alvaro monge enrique vásquez diego winkelried ¿es el gasto en programas de compensación social...
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Alvaro Monge Enrique Vásquez Diego Winkelried
¿Es el gasto en programas de compensación ¿Es el gasto en programas de compensación social regresivo en el Perú?social regresivo en el Perú?
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico (CIUP)
Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES)
GASTO PÚBLICO y REFORMA DEL ESTADO
Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES)
20 años construyendo conocimiento para mejores políticas
SEMINARIO ANUAL CIES 2009
Contenido
• Introducción
• Estudios Anteriores
• Propuesta Metodológica
• Base de Datos
• Tendencias Generales
• Análisis Distributivo
• Resumen de Hallazgos
Introducción• Objetivo: evaluar los efectos distributivos de las transferencias por
programas sociales en el corto plazo y derivar recomendaciones de política que contribuyan a mejorar la progresividad
• Hipótesis: existen componentes regresivos en la intervención social del Estado
• Enfoque: Evaluación en términos de transferencias efectivas (estimación) lo que permite unificar el análisis y derivar indicadores de gestión más precisos.
• Limitación: Una mirada parcial al problema. – Impacto puramente monetario: en ahorro de los pobres
– No considera efectos de largo plazo
– No considera otras dimensiones de la gestión (diseño, ejecución) diferentes a la
focalización (subcobertura e infiltración).
• Programas: Vaso de Leche, Comedor Popular, Desayuno Escolar y SIS
Estudios anteriores
• Conclusiones poco auspiciosas: limitado impacto de los programas de compensación social. Más concluyente para programas alimentarios (más estudiados) que para el SIS (menos estudiado)
– Limitados recursos transferidos
– Problemas de diseño
– Deficiente gestión
• Limitados recursos: pocos recursos para enfrentar el problema– Lavado (2007): gasto social del Perú es solo el 5.5% del PBI vs. 8.8% de
América Latina y supera solo a Ecuador y Guatemala (entre el 2001 y 2004).
– Chacaltana (2001, 2006): gasto no es solo bajo sino que aquél dedicado a programas de lucha contra la pobreza es una pequeña fracción del total.
• Problemas de diseño: productos inadecuados, confusión de objetivos, multiplicidad y superposición de funciones, ausencia de monitoreo y evaluación. (Alcázar, 2007)
Estudios anteriores
• Problemas de gestión: fuga de recursos, subcobertura e infiltración– Alcázar y otros (2003): menos del 30% de los recursos del VL llega a su
destino
– Vásquez (2004, 2006): anualmente se pierden S/. 267 millones por problemas de gestión
• Subcobertura: 69% (VL), 98% (CP), 59% (DE), 50% - 70% (SIS)
• Infiltración: 26% (VL), 36% (CP), 46% (DE), 25% - 30% (SIS)
• Algunas visiones optimistas: – Lavado (2007): programas sociales son progresivos aunque persisten fuertes
problemas de baja cobertura.
– Yamada y Castro (2007): programas sociales son tímidamente progresivos porque el esquema de transferencias funcional mal.
– Chacaltana (2001): programas son progresivos, pero persiste infiltración y sesgo de los programas a ver beneficiarios como un grupo homogéneo de pobres.
