ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD Y LA

JURISPRUDENCIA SOBRE LA MATERIA EN VENEZUELA.

Rafael Badell Madrid

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓNII. DEL DERECHO DE PROPIEDADIII. DEFINICIÓN DE EXPROPIACIÓNIV. ACEPCIONES DEL TÉRMINO EXPROPIACIÓN

1. La Expropiación como garantía constitucional.2. La Expropiación como procedimiento.

2.1 Expropiación de hecho.2.2 Expropiación indirecta.

3. La Expropiación como potestad.4. La Expropiación como un modo de adquisición coactivo.

4.1 La Confiscación4.2 El Decomiso4.3 La Requisición4.4 La Nacionalización

5. La Expropiación como restricción al derecho de propiedad.6. La Expropiación como prestación obligatoria.

V. CARACTERÍSTICAS DE LA EXPROPIACIÓN1. Institución de Derecho Público.2. Institución de Derecho Coactivo.3. No constituye una compraventa.4. Tiene por objeto permitir a la Administración el cumplimiento de

fines públicos.5. Pueden ser expropiados toda clase de bienes.6. Se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente.7. El particular afectado recibe una justa indemnización.

VI. BASES NORMATIVAS DE LA POTESTAD EXPROPIATORIAVII. LEYES DE CONTENIDO EXPROPIATORIO

1. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.2. Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los

casos de expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad.

3. Ley de Regularización y Control de los Arrendamientos de Vivienda.VIII. LA RETROCESIÓN IX. OTRAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD

1. Limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo.2. Limitaciones derivadas de las servidumbres administrativas.3. Limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.

Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Doctor en Derecho, Universidad Católica Andrés Bello. Master en Derecho Administrativo por la Universidad Central de Venezuela. Abogado Universidad Católica Andrés Bello. Socio fundador del Despacho de Abogados Badell & Grau. Profesor de la Universidad Católica Andrés Bello (pregrado y postgrado). Cátedra Andrés Bello en la Universidad de Oxford durante el año académico 1998-1999. Profesor Asociado (Senior Associate Member) de la Universidad de Oxford durante el año académico 2006-2007.

1

X. CONCLUSIONESXI. BIBLIOGRAFÍA

2

I. INTRODUCCIÓN

En el marco de estas XI Jornadas Jurisprudenciales en Derecho Administrativo,

organizas por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad de

Yacambú, para celebrar su Vigésimo Quinto aniversario, me corresponde estudiar la

jurisprudencia referida al derecho de propiedad en Venezuela y, especialmente, en

materia de expropiación.

Como punto previo haremos un breve análisis sobre la evolución del derecho de

propiedad, cuyo origen ubicamos en el derecho romano, hasta llegar a la noción

moderna que presenta a este derecho -en principio divino, absoluto y sagrado-

aceptando limitaciones en virtud su función social. Algunas consideraciones

formularemos acerca de la doctrina sobre esta materia y nos referiremos a esta

institución de derecho público en sus distintas acepciones y características, así como

comentarios generales sobre la materia y sobre cómo está regulada en Venezuela.

II. DEL DERECHO DE PROPIEDAD

El derecho de propiedad es uno de los derechos de mayor antigüedad

reconocidos al hombre. Tiene sus orígenes en el Derecho Romano, en el cual surge

como derecho absoluto, que no admite en su ejercicio un interés distinto al de su único

titular, el pater familias. Posteriormente el antecedente más importante al derecho de

propiedad lo encontramos en el derecho Francés, en el cual el concepto de propiedad

derivó por una parte, de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,

en la cual se prohibía toda privación del derecho de propiedad, considerándolo sagrado

e inviolable, y reconociendo el carácter imprescriptible del mismo, al establecer que

“ningún legislador ni actual ni futuro podía desconocerlo o disminuirlo lícitamente”1; y

por la otra en el Código Napoleónico de 1804, el cual, en su artículo 544 definió la

1 Touchard, Jean, Historia de las ideas políticas, p. 358.

3

propiedad como “el derecho de gozar y disponer de las cosas del modo más absoluto,

siempre que no se haga de ellos un uso prohibido por las leyes o los reglamentos”2.

Los principios señalados permitieron establecer un sistema sociopolítico en el

que se reconocía a los individuos plena y absoluta libertad para que dispusieran,

conforme a su propia y exclusiva voluntad, de los bienes que incorporasen a sus

respectivos patrimonios. De esta manera, la propiedad privada fue concebida como un

derecho al que se le reconocen los caracteres de absoluto, exclusivo, ilimitado en su

cantidad, perpetuo y transmisible.

Se consideraba, por tanto, que el derecho de propiedad le confería al propietario

la posibilidad legítima de realizar con sus bienes actos de cualquier clase, incluso de

gozar de ellos de una manera absoluta. Sin embargo, este carácter absolutista e

individualista de la propiedad ocasionó en muchos casos que la voluntad individual de

una minoría de propietarios fuera la que decidiese, libremente y sin trabas, sobre el

empleo y destino de los bienes que la naturaleza puso a disposición de todos los

hombres. La doctrina liberal individualista llevó a tal extremo esta concepción, que

incluso sólo se le reconocía derecho al sufragio a los ciudadanos propietarios.

Ante el profundo desequilibrio social que esta concepción del derecho de

propiedad causó surgió la necesidad de reformar las premisas que le servían de

fundamento. El Estado de Derecho comenzó a acoger las tendencias doctrinarias que

propugnaban nuevos esquemas para la protección de los derechos sociales, entre ellos,

la propiedad. Y es que a medida que se fueron desarrollando los cuadros normativos, los

Estados de Derecho fueron madurando socialmente, acogiendo las tendencias

doctrinarias que propugnaban nuevos esquemas para regular la sociedad industrial. Los

modos de producción se diversificaron y la división del trabajo creó nuevas clases

sociales con sus consecuentes conflictos de intereses. Poco a poco el germen social fue

colmando el terreno de las relaciones que hasta ese momento habían sido netamente

económicas, y los textos jurídicos comenzaron paulatinamente a consagrar la protección

de los derechos sociales.

2 Kummerow, Gert, Compendio de Bienes y Derechos Reales, (Derecho Civil II), Paredes Editores, Caracas, 1988.

4

Ante este viraje ideológico, que implicaba el cambio de las estructuras en que se

apoyaba el Estado de Derecho, para convertirse en un Estado Social de Derecho, operó

una profunda transformación en el régimen jurídico de la propiedad privada, que le

quitó su carácter absoluto e individualista. La propiedad empezó a dejar de ser el

derecho subjetivo del propietario para convertirse en un bien afectado a la función

social.

Duguit plantea como una de las transformaciones del derecho privado

napoleónico el paso de la propiedad absolutamente subjetiva, a la propiedad social. El

derecho de propiedad es la manifestación por excelencia de la autonomía de la voluntad

humana, de la soberanía del individuo, como el poder legislativo es la manifestación por

excelencia de la soberanía del Estado. “El absolutismo de la propiedad ha cedido de

hecho y de derecho, ante un concepto ético, económica y jurídicamente más racional y

humano”, que no es otro sino el de la propiedad afectada a la función social3.

En el concepto de función social descansa, precisamente, el fundamento de las

limitaciones legales al derecho de propiedad, pues serán estas limitaciones las llamadas

a armonizar dicho derecho con los requerimientos del interés general, evitando que éste

se convierta en una traba para la satisfacción de los intereses del grupo social4. Así, el

titular del derecho real de propiedad debe ejercerlo de conformidad con su función

social, establecida en el ordenamiento jurídico. El uso de la propiedad contrario a esa

finalidad, sería equiparable a un abuso del derecho, fuente de responsabilidad

extracontractual del titular del derecho.

En este sentido la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en

sentencia del 24 de febrero de 2006, se refirió al contenido  y a los límites del derecho

de propiedad en razón del interés social:

“(…) la fijación del contenido esencial de la propiedad privada no puede

hacerse desde la exclusiva perspectiva subjetiva del derecho o de los intereses

individuales que a éste subyacen, sino que debe incluir igualmente la necesaria

3 Duguit, León, Las transformaciones generales del derecho privado desde el Código de Napoleón, pp. 141 y ss.4 Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, Tercera Edición Actualizada, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1980, p. 19.

5

referencia a la función social, entendida no como mero límite externo a su

definición o a su ejercicio, sino como parte integrante del derecho mismo

(negritas de la Sala).

Dentro de las limitaciones a las que se sujeta el derecho de propiedad en virtud

de su función social, el Constituyente estableció la expropiación por causa de utilidad

pública o social, hoy presente en el artículo 115 de la Constitución cuyo tenor es el

siguiente: “Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso,

goce, disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las

contribuciones, restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad

pública o de interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social,

mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada

la expropiación de cualquier clase de bienes”.

III. DEFINICIÓN DE EXPROPIACIÓN

En Francia André de Laubadère ha señalado que “(…) la expropiación por

causa de utilidad pública es una operación administrativa por la cual el Estado obliga

a un particular a cederle la propiedad de un inmueble en beneficio de la comunidad,

mediante una indemnización justa y previa (…)”5.

Por su parte, la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la Corte

Suprema de Justicia en fecha 2 de Octubre de 1986 definió la expropiación como:

“(…) el medio de que se vale el Estado para adquirir de los particulares,

en forma coactiva, los inmuebles que requiere para la ejecución de las obras de

interés social que como gestor de la cosa pública está llamado a realizar. Sobre

este particular, tanto la doctrina como la jurisprudencia están contestes en

reconocerle al Estado la potestad de adquirir cualquier clase de bienes, cuando

las necesidades de la comunidad así lo exigen y para los fines antes indicados

(…)6.5 De Laubadère, André, Manual de Derecho Administrativo, Editorial Temis, Bogotá, 1984, p. 289.6 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 2 de Octubre de 1986. Caso: Agrícola Santo Domingo, C.A.

6

Posteriormente, el 14 de junio de 1988, la Sala Político-Administrativa señaló

que (…) El Instituto de la expropiación es el medio que se vale el Estado para adquirir

de manera coactiva aquellos inmuebles que requiere para la construcción de las obras

que en interés de la colectividad está llamado a realizar. Tales adquisiciones las puede

hacer: bien por vía del arreglo amigable o bien por la judicial (…)”7.

Con un criterio más amplio, que incluye no sólo los bienes inmuebles, el 12 de

noviembre de 1991 la misma Sala definió la expropiación como “(…) el instrumento de

que se vale el estado para obtener coactivamente de los particulares aquellos bienes

que son indispensables para la ejecución de las obras que demanda el interés público o

colectivo (…)”8. Y más claro aún es el fallo del 20 de julio de 1993, que expresó que:

“(…) la expropiación es un instituto de Derecho Público mediante el cual el Estado

logra coactivamente la adquisición de bienes muebles o inmuebles, para el

cumplimiento de fines de utilidad pública, siguiendo las pautas de un procedimiento

especial y pagando una previa y justa indemnización (…)”9.

