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AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016 QUEJOSA Y RECURRENTE: TELEVISIÓN AZTECA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.
PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIO: CARLOS ALBERTO ARAIZA ARREYGUE
Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día
________________________ emite la siguiente:
S E N T E N C I A
En la que se resuelve el recurso de revisión 1121/2016
interpuesto por Televisión Azteca, Sociedad Anónima de
Capital Variable, por conducto de su autorizado en términos
del artículo 11 de la Ley de Amparo, en contra de la sentencia
terminada de engrosar el cuatro de agosto de dos mil dieciséis,
dictada por el Juez Segundo de Distrito Especializada en
Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones,
con Residencia la Ciudad de México y competencia en toda la
República, en el juicio de amparo indirecto 44/2016.
I. ANTECEDENTES
De la revisión efectuada a las constancias de autos,
destacan los siguientes hechos:
1. Solicitud para operar temporalmente canal adicional. Por
escritos de fechas trece de mayo de dos mil diez y cuatro de
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febrero de dos mil once, Televisión Azteca, Sociedad
Anónima de Capital Variable, solicitó a la extinta Comisión
Federal de Telecomunicaciones la autorización para instalar,
operar y usar temporalmente un canal adicional para
transmisiones digitales simultáneas de su canal analógico para
la estación XHLLO-TV Canal 33, en la población de Saltillo,
Coahuila1.
2. Autorización. Mediante oficio número CFT/D01/STP/2172/12,
de diez de septiembre de dos mil doce, la citada Comisión
autorizó la instalación, operación y uso temporal del canal
adicional solicitado, para lo cual se determinaron los parámetros
técnicos de operación.
3. Terminación de la autorización. Mediante escrito presentado
el veintiocho de enero de dos mil quince, la citada persona
moral notificó la conclusión de los trabajos de instalación cuya
autorización solicitó previamente a la autoridad.
4. Visita de inspección – verificación. Mediante oficio número
IFT/225/UC/DG-VER/1698/2015, de dieciocho de mayo de dos
mil quince2, el Director General de Verificación del Instituto
Federal de Telecomunicaciones ordenó la práctica de una
inspección y verificación ordinaria de los equipos y transmisores
digitales y la operación del canal digital autorizado. Dicha orden
1 Según se advierte de la documental que obra a foja 305 del cuaderno relativo al juicio de
amparo del cual deriva el presente recurso. 2 Fojas 196 y 197 del juicio de amparo.
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se ejecutó el propio dieciocho de mayo de
ese año, para lo cual se levantó el acta
circunstanciada del caso3.
5. Acuerdo de inicio de procedimiento administrativo.
Mediante oficio de veintiuno de agosto de dos mil quince, el
Titular de la Unidad de Cumplimiento del Instituto Federal de
Telecomunicaciones ordenó iniciar el procedimiento
administrativo de imposición de sanción en contra de
Televisión Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, al
considerar que tras el proceso de inspección se advirtieron
irregularidades que entrañan el incumplimiento de lo previsto en
el artículo 155 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión (en lo sucesivo Ley de Telecomunicaciones), por
lo que se ordenó formar el expediente número E-IFT.UC.DG-
SAN.II.0228/20154.
6. Resolución sancionadora. Seguido el procedimiento
administrativo correspondiente, el dos de marzo de dos mil
dieciséis, el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones
emitió resolución en el citado procedimiento, en el cual concluyó
la transgresión de lo previsto en el artículo 155 de la Ley de
Telecomunicaciones y, en consecuencia, con apoyo en el
artículo 298, inciso B, fracción IV, de esa norma, impuso la
multa por la cantidad de **********.
3 Identificada con el número IFT/DF/DGV/490/2015, fojas 199 a 206 del citado juicio.
4 Fojas 176 a 194 del juicio de amparo.
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II. PROCEDIMIENTO
7. Juicio de amparo indirecto. En contra de
esa resolución, la afectada promovió juicio de amparo indirecto,
del cual conoció por razón de turno la Juez Segundo de Distrito
Especializada en Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con Residencia la Ciudad de México y
competencia en toda la República, quien admitió la demanda y
la radicó con el número de expediente 44/2016.
8. Conceptos de violación. En la demanda de amparo, la parte
quejosa expresó los conceptos de violación siguientes:
Primer concepto de violación. El artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones es inconstitucional porque viola las garantías de legalidad y seguridad jurídica, así como los principios de proporcionalidad de las sanciones y de igualdad; lo anterior pues tal precepto no establece de manera clara y precisa los actos considerados como ilícitos, sino sólo describe en forma genérica las disposiciones que pudieran ser incumplidas por los concesionarios o autorizados, lo que deja al arbitrio del Instituto Federal de Telecomunicaciones definir qué debe entenderse por “otras violaciones”, generando falta de certeza en cuanto a la conducta sancionada. En apoyo de tal argumento, la quejosa citó, entre otros criterios, la jurisprudencia de rubro: “ATENTADO CONTRA LA SEGURIDAD DE LA COMUNIDAD. EL ARTÍCULO 171 QUÁTER, FRACCIÓN I, DEL CÓDIGO PENAL PARA EL ESTADO DE TAMAULIPAS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO No. LXII-256, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE ESA ENTIDAD EL 9 DE JULIO DE 2014, QUE PREVÉ AQUEL DELITO, VIOLA LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD JURÍDICA Y LEGALIDAD EN MATERIA PENAL, EN SU VERTIENTE DE TAXATIVIDAD”5. Además, la citada norma busca la protección de un bien jurídico indeterminado, lo cual implica la delegación del legislador a la autoridad administrativa para sancionar cualquier conducta que así estime la autoridad administrativa. Incluso, al establecerse una sanción de entre el 1% y el 3% de los ingresos del concesionario o autorizado, se trastoca la proporcionalidad de la pena porque no se valora en forma individual cada infracción y la
5 Décima Época, Registro: 2010087, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente:
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 23, Octubre de 2015, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. /J. 39/2015 (10a.), Página: 785.
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posible sanción procedente, sino que se establece un margen para cualquier infracción sin atender a la naturaleza propia de la conducta indebida. En materia tributaria, se ha declarado la inconstitucionalidad de diversas normas por no
establecer sanciones en forma progresiva o gradual, supuesto similar al previsto en la norma reclamada. En apoyo de tal planteamiento se citan los criterios siguientes:
“IMPUESTOS. LAS DISPOSICIONES LEGALES QUE PARA SU PAGO ESTABLECEN TARIFAS EN LAS QUE EL AUMENTO DE LA BASE GRAVABLE, QUE PROVOCA UN CAMBIO DE RANGO, CONLLEVA UN INCREMENTO EN LA TASA APLICABLE QUE ELEVA EL MONTO DE LA CONTRIBUCIÓN EN UNA PROPORCIÓN MAYOR A LA QUE ACONTECE DENTRO DEL RANGO INMEDIATO INFERIOR, SON VIOLATORIAS DE LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD TRIBUTARIOS”6. “TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 5o. DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO, QUE ESTABLECE LA TARIFA MEDIANTE LA CUAL SE DETERMINARÁ Y PAGARÁ EL CORRESPONDIENTE A LOS AUTOMÓVILES NUEVOS DESTINADOS AL TRANSPORTE HASTA DE DIEZ PASAJEROS, ES VIOLATORIA DE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS DE PROPORCIONALIDAD Y EQUIDAD”7.
Segundo concepto de violación. El artículo 299, primer párrafo, de la Ley de Telecomunicaciones es contrario al artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque contiene una multa excesiva al no atender a la capacidad económica del infractor ya que se determina con base en el ingreso total y no con la utilidad percibida, pues no se disminuyen las deducciones autorizadas. Tercer concepto de violación. El artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones es contrario al artículo 22 constitucional porque la sanción ahí prevista no establece una base a partir de la cual se determine en forma particular la sanción aplicable en cada caso, lo cual se logra mediante el establecimiento de parámetros, renglones o categorías. Asimismo, no existe una relación entre la infracción cometida y la sanción procedente, pues la comisión de alguna irregularidad no está vinculada con el ingreso del infractor, y si bien se establece un mínimo y un máximo de la sanción, lo cierto es que no existe una verdadera graduación de la sanción.
6 Novena Época, Registro: 193366, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Septiembre de 1999, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 90/99, Página: 5. 7 Novena Época, Registro: 187051, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, Abril de 2002, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 1a. XXIV/2002, Página: 471.
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Cuarto concepto de violación. La resolución reclamada viola los principios de congruencia, exhaustividad, legalidad y seguridad jurídica así como
la inviolabilidad del domicilio pues ese acto derivó de una verificación en la cual no se precisó el lugar a inspeccionar dado que no se indicaron las coordenadas geográficas de la estación a inspeccionar y, no obstante, se concluyó que el lugar inspeccionado correspondía al domicilio proporcionado por la visitada, el cual se dijo se dio en forma incompleta; por ende, si la autoridad reconoció que tal domicilio se dio en forma incompleta, no puede concluirse la legalidad de la inspección dado que entonces no puede concluirse su desarrollo en el lugar correcto. Incluso, durante el procedimiento administrativo se demostró que en lugar donde se ubica la estación de la quejosa existen otras estaciones de diversas concesionarias, por lo cual era indispensable desahogar la prueba de inspección ocular a efecto de evidenciar la necesidad de precisar las coordenadas geográficas de la estación a inspeccionar. Quinto concepto de violación. La resolución reclamada está indebidamente fundada y motivada porque no se hizo constar la entrega de la orden de visita; esto pues al notificar ese acto de molestia se levantó el acta circunstanciada de esa diligencia, pero en ella no quedó asentado que se entregó la orden de visita con la firma autógrafa de quien la emitió, lo cual debe demostrar la autoridad responsable. Sexto concepto de violación. En el procedimiento administrativo, la verificada adujo que la orden de inspección no se dirigió al representante de la interesada y, por tanto, que ese procedimiento estaba viciado de origen; sin embargo, la autoridad no analizó tal planteamiento pues en su lugar concluyó que no existe precepto legal que obligue a realizar la inspección con la persona buscada o su representante legal, es decir, es diferente que la orden esté dirigida al representante legal y que ésta se desarrolle con la intervención de éste. Asimismo, en el acta de la inspección se asentaron datos obtenidos de una persona diferente del representante legal de la interesada, por lo cual esa información no fue obtenida por el ejercicio de las facultades del verificador y, por tanto, no es dable considerarla una medición realizada por la autoridad, sino que proviene del dicho de un tercero diferente del representante legal, por lo cual esa información no sirve de base para concluir alguna irregularidad. En la diligencia de notificación de la orden de inspección no se atendió a lo previsto en el artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo dado que no se agotaron todos los medios de constatación para dejar el citatorio, por lo cual esa inspección deriva de la ilegal intromisión de la autoridad al domicilio del particular, el cual está protegido por el derecho a la inviolabilidad. Séptimo concepto de violación. La Dirección General de Verificación del Instituto Federal de Telecomunicaciones carece de competencia para emitir la orden de verificación porque en términos del artículo 40, fracción XII, del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones,
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corresponde a la Dirección General Adjunta para la Transición de la Televisión Digital Terrestre proponer a la Unidad de Cumplimiento de ese instituto el ejercicio de las atribuciones de verificación y supervisión de la concesionarias para vigilar la instalación de los equipos para transitar a la televisión digital terrestre; sin
embargo, en el caso, se invadió la competencia que por razón de especialidad tiene la autoridad indicada, ya que la Dirección General de Verificación actuó en forma aislada. Además, en forma indebida se concluyó que la Dirección General para la Transición a la Televisión Digital Terrestre se limitan a aspectos diferentes de la inspección, pues ello corresponde al a Dirección General de Verificación, con lo cual se buscó validar una competencia inexistente. De suponer que existe una división competencial dicha división implicaría la exclusión de atribuciones entre ambas autoridades; sin embargo, en el caso se ejercieron atribuciones que corresponden a ambas autoridades, por lo cual no puede concluirse la legalidad de lo actuado dado que, en su caso, algunas de las atribuciones ejercidas corresponden por exclusión a la otra dirección indicada, lo cual evidencia las contradicciones en la resolución reclamada. A causa de las facultades previstas para la Dirección General para la Transición a la Televisión Digital Terrestre, la solicitud de inicio del procedimiento administrativo la debió emitir esa autoridad o, en su caso, la Dirección General Adjunta de Vigilancia del Espectro Radioeléctrico y no una diferente, por lo que es clara la ilegalidad del procedimiento. Octavo concepto de violación. Los datos para calcular la potencia radiada no fueron verificados por el inspector, sino se proporcionaron por un tercero, lo cual evidencia que los hechos estimados irregulares derivaron del dicho de un tercero y no del ejercicio de las atribuciones del verificador. Adicionalmente, los hechos ocurridos en la inspección fueron variados pues en la resolución reclamada se afirma que la información fue obtenida por la inspección, y no que fue proporcionada por un tercero. A causa de lo anterior, los medios de prueba obtenidos en la inspección son ilegales, lo cual afecta la validez de la resolución reclamada; máxime que se afecta el principio de no autoincriminación pues la información con base en la cual se sancionó a la quejosa fue proporcionada por ella misma a través de quien se consideró su representante legal o empleado, por lo cual esa información no podía usarse a menos que fuera obtenida por los propios medios de la autoridad. Noveno concepto de violación. La irregularidad advertida por la autoridad consistió en la violación de lo previsto en los artículos 155 de la Ley de Telecomunicaciones y en la condición Primera de la autorización otorgada por la extinta COFETEL; sin embargo, esta última no es una ley, reglamento, Norma Oficial Mexicana, norma técnica o algún otro tipo de norma vinculante a que se refiere el artículo 155 de la citada ley, por lo cual no existe la tipicidad requerida para imponer una sanción.
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Además, el citado precepto se refiere a normas emitidas por el Instituto Federal de
Telecomunicaciones y, en el caso, las condiciones supuestamente violadas las emitió la COFETEL, por lo cual la conducta atribuida no encuadra en la norma supuestamente violada. Se insiste en que la norma hace una remisión a una serie de ordenamientos en forma genérica, sin que exista seguridad en cuanto a las normas exactas y a las obligaciones que complementan la norma sancionadora. Décimo concepto de violación. La resolución reclamada interpreta indebidamente el artículo 295 de la Ley de Telecomunicaciones, pues se limitan las facultades del Instituto Federal de Telecomunicaciones al monitoreo del espectro radioeléctrico, ya que se parte de la premisa consistente en que las facultades contenidas en el citado artículo no están dirigidas a la verificación del cumplimiento de obligaciones a cargo de los concesionarios, no obstante que tal precepto también prevé las facultades de identificación de interferencias y perturbaciones en los sistemas de radiodifusión. Décimo primer concepto de violación. La resolución reclamada no interpretó el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones con base en la interpretación por persona, no obstante que constitucionalmente existe ese deber. Además, la autoridad substanció tres procedimientos diferentes al de origen de la resolución ahora reclamada, en los cuales concluyó la improcedencia de alguna sanción al realizar una interpretación pro persona pero, en el procedimiento del cual derivó la resolución cuestionada no actuó del mismo modo pues dicha norma se interpretó en forma literal, con lo cual se afectó el derecho a la igualdad, no obstante que se trató de dos situaciones análogas. Asimismo se afecta el principio de seguridad jurídica pues al existir dos procedimientos similares en contra de la inspeccionada, pero cada uno de ellos con un resultado diferente, pues demuestra que la interpretación dada a las normas en cada caso fue distinta, lo cual genera inseguridad para la afectada.
9. Sentencia de amparo. Seguido el juicio, el cuatro de agosto de
dos mil dieciséis, la juez terminó de engrosar la sentencia de
amparo en la cual negó el amparo solicitado al considerar, en
esencia, lo siguiente:
Segundo considerando. Los actos reclamados son:
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a) La expedición, aprobación y promulgación de la Ley de Telecomunicaciones, publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de julio de dos mil catorce, en particular los artículos 298, inciso B), fracción IV, y 299, los cuales se reclaman con motivo de su primer acto de aplicación concreto.
b) La emisión de la resolución aprobada mediante acuerdo P/IFT/EXT/020316/9, en la VI Sesión Extraordinaria del Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones, celebrada el dos de marzo de dos mil dieciséis, dictada en el expediente número E-IFT.UC.DG-SAN.II.0228/2015. Son ciertos los actos reclamados de las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, así como del Presidente de la República, consistente en los actos relacionados con las normas reclamadas, pues así lo aceptaron dichas autoridades en sus correspondientes informes justificados, aunado al hecho de que la existencia de esos actos se demuestra con su publicación el medio de difusión correspondiente. Igualmente es cierto el acto atribuido al Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones, pues así lo expresó en el informe con justificación y lo cual se corrobora de las constancias de autos. Tercer considerando. Las autoridades responsables aducen la improcedencia del juicio al estimarlo improcedente en contra de los artículos 299, inciso B), fracción IV y 299, de la Ley de Telecomunicaciones, por considerar que del proceso legislativo de esas normas no deriva un perjuicio a la quejosa, aunado a que en el acto concreto de aplicación de esas normas las autoridades legislativas no intervinieron y porque la quejosa —a su parecer— no tiene un interés cualificado. Tales argumentos se desestimaron porque los preceptos reclamados se combaten con motivo del primer acto de aplicación concreto en perjuicio de la quejosa, contenido en la resolución reclamada de la cual se advierte la aplicación de esos preceptos en perjuicio de la peticionaria del amparo por lo cual es falso que esas normas no le afectan; además, ese acto concreto está dirigido a la quejosa, por lo cual tiene interés jurídico para cuestionar la regularidad constitucional de esas normas. A su vez, el Presidente de la República aduce la improcedencia del juicio al estimar que la quejosa no cuestiona vicios propios de las normas reclamadas. Tal argumento es infundado porque el motivo del reclamo no es alguna de las etapas del proceso legislativo de esos artículos sino el contenido mismo de esas disposiciones. Cuarto considerando. El primer concepto de violación es infundado porque no sólo debe observarse lo previsto en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones, sino que esa norma debe analizarse en forma sistemática con las restantes disposiciones de ese ordenamiento pues el legislador quiso que el incumplimiento de las diferentes obligaciones contenidas en las disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión fuera sancionado con una multa de entre el 1% y el 3% de los ingresos del concesionario o autorizado.
