~IIIS

v661-6881 'O:l!X~W U~ eA!le:lnp~ U9!:l~Z!I~.I~P~J~I

I

Esta edicin de La federalizacin educativa en Mxico, 1889-1994, en la Biblioteca para la Actualizacin del Maestro, estuvo a cargo de la Direccin General de Materiales y Mtodos Educativos de la Subsecretara de Educacin Bsica y Normal.

Primera edicin en la Biblioteca para la Actualizacin del Maestro de la SEP, 1998. J--r~"

-. /1 [';

Primera edicin COLMEx/ClDE ti . :/ v 1998 Primera edicin SEP/COLMEx/ClDE \

:0(/ ~ Coordinacin editorial de la Biblioteca para la Actualizacin del Maestro Rosanela lvarez

Diseo de portada Jacquelinne Velzquez

Pintura en portada Juan Soriano: Fuegos de artificio, 1959. leo sobre tela.

ISBN 970-18-1700-1

Impreso en Mxico Distribucin gratuita-Prohibida su venta

VIII. LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970)

"EL RETORNO MALFICO" DEJAIME TORRES BODET ~.

"Cmo volver a desempear cargo tan inquietante? Todo era oscuro en el horizonte que haba alumbrado, antao, la genial impaciencia de Vasconcelos. Pobreza, incuria, tumultos, me aguar

daban seguramente." stas fueron las reflexiones de Torres Bodet, al conocer su regreso al cargo de secretario de Educacin Pblica, ,.".. durante el gobierno de Adolfo Lpez Mateos.!

N o era motivo de regocijo para Torres Bodet volver a una Secretara de la que "haba podido salir -no sin ventura- doce aos antes". Menos lo era en las condiciones que ahora prevalecan en la SEP, sobre todo en los ltimos meses del sexenio ruizcortinista: huelga estudiantil e intervencin militar del IPN, conflicto magisterial en la Seccin IX, ocupacin del edificio de la SEP por los rnaestr-os. Los patios del palacio de Vasconcelos convertidos en "inesperados establos de Augias". Y con un mal augurio de su antecesor Jos ngel Ceniceros, quien al entregarle la silla le dijo: "No olvide que es giratoria".2

Adems de los problemas coyunturales de carcter poltico, Torres Bodet tena que afrontar otros ms estructurales, producidos por el desarrollo histrico de la SEP:

Los gobiernos crean que los maestros acataban fielmente sus planes -que, a menudo, ni siquiera lean. Entre las razones de Estado, que exponen los funcionarios, y la forma en que muchos de los educado

res interpretan tales razones media un abismo. En 1921, Vasconcelos pugn por federal izar la enseanza. En 1943, irnagirr candorosa

~JaimeTorres Bodet, Memorias. Tierra prometida, Porra, Mxico, 1972, p. 189. Idem.

245

I

u !I 1 246 LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO mente que la firme unidad sindical de los profesores contribuira a mejorar la federalizacin ideada por Vasconcelos. Pero, en 1958, me daba cuenta de que, desde el punto de vista administrativo, la federalizacin no era recomendable en los trmi nos concebidos por el autor de El monismo esttico. Por otra parte, la unificacin sindical no pareca favorecer de manera muy positiva a la calidad del trabajo docente de los maestros. Habamos perdido contacto con la realidad de millares de escuelas sostenidas por el gobierno, desde Sonora hasta Chiapas y desde la frontera de Tamaulipas hasta las playas de Yucatn. Nuestros informantes directos eran inspectores que, corno socios activos del sindicato, encubran a r.ierrrpo las faltas y las ausencias de los maestros, pues no ignoraban que la gratitud de sus subalternos les sera, a la larga, ms provechosa que la estimacin de sus supenores.

Llam a varios de los maestros que pertenecan a la que estimaba mi "vieja guardia". Los encontr indecisos, aterrados ante los jvenes. Qu haba ocurrido durante mi ausencia? Ni los programas de 1944 dieron los frutos que supusimos, ni los nuevos egresados de las Norrrrales queran or hablar de "apostolados" o de "misiones". Advertan que, en nombre del progreso econmico, el pas estaba acostumbrndose a desmentir los ideales de la revofuoirr.f

En los p r irner'os rneses de su gestin, Torres Bodet recibi la visita de Jos Vasconcelos, quien le pregunt a quelllarropa: "Pero -ClllO pudo usted regresar a esta crcel llena de grietas?" En efecto, recuerda Torres Bodet:

El tringulo dibujado por Vasconcelos (escuelas, libros y bellas artes) haba ido alterndose con los aos. La lnea escolar creca incesantemente, aunque nunca al r itrno febril de la poblacin. Las otras fueron debilitndose y, en ciertos casos, daban la impresin de sufrir parlisis progresiva. Bastaba comparar lo que erogaba el Estado en sueldos de profesores y en construccin o alquiler de inmuebles para planteles educativos y lo que inverta en libros para las bibliotecas pblicas, en restauracin y sostenimiento de nuestro patrimonio autctono y en estmulo de las artes y de las letras.4

3 Idern. 4 Ibidem, p. 370.

LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970) 247

PRIMER PROYEGIU DE DESCONCENTRACIN

En enero de 1958 se presenta un proyecto de desconcentracin de la SEP ante el X Consejo N acional del SNTE, redactado por un grupo de distinguidos maestros, funcionarios de la SEP y miembros de la recientemente fundada Academia Mexicana de Educacin.

Al paso de los aos -decan- la SEP se ha convertido en

...una gigantesca seccin de personal cuya burocracia aplasta la iniciativa de los propios funcionarios responsables e invalida la accin de los secretarios de Estado. 5

Predominaban en la [Secretara] "un cmulo de oficinas jerrquicas, el desgaste entre las instituciones [y] la yuxtaposicin de algunas" de ellas. Padeca tambin una "excesiva y rgida centralizacin" que dificultaba la participacin del magisterio en la labor e ducativa.v

Era necesario, pues,

...reorganizar el sistema de rno'do que las partes no se anulen entre s, sino que armonicen su trabajo, aumenten su eficacia y desarrollen su potencialidad oreadora."

La reorganizacin de la SEP se impona -segn esa Comisin- en dos aspectos fundamentales:

i) el establecimiento de un sistema de "planeacin cientfica", que ejerciera un control sobre el conjunto sin suprimir la actuacin individual y el desarrollo de la espontaneidad, y

ii) sustituir la subordinacin de las instituciones locales al centro por relaciones de coordinacin y cooperacin entre ellas.

En suma: haba que asegurar el control sobre el conjunto del sistema sin asfixiar sus partes institucionales, regionales e individuales, mediante una combinacin de la planeacin y un proceso de descentralizacin aclrrurustrativa."

5 Rafael Ramrez, Celerino Cano, Luis Jvarez Barret y otros, El problema educativo nacional, Academia Mexicana de Educacin, p. 20.

6 Ibidem, pp. 20-21. 7 Idem. 8 Ibidem, p. 20.

1" ",

, .

,.."

~"

I

248

q t

LA FEDERALIZACIN EDUCATlVA EN MXICO

Las direcciones de Educacin Federal deban perder su carcter de "oficinas administrativas de la educacin primaria" y hacer de sus titulares "representantes legtimos de la Secretara en los estados [ ... ] con facultades amplias para promover la planeacin regional en todos sus grados". 9

Deban cambiar tambin los procedimientos administrativos de la SEP, que hasta entonces se haban intentado agilizar mediante el aumento del personal administrativo, engrosado ao con ao por un gran nmero de maestros comisionados. Los trmites ms lentos eran los relacionados con altas, bajas, licencias, pasajes, viticos, sueldos, sobresueldos y rdenes de pago. En vez de aumentar el personal administrativo, se propona la supresin de trmites. Tambin se deba aclarar y definir la esfera de competencia de cada oficina y autoridad, con el fin de que no se presentaran casos como el de un inspector de zona que recibe una nota de clerrrriro del director de Educacin Federal y luego una laudatoria del director general. 10

Tambin urgan la adopcin de "medidas revalorativas de la profesin magisterial" para contrarrestar el impacto de

la crisis social que est dando paso a la desesperanza y al p es irn isrrro , a la inconforITlidad y a la strbest.irnaciri de su propia i rrrpo r t.arrcja , actitudes que sealan un peligro nacional. 11

Hay un hecho curioso. Cuatro de los nueve miembros de la Comisin que propone la descentralizacin, haban sido dirigentes sindicales del magisterio en los aos treinta y principios de los cuarenta. En esos aos -como la mayora de los dirigentes nacionales del magisterio de entonces y el propio Torres Bodet en su primera gestin- demandaron una centralizacin casi absoluta del sistema educativo nacional en todos sus niveles. A la vuelta de los aos, habiendo dejado su ruilitancia sindical, los errcon t.rarrros proponiendo precisamente lo contrario, la descentralizacin -al igual que Torres Bodet en su segundo periodo.

9 Idem.. 10 Id em . 11 Ibidem, p. 22.

LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORE.S (195t1-1970) 249

La centralizacin o federalizacin de la enseanza fue hasta finales de los treinta la panacea para los dirigentes nacionales del magisterio, para el presidente Crdenas y para el secretario S nchez Pontn. La federalizacin, se deca, contribuira a consolidar la reforma social y la unidad nacional, as oorno a mejorar y extender el sistema educativo nacional.

Veinte aos despus, el crecimiento centralizado del sistema educativo aparece como uno de los obstculos ms formidables para la preservacin y el desarrollo educativo

Los ahora miembros de la Comisin Descentralizadora, cuando fueron dirigentes, demandaron la federalizacin imbuidos por la refonna social cardenista y por la necesidad de fortalecer las primeras endebles agrupaciones sindicales del magisterio.

En cambio a finales de los aos cincuenta, los ertcorrrrarnos proponiendo la descentralizacin desde altos puestos de la SEP y la Academia, donde se refugiaron cuando abandonaron o fueron desplazados de la direccin sindical.

N o se trata slo de un cambio de trinchera. Tambin la SEP haba cambiado y cada vez eran ms visibles los resultados negativos del centralismo educativo. A finales de los aos cincuenta, el centralismo comenzaba a mostrar sus inconvenientes en casi todos los aspectos: el financiero, el administrativo, el poltico, el sindical y el educativo.

El Consejo Nacional del SNTE rechaz la propuesta de descentralizacin en 1959. N o es de extraar. La centralizacin educativa estuvo en el origen mismo del SNTE y, a la larga, termin favoreciendo ms al sindicato que al sistema educativo.

Ese mismo ao, la Academia Mexicana de Educacin (AME) insiste en el proyecto rechazado por el Consejo Nacional del SNTE. En un extenso documento, la Academia plantea la necesidad de construir

...un sistema cuya piedra angular sea la coordinacin de esfuerzos y la unidad de propsitos, pero de ninguna manera la centralizacin. Nada hay ms opuesto a una organizacin democrtica y tcnicamente concebida que una organizacin centralizada. En tanto que la centralizacin agiganta el aparato adrniriistrat.ivo de tal manera que se convierte en fin y obstaculiza la movilidad del sistema, que se torna esttico y torpe, la coordinacin reclama un funcionamiento gil y la

.