En definitiva, la expropiación puede ser definida, más extensamente, como un

Instituto de Derecho Público, por medio del cual se confiere a la Administración Pública

Nacional, Estadal y Municipal, órganos descentralizados funcionalmente e incluso

concesionarios, la potestad para adquirir, en el marco de un procedimiento legalmente

establecido, de forma coactiva, cualquier clase de bienes de propiedad privada,

susceptibles de apropiación, por causa de utilidad pública o de interés social, siempre

que así sea declarado mediante sentencia firme y previo el pago oportuno de justa

indemnización a aquél contra quien obra la medida, por la merma sufrida en su

patrimonio.

De lo anterior queda claro que la expropiación no puede ser considerada una

sanción. Como ya reiteramos previamente, y tal como dispone el artículo 115

7 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de Junio de 1988. caso: Fernando Colina Peña.8 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 12 de noviembre de 1991. caso: Corporación Venezolana de Guayana. Jurisprudencia Venezolana Ramirez & Garay, Tomo N° 119. pp. 600-604.9 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 20 de julio de 1993. Jurisprudencia Venezolana Ramirez & Garay, Tomo N° 126. pp. 523-524.

7

constitucional, la expropiación como adquisición coactiva de bienes, única y

exclusivamente procede por razones de utilidad pública e interés social, nunca como

consecuencia de la comisión de un ilícito, caso contrario a la confiscación y al

decomiso, que configuran medios coactivos de adquisición de la propiedad privada,

como consecuencia de algún delito cometido.

Sin embargo, existen leyes dentro de nuestro ordenamiento jurídico que

contrariando al artículo 115 constitucional, establecen la expropiación como sanción por

la comisión de ilícitos. Podemos citar como ejemplo la Ley de Tierras y Desarrollo

Agrario (LTDA) que contempla en sus artículos 68 y siguientes, la expropiación agraria

como una sanción a los propietarios de tierras con vocación agrícola que no tienen un

nivel óptimo de productividad. De igual manera, la Ley Orgánica de Precios Justos

(LOPJ) en su artículo 7, establece la expropiación como sanción a la comisión de

ilícitos económicos, en la misma forma, impone la ocupación de los bienes como

sanción aplicable a las infracciones referidas a la especulación, alteración fraudulenta de

bienes y servicios, acaparamiento, boicot y al condicionamiento de venta de bienes y

prestación de servicios. La Ley para la Regularización y Control de los Arrendamientos

de vivienda (LRCAV) por su parte establece que la Superintendencia Nacional de

Arrendamiento de Vivienda dará inicio a los trámites pertinentes a fin de expropiar los

inmuebles propiedad de los infractores que reincidan por tercera vez.

IV. ACEPCIONES DEL TÉRMINO EXPROPIACIÓN

1. LA EXPROPIACIÓN COMO GARANTÍA CONSTITUCIONAL

La expropiación es una garantía constitucional a favor de los ciudadanos, desde

que es un mecanismo de protección y salvaguarda del derecho de propiedad. Como

garantía constitucional, presupone la existencia de dos elementos fundamentales que le

dan origen, estos son: (i) la presencia de un interés o bien jurídico constitucionalmente

tutelado y, (ii) la posibilidad de que dicho interés o bien jurídico pueda encontrarse en

peligro o sea susceptible de agresión, requiriendo entonces, la creación de un

instrumento capaz de asegurar su integridad y vigencia. Es a partir de esas dos notas

8

fundamentales que se caracteriza el instituto de la expropiación como una garantía

constitucional10.

En efecto, el derecho de propiedad fue concebido por el constituyente como un

bien jurídico que debía ser objeto de tutela constitucional, tal como se advierte del

contenido del artículo 115 de la Constitución, el cual dispone que todo particular, titular

del derecho, tiene la facultad de usar, gozar, disfrutar y disponer de sus bienes.

Demostrada la intención del constituyente de alzar la propiedad como un bien jurídico,

no dejó de lado su custodia. Es así que dispuso que se garantizara el ejercicio de los

atributos del derecho, indicando expresamente que “sólo por causa de utilidad pública o

social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podría ser

declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”. Así, el mecanismo de tutela

del derecho de propiedad, se concretó en la garantía expropiatoria, que no es más que la

manifestación del derecho a no ser desposeído de la propiedad sino mediante la

expropiación, en los términos y condiciones consagrados en la Constitución.

Tres requisitos son indispensables para que proceda la transferencia forzosa de la

propiedad, estos son:

i) Que la justifiquen razones de utilidad pública o de interés social:

Corresponde al órgano legislativo determinar de forma precisa y concreta el

carácter de utilidad pública o interés social que una actividad u obra representa. Esta

labor se materializa mediante la declaración de utilidad pública o interés social, que

debe hacer el órgano legislativo nacional, en casos de trascendencia nacional; cuando la

actividad u obra corresponda a los Estados, serán competentes los Consejos Legislativos

de los Estados o los Consejos Municipales en casos referidos a los Municipios.

Ahora bien, lamentablemente se han promulgado leyes cuya declaratoria de

utilidad pública e interés social ha sido formulada de manera general e indeterminada.

Ese es el caso del artículo 6 de la derogada Ley para la Defensa de las Personas en el

Acceso a los Bienes y Servicios (hoy artículo 7 de la Ley Orgánica de Precios Justos),

en el cual se establecía:10 Lucas Verdú, Pablo. Garantías Constitucionales en Nueva Enciclopedia Jurídica. t. X. Edit. F. Seix. Barcelona, 1985. pp. 545-546.

9

“Se declaran, y por lo tanto son de utilidad pública e interés social, todos

los bienes necesarios para desarrollar las actividades de producción, fabricación,

importación, acopio, transporte, distribución y comercialización de bienes y

servicios (…)”.

Como puede apreciarse la declaración se expresa en los mencionados términos

generales, imprecisos y genéricos. Se prevé un rango exageradamente amplio de bienes

y actividades declaradas de utilidad pública e interés social. Este tipo de disposiciones

contrarían la letra de la Constitución desde que partiendo de una declaración tan amplia

y generalizada, podría iniciarse procedimiento expropiatorio de cualquier tipo de bien o

actividad. Siendo esto así se desnaturaliza la garantía de la expropiación, pues se anula

prácticamente toda intervención del órgano legislativo en el proceso expropiatorio.

Es lamentable también que la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo

de Justicia hay convalidado esa contradicción al texto Constitucional, cuando ratificó la

constitucionalidad del artículo 6 de la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso

a los Bienes y Servicios (LDPABIS), a través de la sentencia del 17 de septiembre de

2014, en el caso Venoco.11

ii) Que medie sentencia firme: es decir, que no hay expropiación sin la

intervención del Juez. Una garantía que se deduce con claridad del artículo 115

Constitucional es que la actividad expropiatoria debe ser controlada por el Juez. Ello

comporta la posibilidad para los afectados, de ejercer los medios de oposición que le

brinda el ordenamiento jurídico para ajustar a la legalidad la medida de intervención y

apareja también la necesidad de que la Administración solicite ante el Juez además de la

11 La controversia versó en buena parte, precisamente, sobre este asunto puesto que el Decreto que ordenó la adquisición forzosa, partió de la declaratoria de utilidad pública e interés social contenida en el artículo 6 de la LDPABIS. Ahora bien, ante los alegatos de la parte recurrente referidos a que dicha declaratoria no constituye una declaración de utilidad pública e interés social suficiente, en vista de su exagerada amplitud de bienes y servicios incluidos, insistió la Sala que la misma “(…) está prevista en una norma de rango legal, pudiendo recaer la adquisición forzosa sobre cualquiera de los bienes necesarios para el desarrollo de las actividades {en ella prevista} (…) toda vez que la norma constitucional (artículo 115) no impone la limitación de que tal declaratoria deba ser realizada, de manera específica, para determinada categoría de bienes a ser objeto de adquisición forzosa por parte del Estado.

10

declaratoria de la legalidad de la expropiación, la ocupación previa de los bienes, la

aprobación del avalúo y la justeza de la indemnización.

Sin embargo en nuestro ordenamiento jurídico encontramos disposiciones

legales que prevén medidas expropiatorias sin que medie la intervención del juez, entre

las cuales podemos mencionar las ocupaciones previas contenidas en la Ley Orgánica

de Emergencia para Terrenos y Vivienda (LOETV) 12 y en la Ley Orgánica de Precios

Justos (LOPJ) 13.

En efecto, la LOETV tiene por objeto, conforme a su artículo 1°, establecer un

conjunto de mecanismos extraordinarios destinados a hacerle frente con éxito y rapidez

a la crisis de vivienda. Dentro de ellos encontramos la ocupación previa por parte del

Ejecutivo Nacional de terrenos o inmuebles no residenciales, en caso de que la

ejecución de una obra llegare a ser urgente. Esta ocupación previa procede sin que

medie procedimiento expropiatorio alguno, y está prevista en los artículos 10 y 11 de la

LOETV, que establecen:

Artículo 10: “Cuando la ejecución de la obra se califique de urgente,

procederá la ocupación previa del terreno o inmueble no residencial afectado,

para su ejecución inmediata en los términos establecidos en la presente Ley”.

Artículo 11: “La ocupación previa, señalada en el artículo precedente,

será competencia única y exclusiva del Ejecutivo Nacional”.

De otra parte, la Ley Orgánica de Precios Justos (LOPJ) en su artículo 7, otorga

la potestad al Estado de “(…) adoptar medida de ocupación temporal e incautación de

bienes mientras dure el procedimiento expropiatorio, la cual se materializará mediante

la posesión inmediata, puesta en operatividad, administración y el aprovechamiento del

establecimiento, local, bienes, instalaciones, transporte, distribución y servicios por

parte del órgano o ente competente del Ejecutivo Nacional (…)”.

12 Gaceta Oficial N° 6.018 Extraordinaria, del 29 de enero de 2011.13 Gaceta Oficial N° 40.340, del 23 de enero de 2014.

11

Esta potestad otorgada al Ejecutivo Nacional de ocupar temporalmente los

bienes afectados, sin previo procedimiento y sentencia que decrete la ocupación, es

ratificada en el artículo 39 de la LOPJ, el cual establece la posibilidad por parte del

funcionario competente, de declarar la ocupación temporal inmediata de los bienes

afectados, como medida preventiva en los procedimientos de inspección y

fiscalización:

Artículo 39: “Si durante la inspección o fiscalización, el funcionario

actuante detectara indicios de incumplimiento de las obligaciones previstas en la

presente Ley, y existieren elementos que permitan presumir que se pueda causar

lesiones graves o de difícil reparación a la colectividad; podrá adoptar y ejecutar

en el mismo acto, medidas preventivas destinadas a impedir que se continúen

quebrantando las normas que regulen la materia. Dichas medidas podrán

consistir en: (…) 2. Ocupación temporal de los establecimientos o bienes

indispensables para el desarrollo de la actividad, o para el transporte o

almacenamiento de los bienes comisados.”

Observamos que las referidas medidas de ocupación son en un todo

inconstitucionales, desde que prescinden del control judicial, antes y por el contrario son

arbitradas por la propia Administración.