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Esto es, al analizar esa norma en forma conjunta con las demás disposiciones relativas de la materia y, particularmente con el artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones, se obtiene la conducta concreta infractora y la sanción aplicable. Además, los artículos 291 y 297 de la Ley de Telecomunicaciones establecen la obligación del Instituto Federal de Telecomunicaciones de supervisar el cumplimiento de la ley y las disposiciones que de ella deriven como lo son las condiciones y obligaciones previstas en las concesiones y autorizaciones. Así, el hecho de que el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones no establezca una conducta expresa como infracción a la ley no genera la inconstitucionalidad de tal norma pues se trata de un tipo administrativo en blanco, el cual requiere integrarse con contras normas para obtener los actos ilícitos ahí tipificados, por lo cual esa norma contiene una previsibilidad de la conducta a sancionar con lo que se otorga certeza a los gobernados. Además, atendiendo a que se trata de una materia muy técnica, es justificada la remisión genérica a diversos ordenamientos aplicables en la materia pues no se trata de obligaciones imprecisas o vagas, ya que los artículos 155, 291, 297 y 303 de la Ley de Telecomunicaciones contienen conductas claras por lo que al ser publicado ese ordenamiento, los particulares conocen con precisión las conductas prohibidas o sancionadas; máxime cuando esas normas se relacionan con una autorización emitida al particular y las condiciones ahí contenidas (como en el caso) pues en ese supuesto no existe duda de que el particular conoce las obligaciones a su cargo. Tampoco asiste razón a la quejosa en cuanto a la pretendida violación a los principios de proporcionalidad de las penas y de igualdad porque para imponer las sanciones previstas en ese precepto, la autoridad justificar de manera debida la existencia del deber incumplido mediante la referencia a los ordenamientos correspondientes. Además, la afectación generada por una sanción es un elemento graduable que tiene injerencia en la individualización (quantum) de la multa en razón de las características del caso. Asimismo, cuando la norma establece porcentajes entre rangos mínimos y máximos no son inconstitucionales pues para la imposición de una pena determinada debe atenderse a la gravedad de la infracción, a la capacidad del infractor, la reincidencia y las atenuantes, con lo que se impide un tratamiento desproporcionado o desigual, lo cual garantiza la seguridad jurídica para los gobernados. La quejosa refiere una situación hipotética en que una misma conducta puede ser sancionada con dos penas diferentes; sin embargo, no demuestra que ello ocurra con la irregularidad reprochada. En otra parte, es infundado el planteamiento relativo a que la norma reclamada no atiende a la capacidad contributiva del infractor porque la
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multa impuesta se determina sin considerar las deducciones procedentes; es decir, la multa se calcula con base en el ingreso bruto del infractor y no así con el ingreso neto. Lo anterior porque el artículo 298, inciso E), fracción IV,
de la Ley de Telecomunicaciones se refiere al ingreso acumulable del infractor, es decir, a la capacidad económica y no así a la capacidad contributiva, la cual debe observase en el caso de contribuciones pues se relaciona con la utilidad fiscal; por ende, la quejosa parte de una premisa falsa como es el hecho de que debe atenderse a su capacidad contributiva, la cual sólo refleja su posibilidad de contribuir al gasto público y es materia de las contribuciones, pero no denota capacidad para cubrir el importe de una multa. El tercer concepto de violación también es infundado porque se parte de una premisa errónea ya que la capacidad económica del infractor no siempre será la misma, por lo que la sanción prevista en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones no siempre arrojará el mismo resultado. En cuanto a la proporcionalidad entre la infracción y la sanción, el argumento es inoperante porque se hace depender de la situación particular del quejoso. Quinto considerando. En cuanto a los temas de legalidad, el séptimo concepto de violación es de estudio preferente por referirse a la incompetencia de la autoridad emisora de la orden de visita. Tal argumento es infundado porque en términos de las fracciones I, III y V, del artículo 43 del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones, el Director General de Verificación de ese instituto está facultado para verificar que los concesionarios y autorizados cumplan con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en la materia, así como para ordenar visitas de inspección y levantar actas, constancias de hechos o cualquier documento relativo. Por su parte, en términos del artículo 40, fracción XII, de ese Estatuto, la Dirección General Adjunta para la Transición a la Televisión Digital Terrestre del Instituto Federal de Telecomunicaciones está facultada para impulsar la terminación de transmisiones analógicas y, en su caso, verificar las acciones para tal fin. En el caso, el objeto del procedimiento de inspección era verificar la instalación de los equipos transmisores digitales y que dicha instalación y la operación del canal digital otorgado a la quejosa se ajustara a los parámetros técnicos autorizados, por lo que esa visita no tenía por objeto revisar el tema de transición de señales, pues aunque estaba relacionada con la transmisión simultánea de señales analógicas y digitales, lo cierto es que su objeto era supervisar los parámetros técnicos de operación de la estación. Es decir, lo pretendido con la inspección era constatar si los equipos instalados cumplían con los estándares técnicos para operar el canal adicional autorizado para realizar transmisiones digitales simultáneas a las del canal analógico, de ahí que no era necesaria la existencia de una propuesta previa por la Dirección General Adjunta para la Transición a la
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Televisión Digital Terrestre ya que la Dirección General de Verificación tenía facultades suficientes para ordenar la inspección. Además, en la resolución reclamada se estimó que las facultades de las Direcciones precisadas no son concurrentes en tanto que unas están dirigidas a asegurar que los concesionarios realicen las acciones necesarias para transitar sus señales analógicas a digitales, mientras que otras se refieren al cumplimiento de obligaciones a que están sujetos los concesionarios y autorizados, aunado a que unas se efectúan previo a la conclusión de la instalación de la estación y las otras ocurren cuando ya se concluyó esa instalación. Esas consideraciones no son cuestionadas por la quejosa, lo cual genera la inoperancia de los planteamientos referidos; ello ya que no se expone argumento alguno tendente a demostrar que las facultades de ambas direcciones no son concurrentes. El cuarto concepto de violación es infundado porque de conformidad con el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, supletoria a la Ley de Telecomunicaciones, para efectuar visitas de verificación, los inspectores deben contar con una orden escrita con firma autógrafa de la autoridad competente, en la que se precise el lugar a verificar y el objeto de la inspección. De la inspección debe levantarse un acta en presencia de dos testigos propuestos por quien entienda la diligencia o, en su caso, por el verificador y, además, debe asentarse el lugar en que se practica la inspección; sin embargo, bata que se indiquen los elementos mínimos que sirvan para delimitar el lugar y con base en los cuales pueda ubicarse el domicilio. En este sentido, el hecho de que no se hayan citado las coordinadas geográficas de la estación de la quejosa no general la ilegalidad de la orden de inspección de la cual deriva el procedimiento administrativo cuya resolución se reclama; esto porque en la orden se indicó que la verificación se haría respecto del equipo con el cual opera la estación con el distintito XHLLO-TDT, canal 33, por lo que en términos del artículo 64 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la concesionaria debía otorgar las facilidades para la inspección; de ahí que no se afectó la inviolabilidad del domicilio; máxime que fue ella quien proporcionó la ubicación de la estación donde opera ese canal. Además, con la inspección ocular realizada en el procedimiento administrativo quedó acreditado que aun cuando en el lugar operan otros equipos de diferentes estaciones, existían indicios suficientes para concluir que igualmente ahí opera la citada estación, máxime que no se demostró que la estación inspeccionada fuera alguna en la que operase un canal diferente. Adicionalmente, no existe norma jurídica conforme con la cual la orden de verificación administrativa debe contener las coordenadas geográficas del lugar a inspeccionar, siendo suficiente el señalar el domicilio de la visita.
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El quinto concepto de violación debe desestimarse porque del acta de visita de inspección se desprende que el inspector asentó hacer entrega del original de la orden de visita a quien entendió la diligencia, persona que acusó recibo de ese documento, además, la quejosa no demostró que el documento recibido no
corresponde con el descrito en la diligencia de notificación. En cuanto al sexto concepto de violación, aunque asiste razón a la quejosa en lo relativo a que la orden de inspección no está dirigida al representante legal de la visitada, lo cierto es que ello no es suficiente para invalidar el acto reclamado porque tal situación no genera incertidumbre jurídica dado que las personas morales sólo pueden actuar por medio de sus apoderados o representantes legales, por lo cual debe estimarse que tal orden está dirigida a su representante legal por lo que igualmente es ocioso exigir que en la diligencia de notificación se le requiera a esa persona. Asimismo, el hecho de que la diligencia de notificación de la orden de inspección se haya entendido con quien se encontraba en el lugar no genera la ilegalidad de tal actuación pues de conformidad con la ley, esas diligencias pueden realizarse con un tercero. En cuanto al pretendido incumplimiento de lo previsto en el artículo 36 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la quejosa insiste en lo expuesto en el procedimiento de origen, pero sin cuestionar las razones ahí expuestas, por lo que tales planteamientos son inoperantes. Igualmente, de los artículos 62 a 65 de la citada Ley Federal, se sigue que la orden de visita se rige por reglas diferentes respecto de las diligencias de notificación personal por lo que no es posible aplicar la reglas de un acto al otro, particularmente, la orden de visita debe notificarse con quien se encuentre en el domicilio para evitar la eventual imposibilidad de localizar al destinatario y del ejercicio de las atribuciones de la autoridad. Asimismo se desestimaron las documentales exhibidas en el juicio y relacionadas con otro procedimiento de inspección; esto porque corresponden a una visita diferente de la cual derivó la resolución impugnada, cuyo objeto es de otra naturaleza. El octavo concepto de violación es infundado en una parte e inoperante en otra; lo primero porque contrariamente a lo afirmado de su parte, no se le dejó en estado de indefensión, pues en el acta de verificación, ni en el oficio de inicio del procedimiento, no asentó que los valores de la eficiencia de la línea y ganancia de la antena también se desprendían de diversos escritos exhibidos en el procedimiento administrativo; además, en la resolución reclamada, la autoridad expresó las fórmulas usadas para obtener la eficiencia del transmisor; por ende, la autoridad no varió los hechos ocurridos ya que en la resolución reclamada se precisaron los valores de la eficiencia de la línea y la ganancia de la antena. Por su parte, lo inoperante de ese planteamiento radica en que la quejosa no desvirtúa el razonamiento medular en el cual se apoya la resolución reclamada, consistente en que los elementos de ganancia de línea y eficiencia de la antena no son datos medibles en una visita de inspección pues se trata de estándares de operación, aunado a que son elementos
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conocidos por la quejosa al momento de solicitar la autorización de uso de un canal adicional y que el hecho de que esos datos los haya proporcionado un tercero no le ocasiona perjuicio pues no aportó pruebas para demostrar que operaba con la potencia autorizada pues, contrariamente, de las constancias de autos se advierte que el funcionamiento se realizaba con una potencia mayor. También es inoperante lo relativo a la violación del principio de autoincriminación, pues dicho argumento se hace depender de los argumentos previamente desestimados. El noveno concepto de violación es infundado porque la autorización para instalar y usar temporalmente un canal adicional se emitió por la COFETEL, pero en razón de la reforma constitucional en materia de telecomunicaciones, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de junio de dos mil trece, el Instituto Federal de Telecomunicaciones está facultado para supervisar el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación del servicio de radiodifusión y telecomunicaciones; por ende, ese instituto asumió su competencia para sancionar el incumplimiento de los títulos de concesión y de autorización, incluso de los otorgados por otro ente. Son inoperantes los argumentos encaminados a evidenciar que las condiciones contenidas en la autorización para la instalación, uso y operación de un canal adicional no corresponden a las normas a que se refiere el artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones pues se trata de una apreciación unilateral y carente de mayores razonamientos jurídicos para evidenciar lo pretendido. En lo relativo a que la aplicación del artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones es contraria al principio de tipicidad por no establece las conductas ni los elementos para verificar la existencia de la infracción atribuida, no asiste razón a la quejosa porque esa norma remite a “otras disposiciones aplicables”, lo cual implica que debe relacionarse con los demás preceptos de la materia como lo son los artículos 291, 297, 298 y 303 de la Ley de Telecomunicaciones. En cuanto a la indebida interpretación del artículo 295 de la Ley de Telecomunicaciones, es inoperante lo expresado por la quejosa porque en la resolución reclamada se concluyó que no asistía razón a la sancionada pues las disposiciones que regulan la forma de medir el espectro radioeléctrico están dirigidas a servicios cuyos parámetros de calidad se miden a través del monitoreo, mientras que el artículo citado se refiere a la comprobación de emisiones radioeléctricas, a la detección de interferencias y a las demás perturbaciones de los servicios de telecomunicaciones y radiodifusión, situación que no ocurrió en el caso pues para calcular la potencia radiada aparente de la estación se requería tener presente la potencia suministrada, la ganancia de antena y la eficiencia de la línea, lo cual se obtenía de la información arrojada por el transmisor al momento de la diligencia mediante un vatímetro, por lo que
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ninguno de los elementos se obtuvo mediante la comprobación de emisiones radioeléctricas, siendo así inaplicables las disposiciones aducidas por la infractora. En el caso, la quejosa no cuestionó tales
consideraciones ya que sólo insistió en que debe existir una metodología a la que se tuvo que ceñir el inspector para comprobar las emisiones radioeléctricas. Finalmente, el último concepto de violación se calificó de inatendible porque la aplicación del principio pro homine no es constitutivo de algún derecho ni conduce a otorgar la razón en forma llana al particular, pues ello implicaría dejar de atender a los demás preceptos constitucionales. Además, lo actuado y resuelto en otros procedimientos no evidencia la ilegalidad de la resolución reclamada pues en esos asuntos no se le sancionó y, por tanto, no puede estimarse demostrada la aplicación en forma contradictoria del artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones ni del criterio adoptado por la autoridad. En virtud de lo infundado e inoperante de los conceptos de violación, la juez de distrito negó el amparo solicitado.
10. Recurso de revisión. En contra de ese fallo, la quejosa
interpuso recurso de revisión del que conoció el Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Especializado en
Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones,
cuyo Presidente, mediante acuerdo de uno de septiembre de
dos mil dieciséis, lo admitió a trámite y registró con el número
de toca 113/2016.
11. Agravios. En el recurso de revisión, la parte quejosa expuso
los agravios siguientes:
Primer agravio. Al analizar el segundo de los conceptos de violación, la juez de distrito concluyó que el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones no contiene una multa excesiva pues, en su opinión, la quejosa confunde entre la capacidad económica y la capacidad contributiva. Lo considerado por la juez es incorrecto porque la desproporcionalidad de las multas no se limita a los criterios de individualización, como se advierte de la tesis de rubro: “ENERGÍA ELÉCTRICA. EL ARTÍCULO 40, PÁRRAFO PRIMERO, EN RELACIÓN CON SU FRACCIÓN VI, DE LA LEY DEL SERVICIO PÚBLICO RELATIVA, ESTABLECE UNA MULTA
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DESPROPORCIONADA Y EXCESIVA, POR TANTO, VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”8. Lo pretendido por la quejosa era demostrar que la multa es excesiva porque se determina con base en la capacidad económica del infractor, la cual se mide por la utilidad fiscal. En forma errónea la A Quo concluyó que no era aplicable lo previsto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando en ningún momento la quejosa pretendió demostrar ese extremo; tampoco es cierto que se haya estimado que la capacidad contributiva y la económica son sinónimos; lo anterior porque el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se refiere a la capacidad económica del infractor. En abundamiento, la recurrente afirma que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha concluido que para estimar proporcional un gravamen es necesaria la congruencia entre el tributo y la capacidad contributiva del sujeto, entendida como la potencialidad real de contribuir al gasto público. En este sentido, la utilidad fiscal es el concepto idóneo para estimar si existe o no capacidad económica de la persona; incluso, en diversas ejecutorias, al analizar la capacidad contributiva, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho referencia a la capacidad económica (las cuales refiere) y concluye que no se trata de conceptos ajenos. Segundo agravio. Al analizar el tercer concepto de violación, indebidamente se desestimó lo planteado por la quejosa, quien pretendía demostrar que el artículo 299 de la Ley de Telecomunicacionescontraria lo previsto en el artículo 22 constitucional porque contiene una multa excesiva dado que no existe una proporción entre la conducta y la pena. En diversas ejecutorias, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha concluido que el juzgador debe verificar la existencia de una relación entre la conducta infractora y la sanción a efecto de buscar un equilibrio entre ambos elementos. En la sentencia de amparo se desestimó lo expresado en la demanda al considerar que la sanción determinada con base en la capacidad económica del infractor atiende directamente a la infracción cometida ya que los ingresos de los infractores no siempre serán los mismos, por lo que se ajustarán gradualmente en cada caso. Contrariamente a lo considerado por la A Quo, la quejosa no se dolió que la sanción se fije con base en los ingresos acumulables de cada persona,
8 Novena Época, Registro: 166958, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente:
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Julio de 2009, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. LXXI/2009, Página: 465.
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sino que el planteamiento consistió en la inexistencia de relación entre la conducta y la sanción. El octavo concepto de violación está vinculado con lo expuesto, pues a través de éste se pretendía demostrar que los ingresos de la infractora se
obtuvieron por medio de otras actividades y no sólo por el uso temporal del canal adicional autorizado provisionalmente; sin embargo tal planteamiento se calificó de inoperante al considerar que la inconstitucionalidad se hacía depender de la situación particular de la quejosa; sin embargo ello es igualmente incorrecto porque lo que se trató de evidenciar fue el daño generado por la norma al ser individualizada en forma literal. Incluso, si no es a través de la individualización de la norma, no es posible demostrar el efecto nocivo producido por ella; por ende, es incorrecto que el haber desestimado el octavo concepto de violación. De la intelección conjunta del tercer y décimo primer conceptos de violación se desprende que la quejosa solicitó la interpretación pro homine del artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones a efecto de determinar que la multa ahí prevista debe atender a los ingresos acumulables del infractor; sin embargo, esto fue calificado como inoperante por la A Quo, quien incorrectamente concluyó que la aplicación de tal principio se traduce en la violación del orden constitucional. Tercer agravio. El primer concepto de violación indebidamente se calificó de infundado al considerar que el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones contiene un tipo administrativo en blanco, el cual se integra y complementa con otras normas; sin embargo, eso es incorrecto porque la taxatividad está relacionada con la tipicidad, la cual es aplicable al derecho administrativo sancionador, de tal suerte que la norma debe contener la descripción normativa de la conducta sancionada y ésta debe encuadrar a la descripción normativa, sin que sea válido ampliarla por analogía o mayoría de razón. Además, en la demanda se adujo que la restricción al derecho de propiedad no superaba el test de proporcionalidad al no estar clara la finalidad perseguida con el tipo administrativo en blanco, lo cual no fue analizado en el fallo recurrido. Cuarto agravio. El estudio hecho del cuarto concepto de violación (relativo a la inviolabilidad del domicilio) es incorrecto y se omitió analizar lo efectivamente planteado por la quejosa. Se estima que la sentencia recurrida está indebidamente fundada y motivada porque concluyó la legalidad de la orden de inspección a pesar de que en ese acto, el domicilio de la visitada se refirió en forma imprecisa, al hacerse alusión sólo a una esquina, lo cual es insuficiente para concluir que se trata del domicilio correcto. Conforme con los criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación, la orden de inspección debe identificar plenamente el domicilio en el cual se desarrollará, lo cual se satisface cuando se precisan todos los elementos necesarios para distinguir un domicilio del resto de lugares; sin embargo, en el caso, esos elementos no se precisaron en la orden de
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inspección pues como domicilio de la quejosa sólo se refirió la esquina formada por dos calles y la población del domicilio. La Juez A Quo confunde el planteamiento porque lo aducido por la quejosa no era la imprecisión del lugar donde se entra la estación a inspeccionar, sino porque no se indicó en forma detallada el domicilio de la inspeccionada. Al respecto, mediante la prueba de inspección ocular ofrecida en el procedimiento de origen se demostró que en el lugar indicado en la referida orden existen instalaciones e instalaciones de otros concesionarios, por lo que ante la confusión generada a partir de la coexistencia de esos elementos, la única forma de identificar la estación de la quejosa era mediante el señalamiento de las coordenadas geográficas de la ubicación de esa estación. Incluso, el criterio adoptado por la A Quo desatiende los criterios siguientes:
“VISITA DE VERIFICACIÓN ADMINISTRATIVA EN MATERIA DE TELECOMUNICACIONES. ES CONTRARIO A DERECHO QUE EN LA ORDEN RELATIVA SE SEÑALE UN DOMICILIO Y LA DILIGENCIA SE CONTINÚE EN OTRO, OBTENIDO EN ÉSTA, EN ATENCIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE INVIOLABILIDAD DEL DOMICILIO Y DE SEGURIDAD JURÍDICA”
9.
“ORDEN DE VISITA. REQUISITOS QUE DEBE CONTENER, TRATÁNDOSE DE UNA DILIGENCIA DE VERIFICACIÓN ADMINISTRATIVA DE NATURALEZA EXTRAORDINARIA, DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL Y 18 DEL REGLAMENTO DE VERIFICACIÓN ADMINISTRATIVA PARA EL DISTRITO FEDERAL”
10.
Adicionalmente, en forma indebida se concluye que la quejosa debía demostrar que la visita no se realizó en el domicilio correcto, lo cual es ilegal ya que se trata de la demostración de un hecho negativo, lo que es jurídicamente imposible. Adoptar el criterio de la A Quo en cuanto a que basta la referencia en forma imprecisa del domicilio en que debe desarrollarse la inspección se traduce en omitir el cumplimiento de requisitos constitucionales y dejar de lado la supremacía de la Constitución, por lo cual debe revocarse ese fallo.
