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AGUA, DESARROLLO y POLÍTICAS PÚBLICAS
ESTRATEGIAS PARA LA INSERCION DEL AGUA EN EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Humberto Peña Dirección General de Aguas
MOPTT
Marco Luraschi ECONAT Consultores
Soledad Valenzuela
ECONAT Consultores
Documento de Discusión
6 de febrero de 2004
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TEMARIO
1 RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................ 5
1.1 EL CAMBIO SOCIOECONÓMICO Y SUS IMPACTOS .................................................................................. 5 1.2 LAS POLÍTICAS HÍDRICAS..................................................................................................................... 6 1.3 LECCIONES SOBRE EL CASO CHILENO .................................................................................................. 8
2 INTRODUCCIÓN Y OBJETIVOS ...................................................................................................... 10
3 EL CAMBIO SOCIOECONÓMICO ENTRE LOS AÑOS 1983 Y 2003 .......................................... 11
3.1 POLÍTICAS ECONÓMICAS Y SOCIALES................................................................................................. 11 3.2 RESULTADOS: INDICADORES GENERALES .......................................................................................... 13
3.2.1 Indicadores económicos ........................................................................................................... 13 3.2.2 Indicadores sociales ................................................................................................................. 15
3.2.2.1 Empleo y desempleo .............................................................................................................................15 3.2.2.2 Salarios e ingresos.................................................................................................................................19 3.2.2.3 Pobreza e Indigencia .............................................................................................................................20 3.2.2.4 Calidad de vida y salud .........................................................................................................................22
3.3 CAMBIOS EN LOS SECTORES PRODUCTIVOS RELACIONADOS .............................................................. 24 3.3.1 Identificación y justificación..................................................................................................... 24 3.3.2 Minería ..................................................................................................................................... 24 3.3.3 Fruticultura y agroindustria ..................................................................................................... 26 3.3.4 Silvoindustrial........................................................................................................................... 29 3.3.5 Acuicultura y pesca................................................................................................................... 31
3.3.5.1 Acuicultura............................................................................................................................................31 3.3.5.2 Pesca deportiva y turismo .....................................................................................................................32
3.3.6 Hidroelectricidad...................................................................................................................... 33 3.3.7 Sector sanitario......................................................................................................................... 36
3.3.7.1 Indicadores de cobertura del sector .......................................................................................................36 3.3.7.2 Producción y consumo de agua potable ................................................................................................38
4 LAS POLÍTICAS HÍDRICAS............................................................................................................... 40
4.1 EVOLUCIÓN DEL MARCO JURÍDICO INSTITUCIONAL DEL RECURSO HÍDRICO....................................... 40 4.2 POLÍTICA AMBIENTAL........................................................................................................................ 42 4.3 SECTOR SANITARIO............................................................................................................................ 46
4.3.1 Concepción general de la política ............................................................................................ 46 4.3.2 Evolución jurídica e institucional............................................................................................. 46 4.3.3 Programas e inversión.............................................................................................................. 47
4.3.3.1 Agua potable urbana .............................................................................................................................47 4.3.3.2 Agua potable rural.................................................................................................................................49 4.3.3.3 Gasto de los Hogares y subsidios focalizados .......................................................................................50
4.4 SECTOR AGROPECUARIO.................................................................................................................... 52 4.4.1 Concepción general de la política ............................................................................................ 52 4.4.2 Evolución jurídica institucional................................................................................................ 52 4.4.3 Programas e inversión.............................................................................................................. 53
4.5 SECTOR HIDROELÉCTRICO ................................................................................................................. 58 4.5.1 Concepción general de la política ............................................................................................ 58 4.5.2 Evolución jurídica institucional................................................................................................ 58 4.5.3 Programas e inversión.............................................................................................................. 59
5 IMPACTOS DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOBRE LA GESTIÓN DEL AGUA ... 60
5.1 IMPACTOS SOBRE EL VOLUMEN DE LA DEMANDA .............................................................................. 60 5.2 IMPACTOS SOBRE EL MANEJO DEL AGUA ........................................................................................... 67 5.3 IMPACTOS SOBRE EL MEDIO AMBIENTE.............................................................................................. 70
5.3.1 Impactos por la extracción de recursos hídricos...................................................................... 71
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5.3.2 Impacto por la contaminación de las aguas ............................................................................. 72 5.3.2.1 Fuentes contaminantes: aguas servidas y residuos industriales líquidos ...............................................73 5.3.2.2 Fuentes contaminantes originadas en la actividad agrícola ...................................................................73 5.3.2.3 Fuentes contaminantes originadas en la actividad minera.....................................................................75 5.3.2.4 Programas de producción limpia...........................................................................................................76 5.3.2.5 Evolución de la calidad de aguas ..........................................................................................................77
