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Presupuesto y Gasto Público 96/2019: 11-31 Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos

© 2019, Instituto de Estudios Fiscales

Algunas consideraciones sobre la financiación de los servicios públicos fundamentales transferidos JORGE ONRUBIA FERNÁNDEZ Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI, UCM), FEDEA y GEN

Recibido: Julio 2019 Aceptado: Septiembre 2019

Resumen

En este artículo se trata de aportar luz acerca del reconocimiento específico recibido por los servicios públicos fun-damentales en los modelos de financiación de las comunidades autónomas de régimen común, tanto desde su regu-lación jurídica como desde su peso presupuestario. A continuación, el trabajo aborda la discusión sobre cuál debería ser su papel en el diseño de los mecanismos de nivelación territorial, teniendo en cuenta la importancia del conjunto de competencias asumidas por los gobiernos autonómicos en el ámbito de la salud, la educación y los servicios so-ciales. Como alternativa a considerar en la próxima reforma del sistema de financiación, se analiza en detalle la propuesta de la Comisión de Expertos de 2017, valorando sus implicaciones desde el punto de vista de la nivelación, incluida la incorporación a la misma de los regímenes forales.

Palabras clave: Financiación autonómica, servicios públicos fundamentales, descentralización.

Clasificación JEL: H71, H73, H77.

Abstract

This article tries to shed some light on the specific recognition received by the fundamental public services of the Spanish Regions’ financing model under the common regime. We approach this issue both from the legal regulation and from the budgetary relevance of such services. The work addresses the debate on what should be their role in the design of territorial equalization mechanisms, considering the importance of the competences under the responsibility of the regional governments on health, education and social services. As an alternative to consider in the next reform of the regional financing system, the proposal of the 2017 Committee of Experts is analysed in detail. We assess its implications from the point of view of the fiscal equalization, pondering also on a scenario in which all Spain´s regions are included.

Key words: Regional financing, fundamental public services, decentralisation.

JEL Classification: H71, H73, H77.

Agradecimientos: El autor agradece la financiación recibida del Ministerio de Economía y Competitividad (actualmente, Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades), Proyecto ECO2016-76506-C4-3-R.

12 Jorge Onrubia Fernández

1. Introducción

Transcurridas casi cuatro décadas desde la creación del Estado autonómico español, el debate sobre la financiación de los servicios públicos fundamentales (SPF) se mantiene abier-to. El reconocimiento de estos servicios en el artículo 158.1 de la Constitución Española, y su reflejo en las tres redacciones que ha tenido el artículo 15 de Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) desde 1980, no servido para alcanzar un amplio consenso respecto del tratamiento que deben recibir dentro del sistema de financiación au-tonómica (SFA). Culminados los traspasos competenciales a las Comunidades Autónomas (CCAA) desde principios de los años dos mil, la sanidad, la educación y los servicios sociales se identifican como las áreas funcionales que representan los SPF de responsabilidad auto-nómica. Estos tres «bienes preferentes» constituyen, en todos los países desarrollados, los grandes pilares del Estado de Bienestar.

Los SPF, junto con el gasto público en pensiones, desempleo y otras prestaciones de protección social provistos, principalmente, por el sistema de Seguridad Social, representa-ron en el año 2017, alrededor del 26,5% del PIB. En los Cuadros 1 y 2 del Anexo puede verse la evolución entre 2013 y 2017 de los tres grupos funcionales que engloban el gasto en salud (05), educación (09) y protección social (10), tanto para el conjunto de Administraciones públicas como el detalle por agentes (Administración Central, Seguridad Social, CCAA y

Gráfico 1 Gasto de las CCAA en Servicios Públicos Fundamentales como porcentaje del Gasto

Total no Financiero Ejecutado (2017)

Fuente: IGAE (2019), De la Fuente (2019) y elaboración propia.

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Algunas consideraciones sobre la financiación de los servicios públicos fundamentales transferidos

Corporaciones Locales). En este periodo, que comienza en el año previo al inicio de la re-cuperación tras la reciente crisis económica, puede observarse cómo, en un contexto general de reducción del gasto público total de aproximadamente 4 puntos porcentuales, estas tres funciones de gasto han perdido alrededor de 1,8 puntos, de los que apenas 0,32 puntos co-rresponden a los SPF provistos a nivel autonómico. Por funciones, el gasto de las CCAA en salud bajó en estos cinco años 0,18 puntos del PIB, en educación una décima, y en protección social tan solo 3 centésimas.

Como muestra el Gráfico 1, en 2017, la proporción del gasto total ejecutado por las CCAA destinado a la provisión de SPF fue muy diferente entre ellas, con una horquilla que va desde el 84,7% de la Región de Murcia a los porcentajes de Canarias, Baleares y Navarra, los tres por debajo del 60%, siendo 69,2% el valor medio para el conjunto de las comunidades (70% para las CCAA de régimen común).

Gráfico 2 Gasto ejecutado de las CCAA en Servicios Públicos Fundamentales y financiación

efectiva del SFA a competencias homogéneas (euros por habitante ajustado)

Fuente: IGAE (2019), De la Fuente (2019) y elaboración propia.

Los datos ponen de manifiesto que el gasto ejecutado en SPF por habitante ajustado, en 2017, ofrece también diferencias importantes entre comunidades, si bien las más elevadas se producen respecto a las comunidades de régimen foral. Así, la diferencia entre la comunidad autónoma con mayores recursos, País Vasco, y la que recibía menos, Canarias, era superior al 42%, situándose este gasto en las dos comunidades forales, respectivamente, 33 y 28 puntos porcentuales por encima de la media nacional1. Con algunas oscilaciones, estos diferenciales

1 Estos resultados son similares a los ofrecidos por la Fundación BBVA–Ivie (2018) para el año 2015.


vienen manteniéndose desde antes, incluso, de la finalización de los traspasos competencia-les en el año 2002.

Hay que señalar que estas diferencias se reducen notablemente cuando el gasto en SPF por habitante ajustado es puesto en relación con los recursos proporcionados por el SFA de régimen común (obviamente, esto no sucede en el caso de las comunidades forales). No obstante, como puede verse en los datos recogidos en el Cuadro 3 del Anexo, Canarias, La Rioja, Baleares y Madrid presentan diferenciales de recursos del SFA por habitante ajustado, a competencias homogéneas, superiores en más de un 7% a su gasto realizado en SPF. En cambio, los recursos aportados por el SFA a las comunidades de Murcia, Valencia, Asturias, Extremadura y, en menor medida, Cataluña, no alcanzan a cubrir el gasto destinado a dichos servicios.

Hasta ahora, el debate sobre la financiación de los SPF ha estado presidido, fundamen-talmente, por la discusión acerca de la insuficiencia de recursos aportados por el SFA, espe-cialmente durante los años de la Gran Recesión. Este periodo coincide, precisamente, con el de vigencia del actual modelo de financiación, lo que ha servido para cuestionar también su capacidad para cumplir con el objetivo de nivelación de los recursos destinados a financiar el gasto en SPF, meta expresamente perseguida por la reforma del SFA de 2009. De hecho, esta situación ha merecido la atención de la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema de Financiación Autonómica (2017), quienes recogen en su Informe algunas propuestas que se discutirán en este artículo.