9 Época: Décima Época, Registro: 2010594, Instancia: Primer Tribunal Colegiado de Circuito en
Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal Y Jurisdicción en toda la República, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 24, Noviembre de 2015, Tomo IV, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: I.1o.A.E.93 A (10a.), Página: 3691. 10
Novena Época, Registro: 185960, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI, Septiembre de 2002, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. /J. 103/2002, Página: 269.
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Quinto agravio. El fallo recurrido es ilegal porque interpreta y aplica indebidamente el artículo 63 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo pues en forma indebida se concluye que al notificar la orden de visita se entregó original de ese documento a la persona que entendió la diligencia, pues una cosa es
que el notificador indique en el acta que hizo entrega de tal documento y otra que el documento entregado contenga la firma autógrafa del emisor. Además, contrariamente a lo afirmado por la A Quo, la quejosa no pudo exhibir el documento entregado en la notificación de la orden precisamente ante la omisión de entregarle el documento con firma autógrafa. Sexto agravio. En forma incorrecta, en la sentencia recurrida, al analizar el argumento en que se dijo que la autoridad no estaba obligada a dejar citatorio previo, ello se desestimó al considerar que se trataba de una reiteración de lo expresado en el procedimiento administrativo de origen, aunado a que no se controvirtieron los planteamientos expuestos por la autoridad. Tal conclusión es incorrecta porque lo expresado en la demanda de amparo consistió en que para tener plena certeza de que el afectado conoce de la orden de visita, necesariamente debe notificarse con éste o su representante legal la orden y, en caso de no encontrarlo, debe dejarse citatorio. La A Quo concluyó que no existe precepto legal que obligue a realizar la inspección con la persona buscada; sin embargo, inadvirtió que la accionante cuestionó las consideraciones expuestas por la autoridad pues la primera notificación del procedimiento debe realizarse en forma personal. Conforme con los artículos 62 a 69 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, existe una regulación determinada para las visitas de inspección administrativa lo cual no excluye de la aplicación de las reglas relativas a las notificaciones, por lo que la interpretación integral de esas normas debe hacerse con relación a los artículos 35 y 36 de ese ordenamiento, de lo cual se colige que la orden de inspección requiere de una notificación personal y, en su caso, de un citatorio previo a su notificación; ello, a efecto de no lesionar la inviolabilidad del domicilio. La consideración relativa al factor sorpresa en las notificaciones de órdenes de inspección no aplica al caso, pues la inspección se realizó a solicitud del propio particular, aunado a que los criterios invocados por la A Quo igualmente son inaplicables. Incluso, las documentales aportadas en el juicio fueron valoradas incorrectamente pues aunque se refieren a otro procedimiento, de ellas se obtiene que en un caso la autoridad dejó citatorio previo y, en otro no, lo cual demuestra la ilegalidad de las actuaciones realizadas; además, es indispensable que la orden de visita se dirija al representante legal de la persona interesada. Séptimo agravio. También es incorrecta la conclusión alcanzada respecto a la aducida falta de competencia de la Dirección General de Verificación del Instituto Federal de Telecomunicaciones; ello porque indebidamente se consideró inoperante el quinto concepto de violación.
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El objeto de la inspección administrativa era verificar la instalación de equipos transmisores digitales y la operación del canal digital otorgado conforme con la normatividad aplicable; sin embargo, la A Quo estimó que esa inspección tenía por objeto verificar si los equipos instalados cumplían con los estándares técnicos de operación; por ende, se apreció en forma indebida el objeto de la visita. Asimismo, el Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones se interpretó incorrectamente pues se concluyó que la Dirección General Adjunta para Televisión Digital Terrestre únicamente está facultada para cuestiones relacionadas con la terminación transmisiones de señales análogas y, por ende, la que la única autoridad facultada para inspeccionar era la Dirección General de Verificación. Tal interpretación es incorrecta porque de los artículos 40 y 43 del Estatuto Orgánico del Instituto Federal de Telecomunicaciones se sigue que, en razón del principio de especialidad, corresponde a la Dirección General Adjunta para Televisión Digital Terrestre, todo lo relacionado con las instalaciones de señales digitales, incluyendo su inspección, por lo cual la sentencia recurrida contiene una limitación injustificada de la competencia de las facultades de esa autoridad ya que no se analizaron las facultades de cada autoridad. Incluso, fue la propia quejosa quien dio aviso al Instituto Federal de Telecomunicaciones sobre la conclusión de los trabajos de instalación de la estación para operar el canal adicional autorizado y de viabilidad de que se revisaran esos trabajos, por lo cual la autoridad competente de ese instituto era la facultada en materia de televisión digital terrestre, ya que se trataban de actos relacionados con la conclusión de las adecuaciones necesarias para dejar de transmitir con señales análogas. Octavo agravio. En el octavo concepto de violación, la quejosa adujo que los hechos infraccionados se variaron por la autoridad pues dos de los tres elementos para determinar la potencia radiada aparente (P.R.A.) fueron obtenidos por un tercero y no por el inspector; mientras que en la resolución reclamada se sostuvo que durante la visita se detectó directamente la potencia de operación del transmisor. Por su parte, en el fallo recurrido se sostuvo que la quejosa no desvirtuó la razón toral de la resolución reclamada, consistente en que la ganancia de la línea y la eficiencia de la antena no son datos medibles en una inspección (como lo afirmó la autoridad administrativa), por tratarse de estándares de operación; sin embargo, se omitió pronunciarse sobre la cuestión efectivamente planteada en la demanda de amparo. Además, la juez se apoyó en lo detectado por la autoridad en la inspección, en la cual no se refirió que la eficiencia de la línea y la ganancia de la antena no fueran elementos verificables, sino que se trata de datos propios del equipo transmisor.
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Noveno agravio. Asimismo, se omitió analizar lo expuesto en la segunda parte del octavo concepto de violación, en el cual se dijo que los datos asentados por el verificador durante la inspección se obtuvieron en forma ilícita porque se proporcionaron por un tercero, quien a criterio de la autoridad tenía
atribuciones para ese efecto. Esto es, con base en lo expresado por ese tercero, se concluyó la existencia de las irregularidades atribuidas, con lo cual se viola el principio de no autoincriminación dado que no fue la autoridad quien obtuvo por sus medios la información y elementos necesarios para corroborar el presunto incumplimiento, sino que éste derivo del dicho de un tercero a quien se relacionó con la ahora quejosa. En este sentido, la juez omitió analizar lo planteado por la quejosa pues sólo estudió los elementos que en forma discrecional consideró, por lo que el fallo de amparo no atiende a la exhaustividad necesaria ni a los principios de fundamentación y motivación. Décimo agravio. La sentencia recurrida es ilegal dado que confunde el planteamiento de la quejosa respecto de la violación al principio de tipicidad cometida por la autoridad responsable. En el noveno concepto de violación, la quejosa adujo que la resolución reclamada es violatoria del citado principio por imputar a la quejosa una conducta la cual no realizó. Por su parte, la juez concluyó que el Instituto Federal de Telecomunicaciones adquirió las facultades de la COFETEL; sin embargo, esto no fue planteado por la accionante. El planteamiento de la quejosa se centró en que el citado artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones establece el incumplimiento de distintas normas, entre ellas las emitidas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones pero, en el caso, tal precepto se relacionó con las obligaciones contenidas en la autorización emitida por la COFETEL, por lo que no existía identidad entre las normas previstas en ese precepto y las que, en opinión de la autoridad, se violaron, aunado a que se trata de autoridades de distinta naturaleza. Derivado de lo anterior, tampoco era procedente aplicar la sanción prevista en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones ya que tal norma igualmente se refiere al incumplimiento de las disposiciones emitidas por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y no por la COFETEL. Además, del régimen transitorio de la reforma en telecomunicaciones se sigue que los actos emitidos antes de la integración del Instituto Federal de Telecomunicaciones continuarían conforme la legislación vigente al momento de su inicio, es decir, la Ley Federal de Telecomunicaciones (abrogada), y a las concesiones otorgadas con anterioridad a la Ley de Telecomunicacionesles sería aplicable la ley vigente al momento de su emisión, aunado a que no existe norma conforme con la cual los actos emitidos por la COFETEL deban estimarse realizados por el Instituto Federal de Telecomunicaciones.
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12. Revisión adhesiva. Por escrito presentado el siete de
septiembre de dos mil dieciséis, el Director General de Defensa
Jurídica del Instituto Federal de Telecomunicaciones, en
representación del Pleno de ese órgano, interpuso recurso de
revisión adhesivo11, en el cual formuló los agravios que estimó
pertinentes. Dicho recurso se admitió en auto de ocho de
septiembre de dos mil dieciséis.
13. Resolución del tribunal colegiado. En sesión de veintiuno de
octubre de dos mil dieciséis, el citado tribunal colegiado dictó
sentencia en la cual concluyó lo siguiente:
a) No es materia de la controversia, la desestimación hecha por la A Quo respecto de las causas de improcedencia aducidas por las autoridades responsables pues en los recursos principal y adhesivo no se cuestiona lo resuelto sobre esos aspectos. b) No existe causa de improcedencia no analizada ni oficiosamente se advierte alguna. c) En virtud de que en la demanda se reclamó la inconstitucionalidad de los artículos 298, inciso B), fracción IV, y 299, ambos de la Ley de Telecomunicaciones, y que respecto de esas normas no se actualiza lo previsto en los incisos a), b), c) y d) de la fracción I del numeral Cuarto del Acuerdo General 5/2013 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; en consecuencia, al no actualizarse los supuestos de competencia delegada del tribunal colegiado, se ordenó la remisión de los autos a este tribunal constitucional.
14. Trámite del amparo en revisión ante esta Suprema Corte de
Justicia de la Nación. Mediante acuerdo de quince de
noviembre de dos mil dieciséis, el Presidente de esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación asumió la competencia originaria
de este tribunal para conocer del recurso de revisión y turnó el
11
Fojas 162 a 194 del cuaderno de revisión 1121/2016.
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expediente a la Ponencia de la Ministro
Javier Laynez Potisek; asimismo ordenó su
remisión a esta Segunda Sala de este Alto
Tribunal en virtud de que la materia del asunto corresponde a
su especialidad12.
15. Avocamiento. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación se avocó al conocimiento del asunto por
acuerdo de veinte de enero de dos mil diecisiete, dictado por el
Presidente de la misma, quien además determinó se remitieran
los autos a la Ponencia del Ministro Javier Laynez Potisek13.
16. Publicación del proyecto. De conformidad con los artículos
73, párrafo segundo, y 184, párrafo primero de la Ley de
Amparo, el proyecto de sentencia se hizo público, con la misma
anticipación que la publicación de las listas de los asuntos.
III. COMPETENCIA
17. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación es competente para conocer del presente recurso de
revisión de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107,
fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; 83 de la Ley
de Amparo vigente; 11 fracción V, y 21 fracción XI, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación, punto Segundo y
Tercero, en relación con el diverso Cuarto, fracción I, inciso b),
del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado el veintiuno de
mayo de dos mil trece, en el Diario Oficial de la Federación, en
virtud de que se trata de un recurso de revisión interpuesto en
12
Toca de esta SCJN, fojas 79 a 82. 13
Ibídem, fojas 196 y 197.
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contra de la resolución dictada en la audiencia constitucional de
un juicio de amparo indirecto en materia administrativa,
especialidad de esta Sala, y existen precedentes que orientan
el sentido de la resolución que deberá regir, lo que hace
innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
IV. OPORTUNIDAD
18. No es necesario analizar la oportunidad de la interposición del
recurso de revisión principal ni adhesivo, en virtud de que el
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y
Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y
jurisdicción en toda la República, ya estudió dicho aspecto,
como se advierte en el apartado de presupuestos procesales
del amparo en revisión 113/2016 del índice del citado tribunal
colegiado14.
V. LEGITIMACIÓN
19. De igual manera, el Tribunal Colegiado ya determinó que tanto
el recurso de revisión principal como el adhesivo se hicieron
valer por parte legítima; lo anterior conforme a lo dispuesto en
el considerando segundo de su ejecutoria15.
14
Toca, foja 98. 15
Ibídem.
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25
VI. PROCEDENCIA
20. El recurso de revisión es procedente
en virtud de que fue interpuesto en contra de la resolución
dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo
indirecto en materia administrativa, especialidad de esta Sala, y
en el que se planteó la inconstitucionalidad de los artículos 298,
inciso B), fracción IV, y 299, ambos de la Ley de
Telecomunicaciones.
VII. DELIMITACIÓN DE LA MATERIA
21. En razón de que en el recurso de revisión se plantean agravios
en contra de lo resuelto respecto de los conceptos de violación
encaminados a demostrar la inconstitucionalidad de los
artículos 298, inciso B), fracción IV, y 299, ambos de la Ley de
Telecomunicaciones, así como de los planteamientos
relacionados con la aplicación de esas normas (cuestiones de
legalidad), y toda vez que conforme la técnica y reglas que
rigen al juicio de amparo indirecto, para el estudio de los
aspectos de legalidad es necesario abordar previamente los
planteamientos de constitucionalidad; en consecuencia, esta
Sala procede al estudio de los agravios vertidos en contra de
las consideraciones con base en las cuales se desestimaron los
planteamientos de inconstitucionalidad formulados en la
demanda; ello, pues el análisis de esos aspectos son
competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.
22. Lo anterior, en el entendido de que no serán abordados los
agravios vertidos en la revisión adhesiva interpuesta por la
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autoridad responsable Director General de Defensa Jurídica del
Instituto Federal de Telecomunicaciones, en representación del
Pleno de ese órgano; ello porque en términos del artículo 87 de
la Ley de Amparo, con relación al numeral 94 de ese
ordenamiento, a esa autoridad corresponde la defensa
únicamente por lo que respecta a los actos que le fueron
reclamados; sin embargo, según se ha expresado, la materia
de estudio competencia de esta Segunda Sala corresponde
sólo a los aspectos de inconstitucionalidad de las leyes
reclamadas y no así a los actos concretos de aplicación
atribuidos a la recurrente adhesiva.
VIII. ESTUDIO
23. De conformidad con lo previsto en el artículo 189 de la Ley de
Amparo y por cuestión de metodología, el tercero de los
agravios sintetizados se analizará en forma preferente pues tal
planteamiento está encaminado a demostrar la ilegalidad de lo
resuelto en la sentencia recurrida respecto de la
constitucionalidad del artículo 298, inciso B), fracción IV, de la
Ley de Telecomunicaciones, planteamiento que, de resultar
fundado produciría un mayor beneficio para la quejosa, al
demostrarse que la conducta reprochada a la ahora recurrente
no está prevista en la normatividad16.
16
Resulta aplicable la jurisprudencia de rubro: “CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO,
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27
24. El agravio en estudio es infundado
porque como se concluyó en la sentencia
recurrida, el artículo 298, inciso B), fracción
IV, de la Ley de Telecomunicaciones se complementa con lo
previsto en ese mismo ordenamiento y las demás disposiciones
de la materia, a efecto de integrar el tipo; por ende, ese
precepto no viola los principios de legalidad, seguridad jurídica,
taxatividad o tipicidad.
25. Como preámbulo, debe indicarse que de los principios de
legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos 14 y 16
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
deriva el principio de tipicidad o taxatividad, conforme con el
cual la conducta o infracción debe estar prevista en una ley en
sentido formal y material, lo que exige el establecimiento claro y
preciso de los elementos necesarios para que el gobernado
esté en posibilidad de conocer en forma cierta sobre la
conducta que puede generar una sanción.
26. Así se desprende de la jurisprudencia siguiente:
“NORMAS PENALES. AL ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD NO PROCEDE REALIZAR UNA INTERPRETACIÓN CONFORME O INTEGRADORA. Si bien es cierto que al realizar el análisis de constitucionalidad de disposiciones generales es factible que la Suprema Corte de Justicia de la Nación acuda a la interpretación conforme, e incluso emita resoluciones integradoras a efecto de corregir las omisiones que generan la inconstitucionalidad, también lo es que el empleo de dichas prácticas interpretativas es inadmisible en materia penal, en atención a las particularidades del principio de legalidad en esta rama jurídica, como son: a) Reserva de ley, por virtud del cual los delitos sólo pueden establecerse en una ley formal y material; b) La prohibición de aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de alguna persona (verbigracia, leyes que crean delitos o aumenten penas); y, c) El principio de tipicidad o taxatividad, según el cual las conductas
INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES” (Novena Época, Registro: 179367, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, Febrero de 2005, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 3/2005, Página: 5).
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punibles deben estar previstas en ley de forma clara, limitada e inequívoca, sin reenvío a parámetros extralegales, y que implica la imposibilidad de imponer penas por analogía o por mayoría de razón, y la prohibición de tipos penales ambiguos. Además, la determinación que haga el legislador al emitir la norma constituye la esencia del respeto al principio de legalidad en materia de imposición de penas, pues acorde con los aspectos que abarca dicho principio aquél está obligado a estructurar de manera clara los elementos del tipo penal, delimitando su alcance de acuerdo a los bienes tutelados, imponiendo la determinación del sujeto responsable y de sus condiciones particulares y especiales, así como a establecer con toda claridad las penas que deben aplicarse en cada caso”17.
27. En cuanto a la tipicidad o taxatividad de la conducta, cabe
agregar que en sesión celebrada el veinticinco de mayo de dos
mil seis, al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2006, el
Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se
pronunció en torno a ese principio, sobre el cual se determinó lo
siguiente:
La pena administrativa guarda una similitud fundamental con la sanción penal, toda vez que como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico. En uno y otro supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una pena. Que esta pena la imponga en un caso el tribunal y en otro la autoridad administrativa, constituye una diferencia jurídico-material entre los dos tipos de normas penales; no obstante, la elección entre pena y sanción administrativa, no es completamente disponible para el legislador en tanto que es susceptible de ser controlable a través de un juicio de proporcionalidad y razonabilidad, en sede constitucional.
El principio de tipicidad se manifiesta como una exigencia de predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. Dicho en otras palabras, el principio de tipicidad se cumple cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción y de la sanción; supone en todo caso la presencia de una lex certa que permita predecir con suficiente grado de seguridad las conductas infractoras y las sanciones.
17
Novena Época, Registro: 167445, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Abril de 2009, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis: P. /J. 33/2009, Página: 1124.
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La descripción legislativa de las conductas ilícitas debe gozar de tal claridad que el juzgador pueda conocer su alcance y significado al realizar el proceso mental de adecuación típica, sin necesidad de recurrir a complementaciones legales que superen la interpretación y que lo llevarían al terreno de la
creación legal para suplir las imprecisiones de la norma.
Para garantizar debidamente la seguridad jurídica de los ciudadanos, no bastaría con una tipificación confusa o indeterminada que condujere a los gobernados a tener que realizar labores de interpretación, para las que no todos están preparados, y de esa manera tratar de conocer lo que les está permitido y lo que les está vedado hacer; por ello es esencial a toda formulación típica que sea lo suficientemente clara y precisa como para permitirles programar su comportamiento sin temor a verse sorprendidos por sanciones que en modo alguno pudieron prever. En este aspecto, lo que está proscrito es que la norma penal induzca a errores o los favorezca con motivo de su deficiente formulación.
El principio de tipicidad, normalmente referido a la materia penal, debe hacerse extensivo a las infracciones y sanciones administrativas, de modo tal que si cierta disposición administrativa establece una multa por alguna infracción, la conducta realizada por el afectado debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta ni por analogía, ni por mayoría de razón.