, ~: ':

I

250

,

LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MtXICO

participacin de todos los interesados en la marcha del sistema compartiendo esfuerzos y responsabilidades. La centralizacin se in

teresa por el control y gobierno absoluto sin atender a las diferencias; la coordinacin opera sobre el conjunto respetando las modalidades y dando flexibilidad para atenderlas. La centralizacin descansa so

bre una base burocrtica; la coordinacin es una organizacin tcnica y democrtica.

Aderrrs, la organizacin democrtica del sisterna supone el inte

rs individual y colectivo en la obra de las instituciones y la participa

cin adecuadamente coordinada de los distintos elementos humanos de acuerdo con sus posibilidades. Nadie puede interesarse en una labor con cuyos objetivos no est completamente identificado y en cuyas realizaciones no participa conscientemente. 12

En otra parte del documento, la Academia afirma:

Hay una poltica anrquica en la aplicacin y en la elaboracin de los presupuestos educativos. [ ... ] La anarqua econmica se proyecta en la administracin y en el manejo tcnico del sistema educativo. Hay duplicidad en las funciones y competencia innecesaria de los servicios que irrrpart.en la Federacin y las mismas entidades. Tal situacin implica prdidas de dinero, de tiempo y de esfuerzo; por lo dems, este p roblerrra no se resuelve con una centralizacin rgida, sino con una planeacin adecuada, oportuna y coordinada de la educacin que realiza el Estado en toda la Repblica.

El abandono de la responsabilidad educativa por parte de algunas entidades del Estado es iriadrnisible: por ejemplo, el Gobierno del Distrito Federal, cuyos ingresos superan los presupuestos sumados de todos los Estados, apenas invierte un 2% en servicios educativos. La atencin escolar y de otros gneros gravitan sobre la Secretara de Educacin Pblica, a pesar de que se trata de la Ciudad de Mxico que cuenta con enorllles recursos. Esto se hace en detrimento del servicio, que se restringe, o se niega, a otras entidades seguralllente rrrs necesitadas. Aqu es oportuna la referencia a la poblacin rural. 13

12 "La educacin mexicaria actual y su proyeccin hacia el futuro", documento programtico aprobado por la Asamblea Nacional de la Academia Mexicana de la Educacin en noviembre de 1958.

13ldem.

LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970) 251

La desconcentracin como respuesta a la rebelin magisterial del Distrito Federal (1958-1959)

El V Congreso del SNTE (noviembre de 1958) acord la convocatoria de un Consejo Extraordinario para el mes de marzo de 1959, para decidir la restructuracin de la Seccin IX en tantas secciones como subdirecciones de primarias y jardines se establecieran en el Distrito Federal. Pero ese Consejo Extraordinario no se realiz porque la mayora de las secciones consideraba que era improcedente hacerlo cuando la medida proyectada por la SEP no haba llegado a consumarse. 14

En 1960, la SEP consuma la divisin administrativa del Distrito Federal en cuatro direcciones generales, con sus respectivas jurisdicciones territoriales, pero la seccin IX del SNTE permanece intacta, representando a todos los maestros de prescolar y primaria de la capital de la Repblica.

El rechazo del SNTE a la descentralizacin

En los meses de octubre y noviembre de 1959 (en la vspera del anuncio o puesta en marcha del Plan de Once Aos) se habl mucho en la prensa y en el medio magisterial de una reforma radical a la estructura de la SEP, que inclua la descentralizacin (o "desfederalizacin") de la enseanza. Incluso, circul un proyecto al respecto, redactado por la AME, que sera rechazado por un Consejo del SNT'E realizado por esos das.

Durante varios das la prensa coment un proyecto -atribuido a la SEP- para transferir la administracin de la enseanza a los municipios del pas, reservndose la Secretara el derecho a orientarla conforme a los principios del artculo 30. constitucional.

El rgano oficial del SNTE (noviembre de 1959) intitula su principal editorial: "Peligro en puerta: iDesfederalizacin de la enseanza!", en el cual se asienta:

14 CEN, "Lnforrne presentado por el... al XI Consejo Nacional del SNTE, el 1 de clicierribre de 1959".

r r" I

-

" '

252

i' LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXrCO

Aunque parece que todo no pasa de ser un simple "amari llismo" poltico, con vista a distraer la atencin de los verdaderos problemas educativos -pues lo descabellado del propsito descalificara, no digamos ya a un funcionario de primera lnea, sino a cualquier segundn que quisiera drselas de listo--, como la especie ha tomado cuerpo en los sectores interesados de la opinin pblica, provocando la consiguiente alarma entre maestros y padres de familia.

Pensamos, con franqueza, que desfederalizar la enseanza en los actuales rrrorrierrtos, equivaldra a crear un conflicto donde no lo hay. Cierto que el problema de la educacin es uno de los ms graves que afronta nuestro pas; pero, desde luego, no es desmembrando -mejor dicho, destruyendo lo que hasta ahora ha dado mejores resultados- como puede llegarse a una solucin satisfactoria. 15

y en seguida se preguntaba:

Es patritico agitar al pas, crendole conflictos como ste, en vez de buscar la unificacin... ?

Es lcito y, por tanto, vlido, lanzar sobre el rgimen la desconfianza y la zozobra del magisterio del pas, slo por el prurito de difundir especulaciones dainas a nuestro crdito pedaggico y cultural, forjado al triunfo de la Revolucin Mexicana?

Es sensato que, en lugar de atacar los problemas de fondo que s afectan ostensiblemente la educacin nacional ---como son, entre otros, la intromisin del clero en las escuelas y la nula vigilancia en la aplicacin general del Artculo Tercero de la Carta Magna- se den oportunidades a las clases tradicionahnente reaccionarias para envalentonarse, con peligro de crear un estado de anarqua en el sistema educativo? 16

Con la amenaza de desfederalizacin de la enseanza -insinuaba el editorial- se estaba haciendo el juego a los sinarquistas y al Partido Accin Nacional (PAN), lo que sera "traicionar al pueblo y al gobierno del presidente Lpez Mateas". Las rectificaciones hechas en el pasado a algunas polticas del rgimen -por ejemplo, en materia hacendaria y agraria- las realizaron "ensayistas [que]

15 "Peligro en puerta: lDesfederahzaciri de la enseanza! (Editorial)", en Magisterio, SNTE, nm. 8, noviembre de 1959, pp. 7-8. Magisterio consideraba un contrasentido que se transfiriera el control de la enseanza a los m.unicipios cuando haca unos cuantos meses un Congreso de Ayuntamientos haba puesto de manifiesto la aguda penuria econmica de los municipios del pas.

16 Ibidem, p. 9.

LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970) 253

fingan, al menos, apoyarse en un pretexto para realizar sus desmanes y justificar sus desaciertos", pero

...quienes proyectan la actual desfederalizacin de la enseanza piensan descaradanlente -segn se colige de las informaciones periodsticas- slo en el ms o menos descargo de labores administrativas, sin importarles la tranquilidad y el progreso de la Repblica.J?

El editorial de Magisterio terminaba con una advertencia:

Bueno est que se sepa que los maestros mexicanos, respetuosos corno son del programa del actual rgimen, permanecern alerta desde hoy, para impedir que la educacin nacional vuelva al estado en que se hallaba hace no menos de cuarenta aos, y que se opondrn con todas sus fuerzas y por los medios lcitos que la ley les concede, a que se hagan ensayos con la actividad ms noble de la cual depende el porvenir de Mxico, corno es la educacin del pueblo. I 8

El Plan de Once Aos (aprobado en diciembre de 1959) contempla muy breve y vagamente una reforma administrativa, ya sin ningn rastro del proyecto descentralizador de la SEP. Se limita slo a plantear la necesidad de crear una oficina especial que se encargue de evaluar la ejecucin del Plan.

Finalmente en octubre de 1960 se aclara la suerte de la estructura administrativa de la SEP. Por acuerdo presidencial se restructuran los rganos administrativos que tenan bajo su control la enseanza primaria en el Distrito Federal y el resto de la Repblica. La Direccin General de Educacin Primaria en los Estados y Territorios se dividi en dos direcciones del mismo rango, una para las escuelas del calendario "A:' y otra para las del "B".

La Direccin General de Enseanza Primaria del Distrito Federal se dividi en cuatro direcciones generales del mismo rango. Las seis nuevas direcciones generales dependeran del Departamento de Supervisin y de la Coordinacin General de Educacin Preescolar y Pr-irnaria.U'

17 I dem . 18 Ibidem, p. 10. 19 Magisterio, SNTE, nm. 20, diciembre de 1960/enero de 1961, p. 49. Se

prevea que cada una de las direcciones generales del Distrito Federal contara, por lo menos, con los jefes de sector, auxiliares inmediatos al director, una oficina de

",

I

254

;' (

LA FEDERALlZACIN EDUCATIVA EN MXICO

Adems, el acuerdo presidencial precisa y aumenta las atribuciones de la Coordinacin General de Educacin Preescolar y Primaria de la Repblica, creada desde antes de que entrara en vigor el Plan de Once Aos:20

...coordinar los servicios docentes y administrativos, mantendr el control tcnico indispensable y se encargar de supervisar las medidas adoptadas, a fin de ejecutar el plan nacional para la extensin y mejoramiento de la enseanza primaria.2 I

B

LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970) 255

nmero de corrrisioriarios y d isrnirru ir las extensas jurisdicciones de antes, para lograr un mejor servicio.23

N adie haba reparado scriarnerrtc -agrega el editorialistaen "la carga de una maquinaria burocrtica de lo rns pesada", a pesar de que todos la soportaban. En una sola Direccin recaa la dependencia de todos los m aest.ros priITlarios forneos de la SEP, que para entonces ya surnabari alrededor de 65 m il rnaest.ros. Lo m isrrio ocurra con los del Distrito Federal, donde el rirrrero de maestros dependientes de una oficina que no se haba modificado susranoialrnerrte, haba pasado de 1 866 en 1921 a 17 000 en 1961, sin que se hubiera rnodificado en forma considerable la estructura adrniriist.rativa correspondiente. 24

En el siguiente rrrrrero, Magisterio vuelve sobre la refor-ma adrnirrisr.rat.iva de la SEP. Se haba restructurado el "anacrnico" sisterna federal de educacin p r irriaria para adaptarlo a la nueva realidad del pas, m arcacla por el crccirnierito dcrnogrfico, el ITlayor inters social por la educacin, la reorientacin tcnico-pedaggica de la educacin, la ejecucin del Plan de Once Aos y la atencin de los asuntos aclrn irristrativos de un personal cada vez rns riurneroso.S>

SEGUNDO PROYECTO DE DESCONCENTRACIN

En su Iriforrne de Gobierno de 196~, el presidente Gustavo Daz Ordaz plante la urgente necesidad de hacer una r'eforrna educativa para resolver a fondo los problemas educativos del pas, en los que vea el origen de la rebelin estudiantil en curso.