Veamos el fallo de la Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia,

del 1° de octubre de 2008, por medio del cual se determinó que la ocupación previa

medida dictada por autoridad judicial que “(…)se encuentra condicionada al

cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley, los cuales principalmente se

fundamentan en que se trate de alguna de las obras de utilidad pública especificadas en

la ley y siempre que su ejecución se repute de urgente realización por parte de la

autoridad correspondiente (…). Adicionalmente se requiere (…) que la solicitud haya

sido introducida ante el tribunal competente; que se haya efectuado el avalúo del bien

por parte de la comisión de expertos…; la consignación de la cantidad dineraria

determinada en el informe de avalúo; y el cumplimiento por parte del tribunal de la

inspección judicial del bien objeto de expropiación, previo aviso al propietario y al

12

ocupante, especialmente para dejar constancia de las circunstancias de hecho que

deben tenerse en cuenta para fijar el monto definitivo de la justa indemnización”14

iii) Que se proceda al pago de una justa y oportuna indemnización:

La indemnización ha sido definida por la Sala Político-Administrativa de la

Corte Suprema de Justicia como “(…) el medio que el derecho ha creado para resolver,

sin perjuicio de nadie, los conflictos entre el individuo y la sociedad, cuando se

requiera que aquel ceda algún derecho en aras de un interés público o social”. En ese

sentido, se expresa que “(…) la garantía constitucional del derecho de propiedad exige

que el Estado pague una justa indemnización al propietario, no sólo en caso de

expropiación propiamente dicha, o sea, cuando coactivamente se le prive de su

propiedad por causa de utilidad pública, sino también, cada vez que se prive de una

utilidad, queden gravados sus bienes con una servidumbre o sufra un daño permanente

que derive de “la pérdida o disminución de sus derechos”. Así lo disponen

expresamente los artículos 101 de la Constitución y 36 y 37 de la Ley de Expropiación

por Causa de Utilidad Pública o Social (…)”15

La garantía indemnizatoria, es el contrapeso ideal para equilibrar la intervención

de la Administración en el derecho de propiedad, pues procura el restablecimiento del

sacrificio sufrido, otorgándole un valor de carácter pecuniario al bien sustraído del

patrimonio del particular16. La indemnización debe ser justa, esto es, restablecer el

equilibrio en la esfera jurídico patrimonial del sujeto lesionado.

En ese sentido se pronunció la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema

de Justicia en su sentencia del 24 de febrero de 1965 en el caso Banco Obrero vs.

Hacienda La Urbina, en el cual estableció que “(…) La suma a pagar debe cubrir

exactamente el daño que se irroga al expropiado, sin que éste se empobrezca ni

enriquezca, en la medida que tal resultado pueda razonablemente alcanzarse. La

indemnización debe coincidir en lo posible con el daño que ocasiona (…)”17.

14 Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia del 1 de octubre de 2008. Magistrado ponente: Levis Ignacio Zerpa.15 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 10 de agosto de 1977.16 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Civitas, Madrid, 1993, pp. 209 y 27217 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 24 de Febrero de 1965. caso: Banco Obrero vs. hacienda La Urbina.

13

Dicho criterio fue ratificado por la misma Sala en su sentencia del 16 de

diciembre de 1980 con ponencia del Magistrado Julio Ramírez Borges al establecerse

que “(…) la indemnización que ha de pagarse al expropiado está destinada a

compensar el perjuicio económico sufrido como consecuencia de la expropiación (…)

y para que la indemnización sea justa se requiere que ella constituya la más exacta y

completa reparación del perjuicio inmediata y directamente experimentado por el

propietario a consecuencia de la expropiación, en el momento en que el bien

expropiado pase del patrimonio de éste al del expropiante (…)” 18

2. LA EXPROPIACIÓN COMO PROCEDIMIENTO

La expropiación puede ser también considerada, desde el punto de vista adjetivo

o formal, como un procedimiento. En efecto, la expropiación es un procedimiento de

naturaleza compleja, en el cual debe procurarse la intervención de los tres poderes de

poder público a objeto de garantizar el respeto del interés individual que va a ser

sacrificado en aras del interés colectivo. Así, se ha señalado que el procedimiento

expropiatorio comprende tres fases: la legislativa, la administrativa y la judicial.

La fase legislativa, corresponde tanto a la sanción de las distintas leyes de

expropiación que disponen el procedimiento a seguir y desarrollan las condiciones para

su procedencia, como a la declaratoria de utilidad pública o social de la actividad que

va a determinar la expropiación, por parte de los órganos que conforman al Poder

Legislativo en los distintos niveles del Poder Público (Nacional, Estadal y Municipal).

En los casos de los estados de excepción, esta declaración puede provenir del Poder

Ejecutivo Nacional.

La fase administrativa tiene lugar, en el seno de la Administración Pública, y

se manifiesta con la emisión del Decreto de Expropiación, Decreto de Ejecución o

Decreto de Afectación, en el que se indique que la ejecución de la obra anteriormente

declarada de utilidad pública o social, exige necesariamente que determinados bienes

pasen a la propiedad del ente expropiante. Asimismo, también comprende el arreglo

amigable.18 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 10 de diciembre de 1980. Magistrado ponente: Julio Ramírez Borges.

14

Por último la fase judicial, se lleva a cabo ante órganos competentes del

Poder Judicial y su función es la de procurar y preservar el respeto a la garantía de los

derechos del particular frente a la Administración, cuando no se haya llegado a un

arreglo amigable. Dentro de esta fase encontramos también la actividad contralora en la

cual los particulares tienen la posibilidad de atacar los actos de los poderes públicos

relativos a la expropiación. Esta fase culmina con la sentencia definitiva que decrete o

no la expropiación del bien afectado.

La jurisprudencia ha entendido que la existencia del procedimiento expropiatorio

constituye la garantía principal de esa institución, pues el ente público sólo podrá

expropiar siguiendo los trámites formales establecidos, todo ello en respeto del principio

de legalidad. El cumplimiento de dicho procedimiento, tal y como lo ha señalado el

Tribunal Supremo de Justicia, tiende a proteger, por un lado, los intereses de los

particulares afectados y, por el otro, los intereses del ente público expropiante, que

tendrá la seguridad de que el bien expropiado estará libre de todo vicio, riesgo o

gravamen19.

De igual forma, la necesidad de que haya un procedimiento legalmente

preestablecido existe en relación con cualquier actividad desplegada por los órganos y

entes de la Administración mediante la cual se prive la propiedad privada,

independientemente de que esta actuación sea calificada o no como expropiación.

2.1. LA EXPROPIACIÓN DE HECHO

La transferencia forzosa de la propiedad con prescindencia de la garantía del

procedimiento previo, encuadraría dentro de lo que ha sido calificado por la doctrina –

Garrido Falla- como vía de hecho, la cual se verifica en “(…) toda actuación material

de la Administración Pública carente de un título jurídico que la justifique (…)20.

19 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 12 de noviembre de 1991; caso: Corporación Venezolana de Guayana. Magistrado ponente: Josefina Calcaño de Temeltas Jurisprudencia Venezolana. Ramírez & Garay, Tomo 119, pp. 600-604.20 Garrido Falla, Fernando, Ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en España, en I Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Randolph Brewer-Carías” – Contencioso Administrativo, FUNEDA, Caracas, 1995, p. 62.

15

La LEXP prevé tal supuesto al señalar que todo propietario a quien se prive del

goce de su propiedad, sin llenar las formalidades de esta Ley, “(…) podrá ejercer todas

las acciones posesorias o petitorias que correspondan, a fin de que se le mantenga en el

uso, goce y disfrute de su propiedad, debiendo ser indemnizado de los daños y

perjuicios que le ocasione el acto ilegal” (Artículo 8 de la LEXP).

En efecto, la omisión de la garantía del sometimiento de la actividad

expropiatoria a un debido proceso, en el que se permita el ejercicio del derecho a la

defensa, supone una expropiación de hecho, es decir una actuación material e írrita,

transgresora de la legalidad. En este punto conviene tener presente la emblemática

decisión de la Sala Político-Administrativa del 3 de octubre de 1990, con ponencia de la

Magistrada Cecilia Sosa Gómez, en el caso Inmobiliaria Cumboto, C.A., la cual señaló:

“(…) La Administración ha incurrido en una actuación de hecho e ilegal, como

señala la doctrina “vía de hecho”, es decir, ha ocurrido un ataque a la propiedad y

que, implicando en su contenido una verdadera expropiación, no se ajusta a los límites

establecidos en la Ley, pues desborda el tratamiento procedimental que para ello se ha

contemplado (…)”21.

Como señalamos precedentemente la Ley de Expropiación por Causa de

Utilidad Pública o Social (LEXP)22 prevé tal supuesto al señalar que todo propietario a

quien se prive del goce de su propiedad, sin llenar las formalidades de esta Ley, “(…)

podrá ejercer todas las acciones posesorias o petitorias que correspondan, a fin de que

se le mantenga en el uso, goce y disfrute de su propiedad, debiendo ser indemnizado de

los daños y perjuicios que le ocasione el acto ilegal (Artículo 8 de la LEXP). Sin

embargo, si, por el contrario, la obra o actividad para cuyo fin la Administración

“expropió de hecho” se encuentra totalmente culminada, no resultan procedentes las

acciones reivindicatorias, sino la indemnización por daños y perjuicios23.

Dicho criterio fue reiterado posteriormente por la Sala Político Administrativa 21 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 3 de octubre de 1990. caso: Inmobiliaria Cumboto. Revista de Derecho Público N° 44, 1990, p. 215.22 G.O. N° 37.475 de 1 de julio de 2002.23 En este sentido se pronunció la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 30 de junio de 1988 caso: María Margarita Añez de Santandreu. Magistrado ponente: Domingo Coronil.

16

en la sentencia del caso Inmobiliaria Cumboto, identificada previamente, al señalar que

si la expropiación de hecho culmina con la definitiva construcción de la obra “(…) mal

puede el propietario ejercer acciones para mantener el uso o goce de su propiedad

como lo señala el artículo 4 de la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o

Social –y agrega– El actor en el presente juicio es un acreedor de la República y la

acción ejercida es para hacer valer el precio de la cosa expropiada, por aplicación

analógica del artículo 8 eiusdem (…)”24.

La notable sentencia estableció también que la ocupación de hecho por parte de

la República -a los solos efectos del cálculo de la indemnización- debe ser asimilada a la

ocupación previa solicitada y ejecutada en virtud de un Decreto de Expropiación, previo

al cumplimiento de lo pautado en la Ley que rige la materia; por lo tanto, la

indemnización por la expropiación de hecho se asemeja a la justa indemnización de la

expropiación legalmente efectuada, la cual se extiende no sólo al valor del bien, sino a

todos los daños y perjuicios ocasionados por la vía de hecho ejercida.

2.2. EXPROPIACIÓN INDIRECTA

La Expropiación indirecta es muy conocida en el ámbito internacional, se trata

de especiales limitaciones impuestas al derecho de propiedad de empresas e

inversionistas extranjeros, por la actuación del Estado, que se impugnan y resuelven

ante tribunales internacionales. En este sentido, la doctora Marisol Páez explica que la

expropiación indirecta es aquella donde “(...) el inversionista conserva el título legal de

la propiedad pero ve limitados sus derechos de uso de la propiedad como consecuencia

de una interferencia del Estado. Esta puede producirse cuando ejerce su ‘poder de

policía’, es decir, aquellas medidas adoptadas por el Estado relativas a la aplicación

de regulaciones del medio ambiente, la salud, la moral, la cultura o la economía de un

país”25.