Propuesta metodológica
1. Indicadores de focalización por conteo
i i i
Ci i
w (1 P)F
w
i i i
Ci i
P(1 w )S
P
- utilidad: fáciles de interpretar y analizar- limitaciones: descartan información sobre incidencia de pobreza y no se
pueden interpretar en términos presupuestarios
2. Indicadores de focalización ajustados por presupuesto
- utilidad: se interpretan en términos presupuestarios- limitaciones: necesita registros muy completos y no se puede calcular
subcobertura
i i i i
i i i
w (1 P)F
w
i i i i
i i i
P(1 w )S
P
Propuesta metodológica
3. Indicadores de focalización ajustados por efecto medio de intervención
- utilidad: pondera por el ahorro o impacto en ingresos que genera pertenecer al programa. Además
i i i i
Xi i i
EMI( )w (1 P)F
EMI( )w
X
X
i i i i
Xi i i
EMI( )P(1 w )S
EMI( )P
X
X
FX C
w
EMIF F
EMI CF
X CP
EMIS 1 (1 S )
EMI
(i) FX > FC si y solo si EMIF > EMIw . Es decir, si el EMI de los infiltrados es mayor que el EMI del resto de participantes (por extensión mayor que los correctamente focalizados)
(ii) Sx > Sc si y solo si EMIP > EMICF. Es decir, si el impacto esperado entre los correctamente focalizados es menor que el impacto promedio de la población objetivo (por extensión menor que los subcoberturados)
Propuesta metodológica
el EMI es el efecto medio intervención calculado de una ecuación como
wE[y | ,w] w w( E[ ]) X X X X
wEMI( ) E[y | ,w 1] E[y | ,w 0] ( E[ ])X X X X X
donde el parámetro que acompaña a w (dicotómica de participación) es el EMI y puede despejarse de la siguiente forma
de forma que puede calcularse para cualquier sub-grupo poblacional con características (X).
Base de Datos
• Encuesta Nacional de Hogares (2001 – 2007).
– Beneficios:
• mejor encuesta para identificar ingresos y gastos
• permite construir un set amplio de características socioeconómicas
– Limitaciones:
• población objetivo no puede ser identificada plenamente (faltan variables)
• problemas para identificar beneficiarios: declaración afectada por estigma,
falta de información, falta de confianza, simplemente mentir
Base de datos
ENAHO provee información de seguros alos que los individuos pueden afiliarse(EsSalud, FFAA, seguros privados, entreotros). Se identifica como poblaciónobjetivo a los pobres no afiliados aninguno de estos seguros alternativos.
Población sin seguro de salud, priorizando gruposvulnerables que se encuentran en situación depobreza y pobreza extrema.
SeguroIntegral deSalud
Niños pobres entre 3 y 12 años, másniños pobres mayores de 12 años quecursan la primaria en escuelas públicas.
Niños pobres de 3 años hasta 6 años de edad (o quecursan el nivel inicial) y niños pobres de 6 a 12 añosde edad (o que cursan el nivel primaria).
DesayunoEscolar
Población pobre medida por el indicadorde pobreza del INEI.
Mejorar la alimentación de personas de bajos recursosque habitan en sectores urbano-marginales y ruralesdel país.
ComedoresPopulares
Niños menores de 13 años en condiciónde pobreza, de acuerdo con el indicadorde pobreza del INEI.
Población pobre. En particular, niños menores de 6años, mujeres embarazadas y madres lactantes. Deexistir recursos disponibles luego de haber atendido alos beneficiarios principales, se puede atender a niñosde entre 7 y 13 años, adultos mayores y enfermos detuberculosis.
Vaso deLeche
Indicador utilizadoPoblac ión objetivo u objetivos del programa
ENAHO provee información de seguros alos que los individuos pueden afiliarse(EsSalud, FFAA, seguros privados, entreotros). Se identifica como poblaciónobjetivo a los pobres no afiliados aninguno de estos seguros alternativos.
Población sin seguro de salud, priorizando gruposvulnerables que se encuentran en situación depobreza y pobreza extrema.
SeguroIntegral deSalud
Niños pobres entre 3 y 12 años, másniños pobres mayores de 12 años quecursan la primaria en escuelas públicas.
Niños pobres de 3 años hasta 6 años de edad (o quecursan el nivel inicial) y niños pobres de 6 a 12 añosde edad (o que cursan el nivel primaria).
DesayunoEscolar
Población pobre medida por el indicadorde pobreza del INEI.
Mejorar la alimentación de personas de bajos recursosque habitan en sectores urbano-marginales y ruralesdel país.