Atendiendo al Ilarnarrricrito presidencial, la VIII Asarnblea Plenaria del CNTE (a finales de julio de 1969) abord y ernir.i conclusiones sobre todos los aspectos, niveles y rnodaliclaclcs del sist.errra educativo.

23 S.O.H., "Restructuraciri de la educacin primaria en Mxico (Editorial)", Magisterio, SNTE, nm. 20, diciembre de 1960/enero de 1961, p. 49.

24 Idem . . 25 "Importancia de la reforma" educativa para la enseanza primaria (Edito

rial)", en MagisteTio, SNTE, nm. 21, febrero de 1961, p. 7.

I

256 LA FEDERAUZACIN EDUCATIVA EN MXICO

N ueve meses despus, en la ceremonia del Da del Maestro de 1970, el secretario de Educacin Pblica destaca las siguientes conclusiones de la VIII Asamblea Plenaria, que segn sus propias palabras eran "las de ingencia sobresaliente":

a) descentralizacin progresiva del sistema, para cumplir el designio presidencial de "hacer una administracin pblica moderna, gil y eficaz"; requerimiento acentuado al tratarse de la educacin, cuyo acelerado crecimiento constituye un grave problema;

b) creacin, a nivel de consultora y servicio, de un organismo permanente de planteamiento integral educativo que, cOlnprendiendo los niveles superiores, concilie la soberana de las entidades y la autonoma de las instituciones, ajuste la organizacin del sistema, los planes, medios y mtodos de la educacin, conforme al proceso de la sociedad contempornea;

e) reorganizacin del servicio de supervisin, cuyos puestos deben ser de confianza y quienes los ocupen residan en su circunscripcin; su encargo ser de tiempo completo e incompatible con cualquiera otra tarea docente o administrativa; es problema medular de la reforma;

d) revisin de las disposiciones escalafonarias para su mejor cumplimiento y para que sean justamente reconocidas la preparacin, eficacia y mritos profesionales del personal. 26

En las propias resoluciones del Consejo Nacional Tcnico de la Educacin se recuerda el siguiente fragmento del informe presidencial de 1968:

Existen graves dificultades tcnicas que no sern insuperables; barreras legales, que est en nuestra mano rrioclificar convenientelnente sin necesidad de alterar la esencia de nuestra estructura constitucional; intereses que resultarn perjudicados, pero que no nos detendrn en el propsito de moclerrrizar el sisterna administrativo del pas, imperativo de la etapa actual de nuestro desarrollo.

26 Agustn Yez, "Discurso del secretario de Educacin Pblica... el Da del Maestro de 1970".

LOS PRIMEROS PROY':CTOS DESCONCENTRADORES (1 9:"1H-l ~7()) 257

U n documento oficial de la SEp, publicado en la vspera de la VIII Asarnbtea Nacional del eNTE, trasluce la resistencia sindical hacia algunas de las r'eform as .

.. .los maestros en ejercicio, con derechos adquiridos y obligaciones definidas, l ibrernerrte aceptadas, inherentes a todo cargo: saber ser

vir; acentuados, en el caso, por la responsabilidad surna del educador: soldado incondicional de la patria, vigilante de las contingencias a

97resolver.- L

En la hora actual-apuntaba la SEP- los rn a e s tro s deban: i) "esforzar el espritu de corrrprens iri de las realidades rnoclern as" para responder m ejor a los retos educativos y al irnperativo de una ms frecuente cornurricaciri con los rniembros de la comunidad donde trabajan; ii) "fortalecer [su] autoridad moral [... ], ante todo por obra de ellos [los maestros] mismos"; iii) actualizarse profesionalmente "para no quedar a la zaga o en descubierto ante los conocimientos que tienen amplia difusin, al alcance popular, por los mtodos publicitarios contemporneos"; iv) traducir su capacitacin profesional en "claridad y agilidad mentales que [le] permitan [ ... ] distinguir los puntos esenciales, preferentes, de los progranlas, y asignarles en la enseanza debida proporcin ante los secundarios e informativos, eliminando corrocirnieritos obsoletos, farragosos", y vi) "entender y practicar el exacto sentido de la form aci n cvica, que [ha] de crear y desarrollar el activo sentido de responsabilidad y solidaridad, el concierto entre derechos y deberes, la incondicional adhesin al orden jurdico que hace posible la existencia y consistencia de la Repblica".28

Se trata -contina la SEp- de "aliviar la voluntad de servicio [... ]. Antes que leyes y disposiciones administrativas, la reforrria de la educacin requiere conviccin y adhesin resueltas del magisterio, individual y gremialmente". La SEP ofrece seguir cumpliendo las obligaciones que le corresponden pero advierte que no habr reforma educativa alguna si a ella "no se suma, con ntegra decisin, el apoyo sindical".

27 SEP/CNTE, "Docurriento publicado en la vspera de la VIII Asarnblea Nacional Plenaria del CNTE (julio-agosto de 1969)".

2tl Idern.

l

258 LA FEDERALlZAUC>N EDUCATIVA EN Mf~xrc()

En Saltillo Lo insinuam.os hace pocos das; ahora lo exponemos con lnayor arnplitud , partiendo del invariable respeto que p rofesarnos y denlostranlos hacia la au torrorrra del SNTE; pero asistidos por el carcter de antiguos milit.antes de La organizacin y por la responsabilidad con que nos hallarnos investidos, desde cuyo sitio abarcamos el p a norarna de fuerzas favorables y desfavorables a La rcforrna educativa.

Dicho de rnodo rrrs directo: la refonna educativa necesita, en absoluto, el resuelto concurso de nuestro Sindicato ...

Sin perjuicio de atender derechos y acrecentanlentos econmicos de sus agl-eITliados, que no debe ser, por lo de rns, m otrvaciri exclusiva de su actividad, nuestro Sindicato [ ... ] est Ilarnado a adaptar con equilibro, su atencin, su accin, en favor de las r'eforrrras que la nacin espera para igualar el rerrdirrrierito educativo con las exigencias de la poca, coriforrne al plan que l ibrerne nte detenninar y al cual pueden servir algunas aportaciones recOlnendables.~Y

La SEP esperaba del SNTE tarnbirr

...una tenaz labor de orientacin que difunda la necesidad, los principios, m.edios y fines de la r'eforrrta educativa; que insista en la actualizacin pedaggica del ITlagisterio activo, en su funcin m oral y cvica, en el curnpli rniento puntual de su alto ministerio, sin cortapisas o prctcxtos.-'

Con respecto al sistema escalafonario:

Coruparrirnos y nos hemos ernpefiado en la defensa de los derechos escalafonarios y en el mejorarnieruo de su sistem.a; pero juzgaITlos que los grados de p rorrrocirt aparejan grados ascendentes de responsabilidad y, en el caso, de colaboracin a la refor-ma educativa.

El orden de la enseanza que nos rige hace recaer el papel decisivo en los inspectores escolares. Constantem.ente lo b.ernos ponderado: son los nervios de la educacin, en el doble sentido de rrrove r y de tras rnit i r p errsarnienr.os , errtociorres. decisiones; colocados entre las autoridades y la base rnagisterial, su funcin es la de interpretar las orientaciones encam.inadas al ITlejoram.iento del servicio y vigilar su curnptirnicnto. '

29 Idem . 30 Idem . 31 Idem .

LOS PRIMEROS PROYECTOS UESCONCENTRADORES (1958-1970) 259

Finahnente, la SEP peda la colaboracin del SNTE para lograr un mayor arraigo de los maestros y los inspectores en las comunidades y en las zonas donde trabajaban, pues iban en aumento las quejas de ausentismo y otras irregularidades .

...cada da crece la exigencia popular por la mayor constancia y efi

cacia del servicio educativo. Esas exigencias indican el avance de la conciencia y la severidad deljuicio pblico respecto a la importancia y necesidad de la educacin; prueban tambin el dinamismo social a que ha llegado el pas. 32

Con reticencia el SNTE hace suyo el proyecto

La Segunda Conferencia Nacional de Educacin del SNTE, reunida en Oaxtepec, en octubre de 1970, aprueba entre sus resoluciones un extenso captulo dedicado a la reforma administrativa de la Secretara de Eclucacirr.''

TEMA 5 Restructuracin orgnica de la Secretara de Educacin Pblica

y descentralizacin del aparato estatal administrativo

1 Es urgente e inaplazable: a) La restructuracin orgnica de la Secretara de Educacin Pblica

a fin de que cuente con las dependencias necesarias para que pueda cumplir eficazmente con las funciones que tiene encomendadas ...

b) La descentralizacin administrativa mediante la coordinacin to

tal de todos los servicios educativos en cada entidad federativa.

II A fin de realizar la restructuracin y descentralizacin mencionada, solictese ante el Ejecutivo Federal dicte acuerdo a la Secretara de

32 Idem. 33 SNTE, Conclusiones de la II Conferencia Nacional de Educacin del SNTE, Oaxtepec,

Morelos, octubre de 1970. La comisin responsable de la elaboracin de La memoria y las conclusiones de esta Conferencia estuvo integrada por el secretario general del SNn:, Flix Vallejo Martnez, dos ex secretarios generales, Gaudencio Peraza y Enrique W. Snchez, y los p rofesores Ignacio Cedillo y Mario Santos del Prado.

l

}

l

260 LA FEDERALIZAUN EDUCATlVA EN M:XlCO

Educacin Pblica, con copia para la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, autorizando a la primera para que incluya en su presupuesto del prximo ao: a) La creacin de cuatro Subsecretaras... b) La creacin de Direcciones Generales de Servicios coordinados en

cada entidad federativa conforme a la siguiente estructura general:

Direccin General Subdireccin General Subdireccin Escolar Subdireccin Tcnica Subdireccin Administrativa Subdireccin de Educacin Extraescolar y de Cultura Consejo Estatal Tcnico de la Educacin

e) La creacin de la Supervisin General de los Servicios Coordinados de Educacin, dependiente de la Subsecretara General.

V Coordinacin financiera COIllO primer paso para conseguir la operacin unificada de los servicios educativos en las entidades federativas.

VI Coor-diriaciri funcional entre todas y cada una de las dependencias de la Secretara de Educacin Pblica a nivel nacional y estatal, para alcanzar un elevado grado de corrrurricaciri entre directivos y personal, fortaleciendo el espritu de equipo de trabajo, as como el respeto a las conquistas y derechos sindicales.

VII Participacin de los trabajadores de la educacin en cualquier intento de reorganizacin de la Secretara de Educacin Pblica.

Como vemos, el SNTE recoge, redefine y, a la vez, se cubre de la poltica de descentralizacin de la SEP. En una versin que no afectaba sustantivamente su podero, el SNTE apoya la descentra

. lizacin (en realidad desconcentracin) de la Secretara de Educacin.

