carlos toledo. coloquio regiones, 2007
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Secretaría de Desarrollo RuralSecretaría de Desarrollo Rural
Programa de Atención a los Productores de Menores Ingresos
(PESA-PAPMI)
Seguridad alimentaria y conservación ambiental para los campesinos pobres del Estado de Guerrero
CARLOS TOLEDO MANZUR
DESARROLLO SUSTENTABLE DE REGIONES CAMPESINAS MARGINADAS
MONTAÑA DE
GUERRERO1985-1989
PAIR UNAM
1989-1994
PRODERS SEMARNAP1995-2000
RDS 2000-2006
PESA-PAPMISEDER
GUERRERO
EXPERIENCIAS COMO PARTE DE UNA CORRIENTE
REFLEXIONES Y ACCIONES CENTRADOS EN LA BUSQUEDA DE ALTERNATIVAS PARA ESTAS REGIONES
POBLACION Y PIB EN EL MUNDO ENTRE 1820 Y 1992
0
5,000,000
10,000,000
15,000,000
20,000,000
25,000,000
30,000,000
1820
1834
1848
1862
1876
1890
1904
1918
1932
1946
1960
1974
1988
AÑO
MIL
LO
NE
S D
E D
OL
AR
ES
0
1,000,000
2,000,000
3,000,000
4,000,000
5,000,000
6,000,000
MIL
ES
DE
PE
RS
ON
AS PIB
POB
FUENTE: MADIDISON, 1995
ASIA MERIDIONAL Y AFRICA
MUNDO Y AMERICA LATINA
Y EL CARIBE
PAISES DESARROLLADOS
DESIGUALDAD EN EL PIB PER CAPITA
Vegetaciónconservada
ÁreasPobres
Sobreposición
POBREZA RURAL Y VEGETACIÓN CONSERVADA
POBREZA Y MEDIO AMBIENTE
- La coincidencia entre zonas marginadas de pobreza extrema con zonas de alta riqueza ambientalque están siendo destruidas indica que los problemas social y ambiental son dos manifestaciones de la incapacidad de la sociedad global para incluir regiones, ecosistemas y poblaciones a su forma de desarrollo
- El estilo de desarrollo encuentra en el viejo problema de la pobreza y en el nuevo reto de la conservación ambiental dos expresiones de su crisis y de la necesidad de su profunda transformación
Estructura fuertemente polarizada
• Intenso contraste entre el centro urbano industrial y la periferia rural marginada.
De las grandes vialidades de las ciudades y las autopistas, hacia las carreteras principales y las secundarias, (ciudades medias y pequeñas), las terracerías y brechas que comunican a los pequeños poblados hasta las pequeñas comunidades que solo tienen acceso por veredas
EC
OS
IST
EM
AS
N
AT
UR
AL
ES
CO
NS
ER
VA
DO
S
INADECUADA Y DESIGUAL ARTICULACIÓN
-Las dificultades para el desarrollo, el bienestar y la conservación ambiental en las zonas campesinas son resultado de un problema de carácter estructural y global de la sociedad moderna: la inadecuada articulación entre las sociedades regionales de la periferia rural con los centros urbano industriales.
-Se requiere un modelo de desarrollo alternativo que transforme radicalmente esta característica estructural de la sociedad moderna
La disputa por el desarrollo y las políticas públicas
- La necesidad de construir un proyecto nacional de reforma radical hacia la democracia social ambientalista.Un proyecto de transformación que incluya la construcción de políticas públicas que permita la reforma de la sociedad hacia la sustentabilidad
-En la actual disputa por el modelo de desarrollo del país los estados pueden ser un espacio de construcción y aplicación de políticas públicas.
-El papel de los gobiernos estatales y las experiencias regionales en la construcción de alternativas de proyecto nacional encarnado en políticas públicas probadas, llevadas a cabo prácticamente y en condiciones concretas, institucionales políticas, presupuestales, etc.
IMPULSAR EL DESARROLLO DE LAS REGIONES POBRES A TRAVÉS DE:
LA REESTRUCTURACIÓN DE SUS FORMAS DE ARTICULACIÓN ECONÓMICA, SOCIAL Y POLÍTICA CON EL RESTO DEL PAÍS.
FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES POLÍTICAS Y ECONÓMICAS DE LAS REGIONES.
TRANSFORMACIÓN DE LOS MECANISMOS DE GESTIÓN REGIONAL PARA FORTALECER LA AUTONOMÍA, LA INTEGRALIDAD, LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA PARTICIPACIÓN EN LOS PROCESOS DE PLANEACIÓN DEL DESARROLLO.
INCORPORAR A LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL LA VISIÓN DE MEDIANO Y LARGO PLAZO, Y LA DIMENSIÓN AMBIENTAL.
Programas de Desarrollo Regional Sustentable
(PRODERS)
• Establecidos con la creación de la Semarnap
• Promoción del desarrollo sustentable en regiones campesinas e indígenas pobres
• Desde 2001 paso a la CONANP
N
a Tiburón
Sur de Sonora
Manantlán
Semidesierto
Huastecas
Valle del Mezquital
Sur del D.F.
Purépecha
Monarca
Costa Grande
MontañaMixteca Chimalapas
Costa de Chiapas
Calakmul
Chinantla
Tehuacán Cuicatlán
PotosinaVeracruzanaHidalguense
CoahuilaDurangoZacatecas
Norte de QuintanaRoo
Los Tuxtlas
Comunidad Lacandona
Cañadas
{
{
Marqués de Comillas
Isla
24 REGIONES PRODERS
• 18 estados• Area: 215,997 Km2
• Población 9´853,301 hab.• 312 municipios
• Transformación de los mecanismos de la gestión del desarrollo regional– Decentralización, integralidad, participación y
autonomía.– Coordinación Interinstitucional– Programas regionales de largo plazo– Consejos Regionales
• Transformación sustentable de los patrones de produción– Transformación sustentable de comunidades
campesinas– Proyectos Productivos Estratégicos Sustentables
PRODERS: Dos líneas de acción
ALIANZA PARA EL CAMPO
• Se inicia en 1995• Concepción original: Subsidio para los
productores con capacidades de inversión.
• Modelo de descentralización• Subsidios a la inversión rural • Evoluciona hacia los pobres con el
Programa de Desarrollo Rural
Distribución del subsidio de Alianza por programa y año (en porcentaje)
Fuente: Anexo Estadístico IV Informe de Gobierno Federal
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
Desarrollo Rural Fomento Agrícola Fomento Pecuario Sanidad Agropecuaria
Desarrollo Rural 11.1 44.6 38.1 6.1 0.2
Fomento Agrícola 2.7 22.7 45.0 23.0 6.6
Fomento Pecuario 0.3 16.1 53.0 26.5 4.0
Sanidad Agropecuaria 3.4 38.1 38.3 16.2 4.0
Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV Tipo V
Población de los municipios más pobres y beneficiarios de la Alianza para el Campo
Población de los 9 Mpios.
• Resultado de una gestión de diversos actores de la sociedad
• Planteamientos avanzados: Integralidad, coordinacón, participación, sustentabilidad.
• Sistema de Consejos de Desarrollo Rual Sustentable
– Consejo Mexicano– Consejos Estatales– Consejos Distritales– Consejos Municipales (Comuders)
Ley de Desarrollo Rural Sustentable
• Coinbio (GEF BM)
• Procymaf (BM)
• Manejo Integral de Ecosistemas (GEF PNUD)
• Corredor Biológico GEF BM)
• Programa Especial de Seguridad Alimentaria.PESA (FAO Sagarpa)
Programas con planteamientos afines
PESA-PAPMIPROGRAMA DE ATENCIÓN
A PRODUCTORES DE MENORES INGRESOS
Un Panorama Nacional
Muy bajo
Bajo
Medio
Alto
Muy alto
Grado de Marginación por entidad
Estratificación de Productores Rurales
En Guerrero existen actores rurales de muy diversa escala en productividad, rentabilidad y competitividad, ubicándolos en 3 grandes segmentos:
• 0.4% Productores empresariales.