5.4 IMPACTOS SOBRE LA PRODUCTIVIDAD ECONÓMICA DE LOS RECURSOS HÍDRICOS .............................. 80 5.5 TRANSFERENCIAS VIRTUALES DE AGUA ............................................................................................ 81 5.6 NIVEL DE CONFLICTOS...................................................................................................................... 84
6 ANÁLISIS GENERAL, COMENTARIOS Y LECCIONES.............................................................. 85
6.1 EL “PROBLEMA” DEL AGUA COMO RESULTADO DE UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO. .................... 85 6.2 CONCEPCIONES POLÍTICAS GENERALES V/S POLÍTICAS DE AGUA ....................................................... 85 6.3 GLOBALIZACIÓN V/S AGUA ............................................................................................................... 89 6.4 VISIONES INTEGRALES VS GRADUALISMO. IMPORTANCIA DEL FACTOR TEMPORAL Y OPORTUNIDAD. 89 6.5 POLÍTICAS, FINANCIAMIENTO Y CRECIMIENTO. ................................................................................ 90 6.6 GOBERNABILIDAD, ESTADO Y DISCIPLINA SOCIAL. ........................................................................... 91 6.7 DESARROLLO ECONÓMICO Y MEDIO AMBIENTE ................................................................................. 91
INDICE DE CUADROS Cuadro Nº 1..........................................................................................................................................7 Cuadro Nº 2........................................................................................................................................18 Cuadro Nº 3........................................................................................................................................20 Cuadro Nº 4........................................................................................................................................21 Cuadro Nº 5........................................................................................................................................22 Cuadro Nº 6........................................................................................................................................23 Cuadro Nº 7........................................................................................................................................23 Cuadro Nº 8........................................................................................................................................24 Cuadro Nº 9........................................................................................................................................27 Cuadro Nº 10......................................................................................................................................28 Cuadro Nº 11......................................................................................................................................37 Cuadro Nº 12......................................................................................................................................38 Cuadro Nº 13......................................................................................................................................39 Cuadro Nº 14......................................................................................................................................47 Cuadro Nº 15......................................................................................................................................48 Cuadro Nº 16......................................................................................................................................50 Cuadro Nº 17......................................................................................................................................55 Cuadro Nº 18......................................................................................................................................60 Cuadro Nº 19......................................................................................................................................81 Cuadro Nº 20......................................................................................................................................81 Cuadro Nº 21......................................................................................................................................88
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INDICE DE GRAFICOS
Gráfico Nº 1........................................................................................................................................12 Gráfico Nº 2........................................................................................................................................13 Gráfico Nº 3........................................................................................................................................14 Gráfico Nº 4........................................................................................................................................15 Gráfico Nº 5........................................................................................................................................16 Gráfico Nº 6........................................................................................................................................16 Gráfico Nº 7........................................................................................................................................17 Gráfico Nº 8........................................................................................................................................19 Gráfico Nº 9........................................................................................................................................25 Gráfico Nº 10......................................................................................................................................26 Gráfico Nº 11......................................................................................................................................28 Gráfico Nº 12......................................................................................................................................29 Gráfico Nº 13......................................................................................................................................30 Gráfico Nº 14......................................................................................................................................30 Gráfico Nº 15......................................................................................................................................31 Gráfico Nº 16......................................................................................................................................32 Gráfico Nº 17......................................................................................................................................34 Gráfico Nº 18......................................................................................................................................35 Gráfico Nº 19......................................................................................................................................36 Gráfico Nº 20......................................................................................................................................38 