En este sentido, José Ignacio Hernández expone que toda medida del Estado que

prive la inversión, aniquilando todo valor o utilidad económica, será una medida 24 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 3 de octubre de 1990, caso: Inmobiliaria Cumboto. Revista de Derecho Público N° 44, 1990, p. 216.25 Páez, Marisol. “La expropiación indirecta frente al CIADI: consideraciones para la autorregulación de los actos administrativos de los Estados”. Revista de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile N° 153 abril-junio 2006. p. 8.

17

equivalente a la expropiación, a pesar de no haber transferencia del derecho de

propiedad.26

La determinación de si un acto estatal equivale a expropiación indirecta es una

de las cuestiones fundamentales en esta materia. Al respecto, tengamos en cuenta que

no toda medida regulatoria del Estado en la economía o ámbito de actuación de la

empresa de que se trate, debe ser considerada expropiación indirecta. Entre los

supuestos típicos de expropiación indirecta se pueden citar: transacciones forzosas,

imposición en el control gerencial de las empresas, medidas para transferir la inversión

a manos locales, tributos excesivos y expulsión del inversionista.

Sin embargo, en la expropiación indirecta, como en cualquier otra clase de

expropiación, el titular de la propiedad tiene derecho a recibir una oportuna, integral y

justa indemnización. Para calcular esa indemnización es necesario establecer la fecha en

que se produjo la expropiación. Para ello han surgido dos tendencias: el momento en

que se inició la interferencia y el momento en que la interferencia desembocó en una

situación de total y permanente privación. La mayoría de las decisiones de los tribunales

arbitrales optan por la segunda posición27.

3. LA EXPROPIACIÓN COMO POTESTAD

La actividad ablativa de la Administración, consistente en la transferencia

coactiva de la propiedad, supone la existencia previa de un sujeto titular de una potestad

expropiatoria, es decir, un ente u órgano dotado de capacidad por el ordenamiento

jurídico para extinguir unilateralmente las titularidades privadas.

La expropiación se concreta en la posibilidad que tienen los órganos a quienes les

ha sido conferido dicho poder para hacerse forzosamente de cualquier clase de bienes

susceptibles de apropiación, mediante el pago de una justa indemnización. La

expropiación implica pues la existencia de un poder de traslación coactivo del derecho

real de propiedad.26 Hernández, José I. “El arbitraje internacional de inversiones, la intervención administrativa en la economía y el Derecho administrativo global” en Constitución, Derecho Administrativo y Proceso: Vigencia, Reforma e Innovación. XVII Jornadas centenarias del Colegio de Abogados del Estado Carabobo. Fundación Estudios de Derecho Administrativo (FUNEDA), Caracas, 2014.27 Páez, Marisol. “La expropiación indirecta frente al CIADI...”, cit., p. 24.

18

Esta potestad, es manifestación del ejercicio de la actividad de policía

administrativa, en la que la Administración actúa de la forma más gravosa en la esfera

jurídica de los administrados, ya que, invocando potestades ablatorias, sustrae

forzosamente el derecho de propiedad individual, en aras del interés general.

4. LA EXPROPIACIÓN COMO UN MODO DE ADQUISICIÓN COACTIVO

Buena parte de la doctrina francesa –Waline, Diez, entre otros– ha coincidido en

señalar que el instituto de la expropiación se enmarca dentro de los modos de

adquisición de derecho público, éstos son, medios de adquisición coactiva con los que

cuenta la Administración para obtener la propiedad de los bienes requeridos para el

cabal cumplimiento de sus cometidos, en los casos en que los medios previstos en el

ordenamiento jurídico privado resulten insuficientes.

Se trata de una transferencia obligada del derecho de propiedad, tal y como

enfáticamente lo expuso la antigua Sala Federal de la Corte Federal y de Casación en

sentencia de fecha 14 de marzo de 1952, “(…) se verifica por las buenas o por las

malas, de manera que prácticamente es una venta obligada a la cual hay que llegar aun

cuando el propietario no quiera (…)”28.

La Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia en sentencia

del 11 de octubre de 1986, con ponencia del Magistrado Domingo Coronil, ha sostenido

que:

“(…) La expropiación es una venta forzosa mediante la cual el Estado

puede obligar a un particular a cederle la propiedad de una cosa a cambio del

pago de una justa indemnización. Como venta que es al fin, hay en ella la

obligación para el expropiado de hacer la tradición de la cosa, voluntaria o

coactivamente y para el ente expropiante, la de consignar el monto de la indem-

nización que se fijare (…)”29.

28 Sentencia de la Corte Federal y de Casación en Sala Federal de fecha 14 de marzo de 1952. Consultada en Brewer Carias. Ob. Cit., p. 298.29 Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 11 de octubre de 1986. Revista de Derecho Público No. 28, Editorial Jurídica Venezolana. Caracas, 1987, p. 159.

19

Además de la expropiación el ordenamiento jurídico contempla otros medios de

adquisición coactiva o forzosa, estos son: la confiscación, el decomiso, la requisición y la

nacionalización.

4.1. LA CONFISCACIÓN

La confiscación es la adquisición coactiva de los bienes de un particular por

parte de un ente público, sin indemnización de ningún tipo. La Confiscación

encuentra su base constitucional en el artículo 116 el cual dispone “(…) No se

decretarán ni ejecutarán confiscaciones de bienes sino en los casos permitidos por esta

Constitución. Por vía de excepción podrán ser objeto de confiscación, mediante

sentencia firme, los bienes de personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras,

responsables de delitos cometidos contra el patrimonio público, los bienes de quienes

se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público y los bienes

provenientes de las actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras

vinculadas al tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes (…)”.

El constituyente optó por consagrar una cláusula general prohibitiva de la

confiscación. De ahí que su procedencia está limitada por los siguientes factores:

a. En cuanto a los sujetos pasivos, sólo procederá contra quienes sean

declarados responsables de haber cometido delitos contra el patrimonio público o de

quienes se hayan enriquecido ilícitamente al amparo del Poder Público, de igual forma

son sujetos pasivos quienes sean declarados responsables de haber obtenido bienes

provenientes de actividades comerciales, financieras o cualesquiera otras vinculadas al

tráfico ilícito de sustancias psicotrópicas y estupefacientes. Tales hechos deben haber

sido determinados en un juicio previo.

b. Las confiscaciones decretadas y ejecutadas en los casos previstos por el texto

constitucional deberán ser hechas mediante sentencia firme.

c. La confiscación persigue fundamentalmente resarcir a la República de los

perjuicios que se le hayan causado. Se parte del supuesto de que el sujeto pasivo se ha

enriquecido con ocasión de los actos ilegítimamente efectuados en contra de la majestad

de la Constitución, ocasionándole un perjuicio a la República el cual debe ser

20

indemnizado mediante la confiscación de los bienes (totales o parciales) de los

sujetos pasivos. De ahí, el que no genere por parte del afectado, derecho a

indemnización.

4.2. EL DECOMISO

Al igual que la confiscación, el decomiso es una figura de tipo sancionatorio,

impuesta contra aquellos que ha infringido disposiciones penales o administrativas, y

que consiste en la adquisición coactiva de bienes que constituyen el cuerpo mismo del

delito sancionado (en materia de aduana, las mercancías importadas en contrabando), y

de todos los bienes que se emplearon para la comisión del delito (el medio de transporte

de la mercancía).

Encontramos pues, ciertos puntos en común entre la confiscación y el decomiso:

ambos son medios coactivos de adquisición de la propiedad privada, como consecuencia

de algún delito cometido. La diferencia básica reside en que en la confiscación, los

bienes afectados ninguna relación guardan con el delito perpetrado, que no así en el

decomiso, según lo hemos expuesto anteriormente.

Por supuesto, al ser figuras de tipo sancionatorio, no aparejan el derecho del

afectado a reclamar por los eventuales daños y perjuicios ocasionados. La adquisición

de la propiedad no acarrea entonces, indemnización alguna.

De ahí, que el decomiso no sea tampoco una limitación de la propiedad

basada en su función social, sino una pena, de carácter accesorio.

Pero en todo caso, lo cierto es que el decomiso constituye una restricción al

derecho de propiedad, y una pena –de carácter accesoria– por algún delito penal o

administrativo cometido. Tales elementos bastan para que la materia del decomiso sea

de la estricta reserva legal, y todas las disposiciones que lo consagren deberán ser

interpretadas restrictivamente, tratando siempre de favorecer al sujeto pasivo.

21

4.3. LA REQUISICIÓN

Como hemos señalado precedentemente la confiscación como el decomiso son

manifestación de la potestad sancionatoria de la administración a través de los cuales se

restringen y limitan la propiedad privada, pero no en aras de su función social, sino

precisamente, como una consecuencia de los delitos e ilícitos cometidos. No ocurre de

ese modo con la requisa, la cual sí se justifica por la función social de la propiedad. Me-

diante esta figura, la Administración limita el derecho real de propiedad privada, por

razones de interés general. La requisa no implica la adquisición coactiva del derecho

real de propiedad sobre el bien afectado -pues entonces no sería requisa sino

expropiación- sino la posibilidad de la Administración de usar un bien de manera

transitoria, por motivos de interés general. En efecto, si la limitación sobre el bien fuese

permanente, el sujeto pasivo permanecería sólo con la nuda propiedad del bien, lo que

en nuestra opinión ameritaría necesariamente una expropiación total del bien. Incluso,

estimamos que la requisa se extiende hasta la utilización de un servicio personal de

manera coactiva, según lo expuesto anteriormente.

La requisa es una limitación de la propiedad justificada por su función social,

fundamentada en el artículo 115 Constitucional. Ésta, como limitación a un derecho

constitucional, es materia de la reserva legal, en virtud de lo cual amerita un texto que

habilite a la Administración a emplear este medio propio del derecho público.

Tal y como lo estableció la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia

en su sentencia del 6 de abril de 2001, en el caso Manuel Quevedo Fernández v. Only

One Import, C.A. serán lesivos del derecho de propiedad aquellos actos, actuaciones u

omisiones que anulen o desnaturalicen o afecten el derecho sin que preexista ley alguna

que lo autorice.30

Así, en Venezuela la posibilidad de ejecutar requisiciones por parte de la

Administración Pública se encuentra condicionada a la promulgación previa de un

Decreto de Excepción conforme a los supuestos y requisitos establecidos en los

30 Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, 6 de abril de 2001, Manuel Quevedo Fernández v. Only One Import, C.A.

22

artículos 337 al 339 de la Constitución de 1999. En tal sentido, el artículo 24 de la Ley

Orgánica sobre Estados de Excepción31 establece lo siguiente:

“Artículo 24. Declarado el estado de excepción, el Ejecutivo Nacional

tendrá la facultad de requisar los bienes e inmuebles de propiedad del particular

que deban ser utilizadas para restablecer la normalidad. Para toda requisición

será indispensable la orden previa del Presidente de la República o de la

Autoridad competente y deberá expedirse una constancia de la misma”.