• 20.9% Productores de transición.
• 78.7% Productores de menores ingresos.
Las diferencias en términos de pobreza entre zonas urbanas y rurales se acentúan a medida que el análisis se enfoca en la parte inferior de la distribución del ingreso**
*Padrón inicial 2006 del Programa Oportunidades en Guerrero; www.oportunidades.gob.mx.**Evolución y características de la pobreza en México en la última década del siglo XX; Fernando Cortés, Daniel Hernández, Enrique Hernández, Miguel Székely y Hadid Vera; CONAPO 2002
• Menos de 5 hectáreas de maíz.
• Menos de 5 cabezas de Ganado.
• Producción para el autoconsumo y en algunos casos para el mercado regional.
• No tienen acceso al crédito.
La pobreza rural: un círculo vicioso
Pobreza alimentaria
Asistencia Técnica
Preservación Ambiental
Bajos niveles de ahorro e inversión
Deficiente desempeño Económico y
organizacional
Revisando las propuestas de atención al problema de la pobreza
Alain de Janvry*
“La capacidad histórica de reducción de la pobreza rural ha sido insatisfactoria a pesar del crecimiento económico nacional.
El crecimiento económico es esencial para reducir la pobreza, pero no es suficiente para disminuir la pobreza rural sin recurrir a la migración al exterior de la región.
Para reducir la pobreza rural, es necesario el crecimiento regional y un enfoque territorial al desarrollo rural”.
Dicho enfoque requiere necesariamente de la consolidación del capital social en la zona, que a través de la organización productiva que permita a los campesinos participar en la generación de excedentes y consolidar el ahorro.
*Alain de Janvry, Caridad Araujo, y Elisabeth Sadoulet; Universidad de California en Berkley; “El Desarrollo Rural con una Visión Territorial”; Seminario Internacional Enfoque Territorial del Desarrollo Rural; Boca del Rio Veracruz; Octubre 18, 2002.
Programa de Atención a Productores de Menores Ingresos
Desarrollo Ambiental
Una política integral de desarrollo para Productores de menores ingresos
Incremento Nutricional
Después de Autoconsumo
Autoconsumo
Incremento de Excedentes y Organización
Desarrollo Social
Desarrollo Económico
Conservación de Suelos y Cuidado de los recursos
PAPMI(Programa de Atención a
Productores de Menores Ingresos)
Desarrollo Rural
Aprovechamiento Sustentable
Atención actual a la pobreza
Oportunidades
Línea de Pobreza Alimentaria y de Capacidades: Aquellos hogares cuyo ingreso es insuficiente como para cubrir las necesidades mínimas de alimentación -equivalente a $15.4 diarios de agosto del año 2000— por persona en áreas rurales. Que equivale a 2,180 calorías y 37 gramos de proteína por persona por día,
•Educación•Salud •Alimentación
+ $ 5,000.00
Tiempo
Ingreso
Pobreza Alimentaria y
de Capacidades (Educación, Salud y
Alimentación)
Trampa de la Pobreza
Línea Nutricional Básica
P
Finalidad del programa
Oportunidades
+ $9,000.00Autonomía Familiar
(Nutrición)
+ $6,000.00Capital Social
+ Educación + Salud + Alimentación
+ $5,000.00*Externalidades
Tiempo
Ingreso
Línea Nutricional Básica
Deficiencias Organizativas
Externalidades Positivas
Deficiencias en:• Capacidad Organizativa y
generación de excedentes
Deficiencias de Sustentabilidad en:• Conservación del Medio Ambiente
PAPMI
Pobreza Alimentaria y
de Capacidades (Educación, Salud y
Alimentación)
Trampa de la Pobreza
Deficiencias en:• Canasta Nutricional.
Deficiencias en:• Educación, • Salud; y • Alimentación.
P
*Pesos Mexicanos
1. Atender la situación alimentaria de los campesinos más pobres a través del mejoramiento de sus sistemas de milpa y traspatio para mejorar su ingreso nutricional.