Para dar continuidad a esta necesidad de certeza de la ley y seguridad jurídica, el juez, en cumplimiento del principio de exacta aplicación de la ley, no tiene más que asegurarse de conocer el alcance y significado de la norma al realizar el proceso mental de adecuación típica y de la correlación entre sus elementos, sin que, como se ha reiterado, se rebase la interpretación y se incurra en el terreno de la creación legal, para superar las deficiencias de la norma.
Dada la convergencia de los principios de tipicidad y exacta aplicación de la ley en el diverso principio de legalidad, se infiere que el segundo de los mencionados no se circunscribe únicamente a los actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de tal forma que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos; esto es, la autoridad legislativa no puede sustraerse al deber de consignar en las leyes penales que expida, expresiones y conceptos claros, precisos y exactos, al prever las penas y describir las conductas que señalen como típicas, incluyendo todos sus elementos, características, condiciones, términos y plazos, cuando ello sea necesario para evitar confusiones en su aplicación o demérito en la defensa del gobernado; por tanto, la ley que carezca de tales requisitos de certeza resulta violatoria de la garantía indicada prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El principio de tipicidad significa fundamentalmente que los caracteres esenciales de la conducta y la forma, contenido y alcance de la infracción estén consignados de manera expresa en la ley, de tal manera que no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicación. Esto, por lo demás, es consecuencia del principio de legalidad
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reconocido por el artículo 14 de la Ley Fundamental, conforme al cual, ningún órgano del Estado puede realizar actos que no estén previstos y autorizados por disposición general anterior. Lo contrario, es decir, la arbitrariedad en la imposición de sanciones, por imprevisibilidad de la infracción que no tenga un claro apoyo legal, debe considerarse absolutamente proscrita en el régimen constitucional mexicano, sea cual fuere el pretexto con que pretenda justificársele.
28. Las anteriores consideraciones dieron como resultado las
jurisprudencias P.J. / 100/ 2006 y P.J. / 99/ 2006, que llevan por
rubro, respectivamente: "TIPICIDAD. EL PRINCIPIO
RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA
PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y
SANCIONES ADMINISTRATIVAS”18 y “DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA
CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS
CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA
PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL
DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON
MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL
ESTADO”19.
29. Es importante destacar que en ese precedente se refirió que
tanto el derecho penal como el derecho administrativo
sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la
potestad punitiva del Estado o ius puniendi, entendido como la
facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de
seguridad ante la comisión de ilícitos y, conforme a ello y de un 18
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 1667, registro 174326. 19
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tom: XXIV, Agosto de 2006, página1565, registro 174488.
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análisis integral del régimen de infracciones
administrativas, se desprende que el
derecho administrativo sancionador posee
como objetivo garantizar a la colectividad en general, el
desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las
leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr
los objetivos en ellas trazados, cuestión en la que va inmerso el
interés colectivo.
30. En este orden, por sanción administrativa debe entenderse un
castigo infligido por la administración a un administrado como
consecuencia de una conducta tachada como ilícita por la ley.
Este castigo puede consistir en la privación de un bien, de un
derecho, la imposición de una obligación de pago de una multa,
arresto, etcétera.
31. La sanción administrativa cumple —en la ley y en la práctica—
distintos objetivos, ya sean preventivos o represivos,
correctivos, disciplinarios o de castigo.
32. Así, el valor superior perseguido mediante el principio de
tipicidad es la configuración de uno de los valores superiores
del orden jurídico, que previene la realización de actos
autoritarios e ilegales por parte de las autoridades encargadas
de vigilar el cumplimiento del orden jurídico.
33. Respecto de la forma de aplicar el principio de tipicidad dentro
del procedimiento administrativo sancionador, es importante
destacar que en la invocada jurisprudencia P.J./99/2006, se
indicó que “…dada la similitud y la unidad de la potestad
punitiva, en la interpretación constitucional de los
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principios del derecho administrativo sancionador puede
acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando
la traslación de los mismos en cuanto a grados de
exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la
aplicación de dichas garantías al procedimiento
administrativo sólo es posible en la medida en que resulten
compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo
jurisprudencial de estos principios en el campo
administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público
Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho
penal- irá formando los principios sancionadores propios
para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin
embargo, en tanto esto sucede, es válido tomar de manera
prudente las técnicas garantistas del derecho penal…”.
34. Cabe señalar que si bien las sanciones administrativas se rigen
por el principio de exacta aplicación de la ley, el cual constituye
un derecho fundamental para todo gobernado en los juicios del
orden criminal, tal principio alcanza a las sanciones
administrativas, en cuanto a que no se podrá aplicar a los
gobernados una sanción de esa naturaleza que previamente no
esté prevista en la ley relativa y, por ende, la garantía de exacta
aplicación de la ley debe considerarse no sólo al analizar la
legalidad de una resolución administrativa que afecte la esfera
jurídica del particular, sino también al resolver sobre la
constitucionalidad de la mencionada ley reglamentaria.
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33
35. Sin embargo, si bien al procedimiento
administrativo sancionador le son aplicables
los principios que el derecho penal ha
desarrollado en tanto en ambos se trata de una manifestación
de la potestad sancionadora del Estado, también es cierto que
esa aplicación no resulta irrestricta, pues para ello es menester
que los citados principios sean útiles y pertinentes para la
imposición de sanciones administrativas en lo que no se
opongan a las particularidades de éstas, es decir, la traslación
de los principios penales a los ilícitos administrativos no puede
operar en idénticos términos o con iguales alcances.
36. Las anteriores consideraciones son acordes con lo que sostuvo
el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal al fallar la contradicción
de tesis 200/201320, en sesión de veintiocho de enero de dos
mil catorce, en la que se señaló que si bien los principios
penales, como lo sería en este caso el de tipicidad, aplican al
procedimiento administrativo sancionador, esta aplicación debe
realizarse bajo la óptica de cada caso en concreto.
37. Sentado lo anterior, es conveniente citar el contenido del
artículo cuya inconstitucionalidad se analiza, el cual dispone:
“Artículo 298. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley y a las disposiciones que deriven de ella, se sancionarán por el Instituto de conformidad con lo siguiente: A) … B) Con multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado por: I. (…)
20
De la que derivó la jurisprudencia por contradicción tesis P. /J. 43/2014 (10ª), de rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES” [Consultable en la Gaceta al Semanario Judicial de la Federación, Libro 7, Junio de 2014, Tomo I, página 41 de la Décima Época].
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IV. Otras violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo. (…)”.
38. Del precepto transcrito se obtiene que el incumplimiento de lo
previsto en la Ley de Telecomunicaciones, sus reglamentos,
disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales,
la normativa emitida por el Instituto Federal de
Telecomunicaciones y de las concesiones y autorizaciones
cuando no tengan una sanción específica, se sanciona con una
multa de entre el 1% y el 3% de los ingresos del concesionario.
39. Lo expresado nos conduce a que en la Ley de
Telecomunicaciones existen dos tipos de conductas
sancionables, un primer grupo de conductas perfectamente
identificadas por el legislador y con sanciones específicas y un
segundo grupo de infracciones no identificadas en forma
pormenorizada pero igualmente sancionables con multa la cual
oscila entre los porcentajes precisados.
40. En efecto, en el primer grupo, el legislador se dio a la tarea de
identificar ciertas conductas específicas, las cuales destacó y
detalló en forma relevante, conforme con lo siguiente:
Conducta Sanción aplicable Fundamento legal
Presentar de manera extemporánea avisos, reportes, documentos o información
Multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso A), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Contravenir las Multa por el equivalente de Artículo 298, inciso
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disposiciones sobre homologación de equipos y cableados
0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado
A), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones
Incumplir con las obligaciones de registro establecidas en esta Ley
Multa por el equivalente de 0.01% hasta 0.75% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso A), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones
Bloquear, interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet
Multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso B), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Contratar en exclusiva, propiedades para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad
Multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso B), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación
Multa por el equivalente de 1% hasta 3% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso B), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones
Celebrar acuerdos que impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de publicidad
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones
No observar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, conforme a la normatividad aplicable
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones
Establecer barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo terminal del
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones
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usuario con otros concesionarios que operen redes de telecomunicaciones
No cumplir con las obligaciones establecidas en esta Ley relacionadas con la colaboración con la justicia
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones
Proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios
Multa por el equivalente de 1.1% hasta 4% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso C), fracción VI, de la Ley de Telecomunicaciones
No cumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o autorizados con derecho a ello
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones
Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, salvo que medie resolución de autoridad competente
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción III, de la Ley de Telecomunicaciones
Realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto, que afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción IV, de la Ley de Telecomunicaciones
No establecer las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las comunicaciones de los usuarios
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción V, de la Ley de Telecomunicaciones
Contravenir las disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que establezca
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso D), fracción VI, de la Ley de Telecomunicaciones
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el Instituto
Incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos por el Instituto
Multa por el equivalente del 2.01% hasta 6% de los ingresos del concesionario o autorizado
Artículo 298, inciso E), fracción I, de la Ley de Telecomunicaciones
Prestar servicios de telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión o autorización
Multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora
Artículo 298, inciso E), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones
Interrumpir, sin causa justificada o sin autorización del Instituto, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos.
Multa por el equivalente de 6.01% hasta 10% de los ingresos de la persona infractora
Artículo 298, inciso E), fracción II, de la Ley de Telecomunicaciones
41. En cambio, cualquier otra conducta diferente de las
expresamente precisadas en el punto que antecede y que
implique el incumplimiento de lo previsto en la Ley de
Telecomunicaciones, sus reglamentos, disposiciones
administrativas, planes técnicos fundamentales, la normativa
emitida por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y de las
concesiones y autorizaciones, se sanciona con una multa de
entre el 1% y el 3% de los ingresos del concesionario o
autorizado.
42. Al respecto, en la exposición de motivos de la iniciativa de la
Ley de Telecomunicaciones de fecha dos de diciembre de dos
mil ocho, se expresó en cuanto al tema de las infracciones y
sanciones, lo siguiente:
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“…Por lo que respecta al apartado de infracciones y sanciones establecido en el Título XIII debe quedar claro que se incorpora con claridad la verificación y el procedimiento para imponer sanción de acuerdo a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y que su intencionalidad versa sobre las repercusiones que
tendrá la infracción de esta Ley, de tal suerte que el daño que se causa por la infracción o ilícito administrativo, a la administración, a la colectividad, a los individuos o al interés general tutelados por la Ley, tiene como consecuencia jurídica el castigo consistente en la sanción administrativa. Tratándose de las telecomunicaciones, las normas sancionatorias son de dos tipos, preventivas y correctivas, que buscan inhibir la conducta indebida o castigar al operario que no cumpla o atente contra las disposiciones establecidas en la Ley…”.
43. Por su parte, en el dictamen de las Comisiones Unidas de
Comunicaciones y Transportes, de Radio, Televisión y
Cinematografía, y de Estudios Legislativos, de cuatro de julio de
dos mil catorce, se expresó:
“…La Iniciativa propone un esquema de sanciones basados en porcentajes de ingresos de los infractores, homologándolo al esquema de sanciones establecido en la Ley Federal de Competencia Económica. El esquema de salarios mínimos solo aplicará en el caso que no se cuente con la información de los ingresos del infractor. Se clasifican las conductas infractoras en cinco rubros, las cuales van desde las leves a las graves, estableciendo correlativamente las sanciones que van de las más bajas a las más altas. En un apartado diferente, se clasifican las conductas que ameritan la revocación de la concesión, ya sea de manera inmediata o cuando previamente hubiese sancionado al respectivo concesionario por lo menos en dos ocasiones por cualquiera de las causas previstas en dicho apartado. Para la graduación del monto de la sanción, propone que se atienda a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor y, en su caso, a la reincidencia, en cuyo caso se podrá duplicar. … El artículo 28 constitucional prevé que la ley se establezca un esquema efectivo de sanciones. Para cumplir dicho mandato constitucional, el presente Proyecto de Decreto propone un esquema de sanciones basados en porcentajes de ingresos de los infractores, a fin de homologarlo con el esquema de sanciones establecido en la Ley Federal de Competencia Económica, aunado a que con el esquema basado en salarios mínimos se corría el riesgo que al momento de imponer la sanción, ésta podría ser de tal magnitud que se excedería incluso, los ingresos del infractor.
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Los porcentajes de ingresos permiten imponer sanciones de manera equitativa, ya que la sanción que se llegue a imponer, incluso la máxima, será proporcional a los ingresos del infractor, lo que evita que llegue a ser ruinosa, tal como lo prohíbe el artículo 22 constitucional. Las sanciones por porcentajes de ingresos evitan la posibilidad de excesos en el cálculo del monto de la sanción y al mismo tiempo cumplen su función de ser ejemplares, a fin de inhibir la comisión de nuevas infracciones. Para establecer sanciones por porcentajes, se debe contar con la información de los ingresos del infractor, por ello se prevé la facultad del Instituto de requerir al infractor tal información con apercibimiento que de no proporcionarlo, se optará por un esquema de salarios mínimos, el cual se diseñó en función de ingresos. Además, en el presente Proyecto de Decreto establece que las conductas infractoras se clasifican en cinco rubros, las cuales van desde las leves a las graves, estableciendo correlativamente las sanciones que van de las más bajas a las más altas. … Con respecto a los porcentajes de sanción, estas Comisiones Dictaminadoras establecieron un sistema gradual, catalogando aquellas conductas que se consideraron menos graves con sanciones muy leves y así sucesivamente hasta las conductas infractoras que se consideraron muy graves que incluso podrían ameritar la revocación de la concesión. Es importante señalar que sobre este aspecto el Secretariado de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos respecto del régimen de sanciones opinó de la siguiente forma:
"El Secretariado de la OCDE celebra que el régimen de sanciones contemple penalidades ajustadas a los ingresos del operador. Sin embargo, las penalidades máximas son relativamente bajas (5% de los ingresos anuales para las empresas de telecomunicaciones, según se estipula en el artículo 296 E, Y 2.5% para las de radiodifusión, de acuerdo con el artículo 306 C). Recomendamos aumentar las multas a 10% o 15% y que sean armonizadas para las empresas tanto de telecomunicaciones como de radiodifusión, en concordancia con el espíritu "convergente" de la Ley."
Si bien la recomendación de la OCDE es la imposición de sanciones elevadas, estas Comisiones Dictaminadoras, bajo un criterio que atiende a la necesidad de dar instrumentos al órgano regulador para hacer cumplir sus determinaciones y regular adecuadamente a los regulados, pero también, considerando que las multas no deben ser de tal magnitud que su imposición impacte en la economía de los infractores: optaron por un sistema intermedio entre los montos propuestos en la iniciativa del Ejecutivo Federal y los montos recomendados por la OCDE, plasmándolos de un mínimo a un máximo, considerándolos
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suficientes para ser efectivos, correspondiendo a la autoridad su graduación atendiendo a las circunstancias del caso. Sobre este tema, se realizó una revisión amplia de la iniciativa del Ejecutivo Federal. Por principio, las
modificaciones incluidas en el presente dictamen revisan diversos supuestos de sanción que propiciaban inseguridad jurídica, ya fuera porque estaban redactados en forma incompleta o equívoca, bien porque podían poner en duda el ejercicio de los derechos humanos de libertad de expresión y al derecho a la información, o bien porque era necesario reubicar algunos supuestos a fin de reagruparlos en otros incisos y así dar mayor proporcionalidad a las multas que lleguen a imponerse. Correlativamente, se han revisado integralmente los montos de las sanciones, en el sentido de incrementar en todos los casos los porcentajes punibles respecto de los ingresos de las personas que incumplan la legislación aplicable, lo que inhibirá con mayor fuerza cualquier conducta presuntamente infractora por parte de los particulares. Como se mencionó, una de las preocupaciones más importantes de estas Comisiones en materia de sanciones "es que las mismas no sean un instrumento represivo o inhibitorio contrario al derecho humano a la libertad de expresión consagrado en nuestra Constitución y que incluso fue objeto de reforzamiento en la reforma en materia de telecomunicaciones del 2013, así como evitar que, por medios indirectos o a través de interpretaciones subjetivas de buena o mala fe por parte de la autoridad, se vulnere, limite o restrinja este derecho humano esencial, que además ha sido determinante en la evolución política y democrática del país…”
44. Finalmente, en el Dictamen de las Comisiones Unidas de
Comunicaciones y de Radio y Televisión, de ocho de julio de
dos mil catorce, se manifestó:
“…De acuerdo con el mandato constitucional, la ley deberá contemplar un sistema efectivo de sanciones, para ello, estas Comisiones Dictaminadoras consideraron adoptar primordialmente un sistema de sanciones basado en porcentajes de ingresos, como ha sido apuntado. En la Minuta se reconoce que existen conductas que deben ser sancionadas de manera diferenciada a fin de que la sanción logre su efectividad, es decir, ser ejemplar y al mismo tiempo disuadir al infractor, por ello, se establecieron para algunos casos sanciones basadas en salarios mínimos y para otros sanciones con base en los ingresos que se obtuvieron adicionalmente, por causa de la comisión de la infracción e incluso, en algunos casos se prevé la posibilidad del apercibimiento. Con respecto a los porcentajes de sanción, en la Iniciativa se establece un sistema gradual, catalogando aquellas conductas que se consideraron menos graves con sanciones muy leves y así
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sucesivamente hasta las conductas infractoras que se consideraron muy graves que incluso podrían ameritar la revocación de la concesión...”
45. Del proceso legislativo descrito puede afirmarse que el sistema
de infracciones administrativas establecido en la Ley de
Telecomunicaciones se construyó sobre la base de la gravedad
de las infracciones, para lo cual el legislador estableció
sanciones menos gravosas para las conductas que estimó de
menor trascendencia, y mayores sanciones para las
infracciones más graves. Dentro de este sistema —como se ha
indicado— el legislador identificó claramente algunas
conductas; sin embargo, hubo algunas que no describió en
forma expresa, sino sólo hizo una remisión genérica a “…otras
violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones
administrativas, planes técnicos fundamentales y demás
disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las
concesiones o autorizaciones que no estén expresamente
contempladas en el presente capítulo…” (artículo 298, inciso B),
fracción IV).
46. Esta disposiciones contiene una cláusula abierta mediante la
cual es posible definir una conducta sancionada con base en lo
previsto en la propia ley, o bien, en alguna otra norma, es decir,
se trata de una de remisión que debe ser completada con
alguna otra disposición jurídica, lo cual corre a cargo de la
autoridad legalmente competente, quien deberá emitir el acto
concreto en forma escrita, fundada y motivada, lo cual implica
hacer una debida correlación entre las normas para completar
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42
la conducta o tipo, así como a los aspectos
fácticos de cada caso, pero siempre
atendiendo a lo previsto en la ley por cuanto
hace a la integración de la infracción a sancionar.
47. Esto es, la porción normativa que se examina establece como
supuesto de infracción una conducta que requiere de un
complemento previsto en el propio ordenamiento y en sus
disposiciones reglamentarias; así, para quedar plenamente
integrada necesita ser complementada con otro precepto para
poder integrar la conducta infractora normativamente prevista y
que será sancionada con multa prevista en el inciso B), fracción
IV, del artículo 298 de la Ley de Telecomunicaciones; ello, pues
el supuesto de hecho sancionado no aparece descrito en su
totalidad sino que debe acudirse, como se dijo, a otra norma.
48. A través de las normas que contienen una cláusula abierta, el
legislador propicia una interpretación sistemática del
ordenamiento y de las normas reglamentarias y administrativas
que de él derivan, en tanto que esas disposiciones no pueden
ser apreciada fuera del contexto al que pertenece, pues su
sentido debe ser completado por otras disposiciones
pertenecientes al mismo sistema, por lo que es necesario hacer
un ejercicio constructivo para determinar su efectivo alcance; en
específico, los supuestos infractores que sanciona; sin que ello
implique una inobservancia a la exigencia de seguridad jurídica
y del principio de legalidad dado que, como se ha apuntado,
esa regla no exige un análisis fragmentado o aislado de la
norma, sino únicamente mira a que la conducta que es
condición de la sanción se contenga en una predeterminación
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clara y precisa, de tal forma que permita a
las personas la previsibilidad de las
conductas y evite la arbitrariedad de la
autoridad.