Sin embargo, el SNTE rechaza el proyecto de redefinir los puestos de director de Educacin y de Supervisor Federal, convirtindolos en puestos de confianza y no de base y escalafonados -o sea sindicalizados- como lo son hasta nuestros das. El rechazo no fue explcito, sino implcito y adopt dos formas: la omisin del asunto y la inclusin de algunas resoluciones que tcitamente lo descartan:

VIII Se exhorta a los Supervisores Escolares para que, tomando en consideracin que son empleados de base y miembros del SNTE, se conviertan en asesores y portavoces de los maestros, planteando ante las

LOS PRIMEROS PROYECTOS DESCONCENTRADORES (1958-1970) 261

autoridades las iniciativas y sugerencias de los mismos, que tiendan al mejoramiento del servicio.

IX Que se autorice a los Supervisores Escolares de los Estados y territo

rios para tramitar la cornisiri de un maestro como Secretario, para que lo auxilie en su labor tcnica y adnlinistrativa.34

X Se recomienda la creacin del servicio de Supervisores Generales de Sector en la rama de p r irnaria para toda la Repblica Mexicana tal corrio existen en el Distrito Federal.

La Conferencia del SNTE resuelve adems solicitar la creacin de plazas de supervisores y que se les dote de oficinas, carros y el beneficio de la Ley de Estmulos y Recornpensas.

Testimonios sobre el fracaso del segundo proyecto de desconcentraciori

A mediados de 1970 Jos Santos Valds -un prestigiado profesor de la vieja guardia- se refiri al "fraude institucionalizado" de la escuela primaria. Abundan -deca- las faltas y suspensiones de labores injustificadas y la comercializacin de las promociones escalafonarias, a tal grado que los maestros de banquillo estaban firmemente convencidos de que los ascensos no se ganan con trabajo ni con una conducta profesional ejemplar. En la vida sindical era frecuente la compraventa de plazas, interinatos, cambios, permisos, etc., y hasta el escamoteo de los prstamos a corto plazo o de los seguros de vida de los maestros muertos.

Haba quienes afirmaban que la decadencia de la escuela primaria mexicana haba sido decretada junto con la ley que reglament la inamovilidad del magisterio federal, pero -segn Santos Valds- el origen de la decadencia se hallaba en el hecho de haber considerado como empleados de base, sindicalizados, a los directores de escuelas primaria y normal y de educacin federal, y a los supervisores escolares de todos los niveles. Por eso, como lo haba hecho la Academia Mexicana de Educacin, Santos Valds propona que los titulares de esos cargos pasaran a ser empleados de confianza de la Secretara.35

34 Idem . 35 Jos Santos Valds, entrevista de Mario Gill, 1970.

1

262 LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MXICO

"Soplaban aires de reforma en el sector educativo", pero no pas nada: la estructura administrativa de la Secretara se mantuvo prcticarnente intacta. Un distinguido profesor (entonces director general de Enseanza Primaria en el Distrito Federal y en el siguiente sexenio oficial mayor de la SEP) explica en forma de interrogantes el fracaso de la planeacin y de la reforma educativa en el sexenio de 1964-1970:

Falt decisin para aplicar las conclusiones? La VIII Asamblea del eNTE se organiz rucarrrerite para aplacar- las angustias presidenciales y la irrcert.iclu rnbre popular? Las conclusiones de la Asamblea no dieron respuesta clara a las ideas que plante el presidente en su IV Informe de Gobierno? Se pens que las resoluciones obtenidas no sedan aplicadas por- los maestros en las aulas, en razn de que las comisiones de la Asarnblea estuvieron integradas por funcionarios y tcnicos de la Secret.ar a de Educacin, y de que los trabajos puestos a discusin tenan previamente elaboradas las conclusiones? Se debera a falta de presupuesto para la aplicacin de la reforma?36

El segundo intento de descentralizacin educativa tarnbi n haba quedado en proyecto. A ello contribuyeron muchos factores. El ms irrrpor'tant.e fue quiz el agotamiento del tiempo sexenal.

Al fracaso del proyecto descentralizador contribuy tambin la resistencia sindical o el diagnstico sobre las consecuencias polticas de la descentralizacin y, sobre todo, de la recuperacin de los directores y supervisores por la Secretara de Educacin. As lo revela un dilogo sostenido entre el presidente Gustavo Daz O'rdaz y el subsecretario de Educacin Pblica, Federico Berrueto Ramn, en 1969. Refirindose a la prdida del control de la SE sobre el personal docente, en ben eficio de la influencia sindical y del desorden e incum p lirrrierrto de los ruaesr.ros , Berrueto Ramn recuerda en sus Memorias:

Tan penosa era aquella situacin que algn da en que por ausencia del Ministro deba yo desahogar el acuerdo presidencial, el seor licenciado Daz Ordaz rne preguntaba sobre si er-a conveniente buscar los medios para que el Sindicato no peleara cuando justificadamente apf.icrarrros una sancin y que nos dejar-a liber-tad para operar los ascensos.

36 Antonio Barbosa Heldt, Cien AtloS de Educacin en Mxico , Pax-Mex, 1978, p.307.

,,.,

,

"

~

LOS PRI M EROS PROYECT()S l>ESU )NCENTRAJ)ORES (195H-197()) 263

"Esto no es posible -le dije- porque se desintegrara la cohesin sindical; que viera cmo los directores de escuelas se apoyaban en los maestros, crrio los inspectores se apoyaban en los directores y cmo los directores de educacin necesitaban del respaldo de los inspectores". Le relat con detalles la situacin del servicio educativo, con esta advertencia: "abunclan los maestros buenos y los inspectores capaces, responsables y laboriosos, pero se los est comiendo la indolencia de los ms. Si quiere, le entramos, pen) recuerde lo que le ocurri a don Jane".

Nuevamente record a rni muy querido rrraestro don Rafael Ramfrez, que depositaba toda su esperanza en los supervisores escolares, corno oficialidad experta para librar con xito la permanente batalla de la educacin; tenamos muchos directores y muchos inspectores profesionahnente capaces, pero a rrnrchos se les haba ablandado el carcter y con desganada actitud se rrrov ari indiferentes por los carninos del sornet.irrrien to a los designios, no de los mejores, sino de los peores, que aprovechan la irresolucin y la apata de rnuchos otros. Y pensaba yo, los rnaestros mexicanos son buenos, nluy buenos, pero no s quin los est desertando del deber.

Yo cambiaba irnpres iories con rriaest.ros tan capaces corno Mario Aguilera, Ramn Borrfil, Luis lvarez Barret, Celer i no Cano, Lucas Ortiz y otros ms tambin educadores de prirnera lnea; todos convenan en que yo no exageraba sobre lo que estaba ocurriendo, pero yo rn isrrro, al igual que ellos, no me senta con la fue rza necesaria pal-a enderezar aquella nave azotada por las peores torrnerttas.

Vivamos una perturbadora realidad educativa y lo cierto era que esa realidad, pareca anestesiarnos, pareca r-obarrros energas, pareca volvernos insensibles y esto era grave ... demasiado grave, por poco que fuera lo que pudiramos hacer, debamos hacerlo.

En suma, yo pensaba que los mejores maestros se reunieran en la Secretara para formular planes sobre el aspecto formativo de la educacin, en el Jardn de Nrfios, en la Escuela Prirnaria, en la Educacin Media, en la Enseanza Tcnica, en las Nonnales y, en cuanto fuera posible, en las mismas carreras profesionales.

Pero tambin senta que me vean con ojos azorados algunos cornparieros oorrro diciendo y a este desclavado ele dnde lo sacaron y qu anda haciendo aqu?

Cierto que senta de cerca la solidaridad en lo sustancial de parte de Mario, de Bonfil, de lvarez Barret, de Lucas Ortiz y de muchos otros maestros, todos de nlayor calidad que la ma, pero me estaba dando cuenta de que la enlpresa era superior a nuestras fuerzas y de que estbamos solos ante el destino de la educacin. 37

:\7 Federico Berrueto Rarnri (subsecretario ele la SEP, 1964-1970), Memorias, Saltillo, 1984, p. 380.

,

,.1

,. t

IX. DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALIZACIN DESCENTRALIZADORA

( 1970-1995)

LA PRIMERi\ DESCONCENTRACIN

A principios de los setenta se dise un nuevo proyecto de desconcentracin en la SEP y se dieron los p r irneros pasos para su irnplantacin en agosto de 1973. 1 La SEP puso en marcha un programa de desconcentracin mediante la creacin de nueve Unidades de Servicios Descentralizados (Usedes) y treinta Subunidades de Servicios Descentralizados (Subsedes). Las Usedes eran unidades adrninistrativas con jurisdiccin en cada una de las nueve regiones en las que se dividi el pas para ese fin. Las Subsedes dependan directamente de las U sedes y se establecieron en las capitales y ciudades ms importantes de los estados comprendidos en cada regin.

Las U sedes tenan como tarea principal llevar los tr rrritcs tanto de las incidencias del personal de la regin, COn"lO los escalafonarios, as tarrrb'iri se encargaban de realizar las actividades propias de los sisternas de informacin y estaclrstica.?

1 El proyecto contemplaba los siguientes puntos: "1. La implantacin gradual de un sistema descentralizado, cuyo objetivo en su primera etapa consiste en agilizal- los trrrrites rutinarios y lograr la torna oportuna de decisiones en los distintos niveles de la direccin de los servicios educativos de la SEP. 11. La coordinacin funcional dentro de cada entidad federativa o por regiones del sistema educativo federal, estatales y autriomas de educacin superior. 111. El mejoramiento de los sistemas de control de inversiones educativas, control presupuestal del gasto corriente, control de adquisiciones de equipo y mobiliario y de la prestacin de servicios sociales." (Germn Moriroy, "La desconcentracin educativa (1974)", en Jeanne Siwek-Pouydesseau y otros, Desconcentracin administrativa, Secretara de la Presidencia, Mxico, 1976, p. 423.)

2 A las U sedes les fueron transferidas algunas facultades de la Direccin General de Personal, as como la captacin de informacin que realizaba la Direccin General de Planeacin Educativa; luego se les otorgaron otras de las facultades

265

266 /

LA FEDERALlZAClN EDUCATIVA EN M~:X[CO

Resalta el hecho de que a las unidades y subunidades se les transfiriesen facultades de varias dependencias de las oficinas centrales pero no de aquellas en las que se concentraba la rnayorIa de los empleados y maestros de la Secretara, a saber: la Direccin General de Educacin Primaria en los Estados. Por lo tanto, se rrian ttrvo p rct.icarnente intacta la lnea de autoridad de mayor relevancia por su cobertura nacional, por lo numeroso de su personal y por el efecto que hubiese tenido su reforma en la estructura general de la SEP y en la vida interna del SNTE. En fin, los supervisores y directores de educacin federal permanecieron corrio las rnxirrras autoridades educativas federales en los estados, sin modificar su relacin tradicional con los rganos centrales de la SEP.3

La preservacin de la estructura bsica de la SEP puede ser agregada al catlogo de los proyectos desconcentradores despuntados en su desarrollo; pero en esos aos no fue tanto el resultado de la resistencia u oposicin sindical corno el inters del gobierno en fortalecer al nuevo grupo dominante del si n dicaro."