ComedoresPopulares
Niños menores de 13 años en condiciónde pobreza, de acuerdo con el indicadorde pobreza del INEI.
Población pobre. En particular, niños menores de 6años, mujeres embarazadas y madres lactantes. Deexistir recursos disponibles luego de haber atendido alos beneficiarios principales, se puede atender a niñosde entre 7 y 13 años, adultos mayores y enfermos detuberculosis.
Vaso deLeche
Indicador utilizadoPoblac ión objetivo u objetivos del programa
Base de datosTasa de participación departamental, ENAHO vs. SIAF y CGR
(% de la población)
Tendencias generales
Tasa de pobreza por regiones (% de la población)
40.643.851.051.054.754.354.8Total
19.224.030.236.236.534.731.9Lima
52.255.663.358.863.771.974.0Selva Rural
43.144.555.652.563.858.162.4Selva Urbana
74.078.381.477.682.981.883.4Sierra Rural
38.541.750.848.751.448.651.6Sierra Urbana
37.247.748.453.762.763.362.7Costa Rural
29.527.536.437.341.044.144.6Costa Urbana
2007200620052004200320022001
40.643.851.051.054.754.354.8Total
19.224.030.236.236.534.731.9Lima
52.255.663.358.863.771.974.0Selva Rural
43.144.555.652.563.858.162.4Selva Urbana
74.078.381.477.682.981.883.4Sierra Rural
38.541.750.848.751.448.651.6Sierra Urbana
37.247.748.453.762.763.362.7Costa Rural
29.527.536.437.341.044.144.6Costa Urbana
2007200620052004200320022001
Caída de la pobreza (población objetivo) en el horizonte de estudio
Tendencias generales (conteo)Subcobertura y Población Objetivo (% de la población)
20
14
19
13
19
13
18
11
18
11
16
10
14
10
0
5
10
15
20
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Vaso de Leche
5553 54
5255
52 5149
51 49
44 42 41 39
0
20
40
60
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Comedor Popular
17
13
17
12
17
12
15
11
15
10
13
9
12
7
0
5
10
15
20
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Desayuno Escolar
Población objetivo Subcoberturados
51
35
51
33
47
35
48
35
41
28
38
22
0
10
20
30
40
50
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Seguro Integral de Salud
Población objetivo Subcoberturados
La cobertura de programas sociales aumenta
Tendencias generales (conteo)Tasa de infiltración por regiones (% de la población)
11.1
5.2
11.6
5.4
14.6
8.3
15.6
8.5
14.7
7.9
13.5
7.7
12.8
8.0
0
5
10
15
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Vaso de Leche
2.7
0.8
3.1
0.9
3.6
1.1
3.5
1.5
2.9
1.1
2.7
1.0
2.7
1.2
0
1
2
3
4
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Comedor Popular
5.7
1.0
4.9
0.8
6.0
1.2
6.0
1.3
6.0
1.2
6.2
1.7
7.7
2.3
0
2
4
6
8
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Desayuno Escolar
Participantes Infiltrados
20.1
4.9
21.6
5.0
15.7
4.3
17.2
4.4
19.1
5.5
23.6
7.5
0
5
10
15
20
25
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Seguro Integral de Salud
Participantes Infiltrados
Aumenta la participación: buena y mala (infiltrados)
Tendencias generales (conteo)
• La participación ha aumentado en la mayoría de programas. Ello revela un
efecto escala positivo: cada vez más individuos utilizan estos programas.
• Se observa simultáneamente un aumento en la infiltración y una reducción
de la pobreza. Esto podría estar sugiriendo que no se incorpora
oportunamente información de la reducción de la pobreza (problemas en
los mecanismos de graduación).
• A pesar de la reducción de la pobreza, problemas de cobertura continúa
(tasas de subcobertura aumentan o se mantienen constantes)
Resumen: un Estado que mostró problemas para administrar el
crecimiento económico.