De modo que la nota característica de la requisa, que la diferencia de las demás

figuras jurídicas que limitan el derecho de propiedad, es su carácter temporal frente a la

restricción del uso, goce y disfrute del bien afectado por la medida. Así, el artículo 25

de la Ley Orgánica sobre Estados de Excepción establece que: “Terminado el estado de

excepción, se restituirán los bienes requisados a sus legítimos propietarios, en el estado

en que se encuentren, sin perjuicios de la indemnización debida por el uso o goce de los

mismos”.

Finalmente, y según se desprende de la norma anterior conjuntamente con el

artículo 115 de la Constitución, la requisa implica el derecho del administrado a una

justa indemnización, por los daños y perjuicios que la actividad administrativa le

ocasione, pues se trata de una imposición particular sobre los bienes del administrado

que no está obligado a soportar y que por tanto debe ser indemnizada.

4.4. LA NACIONALIZACIÓN

La nacionalización constituye una decisión de naturaleza política a través de la cual

el Estado excluye a determinados bienes o actividades económicas del ámbito de la

propiedad privada con el fin de asumir en forma exclusiva su explotación o apropiación en

forma general. Encuentra su fundamento constitucional en el artículo 112 de la Constitución

que consagra el derecho a la libre iniciativa privada con las limitaciones que establezcan la

31 Gaceta Oficial Nro. 37.261 de fecha 15 de agosto de 2001.

23

propia Constitución y la ley32. Una de estas limitaciones es, precisamente, la derivada de

una ley de reserva o nacionalización.

La nacionalización de determinado bien o actividad económica también

comporta, en muchos de los casos, la expropiación o transferencia coactiva de la

propiedad privada al dominio del Estado, de allí que se le considere también como una

limitación al derecho de propiedad. Puede sostenerse que la expropiación es una

consecuencia eventual de la nacionalización. La nacionalización opera entonces como

una limitación extrema a los derechos de propiedad y libertad económica previstos en

los artículos 115 y 112 de la Constitución, dado que además de restringir el libre

ejercicio de la iniciativa privada comporta, por lo general, la expropiación de los bienes

pertenecientes a empresas privadas.

En este sentido, Urdaneta Troconis33 señala que la nacionalización participa de

una naturaleza compuesta desde que en su configuración confluyen dos elementos

esenciales con consecuencias distintas, que en el ámbito de la propiedad privada se

manifiestan de la siguiente forma:

(i) La exclusión total de una categoría de bienes del seno de la propiedad privada

y su atribución exclusiva al Estado, lo que implica que éstos no podrán ser adquiridos

por ningún particular, lo que ocurre, por ejemplo, cuando el Estado emite una

declaración genérica de dominialidad pública. En este supuesto, el Estado no estará

obligado a indemnizar por esa reserva o exclusión genérica dado que los destinatarios

de la misma no pueden ser determinados en forma concreta.

(ii) La transferencia coactiva al Estado de los bienes y derechos reales accesorios

vinculados con los bienes o actividades que son excluidos del ámbito de la propiedad

particular en virtud de su reserva al Estado. En estos casos, al tratarse de actuaciones del

32 Artículo 112: “Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”.33 Urdaneta Troconis, Gustavo, Algunos aspectos teóricos de las nacionalizaciones en Archivo de Derecho Público y Ciencias de la Administración, Tomo I, Vol. III, Universidad Central de Venezuela, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Caracas, 1981, pp. 76 y 77.

24

Estado que producen un perjuicio particularizado, el Estado deberá indemnizar a los

particulares afectados por la pérdida de dichos bienes.

5. LA EXPROPIACIÓN COMO RESTRICCIÓN AL DERECHO DE PROPIEDAD

La expropiación puede ser entendida igualmente como restricción al derecho de

propiedad, pues implica su eliminación de la esfera jurídica de un determinado

particular. Entraña la supresión del derecho de propiedad y constituye una restricción

impuesta en beneficio del interés colectivo, del derecho de disponer de la cosa

expropiada. Así, “no se altera el status general de la propiedad, simplemente se impone

un sacrificio de una situación dominical específica ante intereses públicos

superiores”34.

Ello responde al hecho que la concepción de la propiedad, como un derecho

absoluto, fue superada para dar paso a la noción de propiedad, restringida por su función

social. Las limitaciones constituyen así, la adecuación de la propiedad a los fines

sociales o de interés general asumidos por el Estado, pudiendo afirmarse que la

expropiación es el máximo gravamen impuesto al derecho de propiedad privada, pues

acarrea su desaparición o, en todo caso, su conversión en el contenido económico del

mismo.

En el ordenamiento jurídico venezolano, el derecho de propiedad, con rango

constitucional, hallaba su reconocimiento en el artículo 99 de la Constitución de 1961 y,

en la nueva Carta Magna de 1999 se encuentra reconocido en el artículo 115 en los

siguientes términos:

“Se garantiza el derecho de propiedad. Toda persona tiene derecho al uso, goce,

disfrute y disposición de sus bienes. La propiedad estará sometida a las contribuciones,

restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o de

interés general. Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia

firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de

cualquier clase de bienes”.

34 García de Enterría, Eduardo, y Fernández, Tomás Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1993. Tomo II, p. 220

25

Las restricciones derivadas del ejercicio de la potestad expropiatoria no son

limitaciones ordinarias que imponen al propietario determinadas conductas de hacer o

no hacer, antes por el contrario, la expropiación implica la pérdida del derecho de

propiedad y el bien jurídico afectado es la totalidad del derecho. Como bien lo señala

Zanobini, entre las limitaciones ordinarias y la expropiación no hay una diferencia de

grado sino de dirección, pues mientras las primeras sustraen al propietario de algunas de

las facultades que en forma abstracta la Ley le reconoce, el instituto de la expropiación

ataca el derecho del propietario en su unidad y en su totalidad y, por ello, en su propia

existencia35.

Por otra parte, es pertinente señalar que las restricciones que devienen del

ejercicio de la potestad expropiatoria, al menos en principio, tienen de ordinario carácter

permanente, pues con ella se transfiere definitivamente el derecho de propiedad al ente

expropiante. No obstante, si el bien expropiado no cumple con la finalidad a la cual

estaba afecto, el particular podrá requerir a la Administración la devolución del bien.

6. LA EXPROPIACIÓN COMO PRESTACIÓN OBLIGATORIA

Un sector de la doctrina italiana enmarca la expropiación entre las prestaciones

obligatorias de los particulares a favor de la Administración, es decir, de obligaciones

jurídicas que vienen impuestas a los sujetos en razón de su pertenencia a la colectividad,

capaces de constreñirlos a entregar coactivamente a los entes y órganos que integran la

Administración, a cambio de una justa indemnización, los bienes patrimoniales que

éstos requieran para satisfacer las necesidades colectivas36.

V. CARACTERÍSTICAS DE LA EXPROPIACIÓN

La figura de la expropiación está caracterizada por varios aspectos, en primer

lugar es una institución de derecho público, en tanto y en cuanto limita un derecho de

la propiedad constitucionalmente establecido. Es una institución de derecho coactivo,

en vista de que el sujeto afectado se ve obligado a transferir la propiedad del bien

35 Zanobini, Guido, Corso di Diritto Amministrativo, tomo IV, Milán, 1945, p. 185.36 Alessi, Renato, Diritto Amministrativo, Milán, 1949, p. 482.

26

expropiado; en este sentido, la expropiación no constituye una compraventa. Por otro

lado, la expropiación tiene como objeto permitir a la Administración el cumplimiento

de fines públicos, por lo que para la consecución de tales fines del Estado, pueden ser

expropiados toda clase de bienes. Por último, como ya mencionamos anteriormente, la

expropiación se realiza conforme a procedimientos pautados legalmente, y luego de

decretada la expropiación por parte del Juez, el particular afectado recibe una justa

indemnización.

1. INSTITUCIÓN DE DERECHO PÚBLICO

El carácter público de la expropiación ha sido reconocido jurisprudencialmente

por la Sala Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, la cual en

sentencia del 9 de diciembre de 1980, al analizar esta figura, estableció que “(…) toda

disposición que regula la expropiación por causa de utilidad pública o social es de

orden público, porque ese derecho del Estado establecido por la Constitución Nacional,

constituye una limitación a otro que ella misma reconoce y garantiza a los habitantes

de la República, como es el de la propiedad [y que] por consiguiente, el

quebrantamiento de cualquiera de esas disposiciones no puede subsanarse ni con el

consentimiento de las partes y su nulidad puede y debe ser declarada de oficio (…)”37.

2. INSTITUCIÓN DE DERECHO COACTIVO

En la expropiación el propietario no se obliga simplemente a transferir la pro-

piedad, sino que se ve compelido a hacerlo, sin que le sirva oponerse al acto unilateral

del Estado para evitar el traspaso forzoso de la titularidad del bien. Por ello, como lo ha

asentado la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa en sentencia del 15 de

diciembre de 1988, el administrado no puede discutir si realmente el ente expropiante

requiere o no los bienes sobre los que recae el decreto de expropiación o afectación.

Asimismo, no puede contradecir la oportunidad o el tiempo en que se ejecuta el

respectivo decreto de afectación38.

37 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 9 de diciembre de 1980. Caso: Corporación Valencia. Revista de Derecho Público N° 5, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1981, p. 152.38 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 15 de diciembre de 1988. caso: Trivel, C.A. Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia Oscar Pierre Tapia, Diciembre 88, Año XV. pp. 35-41.

27

Con idéntica orientación, dicha Sala en fallo de fecha 11 de marzo de 1976,

indicó que:

“(…) En atención a las características del procedimiento expropiatorio no

son admisibles en éste ninguna clase de recursos, ya sean reales o posesorios,

tendientes a enervar, paralizar u obstaculizar el procedimiento expropiatorio

(…) es perfectamente claro, que los derechos de los propietarios quedan

suficientemente garantizados con ocasión de la solicitud y que ellos pueden ejer-

cer las acciones respectivas, no ya referidos al bien material de la expropiación

sino al precio consignado en el avalúo, en cuya fijación definitiva participan

con pleno derecho y la cual puede impugnarse cuando no se ajuste a la Ley

(…)”39.

3. NO CONSTITUYE UNA COMPRAVENTA

A pesar de que la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal en muchos casos

se refiere a la expropiación como una venta de naturaleza obligatoria, pueden hallarse

suficientes elementos de distinción entre ambos institutos jurídicos, por ejemplo, la

ausencia en la expropiación de la libre de voluntad de las partes, la cual constituye un

elemento esencial en la compraventa. En dicho contrato, siempre se requiere la

concurrencia de al menos dos voluntades; la expropiación, por el contrario es un acto

unilateral derivado de la voluntad única de la Administración de hacerse de un bien o

derecho particular para satisfacer el interés general. Por otra parte, la compraventa no

tiene necesariamente que estar determinada por un fin de utilidad pública o social,

mientras que si la expropiación no es realizada con esa finalidad, comporta una evidente

desviación de poder. Además, el justiprecio de la expropiación sólo puede fijarse con

arreglo a lo dispuesto en la LEXP. Por el contrario, en la compraventa el precio es

acordado voluntariamente por las partes contratantes, sin que existan criterios

vinculantes para su fijación.