La cuestión esencial que motiva este artículo es tratar de aportar luz acerca del recono-cimiento específico recibido por los servicios públicos fundamentales en la regulación legal de los modelos de financiación de las comunidades de régimen común. A continuación se valora cuál debería ser su papel, teniendo en cuenta el conjunto de competencias asumidas por los gobiernos autonómicos. En la tercera sección se analiza en detalle la propuesta de la Comisión de Expertos de 2017, valorando sus implicaciones desde el punto de vista de la nivelación. El artículo finaliza ofreciendo una síntesis de conclusiones.

2. El reconocimiento de los servicios públicos fundamentales en la normativa legal

En esta sección se revisa el reconocimiento de los SPF en el marco jurídico encargado de configurar el régimen financiero autonómico español, desde su creación.

2.1. Los Servicios Públicos Fundamentales en el art. 158 de la Constitución de 1978

En primer lugar, debemos comenzar por la Constitución de 1978, que en su artículo 158.1 dispone que «En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asig-nación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.» El apartado 2 del mismo

15 Algunas consideraciones sobre la financiación de los servicios públicos fundamentales transferidos

precepto expresa que «Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.» Como es sabido, el desarrollo del mandato de este segundo punto configuró el Fondo de Compensación Interterritorial, cuya relevancia ha ido menguando con el trascurrir del tiempo.

Domínguez-Zorrero y Sánchez-Pino (2003) consideran que esta posibilidad de asignar recursos de los PGE para garantizar la prestación de SPF en todas las CCAA, contemplada en el art. 158.1 de la Constitución estaba concebida como «un claro instrumento financiero para corregir los desequilibrios territoriales». Desde esta perspectiva, los SPF deberían con-templarse como el referente sobre el que construir el sistema de nivelación. Debemos aclarar, no obstante, que la única precisión de este precepto constitucional respecto del alcance del concepto de SPF se establece respecto del «volumen de los servicios y actividades estatales» asumidos por las comunidades, por lo que, en mi opinión, solo cabe considerar estos en tér-minos financieros agregados de su coste de provisión. Esto resulta determinante en relación con la no condicionalidad de los recursos destinados a su financiación, como más adelante se defenderá.

Debe tenerse en cuenta que en el momento de la redacción constitucional, lo que hoy entendemos como SFA de las CCAA de régimen común no estaba, en absoluto, conformado. En un principio, como se expone en Onrubia y Ruiz-Huerta (2019), el sistema que surge de las previsiones constitucionales y de las reglas contenidas en la LOFCA consistió, funda-mentalmente, en determinar el coste efectivo de los servicios y competencias transferidos por la Administración central del Estado, previa discusión bilateral con cada comunidad, en las denominadas Comisiones Mixtas de Transferencias del Estado. Una vez fijado así el vo-lumen de gasto, se cuantificaban los recursos para su financiación, los cuales procederían, de acuerdo con los instrumentos recogidos en la LOFCA, de: a) la recaudación en el territorio de la comunidad de los tributos de naturaleza patrimonial (Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, Sucesiones y Donaciones y Patrimonio); b) las Tasas y Exacciones sobre el Juego; c) las tasas afectas o vinculadas a los servicios transferidos. Además, se reco-nocía la posibilidad de crear tributos nuevos, siempre que sus hechos imponibles no fuesen concurrentes con los tributos existentes de titularidad estatal, y la de aplicar recargos sobre impuestos estatales. Es importante recordar que para cubrir el desfase entre estos ingresos tributarios y el coste de provisión, el sistema reconocía la articulación de transferencias pre-supuestarias desde la Administración central, además de la posibilidad, bastante restringida, del acceso al endeudamiento por parte de las comunidades.

No sería hasta 1986 cuando vio la luz lo que podemos considerar el primer modelo com-pleto del SFA, en buena medida forzado por las demandas de las CCAA ante la insuficiencia de recursos para financiar los servicios transferidos, aunque también por las exigencias de mayor autonomía financiera por parte de algunas comunidades. Aquella primera reforma consistió, fundamentalmente, en: a) el establecimiento como restricción financiera inicial del montante de los costes efectivos de los servicios públicos traspasados hasta 1986, el 25% del FCI y las de-nominadas subvenciones de autogobierno; b) la incorporación de un sistema de medición de las necesidades de gasto de las CCAA, que distinguía entre competencias comunes y educación, basado en el concepto de «población ajustada» resultante de la ponderación de varias variables


consideradas relevantes para determinar los costes de provisión (población, superficie, número de unidades administrativas, insularidad, pobreza relativa o esfuerzo fiscal); c) el mantenimien-to del criterio de recaudación normativa de los tributos cedidos para fijar las aportaciones de cada comunidad y las transferencias generales del Estado; d) el mantenimiento de un meca-nismo de transferencias finalistas para financiar los servicios sanitarios en las comunidades de régimen común que tenían entonces asumidas esas competencias2; y e) para tratar de garantizar la estabilidad de la financiación recibida se fijaba un banda de recursos que iba de un valor mínimo, determinado por la evolución de los gastos equivalentes del Estado, a otro máximo, determinado por la evolución del PIB nominal.

La visión que conecta el mandato del art. 158.1 de la Constitución con el instrumento de nivelación que debía incorporar el SFA es, a mi juicio, coincidente con la expresada por Lozano (2018). Este se apoya en la interpretación dada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 31/2010, de 28 de junio de 2010 (Fundamento Jurídico 134), donde se expresa que las asignaciones del art. 158.1 de la CE son «la expresión reiterada de un deber que para el Estado trae causa inmediata y directa de la propia Constitución, que le impone la garantía de la realización efectiva del principio de solidaridad “velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español” (art. 138.1 CE). Adecuación y justicia que, predicadas del equilibrio económico al que ha de or-denarse la realización de la solidaridad entre las Comunidades Autónomas garantizada por el Estado, no pueden redundar para las más ricas en mayor perjuicio que el inherente a toda contribución solidaria para con las menos prósperas en orden a una aproximación progresiva entre todas ellas, excluyéndose, por tanto, el resultado de la peor condición relativa de quien contribuye respecto de quien se beneficia de una contribución que dejaría entonces de ser solidaria y servir al fin del equilibrio para propiciar, en cambio, un desequilibrio de orden distinto al que se pretende corregir. Principio de solidaridad que se instrumenta a través de los mecanismos de nivelación (art. 158.1 CE) y de solidaridad interterritorial (art. 158.2 CE).» Respecto del carácter de ese mandato, aclara Lozano (2018: 571) que «al arbitrarse las asignaciones niveladoras “en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido” las Comunidades, el verbo “podrá” del art. 158.1 CE no debe interpretarse como facultad potestativa del Estado, sino como habilitación que se le concede, rompiendo la regla de que el gasto sigue a la competencia, para aprobar asignaciones estatales que ga-ranticen un nivel mínimo en todo el territorio de ciertos servicios transferidos y considerados fundamentales.»