2. Fortalecer las capacidades técnicas, productivas (agropecuarias y no agropecuarias) y sociales de las unidades familiares.
3. Contribuir al establecimiento de un sistema de crédito y ahorro para los campesinos pobres.
4. Consolidar esquemas de acopio de excedentes y organización campesina.
5. Lograr planes de ordenamiento que permitan disminuir el deterioro ecológico, así como manejar, conservar y mejorar los suelos agrícolas, el agua y la biodiversidad.
Objetivos
Inversión productiva para el mejoramiento del traspatio y milpa
$9,000
Conservación Ambiental
$5,000
Asistencia técnica, capacitación y
comercialización$3,000
Programa de Atención a Productores
de Menores Ingresos(PAPMI)
4 2
3Crédito de avío
revolvente$3,000
Vertientes del Programae Inversión por UPF
1
Modalidades del Programa
- Atención a nivel de Unidad de Producción Familiar en una primera etapa
-Diagnóstico de la UPF-Plan de Seguridad Alimentaria y Conservación Ambiental-Proyectos específicos y expedientes técnicos
-Subsidio temporal (3 años)
-Planeación comunitaria a partir del fomento a la organización de las familias más pobres de cada comunidad
-Evolución hacia proyectos comunitarios y regionales sobre la base del fortalecimiento del capital social
Inversión 2006 en la fase piloto
• 10.9 millones (IED y PESA)
• 24 localidades
• 17 Municipios
• 530 Unidades de Producción Familiar
53024 LOCALIDADES17 MUNICIPIOS7 REGIONES
20ChinamecaAtlamajalcingo del MonteMontaña
15HuehuetepecAtlamajalcingo del MonteMontaña
10AlacatlatzalaMalinaltepecMontaña
20San Miguel Amoltepec ViejoCochoapaMontaña
20San Miguel Amoltepec NuevoCochoapaMontaña
11Itia-NdichikooMetlatonocMontaña
20ZitlaltepecMetlatonocMontaña
39ChirimoyoAcatepecMontaña
50El TejocoteAcatepecMontaña
45El CapulinAcatepecMontaña
20MexquititlanTlalixtaquillaMontaña
20Tierra ColoradaMalinaltepecMontaña
20El CampanarioAcapulcoAcapulco
20Plan de GaticaAyutlaCosta Chica
20CampanillasCopalaCosta Chica
20AcatepecOmetepecCosta Chica
20San Miguel TecomatlánTlalchapaTierra Caliente
20Laguna de HuayanalcoSan Miguel TotolapanTierra Caliente
20Las Huertas La UniónCosta Grande
20Las MesasPetatlanCosta Grande
20MameyalPetatlanCosta Grande
20AtzacualoyaChilapaCentro
20Carrizal de BravoLeonardo BravoCentro
20Iglesia ViejaApaxtlaNorte
No. DE UPFLOCALIDADMUNICIPIOREGIÓN
Universo de atención 2006
SEDER+ Secretarías2,650,000.00
Conservación
Ambiental5,000
SEDER+ Secretarías296,000.00Capacitaci
ón
SEDER+ Secretarías4,770,000.00Traspatio
y Milpa9,000
SEDER+ Secretarías
10,995,000.00530 Familias
20,000
SEDER+ Secretarías1,590,000.00Crédito de
Avio3,000
SEDER+ Secretarías1,689,000.00Asistencia
Técnica3,360
FuenteMonto TotalConcepto
Unidad Familiar
Inversión PAPMI 2006
Proyectos Papmi 2006 - 2007Milpa y Traspatio
Cría de Aves Hortalizas en Camas Biointensivas
Sistemas de RiegoPor Goteo
Cría de CerdosSistemas de almacenamiento
de AguaFerro-cemento
Plantación de Frutales
Mejoramiento de la Producción de Maíz
Riego para la Milpa(UPF)
Unidad de Producción
Familiar
Producción de Conejos
Sistemas AgroforestalesY Reforestación
Micro Invernaderos Conservación
de suelos
PROYECCIÓN 2007
Recursos Gestionados en el CongresoPESA
PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN (…)DÉCIMO TERCERO.