ENTRE LA DESCONCENTRACIN y LA DESCENTRALIZACIN

Entre la SEP y el SN'T'E no hubo divergencias mayores mientras la poltica educativa consisti principalmente en crecer, lo que para la Secretara significaba dejar obra, y para el Sindicato aumentar aceleradamente su membresa y por tanto su poder a lo largo y ancho del pas. La poltica expansiva del sistema educativo, corno vimos, significaba para los maestros mayores oportunidades de empleo y de movilidad y, para la dirigencia sindical, una mayor

de las direcciones General de Auditora e Inspeccin Administrativa, Educacin Tecnolgica Industrial, Educacin Tecnolgica Agropecuaria y la Direccin General de Educacin Media y la Oficiala Mayor. En 1974, tambin la Cornrsiri Nacional Mixta de Escalafn autoriz que las Usedes y Subsedes Se encargaran de difundir los servicios escalaforiarios, distribuir los boletines para concurso y recibir la documentacin con valor escalaforiario.

3 N oel MacGinn, Susan Street et al., La asignacin de recursos econmicos en la educacin pblica en Mxico, Fundacin Javier Barros Sierra, A.C., 1983.

4 Alberto Arnaut, La evolucin de los grupos dominantes en el SNTF, emE, 1992.

I DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERAUZACIN DESCENTRALIZADORA 267

disponibilidad de recursos y premios (plazas, cambios de adscripcin y ascensos escalafonarios) que ofrecer a sus dirigidos.

Los problemas para la SEP y el SNTE, y entre ambos, surgieron no slo por el agotamiento de la poltica de expansin centralizada (especialmente intensa en la dcada de los sesenta), sino tambin por las caractersticas de la poltica que lo sustituye en la dcada de los setenta, que pondr un mayor nfasis en la reforma cualitativa del sistema.

Este cambio aparece ms ntido a partir del gobierno del presidente Lpez Portillo (1976-1982), que plantea como uno de los objetivos prioritarios de su poltica educativa el mejoramiento de la caliclacl de la enseanza, mediante la reforma de dos aspectos cruciales: el sistema de formacin de maestros (la transformacin de la enseanza normal y la creacin de la Universidad Pedaggica) y el sistema de control y evaluacin del trabajo docente (la desconcentracin administrativa de la SEP).

La nueva orientacin de la poltica educativa afectaba simultneamente dos de las dimensiones en las que haba enraizado el podero del SNTE: el sistema de formacin de maestros y el control tcnico y administrativo del magisterio en servicio. Por ello, a partir de ese sexenio, la relacin entre la SEP y el SN"l-E adquiri un tinte muy fuerte de disputa por el control de los maestros y los mandos medios de la Secretara.

En 1978 el gobierno federal emprendi primero la desconcentracin y despus la descentralizacin de la educacin bsica y normal. De ese modo se pretenda infundir al sistema una mayor flexibilidad para mejorar la calidad de la enseanza, mediante el estableciruierrto de un vnculo ms estrecho entre los directivos y planificadores educativos, la escuela y los destinatarios de la educacin, as como una mejor comunicacin entre las diversas reas y niveles de la estructura de la SEP.5

"Volver al espritu de la Constitucin de 1917", fue la frase medular del anuncio de la descentralizacin educativa, hecho por el presidente Miguel de la Madrid, elide d icierrrbre de 1982. Eso

""\ 5 Juan Prawda, Teora y praxis de la planeacin educativa en Mxico, Grijalbo, 1985. \

I 268 LA FEDERALlZACIN EDUCATIVA EN Mf:XICO

significaba literalmente transferir la responsabilidad absoluta de la educacin bsica y normal federal a los gobiernos locales. Ya no se trataba slo de desconcentrar, ni de descentralizar slo en trminos administrativos, sino de la descentralizacin constitucional y poltica de la educacin bsica y normal, del gobierno federal (la SEP) a los gobiernos de los estados y municipios.

La descentralizacin educativa propuesta por el presidente De la Madrid se distingui de la p rornovicla por el gobierno anterior en dos aspectos fundamentales: i) se trataba de una poltica rns radical: ms all de la desconcentracin y de la descentralizacin interna de la SEP, se propona transferir la educacin bsica y normal a los gobiernos locales y, ii) una tctica distinta en su ejecucin: la desconcentracin lopezportillista corrierrz por ser un hecho -primero se designaron los delegados y luego se definieron las funciones, organigramas y programas de las delegaciones-; en cambio, la descentralizacin delamadridiana primero fue un proyecto pblico. Aqulla se hizo y sta se dijo. Aqulla se emprendi y el Sindicato intent detenerla; sta se anunci y el Sindicato y algunos gobiernos locales le quitaron su filo radical y la entramparon en varios de sus aspectos.

La progresiva rrroderaciri de la promesa descentralizadora obedeci a la oposicin del Sindicato y a la falta de cooperacin (otra de las formas del rechazo) de varios de los gobiernos locales.

Para el Sindicato, la descentralizacin significaba una amenaza a su existencia como tal. Con ella corra el riesgo de transformarse ms o menos rpido en una confederacin o en mltiples sindicatos estatales' con cada vez menos vnculos entre s. La descentralizacin tambin significaba una amenaza para la direccin nacional del sindicato y, en especial, para su grupo hegemnico, que basaba su control de la vida sindical, en parte, en una estructura sindical y un esquema de negociacin centralizados.

La oposicin sindical a la descentralizacin fue ms efectiva de lo que se esperaba debido a uno de los efectos no buscados por el anuncio presidencial: el de unificar la dirigencia de los distintos niveles del SNTE contra una amenaza comn a la integridad del Sindicato. En la defensa de la integridad del sindicato coincidieron, no slo los dirigentes vanguardistas e institucionales, sino tambin la mayora de los grupos disidentes del sindicato, agru

DE LA DESCONCENTRACrN A LA FEDERAUZAcrN DESCENTRAUZADORA 269

pados en la Coordinadora Nacional de Trabajaclores de la Educacin (CNTE).6

Por otra parte, para varios de los gobernadores la descentralizacin significaba, quiz, la transferencia de nuevas y graves responsabilidades polticas, laborales, admirristrat.ivas y, eventualrrien te ecorrrnicas, sin que stas se vieran acornpa aclas de recursos polticos y ecorrrnicos para afrontarlas. O tal vez perciban que se trataba de poner en sus rrrarros un CITIulo de responsabilidades que no les significaban ninguna ventaja visible irrmeci iata.?

La poltica descentralizadora se rnoclcr an ITIs a partir de 1985. A ello contribuyeron furrclamentalrne nte dos hechos: la rrnrerte del secretario de Educacin Pblica, Jess Reyes Heroles y la designacin de Miguel Gonzlez Avelar para sucederlo en el cargo. COITIO siempre ocurre, el carnbio de titular produjo un r'eacornoclo en algunos de los cuadros superiores e irrtcrmcclios de la SEP que, a su vez, trajo consigo un desajuste en la coordinacin de las acciones de las autoridades educativas y, COITIO contraparte, el fortalecirnic.nto de la posicin sindical frente a los funcionarios superiores de la Secretara.

El SNTE rrrejor su posicin poltica frente a la SEP debido tarnbi n al estilo personal del nuevo secretario del r'arrio , El secretario Reyes Heroles, aunque saba ceder en su oportunidad, tena un estilo rrrucho ITIs activo y enrgico en su relacin con los dirigentes sindicales. En carnbio, Gonzlez Avelar, rnucho ITIs cauto y conciliador, desde el cornierrzo se rnost.r dispuesto a rnejorar la relacin entre la SEP y el SNTE, aunque para ello tuviera que congelar los principales frentes de la poltica educativa del sexenio. Los dirigentes sindicales se percataron del carnbio y as lo expresaron: Gonzlez Avelar -dijeron- restableci la cordialidad entre la SEP y el SNTE e inici una etapa de ITIayor respeto entre arubos orgarrisrnos.

Lo ITIs notable de la poltica desconcentradora de Lpez Portillo fue, quizs, el rrioclo sorpresivo COITIO se ejecut. Entonces el sindicato no pudo intervenir h~sta despus de que sta se haba

ti Alberto Arnaut, La desceruralizacion educativa y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin, crnt., 1991.

7 Yolanda de los Reyes, "Descentralizacin de la educacin", en Blanca Torres (coord.), Descentralizacin y democracia en Mxico, El Colegio de l\Ilxico, 1986.

I 270 LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA EN MX[CO

iniciado. Sin embargo, fue una poltica que afect casi exclusivamente a actores internos de la SEP y principalmente a la Direccin N acional y a las secciones federales y nicas forneas del SNTE.

El proyecto descentralizador de Miguel de la Madrid, en cambio, afectaba no slo a los actores internos de la SEP, sino tambin a algunos ajenos a la educacin federal, como los gobernadores, las secciones estatales del SNTE, los sindicatos estatales de maestros y las federaciones de trabajadores al servicio de los gobiernos de los estados y de los ayuntamientos.

La poltica de descentralizacin de Miguel de la Madrid era, pues, ms radical y encerraba una complejidad y un grado de dificultad luayor que la desconcentracin que la precedi. De entrada, no se poda realizar con base en la misma estrategia que la desconcentracin; no se poda haber hecho de un modo sorpresivo, puesto que haba que poner de acuerdo a los gobernadores, quienes iban a recibir la nueva responsabilidad; tampoco hubiera podido efectuarse --como la desconcentracin- mediante la expedicin de una serie de acuerdos y reglamentos de la exclusiva competencia del gobierno federal. La descentralizacin supona la fi rrria de convenios y la expedicin de una serie de disposiciones legislativas y administrativas que no competan exclusivamente al Poder Ejecutivo Federal.

Pero la moderacin de la poltica descentralizadora no fue resultado slo de su mayor complejidad, ni del cambio de titular en la SEP. El freno de la descentralizacin tambin fue el resultado de factores que rebasan el mbito de la relacin entre la SEP, el SNTE y los gobiernos de los estados; se refieren a la insercin del sindicato en el sistema poltico mexicano, especficamente en el PRI. H

8 Adems de representar los irirereses laborales y p rofesrorrales de los rnaestros, el SNTE es una de las organizaciones ms poderosas dell'RI.El SNTE rep.reserita ms de la mitad de la membresa de la "Federacin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, uno de los pilares de la Confederacin Nacional de Or'g'aruzaciones Po

pulares, a su vez uno de los tres sectores del I'RI. Los maestros cumplen funciones polticas de muy diversa naturaleza: la que cumplen corno tales, como maestros, en la difusin de los valores cvicos fundamentales de los mexicanos, as como funcio

nes polticas mucho ms concretas, a saber: funcionarios electorales y promotores del voto en favor de los candidatos del I'RI. En la coyunttrra que nos ocupa, los rriaestros fuerori llamados a cumplir estas funciones en una sel-ie de elecciones locales -Chihuahua, Guen-ero-- y despus en las elecciones fecler'ales de 1988,

DE LA DESCONCENTRACJN A LA FEDERALJZACJN DESCENTRALIZADORA 271

La proITlesa delarnadridiana no se curnpli en su parte rnerlular: la transferencia a los gobiernos locales de la responsabilidad laboral, administrativa y tcnica de la educacin bsica y normal, pues los maestros federales en los estados siguieron dependiendo en todos esos aspectos del gobierno federal.