2.2. La financiación de los Servicios Públicos Fundamentales en el art. 15 LOFCA

– Redacción de la Ley 8/1980, en vigor del 21/10/1980 al 31/12/2001

Desde la perspectiva expuesta, se puede decir que el carácter potestativo del artículo 158.1 CE fue, en cierto modo, convertido en normativo por la primera redacción de la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en vigor hasta

2 Las comunidades con traspasos de competencias sanitarias en 1986 eran Cataluña, Andalucía, Galicia, Comunidad Valenciana y Canarias, además de las dos comunidades forales del País Vasco y Navarra.


31 de diciembre de 2001. En aquel primer texto, el artículo 15.1 de la LOFCA establecía que: «El Estado garantizará en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia».

Adoptando el enfoque de nivelación apuntado, se trataba, a mi juicio, de un mandato que fijaba con claridad un «suelo» para contemplar esta, el cual debería tenerse en cuenta en el diseño de los SFA venideros, como veremos más adelante. En este sentido, López-Laborda (2019:317) señala, de forma acertada, que «de acuerdo con la Constitución, el grado de nive-lación debe establecerse entre dos límites que no se pueden rebasar. El límite superior es la nivelación plena, esto es, la atribución a las CC.AA. de los recursos necesarios para prestar el mismo nivel de todos los servicios públicos transferidos. El inferior corresponde a la nive-lación de los servicios públicos fundamentales, cuya identificación también es competencia del Estado central, y que ha de satisfacerse en todo caso para cumplir el principio de igualdad de todos los españoles (arts. 139.1 y 149.1.1.ª CE).»

El alcance operativo de aquella redacción se establecía en el apartado 2 de dicho ar-tículo: «Cuando una Comunidad Autónoma, con la utilización de los recursos financieros regulados en los artículos once y trece de la presente Ley Orgánica, no pudiera asegurar un nivel mínimo de la prestación del conjunto de los servicios públicos fundamentales que haya asumido, se establecerá a través de los Presupuestos Generales del Estado, con especi-ficación de su destino, una asignación complementaria cuya finalidad será la de garantizar el nivel de dicha prestación en los términos que señala el artículo ciento cincuenta y ocho, uno, de la Constitución.» Estableciéndose en el apartado 3 del artículo lo que se consideraba como nivel mínimo de prestación de los servicios públicos: «el nivel medio de los mismos en el territorio nacional».

La perspectiva temporal era un elemento relevante para comprender el alcance de aque-lla de «garantía» de la prestación de los SPF. Así, en el apartado 4 de aquella redacción inicial del artículo 15 de la LOFCA se señalaba que «Si estas asignaciones en favor de las Comu-nidades Autónomas hubieren de reiterarse en un espacio de tiempo inferior a cinco años, el Gobierno propondrá, previa deliberación del Consejo de Política Fiscal y Financiera, a las Cortes Generales la corrección del porcentaje de participación en los ingresos del Estado, establecido en el artículo trece de la presente Ley Orgánica.»

La rendición de cuentas respecto de la cobertura de los SPF era otro elemento a tener en cuenta en aquella redacción de la LOFCA. En concreto, en el apartado 5 del art. 15 se estable-cía que «Cada Comunidad Autónoma deberá dar cuenta anualmente a las Cortes Generales de la utilización que ha efectuado de las asignaciones presupuestarias percibidas y del nivel de prestación alcanzado en los servicios con ellas financiados.» A mi juicio, parece claro que el legislador llevaba in mente un mecanismo de garantía destinado a asegurar un volumen de recursos, en principio suficientes, para poder cubrir ese nivel medio de prestación de los SPF en todo el territorio nacional. En este sentido, parece lógico pensar que el diseño que se adoptase para hacer operativo el precepto debía incluir a las comunidades autónomas del País Vasco y Navarra, sin perjuicio de lo dispuesto en el Concierto y el Convenio reguladores, respectivamente, de la relación económica entre estas dos comunidades forales y el Estado. Y, por supuesto, sin olvidar la perspectiva cualitativa de la cobertura de los SPF, al exigir el precepto información anual sobre el nivel de prestación de los servicios alcanzado.


Sin embargo, la evolución del SFA, en el que la autonomía tributaria comenzaba a desempeñar un papel creciente, no atendió a esa visión «niveladora» del artículo 15 de la LOFCA, a pesar del reconocimiento de la misma3. En este sentido, hay que recordar que en el Acuerdo del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 23 de septiembre de 1996, por el que se aprobaba el sistema de financiación de las comunidades autónomas para el quinquenio 1997-2001 (Consejo de Política Fiscal y Financiera, 1996), se argumentaba la necesidad de «culminar el proceso de aplicación de los mecanismos de financiación previstos en la LO-FCA, mediante la instrumentación de las asignaciones para la nivelación de los servicios pú-blicos fundamentales reguladas en el artículo 15», destacando que se trataba de «la cuestión reiteradamente pendiente cuya falta de solución impedía el cierre del sistema.»

No obstante, en la medida que, según se señalaba, en las negociaciones previas las partes se habían limitado «a dejar constancia de los compromisos en orden a la búsqueda de soluciones para el futuro.», se optó en el punto sexto del Acuerdo por constituir el denomi-nado «Grupo de Trabajo del art. 15 LOFCA». Este, integrado por representantes de todas las CCAA y de la Administración central, recibió el encargo de elaborar y elevar a la aprobación del Consejo de Política Fiscal y Financiera, dentro del año 1997, una propuesta de instrumen-tación jurídica, financiera y presupuestaria de las asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales, a las que se refiere el artículo 15 de la LOFCA. Aquí debemos des-tacar la utilización en el texto acordado de la denominación inequívoca de «asignaciones de nivelación de los servicios públicos fundamentales».

Sin embargo, puede decirse que el mandato fracasó. El enfoque del problema se limitó a la distribución del denominado «Fondo de Nivelación de Servicios Públicos Fundamenta-les», con una dotación prevista de 10.000 millones de las antiguas pesetas (unos 60 millones de euros). Según estaba previsto, este importe debería haberse repartido de acuerdo con los criterios fijados por el Grupo de Trabajo, pero, como ya había sucedido en el SFA anterior, no se logró alcanzar un consenso que permitiese hacer operativa esa aplicación del artículo 15 de la LOFCA. Como se reconoció, «el problema» se mantuvo pendiente y, por tanto, el denominado «cierre del sistema».