Gráfico Nº 21......................................................................................................................................39 Gráfico Nº 22......................................................................................................................................44 Gráfico Nº 23......................................................................................................................................45 Gráfico Nº 24......................................................................................................................................48 Gráfico Nº 25......................................................................................................................................49 Gráfico Nº 26......................................................................................................................................50 Gráfico Nº 27......................................................................................................................................51 Gráfico Nº 28......................................................................................................................................51 Gráfico Nº 29......................................................................................................................................53 Gráfico Nº 30......................................................................................................................................54 Gráfico Nº 31......................................................................................................................................55 Gráfico Nº 32......................................................................................................................................56 Gráfico Nº 33......................................................................................................................................57 Gráfico Nº 34......................................................................................................................................57 Gráfico Nº 35......................................................................................................................................59 Gráfico Nº 36......................................................................................................................................61 Gráfico Nº 37......................................................................................................................................63 Gráfico Nº 38......................................................................................................................................63 Gráfico Nº 39......................................................................................................................................64 Gráfico Nº 40......................................................................................................................................65 Gráfico Nº 41......................................................................................................................................65 Gráfico Nº 42......................................................................................................................................66 Gráfico Nº 43......................................................................................................................................67 Gráfico Nº 44......................................................................................................................................68 Gráfico Nº 45......................................................................................................................................70 Gráfico Nº 46......................................................................................................................................70 Gráfico Nº 47......................................................................................................................................72 Gráfico Nº 48......................................................................................................................................74 Gráfico Nº 49......................................................................................................................................74 Gráfico Nº 50......................................................................................................................................75 Gráfico Nº 51......................................................................................................................................77 Gráfico Nº 52......................................................................................................................................78 Gráfico Nº 53......................................................................................................................................78 Gráfico Nº 54......................................................................................................................................79
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Gráfico Nº 55......................................................................................................................................79 Gráfico Nº 56......................................................................................................................................80 Gráfico Nº 57......................................................................................................................................82
SIGLAS
CCV Corporación Chilena del Vino CDEC Centro de Despacho Económico de Carga CNE Comisión Nacional de Energía CNR Comisión Nacional de Riego CONAMA Comisión Nacional del Medio Ambiente CORFO Corporación Nacional de Fomento Productivo DFL Decreto con Fuerza de Ley DGA Dirección General de Aguas DOH Dirección de Obras Hidráulicas DS Decreto Supremo EMOS Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias ESSAL Empresa de Obras Sanitarias ESSEL Empresa de Obras Sanitarias ESVAL Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso MINSAL Ministerio de Salud MOPTT Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones PIB Producto Interno Bruto PUC Pontificia Universidad Católica de Chile RILES Residuos Líquidos Industriales SEIA Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental SENDOS Servicio Nacional de Obras Sanitarias SERNATUR Servicio Nacional de Turismo SIC Sistema Interconectado Central SING Sistema Interconectado Norte Grande SISS Superintendencia de Servicios Sanitarios
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1 Resumen ejecutivo A continuación, se presenta un resumen ejecutivo del informe “Agua, Desarrollo y Políticas Públicas”. Tal como se deriva de su título este documento tiene como objetivo fundamental investigar acerca de los vínculos entre el aprovechamiento y gestión de los recursos hídricos, las políticas públicas relevantes y el desarrollo socioeconómico para el caso de Chile, durante los últimos 20 años. Como idea central del análisis, se parte de la base que en Chile se implantó a inicios del período un modelo de desarrollo económico basado, principalmente, en la mantención de los equilibrios macroeconómicos y en la especialización en la exportación de aquellos productos en los cuales el país presenta ventajas comparativas. No es objeto del presente informe analizar o evaluar las cualidades de dicho modelo, puesto que este se toma como dato en el análisis, sino que su propósito es estudiar cómo este ha impactado el uso y gestión de los recursos hídricos. Junto con eso, se analiza cómo las políticas públicas relacionadas con el agua han evolucionado de manera de dar solución a los diversos desafíos de gestión que dicho proceso ha generado.