Tendencias generales (conteo)Focalización según gasto per-cápita (% de la población en cada intervalo)
0 10 20 30 40 50
> +100%
+50% a +100%
+25% a +50%
0% a +25%
-10% a 0%
-20% a -10%
-30% a -20%
-40% a -30%
< -40%
Vaso de Leche
Bien focalizados
Infiltración
Subcobertura
0 20 40 60 80 100
> +100%
+50% a +100%
+25% a +50%
0% a +25%
-10% a 0%
-20% a -10%
-30% a -20%
-40% a -30%
< -40%
Comedor Popular
Bien focalizados
Infiltración
Subcobertura
0 10 20 30 40
> +100%
+50% a +100%
+25% a +50%
0% a +25%
-10% a 0%
-20% a -10%
-30% a -20%
-40% a -30%
< -40%
Desayuno Escolar
Bien focalizados
Infiltración
Subcobertura
0 20 40 60 80 100
> +100%
+50% a +100%
+25% a +50%
0% a +25%
-10% a 0%
-20% a -10%
-30% a -20%
-40% a -30%
< -40%
Seguro Integral de Salud
Bien focalizados
Infiltración
Subcobertura
Beneficiarios sí son los más pobres, infiltrados cerca de la línea de pobreza Subcobertura se distribuye de manera homogénea Tímidamente progresivo
Análisis distributivo EMI según gasto per-cápita (% del gasto per-cápita en cada intervalo)
0
10
20
30
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15 -5 +5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
Participantes
Infiltrados
Población objetivo
Vaso de Leche
0
20
40
60
80
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15 -5 +5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
Participantes
Infiltrados
Población objetivo
Comedor Popular
0
5
10
15
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15 -5 +5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
Participantes
Infiltrados
Población objetivo
Desayuno Escolar
0
5
10
15
20
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15 -5 +5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
Participantes
Infiltrados
Población objetivo
Seguro Integral de Salud
Alto potencial de CP y SIS. Mediano potencial de VL. Bajo Potencial de DE
Análisis distributivo Distribución acumulada del EMI (% del EMI total acumulado en cada intervalo)
0
20
40
60
80
100
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15 -5 +5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
2004
2007
Vaso de Leche
0
20
40
60
80
100
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15 -5 +5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
2004
2007
Comedor Popular
0
20
40
60
80
100
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15 -5 +5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
2004
2007
Desayuno Escolar
0
20
40
60
80
100
-75
-65
-55
-45
-35
-25
-15 -5 +5
+15
+25
+35
+45
+55
+65
+75
+85
+95
2004
2007
Seguro Integral de Salud
PS tímidamente progresivos: VL, DE, CP el 60% de los beneficios disfrutado por 40% pobre PS progresivo: SIS el 80% de los beneficios disfrutado por 40% pobre
Análisis distributivo Tasas de subcobertura
1.031.011.001.001.011.011.011.01EMICF / EMIP
64.884.154.567.959.273.562.574.5SX
65.984.254.768.059.673.662.874.6SC
SIS
0.740.970.920.900.950.980.681.01EMICF / EMIP