Un intento de encajar esta consideración alternativa podemos encontrarlo en Gómez de la Torre (2010), quien considera que las asignaciones contempladas en el art.15 de la LOFCA «son una segunda garantía de solidaridad, para conseguir un nivel homogéneo de prestación de los servicios públicos esenciales». En mi opinión, esta visión no es del todo correcta, pues la redacción inicial del precepto parte ya del reconocimiento de la solidaridad territorial como principio inspirador del SFA. Por consiguiente, de lo que se estaría preocupando el art. 15 sería de asegurar la disponibilidad de recursos, procedentes de los Presupuestos Generales del Es-tado, para alcanzar el suelo de la nivelación establecido, como se ha dicho, referido a los SPF.

– Redacción de la Ley Orgánica 7/2001, en vigor del 1/1/2002 al 19/12/2009

Tras la finalización del quinquenio 1997-2001, la reforma del SFA supuso el primer cambio en la redacción original del art. 15 de la LOFCA. Como señala la exposición de

3 En 1993 ya se había introducido la primera cesión parcial de uno de los grandes tributos, el IRPF, aunque fuese en forma de participación territorializada en el 15% de la recaudación y sin capacidad normativa autonómica.


motivos de la Ley 7/2001, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de 27 de julio de 2001 acordó dar un impulso a las asignaciones de nivelación, sobre la base de entender que hay dos servicios, educación y sanidad, sobre los que no es discutible su carácter de servicios fundamentales. En este sentido, se modificó el art. 15 de la LOFCA, remitiendo a una ley ordinaria la concreción de los niveles mínimo y medio de prestación de los servicios públicos que debían dar lugar a la percepción de las asignaciones. En consecuencia, con vigencia desde 1 de enero de 2002, el precepto quedaba redactado en los siguientes términos: «El Estado garantizará en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios públicos fundamentales de su competencia. A efectos de este artículo se con-siderarán servicios públicos fundamentales la educación y la sanidad.»

Para este periodo que se iniciaba en el ejercicio 2002 hay que tener en cuenta que el art. 3 de la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, introducía una Disposición Adicional 1ª, sobre asignaciones de nivelación. En ella se establecía expresamente que «La modificación introducida en el artículo 15 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, sólo será aplicable a las desviaciones que se produzcan en el Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas que entra en vigor el 1 de enero de 2002.» Con ello, el legislador pretendía cerrar cualquier posible reclamación o invocación a desequilibrios en los recursos recibidos en vigencia de los SFA anteriores.

Además, la Ley Orgánica 7/2001 modificó el art. 13 LOFCA (Fondo de Suficiencia) que quedaba redactado en estos términos: «1. Las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía propio participarán, a través de su Fondo de suficiencia, en los in-gresos del Estado; 2. El Fondo de suficiencia cubrirá la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio y su capacidad fiscal; 3. El valor inicial del Fondo de suficiencia de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio se fijará en Comisión Mixta de transferencias. En los años sucesivos, el Fondo de suficiencia de cada Comunidad Autónoma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio se determinará atendiendo a su valor inicial y a la evolución de la recaudación estatal, excluida la susceptible de cesión, por aquellos impuestos que se determinen por ley; 4. El valor inicial del Fondo de suficiencia de cada Comunidad Autóno-ma y Ciudad con Estatuto de Autonomía propio únicamente podrá ser objeto de revisión en los siguientes supuestos: a) Cuando se produzca el traspaso de nuevos servicios o se amplíen o revisen valoraciones de traspasos anteriores; b) Cuando cobre efectividad la cesión de nuevos tributos.»

– Redacción de la Ley Orgánica 3/2009, en vigor a partir de 19/12/2009

La reforma que introdujo el SFA vigente iba a suponer un cambio muy notable respecto de la consideración de los SPF, al menos en su consideración expresa en el diseño del meca-nismo de nivelación adoptado. La redacción dada por la Ley Orgánica 3/2009, que incorpora al marco jurídico general del SFA el Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas de régimen común y de las Ciudades con Estatuto de Autonomía, introdujo una nueva posición respecto de los SPF, vinculada expresamente al diseño del modelo de nivelación, aunque como argumentaré a continuación, en mi opinión, con poco éxito.


La exposición de motivos de la Ley Orgánica 3/2009 dice expresamente que la reforma introduce en el artículo 2 de la LOFCA dos principios fundamentales derivados de esta: «la garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamenta-les; … y la corresponsabilidad de las Comunidades Autónomas y el Estado, en consonancia con sus competencias en materia de ingresos y gastos». En relación con el primero, se aclara que «los recursos financieros para la prestación de los servicios básicos del Estado del Bien-estar deben servir para que éstos puedan ser prestados en igualdad de condiciones a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que residan.» Sin duda, se trataba de una consideración centrada en la nivelación.

Precisamente, este principio iba a estar detrás de la articulación del sistema de nivela-ción configurado en el nuevo SFA. En concreto, esa «garantía de un nivel base equivalente de financiación de los servicios públicos fundamentales» fue instrumentada a través de la crea-ción del denominado Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Este, se decía expresamente, «tendrá por objeto garantizar que las Comunidades Autónomas reciben los mismos recursos por habitante, en términos de población ajustada o unidad de necesidad, cumpliendo así el objetivo establecido en el artículo 158.1 de la Constitución», aclarando que «las asignaciones previstas en dicho artículo se instrumentan, de manera reforzada, me-diante este nuevo Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales». Este nuevo Fondo pasaba a incluirse en el catálogo de recursos destinados a cubrir la financiación de las competencias de las CCAA, recogido en el art. 4 de la LOFCA.

Por supuesto, debe destacarse la modificación introducida en el artículo 15, que incluye ahora los servicios sociales esenciales, como integrantes de los servicios públicos, junto a la educación y la sanidad, ya considerados, como hemos visto, servicios fundamentales en la anterior reforma.

En cuanto a su operativa, se preveía que la transferencia del Fondo de Garantía de Ser-vicios Públicos Fundamentales, concebida expresamente como «mecanismo de garantía», se dotase, en el año base, con el 75% de los recursos tributarios definidos del año 2007 corres-pondientes a cada Comunidad Autónoma, en términos normativos y debidamente homoge-neizados, y con la aportación del Estado por los recursos adicionales que se contemplaban. Dotado así, el fondo se distribuye en función de las necesidades de gasto, es decir, de acuerdo con la población ajustada por índices de necesidad, como viene siendo tradicional en los SFA aprobados desde 1986 en España4.

