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ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS

ASPECTOS FISCALES Y CONTABLES DE PAGOS DIFERIDOS Y OBLIGACIONES

CONTINGENTES DE LAS APP

Sergio Alejandro Hinojosa; PhD

Quito, Ecuador, 06 de Febrero 2016

¿Por qué debemos colocar atención en los aspectos fiscales

de las APPs y regularlos en el Reglamento?

Iceberg fiscales

• La teoría del Iceberg: Un iceberg deja ver sólo una décima

parte (10%) de su tamaño real

• Las APPs no solo generan pasivos contingentes para el

gobierno (“10%”), sino también gastos fiscales anualmente

que pueden generar importantes problemas de liquidez y

pasivos firmes (deuda directa) que generan impactos en la

sostenibilidad de las finanzas públicas.

ASPECTOS FISCALES DE LAS APPS

2

1

2

3

4Propuesta de Reglamento de pagos diferidos

y contingentes

Definición de un APP con enfasis en contratos y estructura de una

transacción

Experiencia internacional y tendencias

Dimensión de riesgos fiscales y contable de las APP

AGENDA

3

ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS

4

En particular, la Comunidad Europea hace una distinción entre:

• Las APP de naturaleza puramente contractual, en el cual la asociación

entre el sector público y el sector privado está basado únicamente

entre vínculos contractuales.

• Las APP de naturaleza institucional, que implica la cooperación y

colaboración coordinada y decidida entre el sector público y el sector

privado.

DEFINICIÓN PARA UNA APP COLOMBIA

LEY 1508/ ENERO 2012

Las Asociaciones Publico Privadas son un instrumento de

vinculación de capital privado, que se materializan en un contrato

entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de

derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus

servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia

de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados

con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o

servicio

5

DEFINICION DE ACUERDO AL NUEVO DECRETO LEGISLATIVO 1224 DEL 25 DE

SEPTIEMBRE 2015

Las Asociaciones Publico Privadas son modalidades de

participacion de la inversión privada en las que se incorpora

experiencia, conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen

riesgos y recursos, preferentemente privados, con el objeto de

crear, desarrollar, mejorar, operar o mantener infraestructura

pública y/o proveer servicios públicos bajo los mecanismos

contractuales permitidos por el marco legal vigente. Las

Asociaciones Público Privadas se originan por iniciativa estatal o

iniciativa privada.

6

DEFINICION DE ACUERDO AL NUEVO DECRETO LEGISLATIVO 1224 DEL 25 DE

SEPTIEMBRE 2015

Los contratos de Asociaciones Público Privadas son de largoplazo, en los cuales debe existir una adecuada distribución deriesgos entre las partes, de manera que los riesgos seanasignados a aquella parte con mayores capacidades paraadministrarlos, considerando el perfil de riesgos del proyecto.Asimismo, en todas las fases de desarrollo de las AsociacionesPúblico Privadas debe contemplarse el principio de valor pordinero, buscando la combinación óptima entre los costos y lacalidad del servicio público ofrecido a los usuarios, a lo largo de lavida del proyecto.

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MÉXICO - DEFINICIÓN NUEVA LEY APP (ENERO 2012)

“Los proyectos de asociación público-privada son aquellos que se realicen

con cualquier esquema para establecer una relación contractual de largo

plazo, entre instancias del sector público y del sector privado, para la

prestación de servicios al sector público o al usuario final y en los que se

utilice infraestructura provista total o parcialmente por el sector privado con

objetivos que aumenten el bienestar social y los niveles de inversión en el

país”

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ESTRUCTURA GENERAL DE UNA APP

9

Sociedad de Propósito

Especial – SPE

Equity

(10-30%)

Deuda

Subordinada

(90%)

Fondos

de Accionistas

(10%)

Deuda

(90-70%)

Financista

Deuda Senior

(100%)

Administración

Contratante

Usuarios

Regulador (s)

Tarifas- Precios Pagos diferidos

(PPD + PPU)

S1 S2 S3 S4 S5 S6 S7 S8

Soft Facilities

Constructor O&M

C1

C2

C3

C4

Comercial

ESTRUCTURA DE UNA APP EN EDIFICACIÓN PÚBLICA

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Gestor Privado

(CAOU)

Equity

(10-30%)

Deuda

Subordinada

(90%)

Fondos

de Accionistas

(10%)

Deuda

(90-70%)

Financista

Deuda Senior

(100%)

Usuarios

Regulador (s)

Tarifas- Precios Pagos diferidos

(PPD + PPU)

IT Seguridad Mantenimiento LimpiezaPrimeros

Auxilios

Paisajismo y

Áreas VerdesMuebles

Agua, Gas,

Energía, S.HH.