Con el fin de atender de manera integral a las zonas de mayor marginación en las entidades federativas del sur del país, se destinarán para el desarrollo regional en los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas 600 millones de pesos extraordinarios a la asignación tradicional dentro del Subprograma de Desarrollo Rural de la Alianza para el Campo a cargo de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, para ser aplicados bajo la mecánica del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria, PESA, mismo que aparece en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable en el Anexo 7 de este Decreto.
Derivado de las condiciones de restricción presupuestaria que se enfrenta en esta región, dichos recursos se asignarán en partes iguales, sin necesidad de aportación estatal en contrapartida.
Recursos Gestionados en el CongresoPROCOREF
DÉCIMO CUARTO.
Con el fin de recuperar el macizo boscoso en las zonas de mayor marginación de las entidades federativas del sur del país, se destinarán para el desarrollo regional en los estados de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, 450 millones de pesos extraordinarios del Programa de Conservación y Restauración de los Ecosistemas Forestales, PROCOREF, a cargo de la Comisión Nacional Forestal, para apoyar la conservación, restauración de suelos y ecosistemas forestales de esas entidades federativas. Por no contar con la suficiente infraestructura para la producción de germoplasma, se destinarán 300 millones de pesos para consolidar de manera regional la instalación, operación de viveros y producción de planta, mismos que aparecen en el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable en el Anexo 7 de este Decreto.
Derivado de las condiciones de restricción presupuestal que se enfrenta en esta región, dichos recursos se asignarán en partes iguales, sin necesidad de aportación estatal en contrapartida.
METAS Y RECURSOS PARA 2007
5,000 UPF
Requerimientos por componente
– Asistencia técnica 24.8 millones (3,360 mil por UPF y ADR)
– Inversión Productiva 45 millones (9 mil por UPF)
– Conservación ambiental 25 Millones (5 mil por UPF)
– Crédito de avío 15 millones ( 3 mil por UPF)
Inversión Productiva
45 M
Conservación Ambiental
25 M
Crédito de avío 15 M
Programa de Atención a Productores
de Menores Ingresos(PAPMI)
109.8 M42 3
Asistencia Técnica,
Capacitación 24.8 M
1
FINANCIAMIENTO PAPMI 2007(5,000 UPF)
PESA 187 MPROCOREF 250 M IED 5 M IED (FERT) 10 M
INDICE DE POTENCIAL PRODUCTIVO(IDPP)
Focalización en tres etapas
Criterios de
inclusión
Se incluyen en el universo de atención localidades con alta y muy alta marginación, con cobertura del programa oportunidades y con un número de habitantes inferior a 250.
Construcciónde
Índice
Se construye un índice de potencial productivo a partir de tres gruposde variables que reflejan el capital humano, físico y ecológico. Seutiliza la metodología del Principal Component Analysis agrupar dichos datos por localidad y obtener un puntaje.