4. TIENE POR OBJETO PERMITIR A LA ADMINISTRACIÓN EL CUMPLIMIENTO DE

FINES PÚBLICOS.

39 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 11 de marzo de 1976. Caso: Instituto Agrario Nacional Vs, p. Jiménez. Jurisprudencia Venezolana Ramirez & Garay, Tomo N° 51. pp. 664-667.

28

Es claro que para la consecución de los fines de interés general, el derecho de

propiedad debe ceder. Ahora bien, bajo la consideración de que la expropiación es una

limitación extintiva del derecho de propiedad, el legislador especifica cuales finalidades

públicas constituyen causas legítimas para proceder a la expropiación forzosa, y son

éstas las que debe motivar a la Administración en el ejercicio de su potestad

expropiatoria. En ese sentido, el artículo 14 de la LEXP enumera una serie de obras que

considera de utilidad pública, entre las cuales podemos enumerar las construcciones de

carreteras, autopistas, edificaciones educativas, hospitales, puertos, aeropuertos, entre

otros.

5. PUEDEN SER EXPROPIADOS TODA CLASE DE BIENES

De acuerdo con la normativa constitucional venezolana, puede declararse la

expropiación de cualquier clase de bienes. Así lo prevé expresamente el artículo 115 de

la Constitución vigente, al señalar que la expropiación podrá recaer sobre “cualquier

clase de bienes”, esto es, cualquier clase de bienes susceptible de apropiación. En ese

sentido, la LEXP extiende la potestad expropiatoria a toda cosa corporal o incorporal,

mueble o inmueble, tangible o intangible susceptible de ser valorada y sujeta al derecho

de propiedad.

Sin embargo, conviene precisar que quedan excluidos del ámbito expropiatorio

los derechos de las personas y los derechos familiares, así como los bienes del dominio

de la República, de los Estados, el Distrito Capital y de los Municipios, que según las

respectivas leyes nacionales, estadales o municipales (ordenanzas) no puedan ser

enajenados (Artículo 9º de la LEXP).

6. SE REALIZA CONFORME A PROCEDIMIENTOS PAUTADOS LEGALMENTE

Una de las manifestaciones de la garantía expropiatoria es que la expropiación se

lleve a cabo mediante cauces formales preestablecidos en la Ley de la materia o en

instrumento con rango y fuerza de Ley (en los estados de excepción), para la protección

de las garantías jurídicas del expropiado.

29

Ciertamente, el artículo 115 constitucional, al reconocer el derecho de

propiedad, garantiza que éste sólo podrá ser afectado o sometido a contribuciones,

limitaciones o restricciones, tales como la expropiación, de acuerdo a lo establecido en

la Ley, previa sentencia definitivamente firme y pago de justa indemnización.

7. EL PARTICULAR AFECTADO RECIBE UNA JUSTA INDEMNIZACIÓN

En la expropiación se impone una limitación al derecho de propiedad que

constituye un sacrificio total del derecho de la propiedad en obsequio del bienestar

colectivo por lo que ese sacrificio debe ser objeto de indemnización, a fin de no crear un

desequilibrio o merma en la esfera jurídico-patrimonial del sujeto expropiado.

VI. BASES NORMATIVAS DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA

A nivel constitucional, La evolución del derecho de propiedad y su función

social en Venezuela puede ser analizada en dos etapas claramente influenciadas por las

corrientes doctrinarias que, en un principio, consideraron a la propiedad como un

derecho absoluto e ilimitado y que luego evolucionaron a modo de permitir limitaciones

justificadas por la utilidad pública o el interés social.

Se puede distinguir una primera etapa que se extiende de 1811 a 1914 en la que

los textos constitucionales consagraron la propiedad como un derecho absoluto, de

carácter inviolable y que podía ser ejercido libremente. Era un derecho que no aceptaba

limitaciones o restricciones, sino única y exclusivamente aquellas derivadas de la

expropiación con fines de utilidad pública o para la ejecución de obras públicas previo

juicio contradictorio y pago de justa indemnización; en modo alguno aceptaba este

derecho la imposición de limitaciones distintas.

Hay una segunda etapa que parte de 1914 a la actualidad en la que se abandona

el carácter absoluto de la propiedad y se prevé, por vez primera, la posibilidad de

30

someter su ejercicio a limitaciones distintas a la ejecución de obras de utilidad pública.

Sin embargo, fue la Constitución de 1947 la primera en reconocer en nuestro

ordenamiento jurídico la función social de la propiedad, señalando expresamente que

“en virtud de su función social, la propiedad estará sometida a las contribuciones,

restricciones y obligaciones que establezca la ley con fines de utilidad pública o interés

general” (art. 65, Constitución de 1947). Esta norma fue reproducida en forma similar

en la Constitución de 1953 y recogida finalmente en la Constitución de 1961, cuyo

artículo 99 establecía: “se garantiza el derecho de propiedad. En virtud de su función

social, la propiedad estará sometida a las contribuciones, restricciones y obligaciones

que establezca la ley con fines de utilidad pública o de interés social”.

La Constitución de 1999 mantiene la regulación del derecho de propiedad en

forma prácticamente idéntica a la prevista en la Constitución de 1961, únicamente

añadiendo que la garantía del derecho de propiedad se extiende a todos sus elementos:

uso, goce, disfrute y disposición. La expropiación se encuentra regulada en el artículo

115 constitucional, el cual ya expusimos previamente40.

Por su parte, a nivel legal el régimen jurídico de la expropiación en Venezuela

está contenido en la LEXP del 1° julio de 2002 que derogó la Ley de Expropiación por

Causa de Utilidad Pública o Social de fecha 04 de noviembre de 1947. Ésta, tal y como

lo establece su artículo 1, tiene por objeto regular la expropiación forzosa por causa de

utilidad pública o interés social, de los derechos y bienes pertenecientes a los

particulares, necesarios para lograr la satisfacción del bien común. A tales fines, en

sentido similar a la legislación derogada, la LEXP estableció los lineamientos

procedimentales que deberán seguirse para proceder a la expropiación forzosa de los

derechos y bienes.

VII. LEYES DE CONTENIDO EXPROPIATORIO

Se han promulgado leyes distintas a la LEXP que de igual manera tienen

contenido expropiatorio, las cuales suponen la privación del derecho de propiedad de

los particulares sobre sus bienes por causas de interés general, estas son las que 40 “Sólo por causa de utilidad pública o interés social, mediante sentencia firme y pago oportuno de justa indemnización, podrá ser declarada la expropiación de cualquier clase de bienes”.

31

establecen que bienes, en principio susceptibles de apropiación particular, pierden esa

condición para convertirse en bienes de dominio público. De entre estas leyes de

contenido expropiatorio podemos encontrar la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario41, la

Ley para la Determinación del Justiprecio de Bienes Inmuebles en los casos de

expropiaciones de emergencia con fines de poblamiento y habitabilidad42 y la Ley de

Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda43, las cuales analizaremos a

continuación.

1. LEY DE TIERRAS Y DESARROLLO AGRARIO

La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (LTDA) establecía en su artículo 90 el

rescate por parte del Instituto Nacional de Tierras (INTI) de fundos propiedad del

Instituto Agrario Nacional, sin otorgar la correspondiente indemnización a los

ocupantes por las bienhechurías ejecutadas en ellos. Esta disposición fue impugnada

mediante recurso de nulidad en el caso Fedenaga vs. Ley de Tierras y Desarrollo

Agrario, en el cual la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en su

sentencia del 20 de noviembre de 2002, sostuvo lo siguiente:

“No reconocer la propiedad de los bienes que existan sobre las tierras del

indicado Instituto Nacional de Tierras, atenta contra el derecho a la propiedad, y

hace que el Instituto incurra en un enriquecimiento sin causa, pues se subvierte la

idea de accesión inmobiliaria en sentido vertical, que acarrea la inconstituciona-

lidad de la norma.

El derecho a la propiedad es un derecho esencialmente limitable, dado su

utilidad social, pero dicha limitación no puede suponer un desconocimiento del

derecho, por su rango constitucional, una absorción de las facultades del

propietario al extremo que llegue a eliminarlo, pues de ese modo no se estaría

garantizando esa protección que la Constitución le otorga. De tal manera que,

siendo que con la norma en referencia se desconoce de manera absoluta el

derecho a la propiedad sobre las bienhechurías realizadas por los ocupantes de

41 Gaceta Oficial Nº 5.991 Extraordinaria, del 29 de julio de 2010.42 Gaceta Oficial N° 39.945, del 15 de junio de 2012.43 Gaceta Oficial N° 6.053 Extraordinaria, del 12 de noviembre de 2011.

32

las tierras del Instituto Nacional de Tierras, esta Sala declara la nulidad del

artículo 90 del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario”.44

2. LEY PARA LA DETERMINACIÓN DEL JUSTIPRECIO DE BIENES INMUEBLES EN

LOS CASOS DE EXPROPIACIONES DE EMERGENCIA CON FINES DE

POBLAMIENTO Y HABITABILIDAD

De otra parte tengamos en cuenta la Ley para la Determinación del Justiprecio

de Bienes Inmuebles en los casos de expropiaciones de emergencia con fines de

poblamiento y habitabilidad (LDJBI), la cual en su artículo 2 contempla las siguientes

medidas para la determinación de la base de cálculo del justiprecio: (i) el último valor

de compra de dicho inmueble, indicado en el respectivo documento de propiedad

debidamente protocolizado; (ii) en el supuesto de que el documento protocolizado de

compra-venta del inmueble tenga data inferior a un (1) año para el momento del inicio

del procedimiento de expropiación de emergencia, se considerará la penúltima transac-

ción registrada; y (iii) en caso de que el documento de propiedad no exprese el valor del

inmueble, por tratarse de donación, herencia, cesión de derechos, sentencia judicial, u

otra causa, se tomará como valor referencial y fecha para el cálculo del justiprecio, lo

expresado en el último documento.

Una vez obtenida la base de cálculo del valor del inmueble, se procederá a la

actualización de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3 de la LDJBI:

“Artículo 3°. Establecida la base de cálculo según el artículo 2°, se

actualizará el valor con base en:

a) La variación del índice nacional de precios al consumidor (INPC), de

acuerdo con lo publicado por el Banco Central de Venezuela (BCV).

b) La tasa de interés pasiva nominal de los depósitos a plazo superiores a

noventa (90) días capitalizable mensual, de acuerdo con lo publicado por el

Banco Central de Venezuela (BCV).

c) La tasa de interés activa nominal promedio ponderada, de acuerdo con

lo publicado por el Banco Central de Venezuela.

44 Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 20 de noviembre de 2002, caso Fedenaga vs. Ley de Tierras y Desarrollo Agrario.

33

El promedio aritmético simple de los valores obtenidos en los literales a),

b) y c), será el justiprecio del inmueble (…)”.