Soft Facilities

Constructor Landlord

Parking

Cafetería

Bodegas

Fotocopias

DEFINICION APP EN ECUADOR LEY Y REGLAMENTO*

Se define por asociación público-privada la modalidad de gestióndelegada por la que el Gobierno Central o los GobiernosAutónomos Descentralizados encomiendan al gestor privadoconstituido en una compañía anónima de objeto único, a través dela modalidad de un contrato de gestión delegada, la ejecución deun proyecto público específico y su financiamiento total o parcial,para la provisión de bienes, obras o servicios a cambio de unacontraprestación por su inversión, riesgo y trabajo, deconformidad con los términos, condiciones, límites y másestipulaciones previstas en el contrato de gestión delegada

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SE DEBE REGULAR EL TRATAMIENTO CONTABLE POR EL HECHO QUE LOS CONTRATOS INCLUYAN PAGOS

DIFERIDOS Y CONTINGENTES (RIESGOS RETENIDOS) POR UN TEMA DE SOSTENIBILIDAD FISCAL Y

RESPONSABILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

Art. 3.- De los Principios y Lineamientos de los Proyectos Públicos Bajo la Modalidad de AsociaciónPúblico-Privada. La estructuración, ejecución y evaluación de proyectos públicos, bajo la modalidad deasociación público-privada se ajustarán a los siguientes principios y lineamientos:

3.1. Sostenibilidad Fiscal. Se deberá considerar la capacidad de pago del Estado para adquirircompromisos financieros, firmes o contingentes, que se deriven de la ejecución de los contratoscelebrados en asociación público-privada, sin comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas ni laprestación regular de los servicios.

Art. 6.- Atribuciones del Comité Interinstitucional de Asociaciones Público-Privadas. Son susatribuciones:

6.6. Determinar las políticas y lineamientos para la gestión de pagos diferidos establecidos para laejecución de un proyecto público bajo la modalidad de asociación público-privada.

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CARACTERIZACIÓN DE LAS APP EN ECUADOR

Los contratos APP que se desarrollen en el marco de la Ley yReglamento APP y que hayan sido originados ya sea por el sectorpublico o por la iniciativa privada deberán ser adjudicados demanera competitiva y contemplar al menos los siguienteselementos estructurantes o características esenciales:

1. Un esquema de distribución o compartición efectiva de riesgos2. Cuente con una contraparte privada única que sea la SAOU3. Que establezca un esquema de obligaciones bilaterales de

largo plazo

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CARACTERIZACIÓN DE LAS APP EN ECUADOR

4. Contemple indicadores de desempeño, niveles de servicio u otrosequivalentes con énfasis en la calidad del servicio a los usuarios

5. La forma de contraprestación establecida al gestor privado, quepodrá ser través de tarifas pagadas por los usuarios, pagos diferidosdel sector público, una combinación de ambas u otras que establecela Ley APP.

6. Combinan de manera total o parcial las etapas de planificación,diseño, construcción, financiamiento, comercialización, operación omantenimiento en función de lo establecido en el artículo 14 de laLey APP

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DIMENSIONES EN LAS FINANZAS PÚBLICAS DE LAS APP

Contable

Macroeconómica y Crecimiento de Largo Plazo

Presupuestaria

Sostenibilidad

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ENFOQUES CONTABLES PARA LAS APP

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Transferencia de Riesgos

Propiedad del activo

Enfoque propio

Enfoque internacional

Enfoque pais

Tipología de Obligacionesde Pago

Contingentes-Servicios-Fijas-por disponibilidad

CLASIFICACIÓN CONTABLE DE LAS APP

Enfoque EUROSTAT: basado en la transferencia de riesgos de

construcción, demanda y disponibilidad.

Enfoque FMI : Basado en la propiedad del activo (público o

privado) y son consistentes con IPSAS 32.

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NORMAS INTERNACIONALES DE CONTABILIDAD

Registro de las operaciones de la APPs• Eurostat: Clasifica las APP en el sector privado si el socio privado asume la mayor parte del

riesgo de construcción, y la mayor parte del riesgo de disponibilidad o del riesgo de demanda,

y quedan fuera de balance y los pago no se registran como deuda.