1.1 El cambio socioeconómico y sus impactos En líneas generales, se puede señalar que el modelo mencionado ha generado un desarrollo exportador de gran dinamismo basado, principalmente, en productos tales como el cobre, la fruta fresca, la fibra de celulosa, la madera, el salmón y los vinos, entre otros. En el caso de la agricultura y de la acuicultura, el país se ha especializado en la oferta de productos en ciertos nichos de calidad, especies y oferta en el tiempo. Para ello, ha sido fundamental la disponibilidad de medios de transporte efectivos. En el caso del cobre y de la celulosa, el país se ha especializado en la exportación de productos en los que tiene claras ventajas comparativas, sobretodo en la disponibilidad de materias primas y en los costos de explotación. Finalmente, en la última fase del período, el país ha comenzado a mostrar una tendencia de aumento en las exportaciones con valor agregado e industrialización, con ejemplos tales como las exportaciones de vino o como diversos casos asociados a maderas, pescados, frutas y hortalizas procesadas. Resulta muy importante destacar que la gran mayoría de los productos en los cuales se ha basado el modelo exportador chileno involucran el uso de recursos hídricos en su producción o en sus transformaciones posteriores. Además, estos sectores de la economía elegidos por su fuerte vínculo con el uso de recursos hídricos generan una alta proporción de las exportaciones nacionales. Por ejemplo, se puede señalar que las exportaciones mineras, silvoagropecuarias, de celulosa, vino y salmón representan alrededor de un 53% del total de las exportaciones nacionales. En el caso del cobre, las labores mineras utilizan agua en gran parte de los procesos metalúrgicos que se deben ejecutar una vez extraído el mineral de los yacimientos. Además, se debe tener presente que en el norte de Chile los recursos hídricos son muy escasos por la presencia del desierto de Atacama y es justamente en esa zona donde se produce la mayor proporción del cobre chileno. En el caso de la fruta fresca, el agua de riego ha sido fundamental para su producción, ya que se realiza, principalmente, en zonas en las cuales sin riego las plantas no pueden desarrollarse adecuadamente. En el caso de la madera, si bien las plantaciones pueden desarrollarse con las precipitaciones naturales, el agua es utilizada en los procesos industriales posteriores a la obtención de la madera, tal como el caso de la industria productora de celulosa. Finalmente, en el caso del salmón cultivado en cautiverio, el agua dulce también es necesaria puesto que es utilizada durante las primeras fases de desarrollo de estas especies. Por lo tanto, se puede decir que en términos generales los recursos hídricos han sido fundamentales para el éxito del modelo exportador.
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El fuerte crecimiento de la producción de estos bienes exportables ha determinado grandes aumentos en la demanda de recursos hídricos y por ende, grandes desafíos para la gestión de los mismos. Dentro de ello, los antecedentes disponibles dan la idea que un escenario en el cual un país no se desarrolla en lo económico ni en lo social, el tema del agua no se presenta como un desafío a la sociedad. Por el contrario, la situación cambia violentamente cuando comienza a crecer. De hecho, la información disponible muestra una clara correlación entre el crecimiento del país y sus demandas de agua y en la emergencia de los temas ambientales ligados a la explotación de los recursos naturales. El desarrollo ha generado impactos significativos sobre el uso de recurso hídrico en diversos ámbitos. Por ejemplo, en las dos década analizadas el uso de pozos agrícolas ha aumentado 6 veces, el uso de pozos para agua potable ha aumentado 4 veces, el número de acuíferos cerrados al otorgamiento de nuevas concesiones ha aumentado 8 veces. Por su parte, también han habido aumentos en la eficiencia de uso del recurso. Por ejemplo, la eficiencia de uso del agua en la minería ha aumentado 3 veces y el consumo de agua potable por cliente ha disminuido 2,6% anual los últimos 4 años.