Sin embargo, a pesar de esta consideración expresa de los SPF como «nivel base», identificable con un suelo para la nivelación, la articulación del sistema de transferencias para hacerlo operativo no mantuvo ese compromiso, desde su propio diseño. Así, la introducción del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales vino acompañada de la modifi-cación del artículo 13 de la LOFCA, afectando tanto a la denominación como a la determina-

4 En el vigente SFA de 2009, los índices contemplados para determinar la unidad de necesidad y su pondera-ción son los siguientes: población (30%), superficie (1,8%), dispersión (0,6%), insularidad (0,6%), población prote-gida equivalente para el gasto sanitario distribuida en siete grupos de edad (38%, ponderado a su vez, por 1,031 para niños de 0 a 4 años, por 0,433 entre 5 y 14, por 0,547 entre 15 y 44, por 0,904 entre 45 y 54, por 1,292 entre 55 y 64, por 2,175 entre 65 y 74, y por 2,759 a partir de 75 años), población mayor de sesenta y cinco años (8,5%) y población entre 0 y 16 años (20,5%).


ción del Fondo de Suficiencia. A partir de entonces, el Fondo de Suficiencia Global se dirige a financiar la diferencia entre las necesidades de gasto de cada comunidad y el volumen de recursos procedente de la suma de su capacidad tributaria y de las transferencias recibidas del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales (siendo negativo en el caso de las comunidades con mayor capacidad fiscal). En mi opinión, resulta paradójica la incorporación de este fondo de «suficiencia», pues al tomar como referencia las necesidades de gasto aspira a conseguir, al menos formalmente, una nivelación total definida como aseguramiento de «la suficiencia en financiación de la totalidad de las competencias». De este modo, el nuevo dise-ño del SFA anulaba de facto la previa consideración de los SPF como objetivo de nivelación, abandonando la pretendida posición a favor de un grado de nivelación parcial.

También debe llamarse la atención de cómo la reforma de 2009 volvía a incluir en el nuevo SFA la denominada «cláusula de statu quo». A estos efectos, se acudía a la fijación ad hoc, para cada comunidad, de la cuantía inicial del Fondo de Suficiencia Global en el seno de la Comisión Mixta. Para la dinámica del sistema, se preveía legalmente que estos valores fuesen objeto de regularización y evolución, de acuerdo con una serie de supuestos: a) ante el traspaso de nuevos servicios, su ampliación o la revisión cuantitativa de traspasos previos; b) como consecuencia del funcionamiento efectivo de la cesión de nuevos tributos; c) ante otras circunstancias legalmente establecidas.

En relación con la consideración de este Fondo de Suficiencia Global en el SFA de 2009, hay que decir que el Consell de la Generalitat Valenciana interpuso el recurso de in-constitucionalidad 439-2016 contra los arts. 111 y 112 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, donde se aprobaban las transferencias por el Fondo de Suficiencia Global. La argumentación de la recurrente se centraba, esencial-mente, en el signo negativo que la aplicación de la transferencia suponía para la Comunidad Valenciana, además de la falta de previsión del legislador para articular las asignaciones contempladas en el art. 158.1 CE, «con el fin de asegurar la suficiencia financiera de la Co-munidad Valenciana y, en particular, la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales». El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 96/2016, de 12 de mayo, desestimó este recurso de inconstitucionalidad, concluyendo que «la pretensión de la Comunidad Valenciana de obtener una mayor financiación a través del presente recur-so de inconstitucionalidad, mediante la anulación del fondo de suficiencia global negativo consignado en el concepto 458 del estado de ingresos de la LPGE 2016, carece de sustento constitucional», en la medida que el resultado negativo para una comunidad del fondo de suficiencia global no infringe el principio de suficiencia financiera del art. 2.1 f) LOFCA, en su doble vertiente «estática» y «dinámica», por lo que tampoco se vulnera el art. 156.1 CE.

3. Los servicios públicos fundamentales en la propuesta de la Comisión de Expertos de 2017

La Comisión de Expertos para la Revisión del SFA de 2017 ha prestado atención a los SPF en el capítulo 2 de su Informe (Comisión de Expertos para la Revisión del Modelo de Financiación Autonómica, 2017), combinando las perspectivas de los problemas de sufi-ciencia mostrados por el actual modelo de financiación autonómica durante la reciente crisis


económica y el papel de estos en la nivelación. El Informe apunta que, en un escenario esta-bilidad presupuestaria y sostenibilidad del Estado de Bienestar, la cuestión de la suficiencia de recursos en el diseño del SFA debe considerarse a través de la fijación de las prioridades de gasto, tanto de la Administración Central como de las CCAA. En el caso de estas, se precisa que esta prioridad debe centrarse en el ámbito de la financiación de los SPF contemplados en el art. 15 de la LOFCA, «con la finalidad de dotar de suficiencia y estabilidad a sus presta-ciones», aclarando que estas deberían ser fijadas «al nivel que políticamente se acuerde». Se reconoce así el carácter político del controvertido principio de suficiencia, con implicaciones no solo en la vertiente estrictamente financiera, sino también en lo que respecta al estable-cimiento de las coberturas básicas de esos servicios. A pesar de este reconocimiento, en mi opinión, se trata de una cuestión compleja de resolver.

La importancia de conseguir estabilidad en la financiación de los SPF es otro aspecto considerado en el Informe. A modo ilustrativo, se compara el peso relativo de los SPF en los presupuestos autonómicos en el momento previo al inicio de la Gran Recesión (69% del gasto total de las CCAA en 2007) y en 2015 (75%), destacándose el esfuerzo de los gobier-nos regionales durante ese periodo para tratar de proteger las coberturas. Se relaciona este aumento del peso de los SPF en el gasto con su relevancia, como bienes preferentes, para la equidad y la igualdad de oportunidades. Asimismo, se destaca la homogeneidad existente entre comunidades en el gasto dedicado a las políticas de educación y sanidad, algo que no se da en otras áreas competenciales.

Estos argumentos son, a juicio de la Comisión de Expertos, los que «justifican que los compromisos de nivelación horizontal otorguen especial atención a ese ámbito» (el de los SPF). En este sentido, se apunta la coincidencia de planteamiento con el SFA de 2009, si bien se justifica el incumplimiento de esta meta por razones financieras. Por ello, de cara al futuro modelo, redactores del Informe recomiendan actuar en un doble frente: uno, «mejorar la su-ficiencia de recursos para SPF de todas las AAPP»; y dos, «lograr que todas las comunidades –de régimen común y forales– puedan disponer del mismo nivel de recursos por unidad de necesidad de salud, educación y protección social.»

En mi opinión, con esta exposición, el Informe de la Comisión de Expertos se alinea de claramente con la consideración de los SPF como un suelo de referencia de la nivelación, en línea con lo que ya se ha apuntado anteriormente. Sin embargo, al combinarlo con la cuestión de la suficiencia, la Comisión reconoce el conflicto que se produce a la hora de articular en la práctica este criterio, ya que «no existe un criterio objetivo que permita determinar los recur-sos que cada administración necesitaría para prestar los servicios que tiene encomendados a un nivel considerado satisfactorio». En este sentido, el Informe reitera que la decisión sobre ese nivel de servicios y, paralelamente, de los recursos que requiere su financiación –y que de acuerdo con el art. 2.1 de la LOFCA deberían ponerse a disposición de las comunidades– «es de carácter fundamentalmente político y, en una democracia, las administraciones públicas dispondrán para el ejercicio de sus competencias de los recursos que los ciudadanos estén dispuestos a aportar a través de impuestos y tasas».