No obstante, la descentralizacin fue ms all que la desconcentracin. Por ejernp lo, la descentralizacin gener rnejore s condiciones para la intervencin de los gobiernos de los estados y los ayuntarnicntos en la direccin y supervisin de la educacin federal en sus respectivas jurisdicciones. La descentralizacin avanz -para decirlo en palabras de Jess Reyes Heroles- COITlO un proceso que no se curnple en un solo acto.

Descentralizacin inconclusa

La desconcentracin de la SEP empe-z a ejecutarse sorpresiva y clecicliclarncnt.e a partir de 1978. Se establecieron delegaciones generales de dicha Secretara en cada una de las entidades federativas, las cuales se superpusieron a las oficinas tradicionales que existan en los estados: directores de educacin federal, inspectores de zona y directores de escuela. Los delegados fueron designados y dependan d'ircctarncritc del secretario del r arno; la rnayorIa de ellos eran personas ajenas al SNTE: ex gerentes del Cornit Aclrnm istrador del Prograrna Federal de Construccin de Escuelas (C~FCE), maestros riorrnalistas prestigiados y polticos p rofesionales."

Al principio, de 1978 a 1982, la desconcentracin p errniti al secretario de Educacin Pblica penetrar rnbitos institucionales y regionales que le haban sido enajenados por la burocracia tradicional de la Secretara, por el Sindicato o por arnbos. Fue entonces cuando la desconcentracin report un for talccirnierrto significativo de la autoridad del secretario de Educacin sobre un srsterna educativo federal forneo que se hallaba bajo el control del SNTE. Pero casi al rrrisrrio tiernpo se cornenz un proceso inverso: la prdida de influencia del secretario de Educacin sobre las delega

9 Juan Prawda, Teora y praxis de la planeacum educativa en Mxico, Crijalbo, 1985, Susan Street, Organized Teachers as Policymakers: Domination and Opossition in Mexican Public Education, Graduate School of Education of Harvard Urriver'sity, 1988.

I

I;"/

272 LA FEDERALIZACI()N E.DUCATIVA EN Mf~XIC()

ciones en los estados. Esto ocurri primero por la resistencia y oposicin sindical a las nuevas delegaciones. y se expres en una altsima tasa de rotacin de los titulares de stas. Luego, las propias delegaciones comenzaron a adquirir una d iri m ica propia: sus cuerpos directivos tenan que afrontar con sus propios medios la solucin de innumerables asuntos y problemas imprevistos en el progranl.a descentralizador; entre ellos, el de la estabilizacin de su relacin con las autoridades locales y las dirigencias seccionales de cada estado. J u Firtalrnenre la Secretara comienza a ceder delegaciones al SNTE. desde finales de la gestin del secretario Fernanclo Solana, sobre todo durante la correspondiente a Miguel Gonzlez Avelar. Al trmino del sexenio 1982-1988 se estimaba que aproximaclarnerrte 40% de las delegaciones (ahora bajo distintos nOlTIbres) se encontraban en manos de personal del sindicato.

La desconcentracin adrninistrativa de 1978 a 1988 tuvo un desarrollo desigual en el conjunto de las entidades federativas del pas y qued sin concluir aun en las entidades con n"layores avances. El carcter inconcluso se debi principalmente a que no fueron afectados algunos aspectos sustantivos de la relacin entre la SEP, su personal y el Sindicato. Por ejemplo, no se interrumpieron la continuidad en la relacin laboral de la SEP y la vigencia de los sistemas de reclutamiento, de movilidad escalafonaria y de carnbios de adscripcin del personal docente. I 1 No obstante, la desconcentracin afect varios aspectos de la relacin entre la SEP, el SNTE y el personal de la Secretara: 12

lO Idem . I1 Sistemas que tienen su base jurdica en el Apartado B del artculo 123

constitucional, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (Diario Oficial de la Federacin (DO), 28 de drciernbre de 1963, y luego se reformaron los artculos 46, fraccin 1, 119, 128, 140 Y 142 conforme a los decretos publicados en el DO, 20 de enero de 1967, Y los artculos 5, 8, 20 Y 32, con el decreto publicado en el DO, el 21 de febrero de 1983), el Reglamento de Escalafn (DO, 14 diciembre de 1973) Y el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la SEr (no, 4 de enero de 1946).

12 Aqu sigo principalmente los trabajos de Susan Street, "Burocracia y educa

cin: hacia un anlisis poltico de la desconcentracin administrativa de la SEP", en Estudios Sociolgicos, voL 1, nm. 2, El Colegio de Mxico, mayo-agosto de 1983, y de la rnisrna autora, "Los distintos proyectos para la transfonnacin del estado burocrtico de la SEP", en Perfiles educativos, nm. 7, CISE/UNAM, octubre-diciem.bre de 1984; Juan Prawda, Logros, inequidades y retos del futuro del sistema educativo mexicano, Grijalbo, Mxico, 1987, Y del mismo autor, Teora y praxis de la planeacin educativa,

DE LA DESCONCENTRACrN r\ L\ FEDER.'\UZAc/N DESCENTRAUZADORA 273

a) Superpuso una nueva instancia (sucesivamente, delegados generales, directores de Servicios Educativos a Descenr.ra lizar; directores de Servicios Coordinados de Educacin) a las autoridades educativas escalafonadas (sindicalizadas), corno son los directores, inspectores y directores de escuelas del servicio educativo federal en los estados.

b) Interrumpi y redefini la relacin entre las autoridades educativas escalafonadas en los estados y las autoridades centrales y tradicionales, en los niveles irrterm edios y altos de la SEP, corno son las direcciones generales (especialmente las de Educacin Primaria en los Estados) y la Oficiala Mayor.

e) Integr a nuevos actores en los rganos colegiados de la SEP en los estados, corno son los gobiernos y las autoridades educativas locales y los representantes de la Secretara en los estados que operaban al margen de las direcciones de Educacin Federal (educacin media, educacin para adultos).

d) Acerc al personal forneo de la Secretara a los rganos de decisin de diversos asuntos sustantivos que, con la desconcentracin, pudieron ser resueltos por los titulares de los rganos de nueva creacin, corno son las delegaciones.

e) Lo mismo ocurri con las autoridades educativas escalafo""7 nadas (inspectores y directores de Educacin Prirnaria), que co

menzaron a resolver en las delegaciones varios asuntos que antes eran atendidos por las autoridades superiores centrales, especialmente por la Oficiala Mayor y las direcciones generales de la SEP.

f) Los ms altos puestos a los que aspiraban los maestros federales en los estados ya no eran slo los escalafonarios de inspector y director de Educacin -que dependan principalmente de la Cornisi n Nacional Mixta de Escalafn, donde dominaba la direccin nacional del SNTE-; la desconcentracin cre una serie de cargos de confianza no escalafonarios en las delegaciones --comenzando por los titulares de las rnisrnas-e--, cuyos rrom brarnierrr.os dependan del secretario de Educacin, los delegados y los gobernadores, as

Grijalbo, 1984; Y Yolanda de los Reyes, "Descentralizacin educativa", en Blanca Tones, Descentralizacin y democracia en Mxico, El Colegio de Mxico, 1986.

274 LA FEDERAUZACJN EDUCATIVA EN Mf:XJCO

COITlO de la influencia de las direcciones seccionales del Sindicato en los estados.

Todos estos carnbros provocaron la "descentralizacin poltica" del SNTE y la SEP: una descentralizacin de facto, cstimu.lacla por la desconcentracin adnlinistrativa, pero que no violentaba la estructura centralizada del Sindicato ni la desconcentrada de la Secretara. No se descentralizaron el SNTE ni la SEP, pero arnbos experirne-ntar-on la descentralizacin de sus actividades. Sus partes regionales actuaran cada vez m s d ornirracias por el rrrbito local y, por tanto, con vnculos cada vez ms endebles con sus respectivos centros.

El Sindicato conserv su estructura centralizada pero en la prctica las direcciones seccionales y delegaciones en los estados ganaron progresivalTlente una lTlayor capacidad de gestin directa

" de los asuntos de sus rnierribros. Varios de los asuntos que antes se turnaban a la Direccin Nacional para su gestin ante las oficinas centrales de la Ciudad de Mxico, cornenzar-ori a ser t ram itad os d irectarncntc por los corrrits seccionales ante las nuevas oficinas locales creadas por la desconcentracin aclrrrirristrativa de la SEP y otros organislTlos COITlO el ISSSTE.

El esrabfecirn.ieruo de las delegaciones -y los rganos que las sucedieron- cre una nueva arena poltica, cuyos actores dorrririarrt.es -y casi exclusivos- ya no eran los representantes sindicales y directores e inspectores federales en los estados, ni los rganos nacionales del Sindicato y las autoridades centrales inrermeclias de la SEP. En el nuevo escenario poltico, los representantes sindicales locales tenan que vrselas con las nuevas autoridades de la SEP en los estados, con los gobiernos locales y con los responsables de reas y niveles que antes no tenan relacin alguna entre s ni con los directores de Educacin PrilTlaria (que eran las rnxirnas autoridades de la Secretara en los estaclosj.!"

13 La rebelin regional del magisterio de 1979-1982 fue estimulada por las contradicciones entre la SEP y el SNTE en torno a las delegaciones creadas por la desconcentracin. Al mismo tiempo, esas rebeliones fueron una expresi n del acentuanlento de la contradiccin entre un sindicato cada vez ms centralizado y una rnembresa y vida sindical cada vez ms desconcentrada y descentralizada de facto .

....

I

UE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALIZACIN UESCENTRALIZADORA 275

En suma, la descentralizacin poltica de la SEP fue el resultado, en parte, de la desconcentracin administrativa que tena corno objetivo explcito, precisamente, llegar a un sistema descentralizado. La descentralizacin poltica del SNTE, en cambio, se desarroll a pesar de la preservacin de una estructura sindical centralizada y a pesar de la permanencia -hasta 1989- de Vanguardia corno grupo dominante del Sindicato. .

FEDERALIZACIN

El proyecto de descentralizacin radical de la educacin bsica y normal de Miguel de la Madrid, fue retomado por el gobierno del presidente Carlos Salinas. As lo hizo en su discurso de t.orna j.le posesin del cargo y as qued plasmado en el Programa Nacional para la Modernizacin Educativa: 1989-1994. 14 Sobre esta base, en los primeros tres aos del sexenio se 3ieron algunos de los primeros pasos preparatorios y propiciatorios de la descentralizacin. Entre stos sobresale la definicin de los programas estatales de modernizacin educativa, redactados en forma conjunta por las autoridades educativas federales y estatales en cada uno de los estados.