1.2 Las políticas hídricas Por su parte, las políticas sobre los recursos hídricos son el resultado de un complejo juego de fuerzas al interior de la sociedad, cuestión que se observa con claridad en el caso chileno. De todas las fuerzas, sólo algunas corresponden al sector hídrico propiamente tal, correspondiendo las principales a otras dinámicas de la sociedad, en especial a las visiones predominantes en el ámbito ideológico y en relación con la estrategia de desarrollo más conveniente para el país. Desde esta última perspectiva, en Chile se distingue un período hasta el año 1990, en el cual las políticas se diseñan en el marco de un gobierno autoritario, con una concepción decididamente neoliberal, confianza total en el funcionamiento de los mercados, muy escasa regulación de los mismos, minimización del rol del Estado y de la necesidad de planificación, débil presencia de las demandas sociales y de los temas ambientales y de aquellos asociados a las minorías étnicas. En dicho período, se observa un fuerte desarrollo de las políticas asociadas a la creación de mercados, la desregulación de estos, a establecer el predominio de la iniciativa privada, la recuperación de costos y otras con la misma orientación. En un segundo período que se inicia en 1990 con los gobiernos democráticos, sin abandonar las estructuras económicas desarrolladas en el período anterior, las políticas tienden asignar un mayor rol al Estado, a la regulación de los mercados, al tema ambiental e indígena y a la atención de las demandas sociales, y además, surge una concepción que busca la materialización de una alianza público-privada. Estos distintos períodos se reflejan tanto en las iniciativas de orden institucional y jurídico como en la evolución de la inversión pública. Como se ha señalado, estos períodos corresponden al peso relativo de las concepciones ideológicas que controlaron el proceso político en el país, sin ninguna relación específica con el tema hídrico. (ver Cuadro Nº 1). Sin embargo, evidentemente, además de dicho marco general, influyen a favor de incorporar ajustes a lo existente, las condiciones particulares que se presentan en un momento dado en la dinámica interna del sector hídrico. Esas condiciones particulares, hacen muchas veces la diferencia para que determinados cambios sean factibles. Ejemplo de lo anterior, son los cambios en los sistemas regulatorios del sector sanitario y del sector energético como resultado de la vulnerabilidad que mostraron en períodos de sequía, en la segunda mitad de los 90. En esa ocasión, las atribuciones de los organismos reguladores y el valor de las multas por incumplimiento se reforzaron notablemente. Inclusive, ello tuvo impactos en áreas relacionadas, como por ejemplo el cumplimiento de las normas de RILES, que ya existían, pero eran eludidas fácilmente.
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Cuadro Nº 1
Evolución en el tiempo de la instauración de los principales cambios jurídicos e institucionales relativos al sector hídrico
GENERAL
1981 Código de Aguas 1992 Anteproyecto de Modificación al Código de Aguas * 1993 Ley Indígena Nº 19.253 1996 Resolución DGA Nº 186 Regl. Catastro Público de Aguas 2003 Proyecto de Ley de Pesca Recreativa * 2003 Ley del Consumidor
AGRICULTURA / RIEGO /
ENERGIA
1981 Ley Nº 1.123 que rige la construcción de grandes obras de riego 1985 Privatización energía 1986 Ley Nº 18.450 de Fomento al Riego 1994 Modificación de Ley de Fomento al Riego (distingue entre agricultura campesina y empresarial) 1994 Ley General de Concesiones de Obras Públicas 1999 Ley 19.613, modificó el art. 99 bis del DFL N° 1 del año 82. Aumenta responsabilidad de generadores en caso de corte de suministro de energía.
SANITARIO 1977 Creación de SENDOS 1988 DFL Nº 382, Ley General de Servicios Sanitarios 1989 Ley de subsidio al pago de consumo de agua potable y alcantarillado 1990 Creación de Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) 1998 Reformas a SISS y privatización empresas sanitarias
AMBIENTAL / SOCIAL
1993 Modificación al Código de aguas incorporando Protección Vegas y Bofedales en la I y II región. 1994 Ley de Bases del Medio Ambiente y SEIA 1998 Normas de emisión RILES al alcantarillado 1999 Anteproyecto de Norma de calidad de aguas superficiales 2000 Normas de emisión RILES a aguas superficiales (DS90/00) 2002 Norma de Emisión de Residuos Líquidos a Aguas Subterráneas (DS Nº 46/02)
* En discusión parlamentaria Fuente: elaboración propia.