49. Esto es, no existe impedimento para que se establezca como
conducta infractora el incumplimiento a obligaciones previstas
en otras partes de la ley o en reglamentos derivados de esa ley
u otras normas administrativas, pues existe una relación
racional entre ellas, lo que permite inferir su contenido con
certeza suficiente, pues la intención del propio legislador fue
privilegiar el cumplimiento, entre otros aspectos, de cualquier
norma o disposición que rija a las telecomunicaciones, las
cuales —de acuerdo a la propia ley— constituyen una
regulación técnica de observancia obligatoria expedida por las
dependencias competentes.
50. Sobre todo porque las facultades de la autoridad administrativa
quedan acotadas al impedir actuaciones arbitrarias o
caprichosas, toda vez que no se le permite realizar una
determinación unilateral y libre de lo que debe considerarse
como conducta infractora, sino que, para ello, debe atender a la
directriz que prevé la propia norma combatida, es decir,
sustentarla en el incumplimiento de una obligación
expresamente prevista en alguna disposición legal,
reglamentaria o administrativa que rija a las
telecomunicaciones, lo que basta para respetar el derecho de
seguridad jurídica, porque, se insiste, el legislador cuenta con la
facultad de establecer en una sola disposición, o en varias, o
remitir a otras de distintos ordenamientos, como disposiciones
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44
de carácter general, los elementos esenciales de la conducta,
así como la forma, contenido y alcance de la infracción, siempre
y cuando no quede margen para la arbitrariedad de las
autoridades encargadas de imponer la sanción correspondiente,
para lo cual basta realizar una interpretación sistemática de
todos ellos, que produce que el gobernado esté en posibilidad
de conocer la conducta que puede constituir infracción y las
sanciones a las que se hará acreedor por situarse en la
hipótesis punitiva respectiva.
51. Un ejemplo de integración de conductas infractoras conforme
con esa cláusula abierta es lo previsto en el artículo 291,
segundo párrafo, de la Ley de Telecomunicaciones21, conforme
con el cual los concesionarios, autorizados y cualquier persona
relacionada, están obligados a permitir a los verificadores del
Instituto Federal de Telecomunicaciones, el acceso al domicilio
de la empresa e instalaciones. Esta conducta no está
expresamente prevista en el artículo 298 de la Ley de
Telecomunicaciones; sin embargo, su incumplimiento se
sanciona conforme con lo previsto en el inciso B), fracción IV,
de ese precepto pues corresponde a una obligación claramente
establecida en la ley.
21
Artículo 291. El Instituto verificará y supervisará, en el ámbito de su competencia, el cumplimiento de esta Ley, las disposiciones que deriven de ella, así como de las condiciones y obligaciones establecidas en las concesiones, autorizaciones y demás disposiciones aplicables. Para tal efecto, los concesionarios, autorizados y cualquier persona relacionada, estarán obligados a permitir a los verificadores del Instituto, el acceso al domicilio de la empresa e instalaciones, así como a otorgarles todas las facilidades, información y documentación para que realicen la verificación en los términos de la presente Ley, incluidos los acuerdos y contratos realizados con terceros que estén relacionados con el objeto de dichas concesiones o autorizaciones.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
45
52. Similar situación acontece con relación
a lo establecido en el artículo 155 de la Ley
de Telecomunicaciones22, el cual obliga a
los concesionarios y autorizados a instalar y operar las
estaciones radiodifusoras y equipos complementarios, con
sujeción a los requisitos técnicos que fije el Instituto Federal de
Telecomunicaciones. Este es el precepto con base en el cual se
sancionó a la ahora recurrente, para lo cual las autoridades del
Instituto Federal de Telecomunicaciones se apoyaron en ese
numeral, así como en la condición Primera de la autorización
otorgada por la extinta COFETEL y, toda vez que tal conducta
no está prevista expresamente en el artículo 298 de la Ley de
Telecomunicaciones, la autoridad integró lo previsto en el inciso
B), fracción IV, de tal numeral, con el citado artículo 155 la
referida condición Primera y, tras ese ejercicio concluyó que
procedía imponer una multa por el equivalente al 1% de los
ingresos acumulables de la infractora.
53. Es importante destacar que el complemento de lo previsto en el
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de
Telecomunicaciones se encuentra en esa misma ley, pues tal
precepto se relacionó con el diverso numeral 155 de tal
ordenamiento, el cual remite (a su vez) a los a los lineamientos
técnicos de operación e instalación establecidos en la
concesión o autorización otorgada al concesionario o
22
Artículo 155. Las estaciones radiodifusoras y sus equipos complementarios se construirán, instalarán y operarán con sujeción a los requisitos técnicos que fije el Instituto de acuerdo con lo establecido en esta Ley, los tratados internacionales, las normas oficiales mexicanas, normas técnicas, las normas de ingeniería generalmente aceptadas y las demás disposiciones aplicables. Las modificaciones a las características técnicas se someterán a la aprobación del Instituto. Para la instalación, incremento de la altura o cambio de ubicación de torres o instalaciones del sistema radiador o cualquier cambio que afecte a las condiciones de propagación o de interferencia, el concesionario deberá presentar solicitud al Instituto acompañada de la opinión favorable de la autoridad competente en materia aeronáutica.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
46
autorizado; por ende, para la debida integración de una
conducta administrativa sancionada ante el incumplimiento de
lo previsto en el artículo 155 de la Ley de Telecomunicaciones
es necesario apoyarse tanto en ese precepto, como en la parte
conducente del acuerdo o autorización otorgado al particular y
en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la citada ley, pues
de esa manera se integra la conducta específicamente
sancionada y la multa aplicable ante el incumplimiento
desplegado por el particular infractor.
54. En este orden, la conjunción de los referidos preceptos
legislativos no representa una arbitrariedad por parte de la
autoridad legislativa, ni crea inseguridad jurídica en torno a la
conducta que se contempla como infractora, ya que mediante la
remisión contenida en el artículo 298, inciso B), fracción IV, de
la Ley de Telecomunicaciones a los deberes u obligaciones
previstos en esa norma, es posible conocer el vínculo claro y
preciso entre esos preceptos y determinar la obligación a
cumplir, así como la infracción ante su desacato.
55. Esto ocurre porque ante la remisión legislativa a las demás
violaciones en que pueda incurrirse conforme a las
disposiciones del propio ordenamiento legal, debe acudirse a
las que establezcan alguna obligación, cuya inobservancia
resulta en la comisión del ilícito administrativo, con lo cual se
establece la conducta irregular sancionada; de ahí que el
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
47
Telecomunicaciones no transgrede el
principio de tipicidad por el hecho de no
precisar las conductas constitutivas de
infracción, pues el referido numeral debe relacionarse con los
diversos preceptos del mismo ordenamiento, con lo cual no se
deja al arbitrio de la autoridad la causa de la imposición de una
sanción determinada y el gobernado conoce cuáles son las
conducta que se consideran infracciones, respetando así el
principio de tipicidad; esto, con independencia que se prevean
en diversos preceptos del ordenamiento jurídico; de ahí lo
infundado del agravio expuesto.
56. Al caso es aplicable el criterio siguiente:
“TIPICIDAD. LAS NORMAS DE REMISIÓN NO VULNERAN DICHO PRINCIPIO, CUANDO EL SUPUESTO DE INFRACCIÓN QUE CONTIENEN SE COMPLEMENTA CON LO PREVISTO POR EL PROPIO ORDENAMIENTO O POR SUS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a aquellos del derecho penal sustantivo como el de legalidad y, particularmente, al de tipicidad, que exige una predeterminación normativa clara y precisa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que no quede margen a la arbitrariedad de las autoridades encargadas de su aplicación. Sobre esa base, cuando la norma que contiene el supuesto de infracción establece: "las demás violaciones a esta ley y a sus disposiciones reglamentarias" o expresiones similares, no vulnera el principio de tipicidad, siempre que la conducta de reproche se desprenda de la propia legislación o de sus disposiciones reglamentarias y permita al gobernado su previsibilidad, evitando con ello la arbitrariedad de la autoridad administrativa al establecer una sanción”23.
57. Con similares consideraciones, esta Segunda Sala resolvió en
sesión de dieciséis de noviembre de dos mil dieciséis —por
unanimidad de cinco votos— el amparo en revisión 796/2016,
en el cual se analizó la constitucionalidad del artículo 71, 23
Décima Época, Registro: 2013245, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a. CXXVI/2016 (10a.), Página: 919.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
48
apartado C, fracción V, de la abrogada Ley Federal de
Telecomunicaciones, cuyo contenido era similar al de la norma
ahora reclamada24.
58. A continuación se analizan el primero y segundo de los
agravios oportunamente sintetizados, en los cuales se
controvierten las consideraciones contenidas en el fallo
recurrido respecto del artículo 299 de la Ley de
Telecomunicaciones.
59. Mediante el primero de los agravios sintetizados, la recurrente
cuestiona la conclusión contenida en la sentencia de amparo en
cuanto a que el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones
no viola lo previsto en el artículo 22 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos pues al tratarse de una multa
de naturaleza administrativa, no es necesario que atienda a la
capacidad contributiva del infractor. Al respecto, la recurrente
estima que tal conclusión es incorrecta porque la capacidad
para cubrir una multa económica se determina con base en la
capacidad contributiva del afectado, pues ésta refleja la real y
verdadera posibilidad económica que tiene para cubrir el
importe de la sanción. Tal argumento es infundado.
24
“Artículo 71. Las infracciones a lo dispuesto en esta Ley, se sancionarán por la secretaría de conformidad con lo siguiente: A. C. Con multa de 2,000 a 20,000 salarios mínimos por: I.… V. Otras violaciones a disposiciones de esta ley y las disposiciones reglamentarias y administrativas que de ella emanen. …”
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
49
60. La capacidad económica y la
contributiva son dos elementos relacionados
pero diferentes entre sí; sin embargo, la
diferencia radica en el alcance que tiene cada uno de esos
factores o posibilidades.
61. En efecto, la capacidad económica entraña la titularidad de un
patrimonio (bienes, derechos y obligaciones) aptos en cantidad
y calidad para hacer frente a cualquier tipo de obligación
(incluyendo el pago de impuestos), por lo cual se trata de una
capacidad absoluta o amplia, identificada con la titularidad de
medios económicos o riqueza para hacer frente a las
necesidades del sujeto; en cambio, la capacidad contributiva es
relativa ya que sólo se refiere a la posibilidad real de que los
sujetos pasivos de un tributo contribuyan a los gastos públicos
en función de una auténtica manifestación de riqueza que les
permita aportar a la hacienda pública; esto es, la capacidad
contributiva busca que los recursos pagados por concepto de
un impuesto sean destinados —mediante el pago de las
contribuciones e impuestos— a cubrir los gastos públicos25; es
decir, este tipo de capacidad está relacionado con el principio
de proporcionalidad tributaria que rige en materia de impuestos
conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal,
por lo cual está acotado exclusivamente a la materia fiscal y su
forma de apreciación varía según la naturaleza de la
contribución de que se trate.
25
“CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. CONSISTE EN LA POTENCIALIDAD REAL DE CONTRIBUIR A LOS GASTOS PÚBLICOS” (Época: Novena Época, Registro: 192849, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Noviembre de 1999, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. /J. 109/99, Página: 22).
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
50
62. En el caso, la quejosa pretendió demostrar la
inconstitucionalidad del artículo 299 de la Ley de
Telecomunicaciones sobre la base de que es contrario al
artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos que las multas a que se refiere el numeral 289 de
esa norma se determinen con base en el ingreso acumulable
del infractor pues, en su opinión, deben determinarse en
atención a la utilidad fiscal.
63. Al respecto cabe indicar que el concepto de utilidad fiscal
corresponde al resultado de restar, de los ingresos totales del
contribuyente, las deducciones autorizadas y, en su caso, las
pérdidas fiscales; esto es, se trata de un concepto relacionado
con los impuestos directos (aquéllos que gravan la fuente de
riqueza del contribuyente) con base en el cual se determina la
verdadera capacidad contributiva que tiene cada contribuyente
para aportar al gasto público.
64. Por su parte, el concepto de ingreso acumulable a que se
refiere el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones consiste
en la totalidad de los ingresos percibidos por el contribuyente,
incluyendo aquellos por bienes, servicios, créditos26.
65. Como puede advertirse, el ingreso acumulable se identifica con
la capacidad contributiva en la medida que se trata de una
potencialidad absoluta o amplia, relacionada con la titularidad
26
Conforme con el artículo 16 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta vigente.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
51
de medios económicos o riqueza para hacer
frente a cualquier tipo de necesidad u
obligación, mientras que la utilidad fiscal
corresponde sólo a una parte de aquella capacidad o ingreso.
66. Sentado lo anterior, debe indicarse que —como lo aduce la
recurrente— en diversas ejecutorias, al abordar el estudio de
los principios de justicia tributaria respecto de diversos
impuestos, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha
referido a la capacidad contributiva del sujeto pasivo de la
relación, para lo cual se ha hecho igualmente referencia a la
capacidad económica; sin embargo, esto no implica que se
trate de un mismo concepto; por el contrario, ello obedece a
que la capacidad contributiva es un género de la capacidad
económica, al ser ésta más amplia y no referirse o estar
relacionada con determinada tipo de obligaciones como sí
ocurre con la capacidad contributiva.
67. En efecto, aunque en las ejecutorias emitidas por esta Suprema
Corte de Justicia de la Nación en las que se analiza la
capacidad contributiva se hace referencia a la capacidad
económica del contribuyente, esto no obedece a que se trate de
la misma capacidad o potencialidad, sino que deriva de la
indisoluble relación que entre ambas existe al ser una
(contributiva) parte de la otra (económica).
68. Al respecto, cabe indicar que en algunas ejecutoras este Alto
Tribunal ha advertido la distinción entre ambos conceptos,
muestra ellos es el criterio siguiente:
“DERECHO AL MÍNIMO VITAL. SUS ALCANCES EN MATERIA TRIBUTARIA. Existen diversas acepciones de lo que debe entenderse por
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
52
derecho al mínimo vital en el ámbito tributario, sin que exista una posición unánime al respecto. Sin embargo, puede apreciarse una misma postura en cuanto a la forma en la que ese derecho, como derivación del principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, busca resguardar los signos de capacidad económica -mas no contributiva, en tanto no resulta idónea para tal fin- destinados a satisfacer necesidades primarias, de manera que en tanto se supere ese nivel mínimo, la auténtica capacidad contributiva del causante impone la necesidad de aportar al sostenimiento de los gastos públicos, en cumplimiento a la obligación establecida en el precepto referido. En ese sentido, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el derecho al mínimo vital se configura, desde el punto de vista tributario, como una proyección del principio de proporcionalidad tributaria y entraña una garantía de las personas, por virtud del cual el legislador, al diseñar el objeto de las contribuciones e identificar la capacidad idónea para contribuir, debe respetar un umbral libre o aminorado de tributación, según sea el caso, correspondiente a los recursos necesarios para la subsistencia de las personas, en el cual le está vedado ejercer sus facultades por no estar legitimada constitucionalmente la imposición de gravámenes sobre ese mínimo indispensable, es decir, un derecho por cuya virtud las personas no serán llamadas a contribuir en tanto no satisfagan sus necesidades más elementales, correlativo al deber del legislador de respetar este límite”.27
69. Ahora bien, conforme con su artículo 1°, la Ley de
Telecomunicaciones “…tiene por objeto regular el uso,
aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las
redes públicas de telecomunicaciones, el acceso a la
infraestructura activa y pasiva, los recursos orbitales, la
comunicación vía satélite, la prestación de los servicios públicos
de interés general de telecomunicaciones y radiodifusión, y la
convergencia entre éstos, los derechos de los usuarios y las
audiencias, y el proceso de competencia y libre concurrencia en
estos sectores…” para la consecución de los fines y el ejercicio
de los derechos establecidos en los artículos 6o., 7o., 27 y 28
27
Décima Época, Registro: 159819, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 1, Diciembre de 2013, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. VIII/2013 (9a.), Página: 138.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
53
de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos; es decir, se trata de un
ordenamiento legal relativo a la materia
administrativa pues entre sus finalidades está la regulación en
el uso, aprovechamiento y explotación de un bien propiedad de
la Nación.
70. El artículo 299 de ese ordenamiento dispone:
“Artículo 299. Los ingresos a los que se refiere el artículo anterior, serán los acumulables para el concesionario, autorizado o persona infractora directamente involucrado, excluyendo los obtenidos de una fuente de riqueza ubicada en el extranjero, así como los gravables si estos se encuentran sujetos a un régimen fiscal preferente para los efectos del Impuesto Sobre la Renta del último ejercicio fiscal en que se haya incurrido en la infracción respectiva. De no estar disponible, se utilizará la base de cálculo correspondiente al ejercicio fiscal anterior. El Instituto podrá solicitar a los concesionarios, autorizados o persona infractora, la información fiscal necesaria a que se refiere este artículo para determinar el monto de las multas señaladas en el artículo anterior, pudiendo utilizar para tal efecto los medios de apremio que esta Ley establece. En el caso de aquellos infractores que, por cualquier causa, no declaren o no se les hayan determinado ingresos acumulables para efectos del Impuesto Sobre la Renta o que habiéndoseles solicitado no hubieren proporcionado la información fiscal a que se refiere el artículo que antecede, se les aplicarán las multas siguientes: I. En los supuestos del artículo 298, inciso A), multa hasta por el equivalente a ocho millones de veces el salario mínimo; II. En los supuestos del artículo 298, inciso B), multa hasta por el equivalente a cuarenta y un millón de veces el salario mínimo; III. En los supuestos del artículo 298, inciso C), multa hasta por el equivalente a sesenta y seis millones de veces el salario mínimo, y IV. En los supuestos del artículo 298, incisos D) y E), multa hasta por el equivalente a ochenta y dos millones de veces el salario mínimo. Para calcular el importe de las multas referidas a razón de días de salario mínimo, se tendrá como base el salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal del día en que se realice la conducta o se actualice el supuesto”.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
54
71. Atento a lo previsto en el primer párrafo del artículo transcrito,
las multas a que se refiere el numeral 298 de ese ordenamiento
se calculan con base en el ingreso acumulable del
concesionario, autorizado o persona infractora,
excluyendo:
a) los obtenidos de una fuente de riqueza ubicada en el extranjero, y
b) los ingresos gravables cuando se encuentren sujetos a un régimen fiscal preferente para los efectos del Impuesto Sobre la Renta.
72. Es decir, la determinación de las multas previstas en el artículo
298 de la Ley de Telecomunicaciones se hace con base en una
parte de los ingresos del infractor; sin embargo, la recurrente
considera que esto es violatorio de lo previsto en el artículo 22
constitucional porque, para no ser excesivo, esas sanciones
deberían atender a la utilidad fiscal (ingresos totales menos
deducciones autorizadas menos pérdidas fiscales); es decir, en
opinión de la quejosa, a la multas en comento les son aplicables
las reglas y criterios que respecto del principio de
proporcionalidad tributaria (por cuanto hace a impuestos
directos) se han determinado.
73. Como se ha anticipado, el agravio en estudio es infundado
porque lo considerado por la Juez A Quo fue correcto, ya que la
multa impuesta a la quejosa y las normas con base en la cual
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
55
se emitió esa sanción, son de carácter
administrativo, no siendo aplicables los
criterios y reglas relativos a la materia fiscal.
74. Debe recordarse que el concepto de utilidad fiscal está
relacionado con la capacidad contributiva en impuestos
directos; es decir, se trata de un concepto eminentemente fiscal
vinculado con el principio de proporcionalidad tributaria. Por su
parte, el concepto de ingreso acumulable —aunque también
corresponde a la materia tributaria—, se identifica con la
capacidad económica del particular, es decir, con la totalidad de
su patrimonio para hacer frente a todo tipo de obligaciones,
incluyendo las fiscales.