Por otra parte, la cada de Vanguardia Revolucionaria corno grupo dominante del SNTE en 1989 tuvo un signo claramente descentralizador. La disolucin de Vanguardia y la cada de su jefe\ produjo algunos de los efectos poltico-sindicales esperados de la

14 El 9 de octubre de 1989, al pl-esental- elI'ME, el presidente Carlos Salinas de Gortari dijo: "El sistema educativo va a descentralizarse. La descentralizacin significa reconocer que la comunidad local puede articular nueva vida, propia y original, a la educacin en su mbito, acorde a los valores de nuestra historia y a la meta de integracin nacional. N o se corrtraporie al curupl irniento del mandato constitucional de contar con una educacin nacional, integradora al servicio de los objetivos nacionales. [... ] El desafo exige un sistema nacional que desencadene las fuerzas de nuestra sociedad contenidas en todas las regiones del pas". El I'ME sealaba que"el esquema centralizado se ha agotado y, por consiguiente, resulta costoso e ineficiente", y que "con unidad normativa fundada en el mandato constitucional, es posible y deseable intensificar la descentralizacin educativa". Adems, el proyecto descentralizador fue incorporado en los documentos rectores de otros de los frentes de la poltica de moclerrrizacin educativa, tales como "Hacia un nuevo modelo educativo: perfiles de desempeo para preescolar, primaria y secundaria", y "Program.a de refonnas del sistema de enseanza rrorrrra.l".

l

276 LA FEDERt\UZAClN EDUCATIVA EN MI:~XICO

descentralizacin. Los grupos regionales quedaron sin centro; en cierto sentido, fueron de-scentralizados.J'' El proyecto radical de descentralizacin, pues, estaba vivo, era uno de los ~jes de la poltica de modernizacin educativa, com o complemento, refuerzo y disparador de otros cambios en el sistema nacional de educacin bsica y normal. Haba pocas dudas de que se realizara en el sexenio 1988-1994.

N o obstante, la decisin se aplaz por ms de tres aos. El retraso obedeci a varios factores: entre otros, el conflicto magisterial de 1989, que culrn iri con el descabezamiento y disolucin de Vanguardia Revolucionaria y el arribo de un nuevo grupo a la direccin nacional del SNTE; los conflictos y los reacomodos que siguieron en las direcciones nacional y seccionales del sindicato, y la oposicin del nuevo grupo sindical a la descentralizacin. Para consolidarse dentro del SNTE y frente a la SEP, el nuevo grupo deca apoyar el proyecto de rnoclern izaci n educativa del presidente y, al mismo tiempo, impugnaba el Prograrna Nacional para la Modernizacin Educativa y los pasos que se proponan para el cu rnp limiento del mismo.

La descentralizacin tambin se posterg debido a que las elecciones de 1988 haban clejaclo como herencia una legislatura federal, en la que el Partido Revolucionario Institucional no contaba con la mayora calificada para emprender por s solo las reformas constitucionales y legislativas que deban acompaar el proceso de descentralizacin, para darle una base jurdica mucho ms fir'rne que la derivada de la firrna de los convenios entre la SEP y los gobiernos de los estados. Adems, tal vez no se quiso ejecutar una poltica que implicaba una intensa negociacin con uno de los sindicatos ms poderosos del PRI, teniendo pendiente en la agenda poltica las elecciones federales de 1991, en las cuales ese partido intentara recuperar el terreno perdido en 1988.

El proyecto de descentralizacin se retard tambin por el cambio de titular en la SEP, en enero de 1992. Adems del desajuste que acompaa este tipo de cambios a la mitad de la jornada, el nuevo titular tuvo que reanudar el intenso proceso de negociacin

1:> Alberto Arnaut, La evolucin de los grupos dominantes en el SNTE, c.mr., 1992.

DE LA OESCONCENTRACIN A LA FEDERALIZAc/N DESCENTRALIZ.-\OORA. 277

con la contraparte sindical y los gobernadores de los est.ad os .!" Mientras la SEP cambiaba de titular, el nuevo grupo donlnante del SNTE se fortaleca rned iarrte la renovacin de varios comits seccionales, la restructuracin del Comit Ejecutivo Nacional y la ampliacin de su periodo por dos aos (lo que restaba del sexenio y dos meses del siguiente).

'Finalmente, la descentralizacin educativa se consum el 18 de nlaY,Q.~de 1992. Ese da la SEP, el SNTE y los gobernadores de los estados firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal (ANMEBN). 17 En los siguientes das la Secretara de Educacin fir rn una serie de convenios con cada uno de los gobiernos estatales: despus, algunos de stos signaron otros convenios con la direccin nacional del SNTE, con el fin de garantizar la representacin sindical del personal transferido a los estados.

El proyecto de descentralizacin pudo realizarse en el sexenio en curso, no slo porque se encon tr la frmula que lo hizo factible y existi voluntad poltica para hacerlo, sino tambin gracias a otros factores. Uno de los ms importantes fueron las experiencias que le antecedieron: la desconcentracin del sexenio 1976-1982 y la descentralizacin inconclusa del sexenio 1982-1988; estas polticas construyeron el andamiaje institucional y formaron al personal tcnico y administrativo -del gobierno federal y su progresiva integracin al mbito estatal- que constituyen dos de los pisos firrne s para la federalizacin descentralizadora. Otro fue el hecho de que el Sindicato mismo estaba pasando por un proceso de signo descentralizador: a la renuncia del jefe rn xirrro del SNTE, en 1989, las dirigencias locales formadas bajo su cobijo se quedaron, sin centro y, paradjicamente, varios de estos agrupamientos locales que hasta entonces haban rechazado la descentralizacin, ahora la

16 En la fase final de la negociacin (de febrero a mayo de 1992) se realizaron cuando menos seis reuniones de concertacin con cada uno de los treinta y un gobiernos estatales, decenas de reuniones con el conlt nacional y los cornirs seccionales del SNTE. (Esteban Moctezuma Barragn, La educacin pblica [rente a las nuevas realidades, Fondo de Cultura Econmica, 1993, pp. 105-106.)

17 El ANM':BN fue el aterr izaje de un amplio proceso de consulta (rns de 65 mil ponencias en 1 472 foros de consulta a lo largo del territorio nacional) que sirvi de base para la formulacin del Programa Nacional de Modernizacin Educativa, aprobado por el presidente en octubre de 1992. (Esteban Moctezuma Barragn, Fondo de Cultura Econmica, 1994, pp. 103-104.)

._'.

I

,

278 LA FEDERALIZAClN EDUCAl'lVA EN MXICO

vean corrio su tabla de salvacin frente a los reacomodos y la depuracin emprendida por el nuevo grupo en ascenso en la direccin nacional. Finalmente, despus de tantos aos de andar rondando la idea, el proyecto se fue afinando y, para 1992, ya haba una opinin pblica -y dentro del propio sector- rrnroh.o rns favorable a la descentralizacin, porque cada vez eran ms visibles los Irnires y las consecuencias negativas del esquema centralizado.

Una de las tres Jfleas..estratgicas. del ANMEBN 18 fue "la reorga

nizacin del sistema educativo", que comprendi la transferencia de la direccin de los establecimientos educativos del gobierno fe

deral a los de los estados con los cuales la SEP haba venido pres

tando los servicios de educacin preescolar, primaria, secundaria y para la formacin de maestros, en cada entidad federativa. El Eje

" cutivo Federal, por su parte, se comprometi a asegurar el carcter " nacional de la educacin bsica y normal, vigilando el ourup lirrrien

"

to del artculo 30. constitucional, la Ley Federal de Educacin y el resto de las disposiciones reglamentarias; adems se comprometi a seguir ejerciendo las dems atribuciones que conservaba con jurisdiccin en todo el pas, en materias tales como: promover y programar la extensin y las modalidades del sistema educativo nacional, formular planes y programas y autorizar el uso de material educativo para la educacin bsica y normal, elaborar y mantener actualizados los libros de texto gratuitos para la educacin primaria, concertar con las entidades federativas las 'acciorrcs necesarias para reducir y superar disparidades, establecer procedimientos de evaluacin del sistema educativo nacional, promover los servicios educativos que faciliten a los educadores su formacin y constante mejoramiento profesio~

Por otra parte, cada gobierno estatal sustituy a la SEP en las relaciones jurdicas con los trabajadores docentes y no docentes que pasaban a formar parte del sistema educativo estatal, y se cornprorrieti a reconocer y proveer lo necesario para respetar ntegramente todos los derechos laborales de los trabajadores transferidos. 19

I s LaS,_Q.t.tas.._d~a~~tI'atgic:l!t fueron: ii) la reforrnulacin de contenidos y materiales educativos y, iii) la revafor'aci n social de la funcin magisteri914

19 \La.~r~o.!:g~~~S~?E~.,2.~!,~i~.t

nI-: LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALlZ/\C1N DESCENTRi\UZADORA 279

Esta reorganizacin signific la transferencia de 700 000 empleados del gobierno federal a los de los estados (513 974 plazas docentes, 116 054 puestos administrativos y 3 954 000 horas-salario); 1.8 millones de alumnos de preescolar, 9.2 millones de primaria y 2.4 millones de secundaria; y alrededor de 100 000 bienes inmuebles y 22 millones de bienes muebtes.?"

Para asumir sus nuevas responsabilidades, veintisis estados crearon sus respectivos organismos estatales descentralizados, que se hicieron cargo del personal, los bienes inmuebles y las funciones transferidos por el gobierno federal. Los cinco estados restantes absorbieron directamente las oficinas que la SEP tena en cada uno de ellos para el control tcnico y administrativo del personal de educacin bsica y normal. 21

De hecho, en los veintisis estados que establecieron sus respectivos rganos descentralizados estamos en presencia de una transferencia indirecta del personal y los servicios de educacin bsica y normal. En estos casos, el personal no pas directamente a la dependencia de los gobiernos estatales, sino a la de los organismos pblicos descentralizados creados para ese fin. De ese modo la descentralizacin ganaba tiempo, con el objetivo de crear mejores bases polticas y jurdicas -en el mbito laboral, administrativo y poltico- para la irrtegr-acirr de los nuevos recursos personales y materiales transferidos/a los gobiernos de los estados; adems, se evitaba la integracin rpida del magisterio federalizado al mbito sindical, laboral y p ol tico de los estados, que tal vez hubiera sido traumtica en varios de ellos.

Poco tiempo despus, la federalizacin educativa se reforz mediante la reforma del artculo 30. y la promulgacin de una nueva Ley General de Educacin. Con las nuevas disposiciones, la

los padres de familia, la comunidad y la autoridad. De este modo se buscaba aumentar la participacin de la comunidad en las labores cotidianas de la educacin y en la reorganizacin de la escuela. Estos cuerpos colegiados -se adverta- en ningn caso podrn intervenir en los contenidos y los aspectos tcnicos del proceso educativo; es decir, no duplicaran o invadiran las atribuciones correspondientes a los consejos tcnicos del sisterna escolar (de escuela, de zona y sector).

20 Esteban Moctezurna Barragn, Fondo de Cultura Econmica, 1994, op. cit., p.123.

21 Los estados que absorbieron directamente las oficinas federales de educacin bsica y normal fueron Baja California Sur, Michoacn, Tabasco, Veracruz y Yucatn.