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Finalmente, en relación con la institucionalidad del recurso agua es importante señalar que, si bien es cierto que a la fecha no se ha aprobado una reforma la Código de Aguas, paulatinamente una interpretación más balanceada, que pondera sus dimensiones económicas, ambientales y sociales y reafirma el rol regulador del Estado, se viene haciendo presente desde mediados de los años 90. Ello se ha reflejado en los fallos de la Corte Suprema de Justicia, Organismos Antimonopolio y en el Tribunal Constitucional que han coincidido en apoyar los intereses de la sociedad en su conjunto, en contraposición a quienes ven en el recurso hídrico un bien económico más, sin una connotación especial.
1.3 Lecciones sobre el caso chileno El análisis del caso chileno permite reflexionar acerca de las estrategias que son más efectivas para promover un cambio en el ámbito normativo e institucional. En efecto, no cabe duda en el caso de Chile, que la institucionalidad vigente es el resultado de la evolución compleja de las fuerzas presentes en la sociedad y los desafíos que van surgiendo junto al crecimiento, y no son el resultado de un diseño único y una estructura concebida coherentemente desde el primer momento. En otras palabras, se trata del resultado de un proceso de perfeccionamiento y complementación de los vacíos del diseño original. Aún más, del caso chileno se ha podido observar que los efectos, tanto positivos como negativos de las políticas se pueden presentar con ostensibles retrasos y en forma extremadamente heterogénea según sea la zona geográfica del país que se analice y el sector usuario. Por ejemplo, el incremento de solicitudes de derechos de aprovechamiento subterráneos se torna explosiva varios años después de iniciarse el proceso de aumento productivo, posiblemente por la subutilización de derechos que ya se poseían. Así mismo, el desarrollo de un mercado de aguas activo en el ámbito agrícola, previsto en las modificaciones en el año 1981, hasta hoy en día aún no se hace realidad salvo excepciones. Sin embargo, las dificultades asociadas al erróneo diseño de la legislación en la constitución de derechos originales se manifiesta con fuerza desde muy temprano en el ámbito de la generación hidroeléctrica. Por su parte, las debilidades del marco regulatorio en el ámbito sanitario e hidroeléctrico sólo aparecen en forma evidente con motivo de períodos de sequía de la segunda mitad de la década de los 90. Lo expuesto sugiere que, en determinadas condiciones, puede ser adecuada una estrategia de cambio de las políticas del sector hídrico de paso a paso, presidida por un criterio realista y pragmático que atienda lo urgente y posible, antes que el planteamiento de reformas globales concebidas como una suerte de “integrismo hídrico”, que apuntan a resolver todos los problemas, incluyendo aquellos que no son inmediatos o situaciones hipotéticas que se pudieran presentar en el futuro muy posterior, sobre los cuales la sociedad aún no ha adquirido suficiente conciencia (aunque sean claros para los especialistas) o no dispone de los medios para darles solución efectiva. Al respecto, se debe tener presente que la implementación de las políticas requiere resolver el problema del financiamiento. En sociedades pobres el tema es crítico, ya que la gran mayoría de los beneficiarios de dichas políticas frecuentemente no están en condiciones de contribuir efectivamente al financiamiento y los recursos del Estado usualmente son insuficientes para abordarlos, debido a las enormes demandas pendientes de otro tipo. En este sentido, el caso chileno muestra un ejemplo bastante claro de un riguroso escalonamiento en el tiempo de los objetivos sociales en el sector hídrico, aún cuando ello, más que un diseño buscado, probablemente está fuertemente relacionado con el cambio político general del país. No obstante, afortunado o previsible, el punto es que, por ejemplo, la inversión en descontaminación se desarrolla en el país una vez que ha conseguido importantes avances en otras metas (como cobertura de agua potable y alcantarillado) y cuando la población ha duplicado su ingreso per cápita y el tema de las inundaciones recién ahora está comenzando a tener una incipiente prioridad.