71.590.964.171.550.559.685.083.4SX
61.690.661.168.347.858.678.183.5SC
DE
0.920.970.901.100.940.990.910.95EMICF / EMIP
97.494.898.799.197.398.195.597.9SX
97.194.798.699.297.198.195.197.8SC
CP
0.960.990.940.980.950.931.000.98EMICF / EMIP
68.363.566.569.467.477.158.874.9SX
66.963.164.268.765.675.558.974.3SC
VL
TotalLimaSelvaRural
SelvaUrbana
SierraRural
SierraUrbana
CostaRural
CostaUrbana
1.031.011.001.001.011.011.011.01EMICF / EMIP
64.884.154.567.959.273.562.574.5SX
65.984.254.768.059.673.662.874.6SC
SIS
0.740.970.920.900.950.980.681.01EMICF / EMIP
71.590.964.171.550.559.685.083.4SX
61.690.661.168.347.858.678.183.5SC
DE
0.920.970.901.100.940.990.910.95EMICF / EMIP
97.494.898.799.197.398.195.597.9SX
97.194.798.699.297.198.195.197.8SC
CP
0.960.990.940.980.950.931.000.98EMICF / EMIP
68.363.566.569.467.477.158.874.9SX
66.963.164.268.765.675.558.974.3SC
VL
TotalLimaSelvaRural
SelvaUrbana
SierraRural
SierraUrbana
CostaRural
CostaUrbana
Efecto distributivo: VL, DE y CP (empeora); SIS (mejora)
Análisis distributivo Tasas de infiltración
0.780.960.930.661.000.400.870.50EMIF / EMIw
24.552.531.626.717.212.737.525.9FX
31.354.834.140.717.131.842.951.5FC
SIS
1.561.021.671.441.911.311.521.04EMIF / EMIw
44.956.260.453.932.941.875.662.7FX
28.955.136.137.517.232.049.960.3FC
DE
0.750.510.861.200.821.001.090.91EMIF / EMIw
34.428.547.161.119.136.166.355.4FX
45.856.254.850.823.436.260.661.0FC
CP
1.281.071.411.261.461.211.251.18EMIF / EMIw
79.982.180.073.576.481.181.483.0FX
62.676.956.858.452.367.065.270.3FC
VL
TotalLimaSelvaRural
SelvaUrbana
SierraRural
SierraUrbana
CostaRural
CostaUrbana
0.780.960.930.661.000.400.870.50EMIF / EMIw
24.552.531.626.717.212.737.525.9FX
31.354.834.140.717.131.842.951.5FC
SIS
1.561.021.671.441.911.311.521.04EMIF / EMIw
44.956.260.453.932.941.875.662.7FX
28.955.136.137.517.232.049.960.3FC
DE
0.750.510.861.200.821.001.090.91EMIF / EMIw
34.428.547.161.119.136.166.355.4FX
45.856.254.850.823.436.260.661.0FC
CP
1.281.071.411.261.461.211.251.18EMIF / EMIw
79.982.180.073.576.481.181.483.0FX
62.676.956.858.452.367.065.270.3FC
VL
TotalLimaSelvaRural
SelvaUrbana
SierraRural
SierraUrbana
CostaRural
CostaUrbana
Efecto distributivo: VL y DE (empeora); CP y SIS (mejora)
Análisis distributivo
Ordenamiento según tasas ponderadas y sin ponderar
SISDESISDE
CPSISVLSIS
DECPDEVL
VLVLCPCP
FxFCSXSC
SISDESISDE
CPSISVLSIS
DECPDEVL
VLVLCPCP
FxFCSXSC
Los peores siguen siendo los peores: CP (cobertura) y VL (filtración) Cambio a nivel de DE (segundo peor en ambas medidas) SIS ahora es el mejor en ambas medidas
Resumen de Hallazgos
– Baja cobertura de los programas sociales
Problema fundamentalmente del CP
- Altos niveles de infiltración:
Problema fundamentalmente del VL
- Subcobertura e infiltración no solo alta sino costosa:
Problema fundamental del DE
Menor relevancia para SIS
– En un contexto de reducción de pobreza aumento de infiltración
revela problemas en los sistemas de graduación.