¿Y cómo intenta salir el Informe de la Comisión de este atolladero? La opción elegida, pienso que de forma acertada, es facilitar una autonomía tributaria «suficiente», que incluya la disponibilidad de instrumentos tributarios, y que permita una gestión eficaz de los mismos,

Algunas consideraciones sobre la financiación de los servicios públicos fundamentales transferidos 23

advirtiéndose que esto debe implicar para los gobiernos autonómicos, «en todo caso, el coste político de hacerlo». En consecuencia, la Comisión recomienda la interpretación de «los principios de suficiencia y equilibrio vertical de una forma operativa, formulándolos en tér-minos de equilibrio de instrumentos más que de recursos». Desde esta posición, el Informe se plantea el reparto actual de instrumentos financieros entre niveles de gobierno, concluyendo que «existe un desequilibrio de instrumentos a favor del Estado», en la medida que este po-see potestad plena sobre sus ingresos tributarios, mientras que las CCAA únicamente puede actuar sobre aproximadamente la mitad de sus ingresos ordinarios. No obstante, se reconoce que esta asimetría es, en buena medida, inevitable, de acuerdo con las competencias consti-tucionales de la Administración Central en materia tributaria.

A pesar de ello, el Informe señala que sería factible dotar a las comunidades de un mayor grado de autonomía tributaria, con el objetivo de que estas estén en condiciones de prestar satisfactoriamente las competencias asumidas en materia de SPF y en los niveles elegidos por sus votantes. En esta línea, también se admite la existencia de margen para que el ejercicio de la capacidad normativa en los tributos cedidos sea más visible por los ciudada-nos, algo fundamental para que la exigencia de responsabilidades fiscales funcione.

La apuesta de la Comisión para aumentar la autonomía tributaria, es el denominado IVA colegiado, también extensible a los Impuestos Especiales. Aunque la propuesta no ha estado exenta de controversia, las críticas realizadas respecto del comportamiento estratégi-co de las CCAA a la hora de utilizar esta figura no parecen, a mi juicio, demasiado sólidas5. Fundamentalmente, se trata de permitir una actuación conjunta (colegiada) de los gobiernos autonómicos para proponer al gobierno central la modificación de los tipos de gravamen del impuesto, de manera que estos asumiesen los resultados recaudatorios de la misma, en rela-ción con el porcentaje de cesión fijado para las CCAA. Entiende la Comisión que esta opción «haría más transparente para el ciudadano el reparto de recursos entre niveles de gobierno que los actuales porcentajes de cesión», además de facilitar que ambos niveles de gobierno puedan decidir «cambios con el fin de recabar de los ciudadanos los recursos que consideren necesarios para ejercer sus funciones cuando las circunstancias o las preferencias sociales cambian».

La Comisión aboga porque las diferentes administraciones alcancen «un acuerdo de Estado acerca de los niveles deseados y factibles de las prestaciones y las necesidades de recursos estimadas para atender a dichos niveles las grandes funciones de gasto». Esa sería la forma política de plantear la respuesta al problema de la suficiencia, cuya solución, se dice, debiera contemplar «la dinámica del gasto y de los ingresos prevista, con una concre-ción similar a la que contemplan los escenarios plurianuales que acompañan al Programa

5 Hasta hoy en día, la modificación de los tipos de gravamen del IVA y de los IIEE es una decisión que com-pete exclusivamente al Gobierno Central, mostrando la experiencia que los gobiernos autonómicos no han interve-nido jamás en las reformas de la imposición indirecta. Por tanto, la propuesta de «decisión colegiada» tan solo su-pondría, respecto de la forma en que ahora se hace, contemplar un procedimiento que, ante la solicitud de un aumento de recursos por parte de las comunidades, llevase al Gobierno Central a considerar el posible incremento en los tipos de gravamen de estas figuras. Para evitar el bloqueo estratégico de la unanimidad, bastaría con establecer una mayoría cualificada en el Consejo de Política Fiscal y Financiera. En todo caso, escuchadas las comunidades, el Gobierno central siempre tendría la última palabra conforme a la legislación de la Unión Europea, siendo además el competente para tramitar la modificación legislativa.


de Estabilidad». Se advierte que el «enfoque cooperativo del problema no es incompatible con la autonomía pues su finalidad es ofrecer un marco financiero común de referencia y no condicionar otras decisiones». Este acuerdo se considera esencial para hacer compatibles la sostenibilidad financiera de las finanzas públicas y la confianza en el Estado de Bienestar.

Otro aspecto importante del Informe de la Comisión de Expertos en relación con los SPF tiene que ver con su «priorización» en el conjunto de administraciones públicas y, para-lelamente, con la protección que se debería otorgar a su financiación. Para ello, la Comisión plantea «contemplar la financiación de todas las funciones de gasto que integran los SPF con un criterio similar, con independencia de la administración que las gestiona, garantizándoles hasta donde sea posible recursos estables». Se señala que «este enfoque ayudaría a preservar el debate sobre la suficiencia de los recursos de las diferentes administraciones de las sos-pechas de que las posiciones están contaminadas por sentimientos centralizadores o descen-tralizadores y evitaría reclamaciones de agravio injustificadas». Aunque esta valoración no está exenta de un optimismo algo ingenuo, la consecución de un acuerdo de este tipo creo que podría contribuir a establecer criterios de consenso para futuros ajustes de consolidación fiscal, que llegado el momento permitirían reequilibrar las asignaciones de gasto de acuerdo con esa priorización de los SPF, tratando de minimizar así los costes sociales de una falta de cobertura no deseada.

Desde el punto de vista de la financiación estable de los SPF, el Informe incorpora la siguiente propuesta. En primer lugar, se trataría de evaluar la capacidad las grandes fuentes tributarias (IRPF, IVA, Impuestos Especiales y Cotizaciones Sociales) para finanaciar el ni-vel deseado del Estado de Bienestar. Una vez comprobada esa capacidad, en segundo lugar, procedería la distribución de la cesta entre los dos niveles de gobierno, con el objetivo de pro-porcionar a ambas administraciones un acceso a fondos suficientes que aseguren la cobertura de sus respectivos SPF, sin que esto suponga afectación alguna de los recursos a cada función de gasto. Por último, con objeto de asegurar un comportamiento lo más estable posible de las asignaciones, la Comisión recomienda establecer reglas de evolución del gasto inicialmente fijado para cada categoría de los SPF, basadas en los índices de necesidad específicos. En todo caso, se considera indispensable contar, en la primera fase, con una valoración ajustada del potencial recaudatorio del sistema fiscal. No obstante, en línea con lo apuntado respecto del incremento de la autonomía tributaria, se considera necesario para facilitar el acceso a los recursos adicionales que permitan una financiación estable de los SPF autonómicos aumentar la capacidad normativa de las CCAA en la imposición indirecta, en los términos expresados, así como profundizar en un modelo de administración tributaria integrada que mejore global-mente el cumplimiento fiscal y el rendimiento recaudatorio.