• FMI-Manual Estadística Finanzas Públicas - MEFP2001: Depende de la propiedad de los

activos. Cuando el gobierno es el propietario del activo, la APP se trata como si hubiese

ocurrido un arrendamiento financiero y por lo tanto se crea deuda pública. En general el FMI

recomienda que los pagos diferidos se reporten como deuda

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Normas contables internacionales del sector público (IPSAS 32): Consistente con MEFP 2001 ensu implementación: Si el gobierno ejerce el control, los activos de la APP son activos del gobierno yson considerados deuda

No existe una forma de registro uniforme a nivel mundial pero las divergencias se han reducido significativamente. Varios países implementan normas nacionales con el espíritu a IPSAS 32.

CONTABILIDAD POR TIPOLOGIA DE OBLIGACIONES

Obligaciones “ciertas”: Pagos por disponibilidad diferidos en el

tiempo (PPD) para comprar servicios sujetos a deducciones y

pagos diferidos para comprar inversión o activos públicos de

manera incondicional e irrevocable cuando el activo está

construido y recepcionado por la Entidad Pública Delegante.

Obligaciones contingentes: Obligaciones que tiene probabilidad

de ocurrencia que puede ser calculada

20

ESQUEMAS EN ALGUNOS PAISES

21

Las obligaciones por pagos por disponibilidad no son consideradasoperaciones de crédito público, sino que gastos de inversión o corrientey las obligaciones contingentes se tratan a través de un fondo decontingencia (Caso Colombia)

Las obligaciones por pagos por disponibilidad (SFC) siempre sontratadas como obligaciones contingentes (porque dependen de uncontrato que puede suspenderse) (caso de Chile y se reporta en uninforme de Pasivos Contingentes que se publica una vez al año dondese incluyen otros pasivos contingentes importantes tales como IMG)

Las obligaciones para pagos diferidos de inversión o activos sonconsideradas deuda pública (Caso Guatemala, artículos deresponsabilidad fiscal).

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PERÚ (2015)

23

URUGUAY

En Uruguay el cupo para proyectos PPP se fija en el artículo 62 de la ley deParticipación Público Privada (2011) en base al PIB. Se establecen dosparámetros:

• El total de pasivos firmes y contingentes originados por contratos de ParticipaciónPúblico Privada, calculado al valor presente neto, no podrá exceder el 7% del PIBdel año inmediato anterior.

• Los compromisos anuales con los contratistas privados originados por los contratosde Participación Público-Privada no podrán exceder el 5 por mil del PIB del añoinmediato anterior

El cupo depende exclusivamente del PIB, no de la situación fiscal a unmomento dado

24

Años

IngresosIngresos efectivo

Pagos

Estado

Ecuador

IMG= Beta It

Riesgo del

Gestor

Privado

Ingreso esperado (I)

PASIVO CONTINGENTE: FUNCIONAMIENTO DE UNA GARANTÍA DE INGRESO MÍNIMO

25

Años

Ingresos

Pagos del

Estado

Ecuador

CPI= (1+ALFA) I

IMG= Beta I

Pagos del

Gestor

Privado al

Estado

Ingresos efectivo

Ingreso esperado (I)

ACTIVOS Y PASIVOS CONTINGENTES

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PASIVOS CONTINGENTES

Surgen de un enfoque de riesgo fiscal (Government at Risk)

Explícitos / Implícitos• Explícitos: por ley o contrato APP

• Implícitos: derivados de la naturaleza propia del Estado

Bien estudiados (en el caso de APPs)

Administraciones han hecho esfuerzos por valorar, gestionar y reportar estos pasivos

contingentes.• Resultan relevantes como elementos de gestión de riesgos del proyecto.

• Cuantificación: desde la máxima exposición hasta valoración en términos esperados, y

valoración por opciones y métodos estadísticos.

• Mecanismos para su gestión (uso de “fondos”) y/o informes específicos

En general, estos compromisos quedan fuera del presupuesto (off-the-budget) y de

los informes de deuda.27

EJEMPLO DE VALORACIÓN MATEMÁTICA CON MODELACIÓN DE OPCIONES

Donde

IMG es el Ingreso Mínimo Garantizado = 𝐵𝑒𝑡𝑎 × 𝐼

28

𝑉 𝑝𝑢𝑡 𝐼𝑀𝐺 = 𝑒−𝑟𝑇 × 𝐼𝑀𝐺 × 𝑁 −𝑑2 − 𝐼 × 𝑁 𝑑1

𝑑1 =ln

𝑌𝐼𝑀𝐺

+𝜎2

2𝑇

𝜎 𝑇𝑑2 = 𝑑1 − 𝜎 𝑇