Las disposiciones referidas a la determinación del justiprecio anteriormente

expuestas contrarían la Constitución en vista que al actualizar el valor del inmueble

expropiado conforme a los indicadores establecidos en el artículo 3, el valor resultante

del justiprecio no se adecuaría a la garantía de indemnización justa, ya que ésta se vería

disminuida al realizar dicho ajuste. Recordemos que la indemnización debe cubrir

exactamente el daño que se irroga al expropiado, sin que éste se empobrezca ni

enriquezca.

3. LEY DE REGULARIZACIÓN Y CONTROL DE ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA

Por último, la Ley de Regularización y Control de Arrendamiento de Vivienda

(LRCAV), establece en sus artículos 84 y 88 la obligación de las empresas constructoras

de desarrollos habitacionales de más de diez inmuebles, de destinar un porcentaje de

viviendas para su arrendamiento, y que al cumplir diez años de su construcción, los

propietarios tendrán el compromiso de  ofertar en venta al arrendatario el inmueble:

Artículo 84: “(…) las empresas constructoras de desarrollos

habitacionales de más de diez inmuebles deberán destinar un porcentaje de

viviendas para el arrendamiento. Ese porcentaje será fijado mediante resolución

del Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de vivienda y

hábitat”.

 

Artículo 88: “En aquellos inmuebles construidos, según lo referido en el

artículo 84 de la presente Ley (…) al cumplir diez años de construcción, los

propietarios tendrán el compromiso de ofertar la venta al arrendatario o

arrendataria que esté en el inmueble, y el precio de venta será el que se determine

conforme lo establezca la Superintendencia Nacional de Arrendamiento de

Vivienda”.

De igual manera, en la Disposición Transitoria Quinta, la LRCAV garantiza el

derecho de adquisición de los arrendatarios que ocupen viviendas construidas sobre

34

edificios que tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento: “(…) los

arrendatarios y arrendatarias que ocupen viviendas constituidas sobre edificios que

tengan veinte años o más dedicados al arrendamiento, tendrán el derecho a adquirirla,

exceptuando del cumplimiento de la presente disposición a los pequeños arrendadores.

A tal efecto el propietario o arrendador, procederá de acuerdo al capítulo relativo a la

preferencia ofertiva, establecido en este instrumento legal, en un lapso no mayor de

sesenta días a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley”

En este caso, las disposiciones anteriormente expuestas suponen medidas

expropiatorias, debido a que limitan los elementos de uso, goce y disfrute de la

propiedad al obligar al propietario a dar en arrendamiento un porcentaje de los

inmuebles construidos, no pudiendo elegir entre alquiler o venta del inmueble. Además

el propietario estaría obligado a ofertar en venta la vivienda después de 10 años del

contrato de arrendamiento, obligación que supone una modalidad de imposición legal de

venta de patrimonio obligatoria y violatoria del principio de libre disposición del

derecho de propiedad, caso idéntico con lo dispuesto en la disposición transitoria quinta

de la LRCAV, que obliga a los arrendadores de viviendas construidas en edificios

dedicados por veinte o más años al arrendamiento, a ofertarlas en venta a los

arrendatarios.

Cabe destacar que estas disposiciones fueron objeto de recurso de nulidad ante la

Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el cual la Sala sentenció el 16

de octubre de 2014, con ponencia del Magistrado Francisco Antonio Carrasquero

López, pronunciándose al respecto:

            “(…) las normas garantizan el derecho del propietario al pago del

precio de venta del inmueble una vez vencidos los lapsos legalmente establecidos para que termine la relación arrendaticia y opere el traspaso de propiedad del inmueble.

             Según lo expuesto, ni todos los inmuebles están sujetos a las

normas atacadas, ni las medidas que se establecen implican la confiscación de los mismos, sino que prevén el pago del precio de venta y con ello, la garantía de incolumidad del patrimonio del arrendador.

 

35

            En consecuencia de lo expuesto, esta Sala no considera desproporcionadas las medidas atacadas y de allí que se desestima el alegato de violación del derecho de propiedad, ya que los límites del derecho a la propiedad que contienen las normas impugnadas, se enmarcan dentro de los principios de reserva legal e interés general que justifican la restricción de este derecho a los fines de garantizar el derecho a la vivienda digna y así se declara.”45

VIII. LA RETROCESIÓN

La doctrina en el Derecho Comparado –Parada- define la retrocesión como “el

derecho que corresponde al expropiado o a sus causahabientes para recobrar la

totalidad o la parte sobrante de lo expropiado, en el caso de no ejecutarse la obra o no

establecerse el servicio que motivó la expropiación, abonando a la Administración su

justiprecio. Este derecho se fundamenta en la prohibición de la realización de obras o

el establecimiento de servicios distintos de los que dieron lugar a la expropiación”46,

razón por la cual, procederá con independencia que la expropiación se haya o no

producido con el acuerdo del sujeto expropiado.

García de Enterría47, por su parte, ha señalado que la retrocesión es una garantía

erigida a favor de los administrados, que halla su justificación en una invalidez sucesiva

sobrevenida al juicio expropiatorio, y que se constituye por la desaparición del elemento

causal de la expropiación.

En Venezuela, Muci Borjas señala que la retrocesión es “(…) el derecho

otorgado al antiguo titular del bien expropiado para que lo readquiera, devolviendo la

justa indemnización recibida en seno al procedimiento expropiatorio, restableciéndose

de esta manera la situación jurídica que existía con precedencia al ejercicio de la

potestad expropiatoria, a consecuencia de la desaparición –una vez consumada la

expropiación– del elemento esencial de la causa (causa expropiandi) (…)”48.

45 Sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 16 de octubre de 2014.46 Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, Marcial Pons, Madrid, 1996. p. 675.47 García de Enterría, Eduardo, Los principios de la nueva Ley de Expropiación Forzosa, Editorial Civitas, Madrid, 1984. p. 669.48 Muci Borjas, José Antonio, La Retrocesión en la Expropiación, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas. 1988. p. 27.

36

La acción de retrocesión se erige entonces como el derecho reconocido al ex

propietario del bien expropiado para readquirir dicho bien, previa devolución a la

Administración del justiprecio recibido en el seno del procedimiento expropiatorio,

como consecuencia del decaimiento de la causa expropiandi.

Este decaimiento de la causa expropiandi puede darse, a juicio de la doctrina

(Villegas, García de Enterría, Fernández, Muci Borjas, Parada) en diversos supuestos:

a) Que no se hubiere ejecutado la obra o establecido el servicio que motivó la

expropiación.

b) Que la obra se hubiere ejecutado con otro fin distinto al previsto legalmente.

c) Que hubiera alguna parte sobrante de terreno que a pesar de ser afectado no fue

objeto de la obra o servicio de utilidad pública.

d) Que desapareciere la afectación.

Como lo señala la doctrina -Muci Borja- “la expropiación forzosa como medida

extraordinaria que faculta al Estado para restringir, entre otros, el derecho de

propiedad consagrado en nuestra Constitución, halla su fundamento jurídico en que el

bien expropiado es necesario para la realización de la obra de interés público. Ahora

bien, si con posterioridad a la expropiación la ‘Administración’ no realiza la obra

señalada en el decreto de afectación, o si realizada ésta quedan porciones sobrantes

del bien expropiado, desaparece –en todo o en parte– el fundamento de la medida,

siendo lógico, justo y equitativo que el ex titular pueda readquirir su bien (o aquella

porción del mismo no utilizada), visto que éste –en realidad– ya no aparece necesario

para lograr la satisfacción del interés colectivo”49. Esta “readquisición” del bien

expropiado se concretaría a través del ejercicio de la llamada Acción de Retrocesión.

Dentro de nuestro ordenamiento jurídico, el Derecho de Retrocesión se

encuentra expresamente previsto en el artículo 51 de la LEXP en los siguientes

términos:

“(…) El propietario del bien expropiado, que no fuere utilizado para la

obra de utilidad pública o interés social que motivó su expropiación, tendrá

derecho a readquirirlo por el mismo precio por el cual se lo adquirió el ente 49 Muci Borjas, José Antonio. Ob. Cit, p. 62.

37

expropiante, sin perjuicio de las acciones que pudieran corresponderle al

expropiado por los daños y perjuicios que la expropiación injustificada le

ocasionó. En consecuencia, bastará la simple comprobación mediante inspección

judicial, de que el bien expropiado no esté siendo destinado para la obra de

utilidad pública o interés social que motivó su expropiación. En estos casos el

derecho de retrocesión se ejercerá en sede administrativa ante el ente expropiante

respectivo, sin perjuicio del ejercicio de las acciones judiciales a que hubiere

lugar”.

De esta forma la LEXP consagra en forma expresa el derecho a la retrocesión en

aquellos supuestos en los que el derecho o bien expropiado no hubiese sido utilizado

para la finalidad pública o social que justificó su expropiación. En estos casos, bastará

simplemente que el antiguo titular del bien expropiado deje constancia, mediante una

simple inspección judicial, que el bien o derecho expropiado no fue dirigido a satisfacer

el fin público que generó su afectación, y devuelva al ente expropiante el monto

recibido como justiprecio.

En cuanto al procedimiento aplicable, la acción de retrocesión dirigida a lograr la

reversión del bien o derecho expropiado deberá ser ejercida en sede administrativa ante el

propio ente expropiante. Junto con su solicitud, el interesado deberá acompañar las resultas

de la inspección judicial practicada en el inmueble que evidencien que el bien no está

siendo utilizado para el fin de utilidad pública o social exigido por la Constitución y la ley.

La LEXP no señala el plazo que tendrá el ente expropiante para emitir su

decisión al respecto, por lo que resultan aplicables supletoriamente, en nuestro criterio,

las normas contenidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA).

De esta forma, Al no tratarse de un procedimiento que requiera de sustanciación, basta

que el interesado acompañe a su solicitud la simple comprobación (i.e. inspección judi-

cial) de que el bien expropiado no cumple con la finalidad pública exigida por ley, y el

ente expropiante deberá emitir su decisión dentro de los veinte (20) días siguientes al

recibo de la solicitud (Artículo 5º LOPA).

Si el ente expropiante no se pronuncia dentro de dicho lapso deberá interpretarse

que decidió negativamente quedando habilitado el ex titular del bien a exigir su

38

reversión en vía judicial y los daños y perjuicios a que hubiera lugar (silencio negativo,

Artículo 4º LOPA).

En ese caso, el procedimiento judicial aplicable será el previsto en los artículos

76 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,

relativo a las controversias administrativas.

IX. OTRAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD

Las limitaciones a la propiedad privada establecidas con base a un interés

público son el conjunto de medidas jurídico legales concebidas para que el derecho de

propiedad individual armonice con los requerimientos del interés público o general,

evitando que el mantenimiento de aquel derecho se convierta en una traba para la

satisfacción de intereses del grupo. A partir de ellas, se impone una carga a los bienes

muebles e inmuebles privados, estableciéndose entre ellos y el servicio público una

relación directa: la utilidad prestada por el servicio público es obtenida directamente del

bien afectado.