En cuanto al volumen de recursos que el nuevo SFA tendría que proporcionar para financiar el nivel de cobertura de los SPF, el Informe de la Comisión de Expertos contem-pla dos escenarios, dependiendo de si se opta por un ajuste del gasto a los ingresos, bajo la condición de eliminar el déficit, o por un aumento de ingresos acorde a los objetivos de gasto que se establezcan. En ambos casos, bajo la condición de cumplimiento de los obje-tivos de déficit público que se fijen para las CCAA. En la medida que el SFA actual viene ofreciendo una situación continuada de superación de estos objetivos de déficit, la Comisión advierte que «corregir la insuficiencia dependerá del nivel de cobertura de las necesidades que se determine, en particular en SPF», lo que presumiblemente exigirá una revisión de la

Algunas consideraciones sobre la financiación de los servicios públicos fundamentales transferidos 25

cesta de tributos asignada a las CCAA, al margen de los ingresos que puedan derivarse de las aportaciones procedentes de transferencias verticales de nivelación, de los ingresos por transferencias finalistas de otras administraciones para SPF y de los potenciales aumentos de la recaudación proporcionados por el uso de capacidad colegiada de modificación de los tipos del IVA y de los IIEE.

En este contexto, resulta bastante razonable pensar que la próxima reforma del SFA se situará en el segundo escenario, lo que exigirá, como se ha apuntado, poner a disposición de las CCAA mayores recursos para cubrir financieramente los niveles de gasto en SPF elegidos. Para ello, la Comisión de Expertos considera varias opciones, no excluyentes entre sí: a) una mayor aportación a las transferencias de nivelación vertical de la Administración central; b) un nuevo reparto de los porcentajes de participación de las CCAA en los ingresos tributarios del Estado; c) un aumento de los ingresos tributarios de las CCAA a través del ejercicio de la capacidad normativa, en línea con lo expuesto anteriormente. En relación con las transferencias de nivelación vertical, la Comisión de Expertos expresa su posición, que comparto, a favor de que las Comunidades Forales aporten recursos para su financiación, de acuerdo con el critero de equidad interterritorial que se establezca en términos de recursos por habitante ajustado. Esta incorporación debería ser gradual, para evitar tensiones financie-ras en esas comunidades.

La mayor o menor intensidad en el uso de estas tres opciones dará lugar, como se re-conoce en el Informe, a unos efectos financieros diferentes, tanto entre CCAA como entre estas y la Administración central. En este sentido, se advierte que un mayor peso del IRPF en la cesta de tributos puesta a disposición de las CCAA (en detrimento de la imposición indi-recta) supondrá, previsiblemente, un incremento en la capacidad fiscal de las comunidades, si bien existirán diferencias notables de potencial recaudatorio favorables a las regiones con mayor renta. Desde la perspectiva de la redistribución de la renta, la elección del porcentaje de cesión del IRPF no es una cuestión menor, dado que es la única figura del sistema fiscal con una capacidad redistributiva significativa. Por supuesto, el uso de las transferencias de nivelación vertical tampoco es una opción neutral desde el punto de vista redistributivo, al depender estas de la composición y estabilidad de las fuentes tributarias que las nutren6. Finalmente, el Informe recoge la exigencia de que el modelo elegido asegure la suficiencia dinámica de los SPF en todas las comunidades, lo que requiere diseñar reglas de gasto y de evolución del comportamiento recaudatorio de los tributos, en un marco eficaz de colabora-ción instituticional.

En una simulación de la propuesta de la Comisión de Expertos, realizada por De la Fuente (2017), se estima que una aportación de las CCAA al Fondo Básico de Financiación, de carácter horizontal, contemplado en el diseño de la reforma SFA7, del 100% del rendimiento

6 En Onrubia (2019) se ofrece un análisis cuantitativo del impacto que tendrían sobre la desigualdad de la renta de los hogares diferentes alternativas de diseño del sistema de transferencias de nivelación.

7 El modelo propuesto por la Comisión de Expertos está configurado por dos Fondos: el Fondo Básico de Financiación (FBF) y el Fondo de Nivelación Vertical (FNV). El FBF opera como el Fondo de Garantía del sistema actualmente vigente, incorporando una parte sustancial de los ingresos tributarios de las CCAA con criterio norma-tivo, mientras que se distribuye de acuerdo con la población ajustada. El FNV, financiado con recursos del Estado, opera para reducir, según posibles alternativas, las diferencias de financiación por población ajustada resultantes de la aplicación inicial del FBF.


normativo en los tramos autonómicos del IVA y de los Impuestos Especiales (en total, 42.345 millones de euros), del 68% (coeficiente de aportación al Fondo Básico, CAFB) del tramo autonómico del IRPF y del resto de los tributos cedidos (en total, 34.653 millones de euros) y una aportación adicional de 4.217 millones por parte del Estado, proporcionaría recursos suficientes a las comunidades de régimen común para financiar su gasto en SPF (calculados realizados con los datos de la liquidación del sistema en 2015). Como se ha explicado, se trata de un escenario de nivelación parcial, en el que se estaría cumpliendo con la condición de «suelo» de nivelación defendida. La incorporación de recursos por parte de la Administración central al FNV (en un supuesto de esta simulación se baraja el importe de otros 4.217 millo-nes) permitiría aumentar el grado de nivelación desde el 79,5% hasta el 83,6%. En un ejercicio de simulación similar, Onrubia y Sánchez-Fuentes (2017) estiman que con un incremento del tipo general del IVA desde el 21% actual hasta el 23%, en ejercicio de la potestad colegiada prevista en el Informe, bastaría con un CAFB del 67% para cubrir la financiación de SPF, sin ninguna aportación inicial al FBF por parte de la Administración central.

4. Conclusiones

El modelo propuesto por la Comisión de Expertos para la Reforma del SFA (2017) apuesta, como hemos visto, por «preservar la suficiencia financiera de los SPF con inde-pendencia de la administración que los presta y, a partir de ahí, disponer de recursos para nivelar completamente esos SPF entre todas las comunidades autónomas, de régimen común y forales.» Para conseguir este objetivo, se aboga por alcanzar un reparto de la capacidad recaudatoria de IRPF, IVA e Impuestos Especiales entre los dos niveles de gobierno que per-mita financiar sus respectivas competencias en SPF (al margen de las de la Seguridad Social financiadas mediante cotizaciones sociales). Además, la Comisión considera oportuno que el País Vasco y Navarra aporten recursos al esquema de nivelación de los SPF, con el objetivo de reducir (o igualar) la actual brecha existente por unidad de necesidad entre las comunida-des de régimen común y las forales.

La posición de la Comisión de Expertos de considerar el gasto en SPF como anclaje de la nivelación territorial es, en mi opinión acertada, pues permite considerar estos, de forma argumentada, como «suelo» para definir el criterio de equidad interterritorial a utilizar en el ámbito autonómico. Debe tenerse en cuenta que esta consideración no es incompatible con alcanzar grados superiores de nivelación, fruto del correspondiente consenso político8.