Conclusiones Generales• Programas sociales son tímidamente progresivos
– Efectivamente llegan a los más pobres• 65% de los beneficios son recibidos por el 40% más pobre (pobreza)
• 20% de los beneficios son percibidos por el 14% más pobre (pobreza extrema)
– Persisten problemas de gestión que limitan progresivdad• Filtración: 30% (SIS y DE), 45% (CP) y 60% (VL)
• Subcobertura: entre 60% y 65% (SIS, VL y DE), más del 95% (CP)
– Ocurre a pesar del alto potencial (ahorro generado) de los programas • Ahorro máximo generado: 60% (CP), 15% (SIS), 15% (VL), 5% (DE)
• Problemas de focalización a la entrada y salida– Fallan los sistemas de identificación (entrada): subcobertura
– Fallan los sistemas de graduación (salida): filtración
• Crecimiento económico deja varias lecciones– Alrededor del 50% de los ex-pobres (entre 2001 y 2007) continúan “demandando”
programas sociales: vulnerabilidad económica no ha sido resuelta
– No encuentran una salida evidente “para independizarse” de los programas
Para la toma decisiones
• Operativamente siempre existe un trade-off entre infiltración y subcobertura y el Estados a veces no sabe que problema priorizar.
• El estudio sugiere “donde priorizar” de acuerdo a los costos distributivos y los impactos en ahorro familiar que genera cada programa.
• Así, se investiga si el principal responsable de la regresividad de un programa es la infiltración o la subcobertura y el potencial ahorro
que genera entre los beneficiarios.
• Estos criterios permiten definir “los grandes lineamientos” de una reforma en la gestión de los programas sociales
Impacto (ahorro)
Subcobertura* Infiltración*
VL
CP
DE
SIS
DE
VL
SIS
CP
Observado
Óptimo (para maximizar progresividad)
(*) Tasas ajustadas según costo regresivo
Para la toma decisiones
Para la toma decisiones
– CP: alto impacto en ahorro + infiltración poco costosa + subcobertura muy costosa.
• Se sugieren incorporaciones masivas en estos programas incluso tolerando incrementos
en la tasa de infiltración
– SIS: mediano impacto en ahorro + infiltración poco costosa + subcobertura costosa
• Se sugieren incorporaciones masivas en estos programas incluso tolerando incrementos
en la tasa de infiltración, pero con más cuidado que en CP.
– VL: impacto en ahorro medio + infiltración costosa + subcobertura poco costosa.
• Se sugiere ser más riguroso en la identificación de beneficiarios, limpiar padrones e
implementar sistemas de graduación; incluso tolerando cierto nivel de subcobertura
– DE: impacto en ahorro bajo + infiltración costosa + subcobertura costosa
• Los mayores esfuerzos de focalización deben ser realizados en este programa. Control
de infiltración (identificación / graduación) y subcobertura (incorporación de
beneficiarios) son igual de prioritarios
Recomendaciones Generales
1. Aumentar la cobertura de los PS mediante mejores sistemas de
identificación de la población objetivo
• En la línea correcta: SISFOH y Planes del INEI-MEF de “censar” beneficiarios
• Concepto de “ficha única”
• Objetivo final: integrar programas sociales (aprovechar sinergias y ganancias
de eficiencia en la gestión)
2. Mejorar los sistemas de graduación de los programas sociales
• Crear mecanismos de salida con reglas claras
• Con sistemas de premios / castigos para promover cumplimiento
• Graduación no puede ser “radical”, se propone por etapas con periodos de
prueba, articulación con estrategias productivas y programas de empleo
temporal
Recomendaciones Generales
3. Integrar identificación y graduación en un sistema de focalización único
• Sistema de focalización dinámicos: controlar las entradas y las salidas de los
beneficiarios
• Requiere la actualización continua de padrones de beneficiarios y población
objetivo
4. Importancia del monitoreo y evaluación
• Los programas deben tener una autoridad responsable en el cumplimiento de
los objetivos: si “todos somos responsables, nadie es responsable”
• Monitoreo y evaluación debe ser tercerizado en la medida de lo posible.
Futuras Líneas de investigación
Explorar dinámicas en la demanda en programas sociales: ¿cuándo
voluntariamente un pobre deja de usar un programa social?
Estudiar como se usa el ahorro generado por los programas
sociales: posibles efectos de segunda vuelta
Estudiar los programas sociales en un marco conceptual más
amplio: considerar que existen mecanismos de compensación
social privados, ¿cuál es la relación entre ambos?