75. En el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones, para la
determinación de las sanciones previstas en el numeral 298 de
ese ordenamiento, el legislador acudió a un porcentaje de entre
el 0.01% y el 10% de los ingresos acumulables del infractor.
76. En cuanto al establecimiento de esos porcentajes, del proceso
legislativo de esa norma se conoce que la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) sugirió que las
penalidades atendieran a los ingresos (totales) del operador y
—en cuanto a la propuesta inicialmente hecha—, ese
organismo recomendó establecerlas entre el 10% y 15% de
esos ingresos; sin embargo, el legislador consideró que no era
conveniente establecer sanciones tan altas, pues ello
impactaría en la economía de los infractores y, en su caso, ello
quedaría sujeto a la graduación que en cada caso haga la
autoridad aplicadora.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
56
77. Lo anterior refleja que la intención de legislador no fue imponer
sanciones que afectaran severamente la economía del infractor,
sino que a través de la sanción se desincentivara la comisión
de conductas irregulares, para lo cual se estimó conveniente
atender a los ingresos acumulables del infractor y no así a
algún otro tipo de base o elemento para determinar las
sanciones procedentes.
78. Dicho de otra manera, entre las posibilidades que tenía el
legislador para determinar las sanciones por la transgresión a lo
previsto en la Ley de Telecomunicaciones estaba el establecer
sanciones altas (entre el 10% y el 15%) de los ingresos totales
(como lo sugirió la OCDE) del infractor, o bien, sanciones
menores (como las establecidas en el artículo 298 de la ley,
entre el 0.01% y el 10% de los ingresos acumulables del
infractor); sin embargo, para para compensar el efecto de
establecer multas en un porcentaje menor al recomendado por
la OCDE, el legislador decidió que esas sanciones se
determinaran con una base similar a la sugerida por ese
organismo, quien recomendó el total de los ingresos del
infractor. Es decir, aunque no se acogió la sugerencia de
establecer multas altas, si se estimó conveniente que la base
para la determinación de las multas fueran los ingresos
acumulables del infractor.
79. Tal decisión se ajusta a la naturaleza de las infracciones a
sancionar pues debe recordarse que se trata del incumplimiento
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
57
de una norma administrativa, por lo cual no
es necesario atender a la capacidad
contributiva del infractor, ni a la utilidad
fiscal obtenida (como lo pretende la quejosa), pues esos
elementos sólo son útiles y deben tenerse en consideración
cuando se está ante contribuciones (impuestos), o bien, cuando
se trata de sanciones derivadas del incumplimiento de
disposiciones de esa materia.
80. En efecto, al tratarse de sanciones por el incumplimiento de una
norma administrativa, no es necesario atender a la capacidad
contributiva del infractor, pues tal elemento está relacionado
con la proporcionalidad de un tributo y, por tanto, la utilidad
fiscal no es un elemento determinante para fijar la base de ese
tipo de sanciones, lo cual permite al legislador acudir a otro tipo
de valores, como lo es el ingreso acumulado, el cual denota la
posibilidad de responder ante el incumplimiento de cualquier
tipo de obligación.
81. Además, al fijar como base para la determinación de las
sanciones el ingreso acumulable, claramente el legislador
consideró que los porcentajes de las multas impuestas eran
menores a los sugeridos por la OCDE y, para compensar los
efectos de establecer sanciones porcentualmente menores a
las recomendadas, el órgano legislativo determinó fijar una
base de determinación más amplia.
82. Asimismo, en la exposición de motivos de la iniciativa de la Ley
de Telecomunicaciones se refirió que las sanciones ahí
establecidas buscaban un fin inhibitorio, es decir, desincentivar
la comisión de infracciones a la ley, lo cual se consigue cuando
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
58
a través de la sanción se logra que el infractor evite reincidir en
la conducta sancionada o alguna otra que entrañe el
incumplimiento de la ley; para lo cual debe procurarse que la
sanción sea ejemplar, finalidad que se logra cuando el elemento
cuantitativo o cualitativo de la sanción generan que, en lo
sucesivo, el particular evite la comisión de nuevas infracciones.
83. En este orden, si para determinar el elemento cuantitativo de
las multas previstas en el artículo 298 de la Ley de
Telecomunicaciones, el legislador estableció el ingreso
acumulable del infractor como la base sobre la cual se aplicará
el porcentaje de la sanción procedente, entonces puede
concluirse que al establecer ese elemento, lo que se busca es
que la multa tenga un efecto desincentivante e inhibidor para
futuras infracciones.
84. Con base en lo hasta ahora explicado, no puede concluirse que
el artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones sea contrario a
lo previsto en el artículo 22 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos por establecer que para determinar
el importe de las multas a que se refiere el numeral 298 de esa
ley, deba atenderse al ingreso acumulable del infractor y no así
a la utilidad fiscal de éste; ello porque, por una parte, no se trata
de una contribución, sino de la sanción aplicable ante el
incumplimiento de una disposición administrativa y, por otra,
porque la finalidad de incluir ese elemento para la
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
59
determinación de la sanción es
desincentivar la comisión de futuras
infracciones.
85. Al caso es aplicable la tesis siguiente:
“MULTAS POR INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA. NO SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSAGRADOS EN EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. En las multas por infracciones administrativas no es necesario tomar en cuenta la capacidad contributiva, la proporcionalidad ni la equidad tributarias, generalmente aplicables al estudio de las contribuciones, porque son de distinta naturaleza, pues derivan del incumplimiento a normas administrativas y, en ese orden, si se alega violación a tales principios el argumento relativo resulta inoperante”28.
86. Derivado de lo expuesto, si en la sentencia recurrida se
desestimó el planteamiento de inconstitucionalidad vertido con
relación al artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones por
establecer el ingreso acumulable —y no la utilidad fiscal—
como factor para determinar el importe de las multas
procedentes, sobre la base de que ese elemento (utilidad fiscal)
es aplicable únicamente a las contribuciones, entonces es
evidente que lo considerado por la A Quo se ajusta a derecho;
de ahí lo infundado del agravio propuesto.
87. Finalmente, el segundo agravio es parcialmente fundado,
según se explica enseguida.
88. La parte infundada de dicho agravio consiste en que la
recurrente afirma la ilegalidad de la sentencia recurrida porque
—dice—, en la demanda de amparo no se dolió de que la
sanción se fije con base en los ingresos acumulables de cada
28
Novena Época, Registro: 185131, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVII, Enero de 2003, Materia(s): Administrativa, Tesis: 2a. CXCVI/2002, Página: 730.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
60
persona, sino que el planteamiento realmente planteado
consistió en la inexistencia de relación entre la conducta y la
sanción.
89. Pues bien, tal afirmación es incorrecta, ya que de la lectura de
la demanda de amparo, particularmente en el tercer concepto
de violación (fojas 35 a 43 de la demanda) se desprende que,
contrariamente a lo afirmado en el agravio en estudio, la parte
quejosa se dolió de que el artículo 299 de la Ley de
Telecomunicaciones es inconstitucional por contener una base
la cual —a su parecer— impide graduar correctamente las
sanciones contenidas en esa ley, pues esa base (ingresos
acumulables) es igual para todos los casos. Lo anterior se
expuso del modo siguiente:
“…el artículo 299 de la LFTyR violenta el principio de proporcionalidad de las penas, pues el mismo no permite determinar, de forma adecuada, una base a partir de la cual se pueda graduar la (SIC) sanciones contenidas en la propia LFTyR, por el contrario, establece para todos los casos, la misma base como lo son los ingresos acumulables del ejercicio, situación contraria al principio en estudio…”
90. Como puede advertirse, en la demanda de amparo, la quejosa
sí se dolió de que el artículo 299 de la Ley de
Telecomunicaciones establece, como elemento común para
determinar el importe de las sanciones aplicables, el ingreso
acumulable del infractor, lo cual —a su parecer— genera la
desproporcionalidad de las sanciones.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
61
91. Esto es, contrario a lo afirmado en el
agravio que se estudia, la quejosa sí vertió
argumentos encaminados a demostrar la
inconstitucionalidad de la norma indicada sobre la base de que
el ingreso acumulable genera la desproporcionalidad de las
sanciones previstas en la ley; por ende, tal manifestación es
infundada.
92. Además, dicho argumento fue desestimado en la sentencia
recurrida al concluir que ese planteamiento parte de una
premisa errónea porque la capacidad económica del infractor
no siempre será la misma, dado que la sanción prevista en el
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de
Telecomunicaciones no siempre arrojará el mismo resultado, al
ser diferente el ingreso acumulado de cada infractor; argumento
que no es controvertido en el recurso que nos ocupa; de ahí
que lo decidido sobre tal cuestión debe permanecer intocado.
93. En cambio, la parte fundada del agravio que se analiza se
refiere a que la sentencia recurrida no abordó la totalidad de los
planteamientos vertidos en el tercer concepto de violación
respecto de la pretendida inconstitucionalidad del artículo 299
de la Ley de Telecomunicaciones, lo anterior porque, en el
tercer concepto de violación, la quejosa expuso lo siguiente:
“…de la simple lectura que se dé al artículo 299 de la LFTyR, no existe una relación entre la conducta infringida y el parámetro o base que se utiliza para imponer la sanción. Así, el artículo establece que la sanción (establecida a su vez en el artículo 298, inciso B) de la LFTyR) se impondrá en base a los ingresos acumulables del ejercicio del infractor, sin embargo, como acontece en la especie, nada tiene que ver la conducta desplegada por el infractor (hecho generador de la sanción) con la base que se establece para calcular su importe, como lo son todos los ingresos acumulables del ejercicio.
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
62
Dicho en otras palabras, no existe ninguna relación —proporcional— entre el hecho de haber incumplido —en el supuesto jamás concedido— con la normatividad de la materia (en el caso concreto con el contenido de la autorización otorgada a la quejosa en la que se fija la potencia radiada aparente) con los ingresos que sirven de base para la imposición de la multa…”
94. De lo transcrito se obtiene que una de las líneas argumentativas
de la quejosa en contra de la Ley de Telecomunicaciones
consistió en que las conductas sancionadas por el artículo 298
de ese precepto, no guardan una relación las sanciones ahí
establecidas y que se determinan con base en lo previsto en el
numeral 299 de esa norma.
95. En la sentencia recurrida, al analizar el tercer concepto de
violación, se expresó lo siguiente:
“Continua la quejosa refiriendo en el tercer concepto de violación, que el primer párrafo del artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión es inconstitucional, ya que vulnera el principio de proporcionalidad de las penas contenido en el dispositivo 22 constitucional, al establecer la misma base para graduar las sanciones en todos los casos, utilizando de manera genérica los ingresos acumulables del ejercicio, e insiste en que no existe un sistema adecuado que cuente con los parámetros correctos de graduación de la sanción. Señala, que aun cuando el dispositivo prevea un factor que oscila entre el uno y el tres por ciento, la base para cuantificar la multa es la misma (ingresos acumulables en el ejercicio), lo que impide graduar correctamente la sanción vulnerando el principio de proporcionalidad de las penas y generando un monto excesivo. Dichos argumentos también devienen infundados, en virtud de que parten de una premisa errónea, pues aun cuando de conformidad con el numeral controvertido, los ingresos acumulables son la base para determinar el monto de la multa administrativa que establece el artículo 298 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, lo cierto es que contrariamente a lo que estimó la parte quejosa, dicho factor atiende directamente a la capacidad económica de los sujetos infractores, la cual sin duda variará de acuerdo al caso en concreto, porque los ingresos de las personas morales no siempre serán los mismos, de ahí que no se
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trata de un factor de gradualidad que genere siempre el mismo resultado, y por tanto resulte adecuado para individualizar la sanción. Aunado a que de los criterios emitidos por el Alto Tribunal de la Nación se obtiene que la graduación del
monto de las multas debe atender a factores de gradualidad como la capacidad económica de los sujetos infractores, lo que válidamente se refleja con los ingresos acumulados, en términos de lo que se ha relatado con anterioridad. Cobra aplicación, por el criterio que contiene, la jurisprudencia 2a./J. 108/2012 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que obra en la página 1326, libro XIII, octubre de 2012, tomo 3, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, que indica: „AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS‟ (se transcribe)” (…).
96. Como puede apreciarse, al sintetizar y analizar el tercer
concepto de violación, la juez A Quo no realizó pronunciamiento
alguno en cuanto a la cuestión de constitucionalidad planteada
por la quejosa en cuanto a la relación —proporcionalidad—
entre la conducta infractora y la sanción aplicable pues se limitó
a estudiar el planteamiento atinente a que el ingreso
acumulable permite que las sanciones impuestas sean
diferentes en cada caso concreto.
97. No escapa a esta Sala que en el planteamiento contenido en el
tercer concepto de violación relacionado con la proporcionalidad
entre las conductas y las sanciones aplicables, la quejosa lo
enfocó al artículo 299 de la Ley de Telecomunicaciones cuando
en realidad la descripción de las conductas reprochables y las
sanciones procedentes están previstas en el numeral 298 de
esa norma; sin embargo, esto no era impedimento para que la
A Quo analizara tal cuestión pues en la demanda se expresó
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con mediana claridad la causa de pedir de la cual se hacía
depender la razón de la inconstitucionalidad planteada.
98. Luego, si como se ha evidenciado, en la sentencia de amparo
se omitió analizar el referido planteamiento —de lo cual deriva
lo parcialmente fundando del agravio—, entonces, de
conformidad con lo previsto en la fracción V del artículo 93 de la
Ley de Amparo, procede abordar el planteamiento en cuya
omisión incurrió el A Quo.
99. Para abordar el planteamiento contenido en el tercer concepto
de violación relativo a la pretendida desproporcionalidad entre
las conductas y las sanciones establecidas en el artículo 298 de
la Ley de Telecomunicaciones, debe tenerse en consideración
tanto el bien jurídico protegido29, como lo expresado en el
proceso legislativo de tal ordenamiento.
100. Con relación al bien jurídico protegido, según se ha indicado, la
Ley de Telecomunicaciones “…tiene por objeto regular el uso,
aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las
redes públicas de telecomunicaciones, el acceso a la
infraestructura activa y pasiva, los recursos orbitales, la
comunicación vía satélite, la prestación de los servicios públicos
29
“AGUAS NACIONALES. LA MULTA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 120, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA, ATIENDE A PARÁMETROS DE RAZONABILIDAD CONSIDERANDO EL BIEN JURÍDICO QUE SE PRETENDE PROTEGER” (Décima Época, Registro: 2000712, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VIII, Mayo de 2012, Tomo 2, Materia(s): Administrativa, Tesis: 2a. XLI/2012 (10a.), Página: 1345).
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de interés general de telecomunicaciones y
radiodifusión, y la convergencia entre éstos,
los derechos de los usuarios y las
audiencias, y el proceso de competencia y libre concurrencia en
estos sectores…”30 para la consecución de los fines y el
ejercicio de los derechos establecidos en los artículos 6o., 7o.,
27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos.
101. De conformidad con la interpretación hecha por el Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la Acción de
Inconstitucionalidad 26/2006, respecto del artículo 27
constitucional, el espectro radioeléctrico es un bien de uso
común que, en términos de la Ley General de Bienes
Nacionales, está sujeto al régimen de dominio público de la
Federación, lo cual implica que para su aprovechamiento
especial se requiere concesión, autorización o permiso
otorgados conforme a las condiciones y requisitos legalmente
establecidos31.
102. Lo anterior implica que ese bien requiere una protección
especial por parte del Estado, por lo cual, el eventual
incumplimiento de las normas relacionadas con su protección
exige el establecimiento de sanciones tendentes a su
salvaguarda y a desincentivar su afectación; es decir, la
imposición de sanciones respecto de conductas que atenten en
30
Conforme a su artículo 1°. 31
“ESPECTRO RADIOELÉCTRICO. FORMA PARTE DEL ESPACIO AÉREO, QUE CONSTITUYE UN BIEN NACIONAL DE USO COMÚN SUJETO AL RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN, PARA CUYO APROVECHAMIENTO ESPECIAL SE REQUIERE CONCESIÓN, AUTORIZACIÓN O PERMISO” (Novena Época, Registro: 170757, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P. /J. 65/2007, Página: 987).
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contra del espectro radioeléctrico tiene una justificación
constitucional consistente en la protección de un bien
limitado y propiedad de la nación cuyo aprovechamiento
está reglado por la Ley de Telecomunicaciones.
103. Esto es, la Ley de Telecomunicaciones busca la protección de
diversos derechos y bienes jurídicos previstos y tutelados
constitucionalmente; por ende, las conductas que atenten en
contra de esos derechos y bienes, exigen el establecimiento de
sanciones que guarden relación con el bien jurídico protegido.
104. En este sentido, como se ha expuesto oportunamente, del
proceso legislativo de la Ley de Telecomunicaciones se obtiene,
en lo que interesa, lo siguiente:
El sistema de sanciones se estructuró sobre la base de la gravedad de las infracciones, para lo cual el legislador estableció sanciones menos gravosas para las conductas que estimó de menor trascendencia, y mayores sanciones para las infracciones más graves.
El legislador identificó claramente algunas conductas, las cuales describió expresamente en el artículo 298 de la Ley de Telecomunicaciones; sin embargo, hubo algunas que no describió en forma expresa, sino sólo hizo una remisión genérica a “…otras violaciones a esta Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo…” (artículo 298, inciso B), fracción IV).
El sistema de sanciones atiende a porcentajes bajos —respecto de los sugeridos por la OCDE— pero en razón de una base amplia como lo es el ingreso acumulado del infractor, con lo cual se busca inhibir las conductas sancionadas.
En la estructuración del sistema sancionatorio el legislador identificó cinco grupos de sanciones.
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105. En cuanto al último de los aspectos
indicados, esto es, la creación de cinco
grupos distintos de sanciones, estás pueden
identificarse del modo siguiente:
Importe de la sanción (multa) Fundamento legal
1. Entre el 0.01% y hasta 0.75% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso A), fracciones I, II y III.
2. Entre el 1% y hasta el 3% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso B), fracciones I, II, III y IV.
3. Entre el 1.1.% y hasta el 4% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso C), fracciones I, II, III, IV, V y VI.
4. Entre el 2.01% y hasta el 6% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII.
5. Entre el 6.01% y hasta el 10% de los ingresos acumulables
Artículo 298, inciso E), fracciones I y II
106. A efecto de analizar la proporcionalidad de la norma en el caso
concreto, es indispensable verificar la relación existente entre la
conducta atribuida a la quejosa y la sanción impuesta; sin
embargo, primeramente es prudente hacer algunas
consideraciones respecto del principio de proporcionalidad de
las sanciones, atento a lo siguiente:
107. De conformidad con el artículo 22 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos32, toda pena debe ser
proporcional al delito sancionado. Si bien la terminología
empleada en la norma constitucional pareciera estar referida a
la materia penal dado que habla de pena y delito, lo cierto es 32
Art. 22.- Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. …”
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que tal norma es aplicable para todas las normas que
establezcan sanciones, con independencia de la materia de que
se trate, pues en realidad lo que se procura es la
proporcionalidad entre la conducta y la sanción aplicable. Así se
obtiene del criterio siguiente:
“PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. De la interpretación del citado precepto constitucional se advierte que la gravedad de la pena debe ser proporcional a la del hecho antijurídico y del grado de afectación al bien jurídico protegido; de manera que las penas más graves deben dirigirse a los tipos penales que protegen los bienes jurídicos más importantes. Así, el legislador debe atender a tal principio de proporcionalidad al establecer en la ley tanto las penas como el sistema para su imposición, y si bien es cierto que decide el contenido de las normas penales y de sus consecuencias jurídicas conforme al principio de autonomía legislativa, también lo es que cuando ejerce dicha facultad no puede actuar a su libre arbitrio, sino que debe observar los postulados contenidos en la Constitución General de la República; de ahí que su actuación esté sujeta al escrutinio del órgano de control constitucional -la legislación penal no está constitucionalmente exenta-, pues la decisión que se emita al respecto habrá de depender del respeto irrestricto al indicado principio constitucional”33.