Entre las limitaciones al derecho de propiedad, además de la expropiación por

causa de utilidad pública o interés social, encontramos otras como son las limitaciones

derivadas de la planificación y el urbanismo, las servidumbres administrativas y las

limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.

1. LIMITACIONES DERIVADAS DE LA PLANIFICACIÓN Y EL URBANISMO

El urbanismo se ha presentado en nuestros tiempos, como el fenómeno que en

mayor grado ha incidido en las diversas limitaciones al derecho de propiedad. En efecto,

la necesidad de coordinar armónicamente el crecimiento económico y poblacional en el

marco de un desarrollo sustentable, ha generado la necesidad de la planificación del

ordenamiento territorial y del régimen de urbanismo. Así lo entendió la Sala Político

Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 19 de octubre de 1988

al expresar:

39

“(…) En el campo del urbanismo se ha producido una evolución del

concepto de propiedad privada que se ha orientado en la dirección de

reconocerle a tal derecho el contenido social que la Constitución preconiza y le

otorga y, justamente, donde quizás mejor se refleja tal aspiración es en la

propiedad del suelo urbanizable, la cual soporta en ocasiones las mayores cargas

y regulaciones en interés del colectivo, incluso la modalidad de afectación de

áreas para usos educacionales, deportivos, de vialidad, zonas verdes y de

expansión, sin que tal afectación urbanística apareje indemnización al

propietario que la soporta, lo que se ha visto como contrapartida al otorgamiento

de permisos o licencias de urbanizar y una manera de revertir a la colectividad

una parte de los proventos económicos que, en el común de los casos, el hecho

urbanizador repara al propietario de suelos urbanos (…)”50.

La base Constitucional de la planificación y ordenación territorial la

encontramos, en primer término en los artículos 115 y 140 de la Constitución que

consagran, respectivamente, el derecho a la propiedad con las limitaciones,

restricciones, cargas y demás obligaciones proveniente de su función social, y la

indemnización de todas aquellas actividades lícitas de la Administración, que en

atención a alguna limitación impuesta por el legislador, causen un daño resarcible al

particular. De otra parte, el artículo 128 de la Constitución se refiere específicamente a

la política de ordenación del territorio: “El Estado desarrollará una política de

ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas,

poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas

del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación

ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los principios y criterios de este

ordenamiento”.

Sin embargo, ha sido el legislador, quien a través de la Ley Orgánica de

Ordenación del Territorio51, ha previsto una serie de limitaciones al derecho de

propiedad, atendiendo a la necesidad de planificación territorial y urbana. Dichas

limitaciones se concretan en los planes de ordenación del territorio y las cesiones

obligatorias por razones urbanísticas.

50 Sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia de fecha 19 de octubre de 1988.51 Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 3.238 Extraordinario, 11 de agosto de 1983.

40

2. LIMITACIONES DERIVADAS DE LAS SERVIDUMBRES ADMINISTRATIVAS

Las servidumbres son una especie de los derechos reales, y constituyen una

carga a un inmueble establecida bien por su situación, por la obra del hombre, por la

ley, o finalmente, en favor de otro fundo colindante. Existe pues, un fundo dominante, a

favor del cual se ha establecido la servidumbre, y un fundo sirviente, el cual soporta la

carga establecida.

La servidumbre no es exclusiva del Derecho Civil, antes por el contrario el

Derecho Administrativo conoce y estudia igualmente la servidumbre, como otras de las

limitaciones establecidas a la propiedad por su función social. En efecto, una de las más

importantes limitaciones administrativas al derecho de propiedad es la servidumbre

administrativa, la cual ha sido definida por la doctrina como una obligación real

establecida sobre un bien ajeno por razón de utilidad pública, pues como establece

Marienhoff “(…) es el derecho real administrativo constituido por el Estado sobre un

bien del ámbito privado o del dominio público, con el objeto de que ese bien sea usado

por el público en la forma que resulte del acto o hecho constitutivo del gravamen (…)”.

La servidumbre administrativa posee las siguientes características:

a) Son derechos reales públicos, es decir al ser derechos reales, se expresan

como un poder jurídico sobre la cosa, poder jurídico cuya naturaleza es esen-

cialmente “real”, sin embargo, son derechos públicos en virtud de que se

constituyen en función del desmembramiento de un bien determinado, a

razón de su naturaleza, su titular, su finalidad y su régimen jurídico formal.

b) Integran el dominio público. Al constituir un ente público un determinado

derecho (como un derecho de servidumbre), con un fin de utilidad pública, ese

derecho entra a formar parte del dominio público; en estos casos el dominio

público no es el bien gravado, afectado o limitado, sino el derecho de uso que

integra y constituye la servidumbre.

41

c) Son constituidas por entes públicos o por prestadores de servicios

públicos, el beneficiario activo debe ser una persona jurídico-pública o una

persona privada que tiene encomendada la prestación de un servicio público.

d) Generalmente recaen sobre inmuebles: las servidumbres administrativas,

por lo general, recaen sobre bienes inmuebles. Sin embargo,

excepcionalmente, las servidumbres administrativas podrían recaer sobre

derechos, como sería el caso de que una servidumbre se constituya sobre otra

servidumbre.

e) Son afectadas a un uso público: Las servidumbres administrativas, en

esencia, son personales, y no reales, pues están constituidas formalmente a

favor de una entidad administrativa y materialmente en beneficio de la

colectividad.

f) Crean obligaciones para el propietario del fundo sirviente: la

servidumbre genera en el titular de la cosa gravada, obligaciones de no hacer

(obligaciones negativas) que lo vinculan a un deber de abstención de ejecutar

actos de disposición o de goce que puedan impedir el uso de ella, o dejar

hacer (obligaciones positivas) que lo obligan a soportar el ejercicio de los

derechos que la servidumbre confiere al beneficiario.

g) Las servidumbres pueden constituirse mediante leyes y por actos,

hechos y contratos o convenios administrativos: las servidumbres

administrativas pueden constituirse mediante leyes, en las cuales se declare

la constitución de una servidumbre por razones de utilidad pública o interés

social. Es posible también que las servidumbres administrativas sean cons-

tituidas por hechos, en virtud de la accesión o de la prescripción.

h) Contenido de la servidumbre administrativa: en general, cualquier

necesidad o utilidad pública puede formar parte del contenido de una

servidumbre administrativa, de ahí que su número sea ilimitado. En ese

sentido, pueden constituirse servidumbres de acueductos, de minería, de

ruinas y yacimientos arqueológicos, y de electroductos o conductores

eléctricos, entre otras.

42

3. LIMITACIONES DERIVADAS DE LAS ZONAS DE SEGURIDAD Y DEFENSA

La calificación de ciertas áreas como zonas de seguridad, encuentran su

fundamento jurídico en las disposiciones de la Ley Orgánica de Seguridad de la

Nación52 (LOSN), y la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (LOOT), que

conjuntamente con la antigua Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, sirvió de base a los

decretos de seguridad dictados por el presidente de la República en fecha 17 de

septiembre de 200253.

La LOSN establece que se entiende por zona de seguridad, “aquellos espacios del

territorio nacional, que por su importancia estratégica, características y elementos que los

conforman, están sujetos a regulación especial, en cuanto a las personas, bienes y

actividades que ahí se encuentren, con la finalidad de garantizar la protección de estas

zonas ante peligros o amenazas internas o externas”.

La LOSN, que deroga a la antigua Ley Orgánica de Seguridad y Defensa (LOSD)

de 1976, en su artículo 50, habilita al Ejecutivo Nacional para que por vía reglamentaria,

una vez oída la opinión del Consejo de Defensa de la Nación declare como zonas de seguri -

dad, con la extensión que a tales efectos determine, las siguientes áreas (artículo 48):

a) Una zona de seguridad fronteriza.

b) Una franja adyacente a la orilla del mar, de los lagos y ríos navegables.

c) La zona que circunda las instalaciones militares y las industrias básicas.

d) Los corredores de transmisión de oleoductos, gasoductos, poliductos,

acueductos y tendidos eléctricos principales.

e) Las zonas adyacentes a las vías de comunicación aérea, terrestre y acuática

de primer orden.

f) Cualquiera otra zona que considere necesaria para la seguridad y defensa de

la República.

La declaratoria como zona de seguridad de ciertas áreas comporta el

establecimiento de una serie de limitaciones al derecho de propiedad de las personas

naturales y jurídicas que poseen bienes en la misma.

52 Gaceta Oficial N° 37.594, de fecha 18 de diciembre de 2002.53 Gaceta Oficial N° 37.530, de fecha 18 de septiembre de 2002.

43

Por ejemplo, en casos de que personas naturales o jurídicas extranjeras sean

propietarios o detentadores de bienes inmuebles ubicados en las zonas de seguridad,

éstas deberán solicitar al Ministerio de la Defensa, por órgano de la máxima autoridad

militar regional, autorización escrita para continuar en el ejercicio de los derechos que

poseen sobre tales inmuebles. Si la autorización es negada, deberán ofrecer en venta los

inmuebles de su propiedad a personas naturales o jurídicas venezolanas en un lapso

menor a un (1) año, luego de vencido ese plazo deberán hacer el mismo ofrecimiento a

la República sin perjuicio de que ésta pueda proceder a la expropiación si lo estima

conveniente.

En los decretos de seguridad dictados por el Presidente de la República se prevé la

posibilidad de que el Ministerio de la Defensa, a través de la creación de un Plan de

Ordenamiento y Reglamento de Uso (previsto en el artículo 17 de la LOOT, que sirve de

fundamento a los decretos en cuestión) establezca los parámetros, lineamientos y directrices

que regirán la administración de la zona de seguridad y la asignación de usos y actividades

permitidas en la misma (artículo 6 de los Decretos). Así pues, el Ministro de la Defensa

podría establecer restricciones adicionales entre las que podrían encontrarse la realización

de inspecciones en las empresas ubicadas bajo el perímetro de la zona de seguridad o su

ocupación por razones militares.

X. CONCLUSIONES

1. Dentro de las limitaciones a las que se sujeta el derecho de propiedad en

virtud de su función social, encontramos la expropiación por causa de utilidad

pública o social.

2. La expropiación es un Instituto de Derecho Público, por medio del cual

se confiere a la Administración Pública la potestad para adquirir, en el marco de

un procedimiento legalmente establecido y de forma coactiva, cualquier clase de

bienes de propiedad privada susceptibles de apropiación, por causa de utilidad

pública o de interés social, siempre que así sea declarado mediante sentencia

44

firme y previo el pago oportuno de justa indemnización a aquél contra quien

obra la medida, por la merma sufrida en su patrimonio.

3. La jurisprudencia ha entendido que la existencia del procedimiento

expropiatorio constituye la garantía principal de esa institución, pues el ente

público sólo podrá expropiar siguiendo los trámites formales establecidos, todo

ello en respeto del principio de legalidad.

4. El régimen jurídico de la expropiación en Venezuela está contenido en el

artículo 115 de la Constitución y en la LEXP del 1° julio de 2002.

5. Existen otras limitaciones al derecho de propiedad entre las cuales están

las limitaciones derivadas de la planificación y el urbanismo; las servidumbres

administrativas y las limitaciones derivadas de las zonas de seguridad y defensa.

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