""~" '....;" M~ ..~.,-,,,~w-,,_~,,, .,

".

n,

'"

A

280 LA FEDERALlZACrN EDUCATlVA EN Mf:XlCO

federalizacin adquiri una base jurdica mucho ms slida que la derivada de la firma del ANMEBN y de los convenios de federalizacin con los gobiernos de los estados. Adern s de ampliar la obli-'

g~toriedad educativa al ciclo de educacin media bsica, la Reforma Constitucional y la nueva Ley reglamentaria, reforzaron las facultades normativas del gobierno federal en cuanto a la definicin de los planes, programas, libros de texto y organizacin de la educacin bsica y normal. Al misrno tiempo, las nuevas normas reservaban a los gobiernos de los estados y de los ayuntamientos --con excepcin del Distrito Federal- la facultad exclusiva de impartir la educacin preescolar, primaria y secundaria dentro de sus respectivas jurisdicciones. De ese modo la federalzacin educativa quedaba con una base jurdica mucho rns firme en sus dos principales frentes: en el de la descentralizacin, quedaba la prestacin directa de los servicios de educacin bsica y riorrna! corno una facultad exclusiva de los estados y los municipios; y en el de lji integracin, el gobierno federal consolidaba sus facultades exclusivas en los aspectos normativos del sistema educativo nacional.

AGENDA

Ya se dieron los primeros pasos y se sentaron las bases constitucionales y legislativas para alcanzar un mejor equilibrio en la distribucin de la responsabilidad educativa. Sin ernbargo, como decamos, la federalizacin descentralizadora de la enseanza va ms all de la mera transferencia de recursos financieros, personal, infraestructura y responsabilidades del gobierno federal a los estados. Tambin rebasa la rner-ahornologacirrde sueldos, prestaciones, escalafones y condiciones de trabajo del personal docente y no docente transferido por el gobierno federal, y el que ya dependa de los gobiernos de los estados.

Lo que sigue supone los citados procesos -la transferencia descentralizadora y la homologacin laboral y profesional- pero es algo distinto: es el reto de la integracin de los subsisternas locales en cada entidad federativa y su plena integracin en un nuevo sistema educativo nacional. Queda, pues, la tarea de construir el andamiaje institucional para garantizar la vigencia de las

..

DE LA DESCONCENTRACrN A LA FEDERALlZAc/()N DESCENTRALlI..,\i)ORA 2H 1

facu ltacles reservadas al gobierno federal y par'a integrar los sistemas estatales de educacin bsica y normal en cada uno de los estados, mediante una clara distribucin de corupere ncias y una efectiva cornunicacin entre los distintos niveles de gobierno. Este reto supone tareas de signo distinto a la descentralizacin. Es aqu donde la fecieralrzaoi n aparece como una tarea de integracin local y de reintegracin na

! 282 LA FEDERAUZAUN EDUCATrVA EN r-vr~:xrco

incluso en las coyunturas ms estables. La de ahora no puede ser una coyuntura ms propicia para la politizacin del sector.Y"

Desceruralizacum centralizadora

Cuando se abordan las resistencias polticas a la descentralizacin, tienden a destacarse las que provienen de los actores centralizados, como la burocracia central de la SEP y el Corn it Nacional y comits de las secciones federales y nicas del SNTE. Casi nunca se analizan

:;', " los actores que -antes de ernprerrder la poltica de descentraliza

'",

'' cin de 1992- ya se encontraban descentralizados o semidescen

li' tralizados, y que en algunas regiones pueden oponer una mayor

.: resistencia que los actores recientemente descentralizados fre n te al :, momento integrador de la poltica de federalizacin en curso. ' "1. '" ! Entre los actores que ya estaban descentralizados sobresalen (

los maestros y\directivos de educacin bsica y normal dependientes de los gobiernos de los estados, as corno las secciones estatales del SNTE y los sindicatos de maestros estatales que nada tenan que ver con el p r irnero.

Estos actores descentralizados ya tenan una irnportante presencia en dieciocho de los treinta y un estados de la Repblica,entre los GJ.ue sobresalen el Estado de Mxico, Jalisco, Nuevo Len, Chiapas, Puebla, Veracruz, Baja California, Chihuahua, Sinaloa;

~s siguen en tamao Baja California, Coahuila, Guanajuato, Puebla, Sonora, Chihuahua y YucatnF"

23 Todo esto sin contar la federalizacin que an se est esperando: aquella que tarde o tenlprano ten dr que darse en el SNI E. Con la descentralizacin educativa, en el sindicato tiende a agudizarse la contradiccin entre una estructura estatutaria centralizada, por un lado, y una membresa y vida sindical cada vez rris descentralizada, por el otro.

2-1 Los maestros estatales estn expresados en el SNTE, donde de 55 secciones que lo integran, 18 son estatales (que agrupan exohrsivarrrerrte a maestros y ernpleados dependientes de los gobiernos de los estados), cinco son secciones nicas (que agrupan al personal educativo federal y estatal) y las 31 restantes son secciones federales que agrupan exclusivamente al personal educativo dependiente de la su' en el Distrito Federal y el resto de las entidades federativas. Entre las secciones estatales sobresalen por su tarriao las de Jalisco, Nuevo Len, Veracruz, Chiapasey Sinaloa; les siguen en tamao Baja California, Coahuila, Guanajuato, Puebla, Sonora, Chihuahua y Yucatn; el resto de las secciones son realrrierrte n-.uy pequeas, son las de Colima, Durango, Nayarit, San Luis Potos, Tlaxcala y Zacatecas. Al n-.argen del Sindicato Nacional existen sindicatos estatales, como el Sindicato de

...

..

DE LA DESCONCENTRACIN A LA FEDERALlZACIN DESCENTRALIZADORA 283

En estos estados es donde la empresa descentralizadora del gobierno federal tiende a aparecer como una empresa centralizadora y por tanto, donde tal vez surja una considerable resistencia a la federalizacin educativa en su segunda etapa: la de la integracin de los subsistemas de cada estado y la de stos en un nuevo sistema nacional de educacin bsica y normal. Algunas de las razones por las cuales los maestros, los representantes sindicales y las autoridades educativas de los estados, podran 'oponerse al proceso de federalizacin son:

Temor a la contaminacin ideolgica

En trnnos generales se ha desarrollado una m.en.t.al iclad y una .ideologa lHUY diferente entre los maestros federales y los estatales. Estas diferencias han p odiclo coexistir sin mayores problemas en los estados, en la rncclicla en la que el personal federal y estatal

/ dependan de instancias directivas d istint.as. 2.') Sin ernbarg'o, para

Maestros del Estado de Mxico, un sindicato estatal en forrnaci n --que estaba peleando su registro corrio tal despus de separarse de la seccin estatal del SNTEen Puebla, y otros m ucbos ms pequeos son el Sindicato de Maestros de Tlaxcala y diversos sindicatos de Veracruz. El caso rns extremo es el del Estado de Mxico, donde la presencia federal p revia es casi igual en tamao al sistema de educacin estatal. En dicho estado existe (adems de dos secciones federales del SNTE, una en El Valle de Toluca y otra en el Valle de Mxico) un Sindicato de Maestros del Estado de Mxico, sin vnculo alguno con el SNTE y con presencia en toda la geogl'afa del estado y tan grande como las ms grandes secciones federales y nicas del SNTF.

25 En el pasado, a finales de los aos veinte, surgieron algunos conflictos eritre las autoridades educativas federales y estatales en torno a los lugares en los cuales se deban furiclar sus respectivas escuelas, Generalmente la poltica fede ral explcita era que sus escuelas se furidarari en aquellas regiones -SObl"e todo en el campoa las que no haba llegado la accin educativa de los gobiel"nos estatales y los ayuntamientos, Sin errrbargo, coriforme se agotaban los terrenos baldos, el gobierno federal comenz a fundar sus escuelas tambin en aquellos lugares que se suponan reservados para la atencin educativa de los estados, Poco despus, en los aos treinta, surgierori algunos conflictos entre los maestros federales y los estatales, cuando aqullos se dedicaron a prOmOVel" la forrnaciri de agrupaciones sindicales e intentaban que los rriaestros estatales hicieran lo rnisrno y se iritegraran a las agrtrpaciorres locales y nacionales dominadas por" el rnagisterio federal. A mediados de los aos treinta este conflicto se agudiza con motivo de la reforrua del Artculo 30, Constitucional, que implanta la educacin socialista, Finalmente, el conflicto se atena en los aos cuarerita, cuando se funda e institucionaliza el SNTE y se reforma nuevamente el artculo 30. pal-a sustituir" la orientacin socialista de la educacin POI" una mucho 111s acorde con los principios de una poltica de unidad nacional.

EF~-""7 Tmm r'~[E '.

I 284 LA FEDERALlZAClN EDUCATIVA EN t-fXICO

completar el proceso de federalizacin debern integrarse en un solo sistcrna local y nacional. Los factores que han contribuido a la forja de esos dos tipos de mentalidad o de atmsferas ideolgicas, entre otros son:

a) La poltica educativa del gobierno federal tiende a asum ir posturas ideolgicas ms radicales que la de la mayora de las entidades federativas. En trminos generales as ocurri en casi todas las pocas: el laicismo liberal y la enseanza objetiva; el positivismo y la pedagoga rnoclerrra: el laicismo anticlerical y la edu

",

"1; cacin popular posrevolucionaria; y la educacin socialista. La "l.1', educacin para la unidad nacional que sucedi a la socialista \':'

signific una especie de reconciliacin o, al rnen os, a rernp e raruiert

to de las diferencias entre la orientacin educativa federal y la orien

tacin mucho rns conservadora de la educacin de la mayora de los

r'I" ~ 11, estados.

b) La mayora de los maestros federales recibieron su forrnacin en centros de enseanza normal que tradicionalmente han tenido una orientacin poltico-ideolgica progresista o izquierdista y, algunos de ellos, signados por largos periodos de intensa politizacin. Entre otras se encuentran las escuelas normales rurales, las normales superiores de la capital de la Repblica y de algunas entidades federativas, la Escuela Nacional .de Maestros, el Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio y ahora tarnb iri, la U niversidad Pedaggica Nacional.

e) En el rnagisterio federal que rrabajaba en los estados (yen cierto sentido tarnbi n en el Distrito Federal) haba una menor proporcin de maestros en servicio originarios o formados en las normales de los estados, ayuntanlentos y pueblos donde cleserrrpean sus labores. Por tanto, se hallaban sometidos en rrren or grado a los lazos tradicionales (geogrficos, fa rnil ia re s y culturales) de las

La consolidacin del SNTE y la poltica educativa de unidad nacional superanJ(l los conflictos e n tre los maestros fe derales y los estatales. sin ernbargo las d iferencias e rrtre arnbos siguieron existiendo e incluso el conflicto tiende a expresarse de diversas maneras en el rnbito educativo -cliferencias en torno a planes y programas de educacin bsica y llormal- y en el rnbito sindical -la resistencia de algunos maestros a integrarse al SNTE-, y el conflicto e nt.re la direccin nacional y los grupos d irigentes locales del Sindica