Selección de
MAPs
El PAPMI se apoyará en la estructura territorial de Oportunidades,utilizando los Módulos de Atención del Programa (MAPS). Cada MAP obtendrá un valor a partir del puntaje que obtengan sus localidades lo cual establecerá la secuencia de cobertura del PAPMI
SELECCIÓN DE COMUNIDADES
Capital Humano• Familias en
oportunidades• % de familias que
cumplen con corresponsabilidad
• % de población joven• % de mujeres en edad
productiva• % de población que lee
y escribe• % de población con
seguridad médica• % de población
indígena
Capital Ambiental• Nivel de degradación del
suelo• Textura del suelo
• Tipo de suelo
• Pendiente del suelo• Precipitación pluvial
Capital Físico• % de viviendas con piso
de material• % de viviendas con
baño o escusado• % de viviendas con
agua entubada• % de viviendas con
energía eléctrica• % de viviendas con tv• % de viviendas con
refrigerador• Distancia a camino de
terracería• Distancia a carretera
pavimentada• Distancia a carretera de
cuota
Índice de Desarrollo Potencial Productivo (IDPP)
1era Etapa: Inclusión
39,341 Familias
2,695 localidades
Localidades cubiertas por Oportunidades
Localidadesde alta y muy alta
marginación
Pob 50 - 500- Habitantes
2da Etapa: Construcción de Índice
Características de la localidad Tercil inferior Tercil medio Tercil superiorPromedio de familias 13 12 19Promedio de familias que cumplen con esquema de corresponsabilidad 75% 75% 75%Promedio de proporción de población jóven (entre 15 y 24 años) 18% 14% 19%Promedio de mayores de 15 años que leen y escriben 59% 69% 75%Promedio de mujeres en edad productiva 20% 16% 23%Promedio de población con seguro médico 2% 3% 8%Promedio de viviendas con piso de material 7% 21% 50%Promedio de viviendas con baño o excusado 10% 23% 44%Promedio de población indígena 28% 8% 2%Promedio de viviendas con agua entubada 11% 16% 26%Promedio de viviendas con energía eléctrica 21% 70% 96%Promedio de viviendas con televisión 6% 39% 77%Promedio de viviendas con refrigerador 1% 21% 68%Distancia promedio a camino de terracería (m) 2,726 1,839 1,631 Distancia promedio a carretera pavimentada (m) 14,034 10,098 7,772 Distancia promedio a carretera de cuota (m) 93,643 97,537 92,352 Calificación promedio de precipitación pluvial 4 4 3Grados promedio de pendiente 14 10 5Calificación promedio de degradación del suelo 4 4 4Calificación promedio de tipo de suelo 2 2 2Universo de familias 11420 10627 17294Número de localidades 898 899 898
j
nj
ji xC ∑ =
==
1
3era Etapa: focalización geográfica
Ranking de MAP
No. de MAP Puntos TotalesNúmero de
localidades que incluye
Promedio de puntos
Número de familias cubiertas en Oportunidades
que incluye1 4025 374 68 5 7452 4011 328 65 5 6643 4027 324 62 5 8544 1034 320 66 5 8385 1044 298 46 6 843
Cada MAP obtiene como calificación la suma de los índices
de potencial productivo de sus respectivas localidades
Secretaría de Desarrollo Rural
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Cobertura 2007
181 Localidades 28 Municipios
LOCALIDADES PAPMI
141035
1768Teloloapan
2646Tetipac
521Taxco de Alarcón
622Pilcaya
3148Copalillo
54210CoculaNorte
105422
81117Cutzamala de Pinzon
2435TlapehualaTierra Caliente
126853
1255Ajuchitlan del progreso
653Coyuca de Catalán
35914Tecpan de Galeana
1087Petatlan
1665La Unión
26113José Azueta
1846CoahuayutlaCosta Grande
U.P.FNo. de LocalidadMunicipioRegión
6843181Gran Total
151830
1095Cochoapa
4429Atlixtac
2696Alcozauca
69810AcatepecMontaña
43010
804Gral. Heliodoro Castillo
1092Chilpancingo
2414Leonardo BravoCentro
116331
1424Juan R. Escudero
3047Tlacoachistlahuaca
2076Ayutla de los libres
372Tecoanapa
2878San Marcos
1864OmetepecCosta Chica
U.P.FNo. de LocalidadMunicipioRegión
SELECCIÓN POR CONVOCATORIA
COMUNIDADES ELEGIBLES
COMUNIDADES ATENDIDAS
CONVOCATORIA Y SELECCIÓN
ASISTENCIA TÉCNICA
PAPMI
ASISTENCIA TECNICA
EXPERTOSINSTITUCIONESACADÉMICAS
AGENCIAS DE DESARROLLO (8)
PSP Prestadores de Servicios Profesionales (80)
TC Técnico Comunitario (250)
PROGRAMA DE ATENCIÓN A PRODUCTORES DE MENORES INGRESOSPAPMI
Secretaría de Desarrollo Rural
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Cobertura 2007
181 Localidades 28 Municipios
AGENCIAS DE DESARROLLO RURAL PAPMI
COSTAGRANDE
TIERRACALIENTE NORTE
MONTAÑAI II
I IICOSTA CHICA
CENTRO
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