108. Por ejemplo, en materia penal dicho principio procura que
delitos como las lesiones sean sancionados en menor medida
que el homicidio simple, o que el homicidio doloso, pues
claramente las consecuencias de una conducta y otra producen
efectos distintos, por lo que sería desproporcionado imponer
una mayor sanción para las lesiones que para el homicidio en
cualquiera de sus modalidades34.
33
Décima Época, Registro: 160280, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, Materia(s): Constitucional, Tesis: 1a./J. 3/2012 (9a.), Página: 503. 34
“HOMICIDIO CALIFICADO. EL ARTÍCULO 128 DEL CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL QUE PREVÉ LAS PENAS APLICABLES A QUIENES COMETAN ESE DELITO,
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69
109. Dentro de las formas del derecho
punitivo del Estado no solo encontramos al
derecho penal, sino que también es posible
la imposición de sanciones de naturaleza no penal, como son
las correspondientes al derecho administrativo sancionador, el
cual tiene sus propios principios constitucionales pero esto no
excluye la posibilidad de acudir a los principios del derecho
penal, ya que ambos derivan de la potestad punitiva del Estado.
Así lo consideró el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de
la Nación en la jurisprudencia P./J. 99/2006, que indica:
“DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO. De un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder de policía para lograr los objetivos en ellas trazados. En este orden de ideas, la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, toda vez que ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico; en uno y otro supuesto la conducta humana es ordenada o prohibida. En consecuencia, tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendida como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos. Ahora bien, dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Desde luego, el desarrollo jurisprudencial de estos principios en el campo administrativo sancionador -apoyado en el Derecho Público Estatal y asimiladas algunas de las garantías del derecho penal- irá formando los principios sancionadores propios para este campo de la potestad punitiva del Estado, sin embargo, en tanto esto sucede, es
NO VIOLA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS” (Novena Época, Registro: 165791, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Diciembre de 2009, Materia(s): Constitucional, Penal, Tesis: 1a. CCXXVIII/2009, Página: 282).
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70
válido tomar de manera prudente las técnicas garantistas del derecho penal”35.
110. Sin embargo, no todos los principios del derecho penal son
aplicables al derecho administrativo sancionador, pues como se
ha dicho, éste tiene sus propios principios constitucionales, de
tal suerte que los principios rectores de la materia penal aplican
a la materia administrativa con ciertas modulaciones36.
111. Incluso, en materia de telecomunicaciones, el Pleno de este
Alto Tribunal ha estimado que principios como el de legalidad
debe modularse, pues al tratarse de normas administrativas
derivadas del modelo del Estado Regulador, ese principio no
implica que necesariamente deba existir una ley precedida que
sea la medida de sus disposiciones de carácter general, pues
constitucionalmente, de existir una inactividad legislativa sobre
la materia, el órgano regulador podría emitir dichas
disposiciones y autónomamente lograr validez si no exceden las
delimitaciones internas del indicado artículo 28 constitucional.
Así se obtiene del criterio siguiente:
“INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES (IFT). A SUS DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL LES RESULTA APLICABLE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD MODULADO CONSTITUCIONALMENTE POR EL MODELO DE ESTADO
35
Novena Época, Registro: 174488, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Agosto de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 99/2006, Página: 1565. 36
“FACULTADES DE COMPROBACIÓN. LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 49 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, NO SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA” (Décima Época, Registro: 2011291, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 28, Marzo de 2016, Tomo II, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 2a. VI/2016 (10a.), Página: 1294).
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REGULADOR. Si bien a las disposiciones administrativas de carácter general emitidas por el IFT no les son aplicables los principios del artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como sí lo son a los reglamentos del Ejecutivo, lo cierto es que les resulta aplicable el
principio de legalidad, pero de una manera modulada, acorde al modelo de Estado Regulador, para reflejar la intención del Constituyente de depositar en aquél un poder de creación normativa suficiente para innovar o configurar el ordenamiento jurídico exclusivamente para el cumplimiento de su función regulatoria en el sector de su competencia. En este sentido, en primer lugar, cabe precisar que, con motivo de los artículos 73, fracción XVII, 6o. y 28 constitucionales, a las disposiciones aludidas del IFT les resulta aplicable el principio de subordinación jerárquica con las leyes, entendido de una forma diferenciada acotada a la expresión del artículo 28 constitucional, que establece que las facultades de éste deben entenderse conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes; atendiendo a su carácter diferenciado, este principio no implica que necesariamente deba existir una ley precedida que sea la medida de sus disposiciones de carácter general, pues constitucionalmente, de existir una inactividad legislativa sobre la materia, el órgano regulador podría emitir dichas disposiciones y autónomamente lograr validez si no exceden las delimitaciones internas del indicado artículo 28; no obstante, de existir una ley en la materia y un cuerpo de disposiciones administrativas de carácter general, debe concluirse que ambas fuentes no se encuentran en paridad, pues las normas administrativas de carácter general del IFT se encuentran en un peldaño normativo inferior, por lo que en caso de conflicto deben ceder frente a la ley; luego, deben respetar la exigencia normativa de no contradicción con las leyes. Sin embargo, esta modulación exige reconocer la no aplicación del principio de reserva de ley, ya que su función es inhibir lo que busca propiciar el artículo 28, vigésimo párrafo, fracción IV, constitucional, esto es, la regulación propia de un ámbito material competencial para desarrollar un cuerpo de reglas que avance los fines estructurales y de protección de derechos a la libertad de expresión y acceso a la información en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, en un espacio independiente de las presiones políticas que impulsan el proceso democrático, así como de los intereses de los entes regulados. Por tanto, por regla general, en sede de control ha de avaluarse la validez de las disposiciones de carácter general del órgano regulador a la luz del principio de legalidad, considerando que, de los dos subprincipios que lo integran, sólo el de subordinación jerárquica de la ley resulta aplicable de una forma diferenciada (atendiendo a la exigencia de no contradicción) y no el de reserva de ley, a menos de que en el texto constitucional se disponga expresamente lo contrario”37.
112. Con relación al principio de proporcionalidad de las sanciones
en materia administrativa, éste opera de modo similar a la
materia penal pues a través de éste se busca que exista una
37
Décima Época, Registro: 2010669, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, Diciembre de 2015, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 48/2015 (10a.), Página: 34.
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relación razonable entre la conducta reprochable y la sanción
procedente, en razón de la gravedad y efectos que cada
conducta produce, de tal suerte que cuando la irregularidad es
de gran trascendencia, la sanción sea considerablemente
proporcional y, por tanto, que sea significativa; a contrario, si la
conducta infractora es menor, entonces la sanción igualmente
tendrá que ser inferior.
113. Sentado lo anterior, debe reiterarse que el artículo 298 de la
Ley Federal de Telecomunicaciones establece cinco rangos o
categorías diferentes de sanciones, todas referidas a un
porcentaje del ingreso acumulable del infractor.
114. El primer grupo de sanciones, es decir, las que oscilan entre
el 0.01% y hasta 0.75% de los ingresos acumulables del
infractor, corresponde a las conductas previstas en el artículo
298, inciso A), fracciones I, II y III; es decir, a:
I. Presentar de manera extemporánea avisos, reportes, documentos o información.
II. Contravenir las disposiciones sobre homologación de equipos y cableados. III. Incumplir con las obligaciones de registro establecidas en la Ley.
115. El segundo de los montos de sanción (entre el 1% y hasta el
3% de los ingresos acumulables) procede cuando se realiza
alguna de las conductas previstas en el Artículo 298, inciso B),
fracciones I, II, III y IV, es decir:
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73
I. Bloquear, interferir, discriminar, entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier usuario del servicio de acceso a Internet. II. Contratar en exclusiva, propiedades para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones o
radiodifusión, en contravención a las disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad. III. Incumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en la concesión o autorización cuyo incumplimiento no esté sancionado con revocación. IV. Cualquier otra violación a lo previsto en la Ley, a los Reglamentos, a las disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y demás disposiciones emitidas por el Instituto; así como a las concesiones o autorizaciones que no estén expresamente contempladas en el presente capítulo (este es el supuesto que se consideró actualizado en el caso.
116. El tercer rango de sanciones (de entre el 1.1.% y hasta el 4%
de los ingresos acumulables) se aplica cuando se realiza
alguna de las conductas descritas en el artículo 298, inciso C),
fracciones I, II, III, IV, V y VI, de la Ley, a saber:
I. Celebrar acuerdos que impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros. II. Ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de publicidad. III. No observar los límites de exposición máxima para seres humanos a radiaciones electromagnéticas, conforme a la normatividad aplicable. IV. Establecer barreras de cualquier naturaleza que impidan la conexión del equipo terminal del usuario con otros concesionarios que operen redes de telecomunicaciones. V. No cumplir con las obligaciones establecidas en esta Ley relacionadas con la colaboración con la justicia. VI. Proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de directorios, de infraestructura o de cobro de servicios.
117. En el cuarto rango de sanciones aplicables, es decir, aquellas
que oscilan entre el 2.01% y hasta el 6% de los ingresos
acumulables del infractor, se encuentran las conductas
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74
siguientes (previstas en el artículo 298, inciso D), fracciones I,
II, III, IV, V, VI y VII, de la Ley):
I. Incumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones. II. Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o autorizados con derecho a ello. III. Interceptar información que se transmita por las redes públicas de telecomunicaciones, salvo que medie resolución de autoridad competente. IV. Realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto, que afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos. V. No establecer las medidas necesarias para garantizar la confidencialidad y privacidad de las comunicaciones de los usuarios. VI. Contravenir las disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que establezca el Instituto. VII. Incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro radioeléctrico establecidos por el Instituto.
118. Finalmente, en el quinto rango o categoría, es decir, aquellas
conductas que se sancionan con las infracciones más altas
(entre el 6.01% y hasta el 10% de los ingresos acumulables del
infractor), encontramos las conductas previstas en el artículo
298, inciso E), fracciones I y II, de la Ley, a saber:
I. Prestar servicios de telecomunicaciones o radiodifusión sin contar con concesión o autorización, o II. Interrumpir, sin causa justificada o sin autorización del Instituto, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos.
119. Como puede apreciarse, en el primer rango se sancionarán
infracciones de menor trascendencia o impacto para las
telecomunicaciones y las cuales no afectan directamente la
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75
utilización o aprovechamiento del espectro
radioeléctrico; por el contrario, se trata de
infracciones de carácter meramente
formal o técnico, como lo es la presentación extemporánea de
avisos, reportes, documentos o información, o bien, el
incumplimiento de las obligaciones de registro.
120. El segundo rango de sanciones corresponde a infracciones
cuya trascendencia deja de ser meramente formal o de carácter
técnico (homologación de equipos, la cual no afecta la
prestación del servicio ni el aprovechamiento del espectro),
pues se imponen respecto de conductas que afectan los
derechos de terceros (bloquear, interferir, discriminar,
entorpecer o restringir arbitrariamente el derecho de cualquier
usuario del servicio de acceso a Internet), el desacato a lo
dispuesto por la autoridad (contratar en exclusiva,
propiedades para la instalación de infraestructura de
telecomunicaciones o radiodifusión, en contravención a las
disposiciones aplicables u órdenes emitidas por la autoridad) o
la inobservancia de la normativa aplicable (concesiones o
autorizaciones cuando ello no genere la revocación y el
incumplimiento de lo previsto en la Ley, los Reglamentos, las
disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales y
demás disposiciones emitidas por el Instituto).
121. Como puede apreciarse, las conductas sancionadas con ese
rango de multas ya no corresponden a aspectos meramente
formales o infracciones menores, sino que se refiere a la
afectación de terceros y al incumplimiento de los diversos tipo
de normas y actos aplicables; de ahí que se trata de una
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
76
infracciones de mayor entidad jurídica y, por tanto, las multas
procedentes son superiores a las previstas en el primer rango.
122. El tercer rango de sanciones se impone respecto de conductas
que afectan la prestación de los servicios y no generan
condiciones de competitividad (celebrar acuerdos que
impidan ofrecer servicios y espacios de publicidad a terceros;
ofrecer de forma discriminatoria, los servicios y espacios de
publicidad; establecer barreras de cualquier naturaleza que
impidan la conexión del equipo terminal del usuario con otros
concesionarios que operen redes de telecomunicaciones;
proporcionar dolosamente información errónea de usuarios, de
directorios, de infraestructura o de cobro de servicios), o bien,
de conductas dañinas para la salud de las personas
(inobservar los límites de exposición máxima para seres
humanos a radiaciones electromagnéticas) o bien, el desacato
a las obligaciones impuestas en la ley y relacionadas
específicamente con la colaboración de la justicia.
123. El cuarto rango de sanciones está previsto para infracciones las
cuales ya afectan la calidad de los servicios de
telecomunicaciones (incumplir con las obligaciones en materia
de operación e interconexión de redes de telecomunicaciones o
realizar modificaciones a la red sin autorización del Instituto que
afecten el funcionamiento e interoperabilidad de los equipos;
incumplir con los niveles de eficiencia en el uso del espectro
radioeléctrico establecidos por el Instituto); generan falta de
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77
condiciones de competitividad (ejecutar
actos que impidan la actuación de otros
concesionarios o autorizados), afectan el
derecho a la privacidad de las comunicaciones (interceptar
información que se transmita por las redes públicas de
telecomunicaciones o no establecer las medidas necesarias
para garantizar la confidencialidad y privacidad de las
comunicaciones de los usuarios), generan ventajas
económicas y falta de competitividad (contravenir las
disposiciones o resoluciones en materia de tarifas que
establezca el Instituto).
124. Finalmente, el quinto rango de sanciones corresponde a las
conductas que se busca a toda costa no se presenten y, de
suceder, que la sanción sea totalmente inhibitoria de nuevas
infracciones de esa índole, pues esas conductas se consideran
como las que mayor afectación general en el espectro
radioeléctrico y en la prestación de los servicios de
telecomunicaciones (bienes tutelados), como lo es la
suspensión injustificada del servicio o el uso indebido de ese
bien finito y limitado de la Nación.
125. Sentado lo anterior, se procede al análisis concreto de la
proporcionalidad de la sanción impuesta a la quejosa, para lo
cual es conveniente precisar que la conducta reprochada
consistió en la violación de lo previsto en los artículos 155 de la
Ley de Telecomunicaciones y en la condición Primera de la
autorización otorgada por la extinta COFETEL, por lo que se
estimó procedente aplicar la sanción prevista en la fracción IV,
inciso B, del artículo 298 de la Ley de Telecomunicaciones
AMPARO EN REVISIÓN 1121/2016
78
y, por tanto, se impuso la sanción equivalente al 1% (uno por
ciento) de los ingresos acumulables de la persona moral
infractora.
126. En efecto, en la resolución sancionatoria, en el séptimo
considerando —relativo al análisis de la conducta y sus
consecuencias jurídicas— la autoridad expresó lo siguiente:
“SÉPTIMO. ANÁLISIS DE LA CONDUCTA Y CONSECUENCIAS JURÍDICAS.
Derivad de lo antes expuesto, este Pleno del „IFT‟ considera que existen elementos probatorios suficientes y determinantes para acreditar que „TELEVISIÓN AZTECA‟ incumplió con lo dispuesto por el artículo 155 de la „LFTyR‟ en relación con la condición PRIMERA de la AUTORIZACIÓN.
En ese sentido dentro de los autos del presente expediente quedó acreditado que „TELEVISIÓN AZTECA‟ incumplió la obligación contenida en dicho dispositivo legal por lo siguiente:
A fin de obtener su autorización para la instalación, operación y uso del canal adicional para realizar transmisiones digitales simultáneas de su canal analógico „TELEVISIÓN AZTECA‟ mediante escritos presentados los días 13 de mayo de 2010 y 4 de febrero de 2011 informó a la entonces Comisión Federal de Telecomunicaciones las características técnicas de la estación y del sistema radiador, de entre las que se destacan la eficiencia de la línea de 92.965 y la ganancia de la antena de 5.28, valores que entre otros fueron considerados como aceptables conforme a los cuales le fue autorizada la instalación, operación y el uso del canal adicional para realizar transmisiones digitales simultáneas de su canal analógico en el domicilio señalado y de acuerdo a las características técnicas establecidas por „TELEVISIÓN AZTECA‟.
En ese sentido, por oficio CFT/D01/STP/2172/12 de diez de septiembre de dos mil doce, el Pleno de la extinta Comisión Federal de Telecomunicaciones resolvió autorizar a „TELEVISIÓN AZTECA‟ la instalación, operación y uso temporal de un canal adicional para realizar transmisiones digitales simultáneas de su canal analógico con el distintivo XHLLO-TE canal 44 bajo el distintivo XHLLO-TDT CANAL 33, de acuerdo a las características propuestas por „TELEVISIÓN AZTECA‟.
En dicha autorización se estableció que „TELEVISIÓN AZTECA‟ tenía un plazo para concluir la instalación y realizar las pruebas técnicas, así como un plazo para avisar al „IFT‟ y solicitar la visita de verificación correspondiente.
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Derivado de lo anterior, mediante escrito presentado el veintiocho de enero de dos mil quince „TELEVISIÓN AZTECA‟ notificó la conclusión de los trabajos de instalación, señalando encontrarse en posibilidad de ser visitada.
En virtud de la solicitud de „TELEVISIÓN AZTECA‟ el dieciocho de mayo de dos mil quince se llevó a cabo la visita de verificación IFT/DGV/490/2015 e la planta transmisora de la estación de televisión con distintivo de llamada XHLLO-TDT CANAL 33, ubicada en José María Morelos y Pavón, esquina con Nicolás Regules en Saltillo, Coahuila, en la cual se constató lo siguiente:
„EL VERIFICADOR‟ obtuvo la medición de la „P.R.A.‟ arrojando un valor de 3314.83 (watts) = (3.31484 kW);
La eficiencia de la línea es de 90.96%;
La ganancia de la antena es de 5.28;
La potencia del transmisor en watts es de 682.7
El jefe de la estación reconoció que la potencia del transmisor de operación estaba en 700W porque faltaba la adecuación eléctrica de la estación, que no se tenía capacidad eléctrica para soportar los equipos de transmisión.
Mediante escrito de veintisiete de mayo de dos mil quince, el apoderado legal de „TELEVISIÓN AZTECA‟ reconoció expresamente que tenía instalado un equipo provisional de menor potencia el cual no se encuentra conectado de forma permanente.
Derivado de todo lo anterior se concluye que al momento de la diligencia y posterior a la conclusión de los trabajos y pruebas, „TELEVISIÓN AZTECA‟ se encontraba transmitiendo con un transmisor de menor potencia lo cual afecto la „P.R.A.‟, que en este caso se encontraba en 3.31484 kW en contravención a los requisitos técnicos fijados para la operación de su estación de radiodifusión, toda vez que conforme a dicha „AUTORIZACIÓN‟ tiene la obligación de transmitir con una „P.R.A.‟ de 8.740 kW, con lo cual se acredita que transgredió lo establecido en el artículo 155 de la „LFTyR‟ en relación con la condición PRIMERA de la „AUTORIZACIÓN‟.