Además, la valoración, en términos de población ajustada, de las necesidades de gasto en SPF, mediante los correspondientes índices de necesidad, posibilita, de forma consistente, la necesaria inclusión del régimen foral en los mecanismos de solidaridad interregional. Esta concepción es, a juicio de la Comisión de Expertos, consistente con lo señalado en el artículo 158.1 de la Constitución.

No obstante, un aspecto que, a mi juicio, resulta crucial para defender esta interpreta-ción tiene que ver con la preservación del criterio general de incondicionalidad de las trans-ferencias de nivelación, vigente en nuestro SFA. En este sentido, debe quedar claro que una

8 En Martínez-López et al. (2018) se ofrecen argumentos a favor y en contra de la nivelación total y parcial.


cosa es proporcionar el volumen de recursos requeridos, en términos de unidad de necesidad, para cubrir los SPF, conforme a los estándares de provisión que se acuerden, y otra «parce-lar» asignaciones de recursos concretas para un servicio, limitativas en cuanto a su disposi-ción presupuestaria funcional. Los valores que inspiran la descentralización política y fiscal recomiendan para la financiación de los gobiernos subcentrales el uso de transferencias de nivelación incondicionadas, como fórmula para preservar su autonomía financiera y presu-puestaria.

Por último, es necesario apuntar que, en mi opinión, el punto más débil de la propuesta contenida en el Informe de la Comisión de Expertos de 2017 en relación con los SPF se encuentra en la determinación del nivel a tomar como referencia para su prestación. Para la Comisión, este se identifica, en el capítulo 2 del Informe, con el nivel, por unidad de necesidad, derivado del Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, que sirvió de base para el actual SFA, aprobado por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas. En este sentido, pienso que el diseño del nue-vo SFA que debe reemplazar al aprobado en 2009 no debería ver la luz condicionado a las cuantificaciones que entonces se formularon, en su mayor parte basadas en unas optimistas expectativas de recaudación, ya carentes de realidad en el momento de la tramitación legal de aquella reforma. A pesar de su indudable complejidad, creo que la solución idónea sería constituir un grupo de trabajo especializado que, con carácter permanente, se encargase de definir unos «catálogos» básicos de prestaciones, con una estimación motivada de los costes de provisión en diversos escenarios de cobertura. Hay que advertir que la simple valoración de los gastos medios de provisión en los que vienen incurriendo las CCAA, aunque aparezca como la solución más sencilla, presenta problemas importantes. Por un lado, esta opción oculta las diferencias de eficiencia en el gasto existentes entre comunidades, bastante rele-vantes, como han estimado García et al. (2019) para las prestaciones de sanidad y educación entre 2005 y 2015. Por otro, utilizar simplemente el volumen de gasto para identificar los recursos necesarios no permite determinar los niveles de cobertura, ni de calidad, con los que se prestan cada uno de los SPF.

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https://www.researchgate.net/publication/334730569_Nivelacion


ANEXO

Cuadro 1 Gasto en Servicios Públicos Fundamentales 2013-2017 (millones de euros)

Grupo Funcional Agente 2013 2014 2015 2016 2017 (P)

Total Administraciones Públicas 63.307 63.492 66.483 67.716 69.427 Comunidades Autónomas 58.302 58.493 61.373 62.508 64.199

07 Salud Corporaciones Locales 765 755 835 816 848

Administración Central 2.742 2.733 2.738 2.828 2.746

Fondos de la Seguridad Social 1.498 1.511 1.537 1.564 1.634

Total Administraciones Públicas 42.074 42.512 44.351 45.294 46.531

09 Comunidades Autónomas 38.401 38.604 40.402 41.319 42.484

Educación Corporaciones Locales 2.151 2.211 2.288 2.326 2.385

Administración Central 1.522 1.697 1.661 1.649 1.662

Total Administraciones Públicas 184.448 183.476 184.340 188.783 193.057

10 Comunidades Autónomas 10.251 10.509 10.410 10.959 11.266

Protección Corporaciones Locales 5.532 5.591 6.059 6.429 6.603 Social Administración Central 15.698 15.908 16.477 17.693 18.272

Fondos de la Seguridad Social 152.967 151.468 151.394 153.702 156.916

Total Administraciones Públicas 289.829 289.480 295.174 301.793 309.015 Total Comunidades Autónomas 106.954 107.606 112.185 114.786 117.949

Grupos Total Corporaciones Locales 8.448 8.557 9.182 9.571 9.836

07 + 09 + 10 Total Administración Central 19.962 20.338 20.876 22.170 22.680

Total Fondos de la Seguridad Social 154.465 152.979 152.931 155.266 158.550

Total Gasto Público (excluidas ayudas Instituciones Financieras)

Total Gasto Público

462.178

467.326

462.961

465.424

471.472

472.740

469.289

472.155

477.299

478.126

PIB utilizado en millones de euros 1.025.693 1.037.820 1.081.165 1.118.743 1.166.319

Fuente: IGAE (2019) y elaboración propia


Cuadro 2 Gasto en Servicios Públicos Fundamentales 2013-2017 (% sobre PIB)

Grupo Funcional Agente 2013 2014 2015 2016 2017 (P)

Total Administraciones Públicas 6,17 6,12 6,15 6,05 5,95 Comunidades Autónomas 5,68 5,64 5,68 5,59 5,50

07 Salud Corporaciones Locales 0,07 0,07 0,08 0,07 0,07

Administración Central 0,27 0,26 0,25 0,25 0,24

Fondos de la Seguridad Social 0,15 0,15 0,14 0,14 0,14

Total Administraciones Públicas 4,10 4,10 4,10 4,05 3,99

09 Comunidades Autónomas 3,74 3,72 3,74 3,69 3,64

Educación Corporaciones Locales 0,21 0,21 0,21 0,21 0,20 Administración Central 0,15 0,16 0,15 0,15 0,14

Total Administraciones Públicas 17,98 17,68 17,05 16,87 16,55

10 Comunidades Autónomas 1,00 1,01 0,96 0,98 0,97

Protección Corporaciones Locales 0,54 0,54 0,56 0,57 0,57 Social Administración Central 1,53 1,53 1,52 1,58 1,57

Fondos de la Seguridad Social 14,91 14,59 14,00 13,74 13,45

Total Administraciones Públicas 28,26 27,89 27,30 26,98 26,49 Total Comunidades Autónomas 10,43 10,37 10,38 10,26 10,11

Grupos Total Corporaciones Locales 0,82 0,82 0,85 0,86 0,84

07 + 09 + 10 Total Administración Central 1,95 1,96 1,93 1,98 1,94

Total Fondos de la Seguridad Social 15,06 14,74 14,15 13,88 13,59

Total Gasto Público (excluidas ayudas Instituciones Financieras)

Total Gasto Público

45,06

45,56

44,61

44,85

43,61

43,73

41,95

42,20

40,92

40,99

Fuente: IGAE (2019) y elaboración propia.

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