De los elementos expuestos se considera que existen elementos de convicción suficientes para considerar que „TELEVISIÓN AZTECA‟ infringió lo establecido en el artículo 155 de la „LFTyR‟ en relación con la condición PRIMERA de la „AUTORIZACIÓN‟ por lo que la consecuencia jurídica es imponer una sanción en términos de lo previsto en el artículo 298, Apartado B, fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
OCTAVO…”
127. Como puede apreciarse, la irregularidad advertida y sancionada
consistió en que a través del oficio de autorización número
CFT/D01/STP/2172/12, de diez de septiembre de dos mil doce,
se autorizó a la ahora recurrente la instalación, operación y uso
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temporal de un canal adicional para realizar transmisiones
simultáneas de su canal analógico, para lo cual se estableció
como potencia radiada aparente (P.R.A.), 8.740 kW
(kilowatts)38; sin embargo, al momento de la verificación
administrativa se encontró que la potencia radiada aparente era
menor, pues la transmisión era de 3.31484 kW (kilowatts), con
lo cual se estimó incumplido lo previsto en el artículo 155 de la
Ley, en relación al citado oficio de autorización.
128. La conducta reprochada no corresponde a alguna de aquellas
expresamente descritas en el artículo 298 de la Ley de
Telecomunicaciones; por el contrario, se trata de una conducta
integrada a partir de cláusulas abiertas previstas tanto en la ley,
la concesión y la autorización otorgada a la quejosa y, por ende,
esta conducta particular corresponde a lo previsto en la fracción
IV del inciso B), del citado artículo.
129. Como se ha indicado, la referida porción normativa permite
integrar diferentes conductas a partir de lo previsto en la
normativa de telecomunicaciones (ley, reglamentos, acuerdos,
circulares, lineamientos técnicos, concesiones, permisos,
autorizaciones), de tal suerte que el catálogo de conductas
resultante de esa cláusula abierta puede derivar en un sin
número de deberes específicos y conductas sancionables,
todas ellas con un porcentaje de entre el 1% y hasta el 3% del
ingreso acumulable del infractor.
38
Foja 315 del juicio de amparo, reverso.
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81
130. Esto es, las conductas que pueden
integrarse a partir de lo previsto en la
fracción IV, inciso B, del artículo 298 de la
Ley de Telecomunicaciones pueden ser mucho más que
aquellas expresamente consideradas por el legislador en los
inciso A), fracciones I, II y III; B), fracciones I, II y III; C),
fracciones I, II, III, IV, V y VI; D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y
VII; y E), fracciones I y II, todos del artículo 298 de la Ley, lo
cual puede significar que entre las conductas derivadas del
ejercicio de integración por parte de la autoridad sancionadora a
partir de cláusulas abiertas o tipos administrativos en blanco, se
encuentre conductas cuya gravedad sea de gran significado y
trascendencia, y otras que resulten irrelevantes o se refieran a
aspectos de mucha menor importancia; sin embargo,
invariablemente, todas esas conductas serán sancionadas con
el mismo porcentaje de multa, es decir, entre el 1% y hasta el
3% del ingreso acumulable del infractor.
131. Como se advierte, la porción normativa que se analiza presenta
algunas circunstancias particulares respecto de las demás
conductas sancionables y que están previstas con otros
porcentajes de sanción ya sean menores, o bien, mayores,
pues a diferencia de lo previsto en el artículo 298, inciso A),
fracciones I, II y III; B), fracciones I, II y III; C), fracciones I, II, III,
IV, V y VI; D), fracciones I, II, III, IV, V, VI y VII; y E), fracciones
I y II, de la Ley, en la fracción IV del inciso B) de ese precepto,
la conducta no está expresamente prevista, sino que como se
ha indicado, es una norma que requiere de un ejercicio de
integración normativa para establecer el tipo administrativo o
deber normativo eventualmente sancionable.
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132. Esta particularidad permite que las conductas integradas a
partir de la normativa aplicable (ley, reglamentos,
disposiciones administrativas, planes técnicos fundamentales,
disposiciones emitidas por el Instituto, las concesiones o
autorizaciones) puedan tener alcances diferentes.
133. Es decir, al existir la posibilidad de integrar un sin número de
conductas infractoras a partir de la normativa aplicable a la
materia, el resultado de cada una de esas conductas será muy
diferente en cada caso y, por tanto, no es posible predeterminar
que, en todos los casos que el deber incumplido (construido a
partir de la normativa de la materia) generó una afectación
idéntica y, por tanto, que la sanción deberá oscilar
invariablemente entre el 1% y el 3% de los ingresos del
infractor; esto pues es posible que esas conductas integradas a
partir de cláusulas abiertas tengan una consecuencia o efecto
muy grave (en cuyo caso será necesario imponer una sanción
ejemplar de magnitud considerable), o bien, efectos mínimos
que sólo ameriten el imponer sanciones menores en su cuantía.
134. Es cierto que de conformidad con las fracciones I y II del
artículo 301 de la Ley de Telecomunicaciones39, para
determinar el monto de las multas aplicables, la autoridad debe
39
Artículo 301. Para determinar el monto de las multas establecidas en el presente Capítulo, el Instituto deberá considerar: I. La gravedad de la infracción; II. La capacidad económica del infractor; III. La reincidencia, y IV. En su caso, el cumplimiento espontáneo de las obligaciones que dieron origen al procedimiento sancionatorio, el cual podrá considerarse como atenuante de la sanción a imponerse.
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atender tanto a la gravedad de la infracción,
como a la capacidad económica del
infractor; sin embargo esto no implica que
pueda determinar el porcentaje de sanción que le parezca más
adecuado en cada caso; en realidad esta posibilidad sólo
implica que la autoridad podrá atender a los montos mínimos y
máximos previstos en cada fracción del artículo 298 de la Ley,
lo que implica que cuando se estima incumplida alguna
obligación derivada de la integración normativa, en ejercicio de
lo previsto en el citado artículo 301, la autoridad sólo podrá
determinar si aplica una sanción entre el 1% y el 3% del ingreso
acumulable del infractor (por ser el aplicable para ese tipo de
conductas).
135. Lo anterior se traduce en que, invariablemente, la multa mínima
será del 1% del ingreso acumulable, incluso cuando la
infracción configurada pueda consistir en el incumplimiento de
aspectos formales o técnicos; es decir, de supuesto análogos a
las infracciones previstas en las fracciones I a III del inciso A)
del citado numeral 298 de la citada ley. Igualmente, en caso de
que la conducta infractora integrada a partir de normas en
blanco o cláusulas abiertas genere afectaciones considerables
y afecte en forma importante el uso del espectro radioeléctrico,
la autoridad administrativa también sólo estará en posibilidad de
imponer una multa máxima de hasta el 3% del ingreso
acumulable del infractor, esto aun cuando ese actuar pueda ser
equiparable a las conductas previstas en el inciso E) del artículo
298 de la Ley de Telecomunicaciones.
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136. Lo anterior conduce a estimar que el artículo 298, inciso B),
fracción IV, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión es contrario al principio de proporcionalidad de
las sanciones porque permite que cualquier conducta
construida a partir de la normativa aplicable (cláusulas abiertas
o tipos administrativos en blanco) sea sancionada con base en
la misma proporción mínima (1% del ingreso acumulable), sin
atender a la conducta en particular y a los efectos que ésta
produce, a efecto de imponer una sanción que resulte
razonable y corresponda con la afectación causada.
137. Al respecto, debe hacer notar que el 1% del ingreso acumulable
que como multa mínima prevé la sanción establecida en el
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley de
Telecomunicaciones y que aplica para cualquier conducta
distinta de las previstas expresamente en ese precepto y
construida a partir de la integración de normas, es superior a la
multa mínima aplicable para las infracciones establecidas en las
fracciones I, II y III del inciso A) del propio numeral (cuyos
rangos son de entre el 0.01% y hasta el 0.75% del ingreso
acumulable), a pesar de que las conductas configuradas con
base en tipos administrativos en blanco puedan igualmente ser
de carácter formal o técnico; es decir, aunque la magnitud de
esas infracciones derivadas del ejercicio de integración
normativo pueda ser la misma que las infracciones
expresamente previstas en el primer inciso de ese
precepto, el legislador les asignó una sanción mínima
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superior (1% del ingreso acumulable), con
lo cual se quebranta el principio de
proporcionalidad ya que, con independencia
del tipo de afectación generada con cada conducta específica,
la sanción mínima será la misma en todos los casos en que la
infracción sancionada derive de la integración normativa, al
margen de la verdadera afectación y trascendencia que cada
conducta particular pudo generar.
138. Ciertamente, para evidenciar el vicio de inconstitucionalidad
advertido conviene referirnos al caso que se analiza, en el cual
la conducta específica atribuida consistió en la transmisión y
operación temporal de un canal adicional para realizar
transmisiones simultáneas de su canal analógico, por debajo de
la potencia radiada aparente (P.R.A.) autorizada.
139. Esto es, en el caso la empresa sancionada utilizó el espectro
radioeléctrico para transmitir una señal digital adicional al canal
analógico que tiene autorizado, pero la potencia radiada
aparente fue menor que la autorizada por el Instituto; sin
embargo, esto no se traduce en que la prestación del servicio
se haya dejado de prestar como ocurriría si la potencia radiada
aparente fuera nula, es decir, de 0 (cero) watts; por el contrario,
se trata del indebido cumplimiento o cumplimiento parcial de un
elemento carácter técnico como lo es la potencia radiada
aparente, pero no así de la omisión total del deber a su cargo.
140. Lo anterior denota que, respecto de la conducta específica
concreta (atribuida a la recurrente), pueden darse diversos
grados de incumplimiento y los cuales tienen magnitudes y
consecuencias igualmente distintas y, no obstante, todas esas
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variantes de la misma conducta se sancionan con una multa
mínima del 1% del ingreso acumulable del infractor.
141. En efecto, si la conducta sancionable fuera el incumplir
totalmente con la obligación de transmitir con una potencia
radiada aparente previamente autorizada, es decir, que éste
aspecto técnico fuera igual a 0 (cero) watts, indudablemente
existiría un desacato total de lo ordenado por la autoridad y ese
actuar se traduciría en la suspensión del servicio autorizado,
cuyos efectos son equiparables a la conducta prevista en el
inciso E), fracción I, del artículo 298 de la Ley de
Telecomunicaciones. Similar situación acontece cuando la
potencia radiada aparente sobrepasa en forma considerable
los rangos autorizados, pues ello puede afectar la transmisión
de otras señales, lo cual podría equipararse a la conducta
establecida en la fracción II, del apartado E), del referido
precepto. Sin embargo, cuando la conducta consiste en prestar
el servicio por debajo de los lineamientos técnicos autorizados
—pero sin llegar a rangos que afecten en forma considerable
las transmisiones y las hagan nulas—, o bien, por encima de
esos rangos —pero sin afectar otras señales de transmisión—,
si bien existe un incumplimiento de los lineamientos técnicos
autorizados, lo cierto es que las consecuencias no son de una
magnitud considerable, sino que se trata de un incumplimiento
formal de un único aspecto técnico, lo cual amerita sanción
cuya finalidad sea el exhortar al infractor a tener mayor cautela
y cuidado en el cumplimiento de esos aspectos, lo cual se logra
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con multas que sólo tengan por efecto el
inhibir nuevamente la comisión de la
conducta, pero sin afectar en forma
considerable el patrimonio del infractor, como sí ocurre cuando
se impone una sanción de una cuantía o porcentaje
considerable del ingreso del sancionado.
142. Es importante hacer notar que, en el caso que nos ocupa, la
irregularidad atribuida a la quejosa sólo se refirió a la potencia
radial aparente de un canal adicional, el cual opera en una
ámbito territorial específico (población de Saltillo, Coahuila) y,
por ende, la magnitud generada por la conducta reprochada
queda delimitada a ese espacio territorial y no así a todo el
territorio nacional, por lo que resulta desproporcionado que por
una conducta cuyos efectos nocivos pueden ser delimitados
espacialmente, se imponga una sanción sobre un porcentaje de
la totalidad del ingreso acumulable de la infractora.
143. En este sentido, al permitir a la autoridad administrativa el
integrar las obligaciones sancionables, cuyos efectos pueden
ser variados en cada caso y tener afectaciones de diferente
magnitud, pero que invariablemente ésas conductas sean
sancionadas con el mismo rango mínimo de sanción, entonces
es claro que el artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley
Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión es contrario al
principio de proporcionalidad de la sanción porque
establece para todas las conductas construidas a partir de
cláusulas abiertas o tipos administrativos en blanco, la
misma sanción, sin que sea posible atender a la dimensión,
magnitud o grado de afectación producido con la conducta
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u obligación atribuida, para determinar si ese actuar
amerita una sanción alta o baja, pues por el contrario, limita o
encajona esas múltiples conductas que pueden configurarse, en
un rango determinado de sanción que no necesariamente
atenderá a la gravedad de la infracción.
144. Así, si el legislador optó por permitir la creación de conductas
infractoras a partir de cláusulas abiertas o tipos administrativos
en blanco, y el ejercicio de esa potestad integradora puede
derivar en infracciones de diferentes magnitudes (desde muy
menores hasta infracciones realmente graves), entonces
igualmente debió prever sanciones proporcionales a las
consecuencias o resultados generados a partir de las conductas
infractoras, para lo cual pudo establecer porcentajes mínimos
(como el 0.01% del ingreso acumulable del infractor) y máximos
(por el 10% del ingreso, o incluso más, de estimarlo así
conveniente, siempre que la conducta así lo amerite), y no
como lo realizó, asignar a todas las conductas construidas
mediante el “cajón de sastre”40, un mismo rango de sanción,
pues se insiste, las consecuencias generadas en cada caso, a
partir de esas conductas, pueden ser muy diferentes y por
tanto, no es posible asignarles un único rango sancionatorio.
145. En este orden, se impone otorgar el amparo en contra del
artículo 298, inciso B), fracción IV, de la Ley Federal de
40
Término comúnmente usado en derecho administrativo para referirse a las normas que permiten configuración de conductas irregulares a partir de la integración de distintos ordenamientos jurídicos.
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Telecomunicaciones y Radiodifusión, a
efecto de que, hasta en tanto no sea
purgado el vicio de inconstitucionalidad
advertido en la presente ejecutoria, tal precepto no sea
aplicado en perjuicio de la parte quejosa.
146. La protección constitucional otorgada debe hacerse extensiva al
acto de aplicación de la norma inconstitucional, el cual consiste
en el oficio número CFT/D01/STP/2172/12, de diez de
septiembre de dos mil doce, a través de cual la anterior
Comisión Federal de Telecomunicaciones (hoy Instituto Federal
de Telecomunicaciones) autorizó la instalación, operación y uso
temporal del canal adicional solicitado y estableció los
parámetros técnicos para su operación; esto porque para
imponer la sanción cuestionada, tal oficio se apoyó en el
precepto declarado inconstitucional. Al caso es aplicable la
jurisprudencia P./J. 112/99, que señala:
“AMPARO CONTRA LEYES. SUS EFECTOS SON LOS DE PROTEGER AL QUEJOSO CONTRA SU APLICACIÓN PRESENTE Y FUTURA. El principio de relatividad de los efectos de la sentencia de amparo establecido en los artículos 107, fracción II, constitucional y 76 de la Ley de Amparo, debe interpretarse en el sentido de que la sentencia que otorgue el amparo tiene un alcance relativo en la medida en que sólo se limitará a proteger al quejoso que haya promovido el juicio de amparo. Sin embargo, este principio no puede entenderse al grado de considerar que una sentencia que otorgue el amparo contra una ley sólo protegerá al quejoso respecto del acto de aplicación que de la misma se haya reclamado en el juicio, pues ello atentaría contra la naturaleza y finalidad del amparo contra leyes. Los efectos de una sentencia que otorgue el amparo al quejoso contra una ley que fue señalada como acto reclamado son los de protegerlo no sólo contra actos de aplicación que también haya impugnado, ya que la declaración de amparo tiene consecuencias jurídicas en relación con los actos de aplicación futuros, lo que significa que la ley ya no podrá válidamente ser aplicada al peticionario de garantías que obtuvo la protección constitucional que solicitó, pues su aplicación por parte de la autoridad implicaría la violación a la sentencia de amparo que declaró la inconstitucionalidad de la ley respectiva en relación con el quejoso; por el contrario, si el amparo le fuera negado por estimarse que la ley es constitucional, sólo podría combatir los futuros actos de aplicación de la misma por los vicios
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propios de que adolecieran. El principio de relatividad que sólo se limita a proteger al quejoso, deriva de la interpretación relacionada de diversas disposiciones de la Ley de Amparo como son los artículos 11 y 116, fracción III, que permiten concluir que en un amparo contra leyes, el Congreso de la Unión tiene el carácter
de autoridad responsable y la ley impugnada constituye en sí el acto reclamado, por lo que la sentencia que se pronuncie debe resolver sobre la constitucionalidad de este acto en sí mismo considerado; asimismo, los artículos 76 bis, fracción I, y 156, que expresamente hablan de leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y, finalmente, el artículo 22, fracción I, conforme al cual una ley puede ser impugnada en amparo como autoaplicativa si desde que entra en vigor ocasiona perjuicios al particular, lo que permite concluir que al no existir en esta hipótesis acto concreto de aplicación de la ley reclamada, la declaración de inconstitucionalidad que en su caso proceda, se refiere a la ley en sí misma considerada, con los mismos efectos antes precisados que impiden válidamente su aplicación futura en perjuicio del quejoso. Consecuentemente, los efectos de una sentencia que otorga la protección constitucional al peticionario de garantías en un juicio de amparo contra leyes, de acuerdo con el principio de relatividad, son los de proteger exclusivamente al quejoso, pero no sólo contra el acto de aplicación con motivo del cual se haya reclamado la ley, si se impugnó como heteroaplicativa, sino también como en las leyes autoaplicativas, la de ampararlo para que esa ley no le sea aplicada válidamente al particular en el futuro”41.
147. Ahora bien, no escapa a esta Segunda Sala que subsisten
agravios vertidos en el recurso principal, los cuales están
relacionados con aspectos de legalidad, sin embargo, dado el
sentido alcanzado en párrafos precedentes, resulta innecesario
el estudio de tales argumentos ya que el beneficio obtenido no
podría mejorarse.
148. Por su parte, en virtud de lo fundado del concepto de violación
analizado y ante la concesión del amparo en los términos
precisados, resulta innecesario devolver los autos al Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Especializado en
Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones,
con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la
41
Novena Época, Registro: 192846, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Noviembre de 1999, Materia(s): Constitucional, Común, Página: 19.
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República, para que se ocupe de los restantes planteamientos
vertidos en la revisión adhesiva interpuesta por la autoridad
responsable, ya que ante la conclusión alcanzada, ese recurso
adhesivo ha quedado sin materia42.
IX. DECISIÓN
149. Por las razones expuestas y ante lo infundado de algunos de
los agravios propuestos y lo parcialmente fundado de otro, así
como del concepto de violación correspondiente, procede
modificar la sentencia recurrida, negar el amparo en contra del
artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y
Radiodifusión, otorgar la protección constitucional en contra del
artículo 298, inciso B), fracción IV, de ese ordenamiento y
declarar sin materia los recursos de revisión adhesivos;
esto, por las razones expuestas tanto en el fallo recurrido, como
por lo expresado en la presente ejecutoria; en consecuencia,
esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación:
R E S U E L V E
PRIMERO. En la materia de la revisión competencia de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se modifica la sentencia recurrida. 42
REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA AL DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE SUJETA EL INTERÉS DEL ADHERENTE. (Novena Época, Registro: 174011, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Octubre de 2006, Materia(s): Común, Tesis: 1a./J. 71/2006, Página: 266).
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SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Televisión Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra del artículo 299 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, por
las razones expuestas tanto en el fallo recurrido, como por lo expresado en la presente ejecutoria.
TERCERO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Televisión Azteca, Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de del artículo 298, inciso B), fracción IV de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, por las razones y para los efectos precisados, así como con relación al acto de aplicación de ese precepto.
CUARTO. Ha quedado sin materia el recurso de revisión adhesivo interpuesto por el Director General de Defensa Jurídica del Instituto Federal de Telecomunicaciones, en representación del Pleno de ese órgano.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los
autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca
como asunto concluido.
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