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A su vez, el aumento de las tarifas en el sector sanitario, para pasar a un modelo en el cual las empresas cobran el valor efectivo de proveer el servicio, proceso que sorprendentemente se hizo sin ningún tipo de respuesta social significativa, coincidió con un período de crecimiento de la economía a un ritmo del 7% anual y con fuertes mejoramientos en los salarios reales. No cabe duda que el mismo proceso en un período de estancamiento habría generado repuestas distintas. Este análisis sugiere que la proposición de políticas y de metas sociales debiera preocuparse cuidadosamente de mantener una adecuada compatibilidad con las posibilidades efectivas del país, consideración que resulta válida en lo relativo al diseño de las modalidades de financiamiento. Otro factor de peso en la experiencia chilena es la disciplina en torno a los criterios que debe cumplir la inversión pública. Esta nace con las reformas iniciales implementadas en el aparato estatal a principios del período de análisis y se mantiene posteriormente producto de alto nivel de consenso sobre la necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos en el país. En la práctica, esto ha significado que tanto en proyectos públicos como en subsidios a proyectos de interés público, pero de ejecución privada, se ha enfatizado la exigencia de retornos mínimos y su contribución al desarrollo nacional como criterios de aprobación. Además, existe un sistema de priorización de inversiones de acuerdo a evaluaciones económicas y sociales de larga experiencia. Sin embargo, y no obstante diversas experiencias exitosas, es preciso reconocer que en el sector agrícola se ha tenido escaso éxito en la recuperación de costos de las grandes obras hidráulicas. Al respecto, dado que el criterio imperante es que la inversión pública pase es test de la rentabilidad económica desde el punto de vista social, se está avanzando con nuevas modalidades que expliciten con mayor detalle la rentabilidad resultante de estas inversiones. Ello, por medio de la aplicación del sistema de licitación a privados de la concesión de los procesos de construcción, operación, mantención y cobro a usuarios en el caso de las grandes obras de riego. Otro aspecto relevante de la evolución del desarrollo y las políticas públicas en el caso chileno es el tema ambiental. Con frecuencia se tiende a establecer una contradicción entre la conservación ambiental y el proceso de desarrollo económico. La experiencia de Chile en esa materia en el sector hídrico no parece validar dicha afirmación, aunque no existen suficientes antecedentes cuantitativos respecto del estado y evolución de la contaminación hídrica como para tener conclusiones definitivas. En efecto, si bien es cierto que las amenazas al medio ambiente se incrementan como resultado de la mayor demanda de recursos naturales, por ejemplo, para el aprovechamiento sustentable de las aguas subterráneas y por la generación de sustancias potencialmente contaminantes; también se observa un aumento sustantivo de la inversión en descontaminación y una mayor preocupación por el diseño e implementación de políticas orientadas al control de los impactos ambientales. En esta reacción de las políticas hídricas juega un rol significativo el propio proceso de globalización, en el sentido que permite la transferencia de experiencias y tecnologías de países más desarrollados y tiende hacia el establecimiento de estándares internacionales. Lo anterior, ha determinado que si se comparan los niveles de contaminación hídrica de los años 80 con los actuales la situación presente es claramente más favorable.
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2 Introducción y objetivos El presente documento tiene como objetivo analizar los vínculos existentes entre el aprovechamiento de los recursos hídricos, las políticas públicas relevantes y el desarrollo socioeconómico para el caso de Chile durante los últimos 20 años. En otras palabras, se busca poner en evidencia la relación entre las políticas públicas en torno al agua y el desarrollo socioeconómico, con el fin de establecer lecciones que se puedan deducir del caso chileno. A mediados de la década de 1970, el país optó en líneas generales por un modelo de desarrollo basado en tres grandes líneas: el cuidado de los equilibrios macroeconómicos tales como el nivel de endeudamiento internacional, la aplicación de una serie de reformas para fortalecer el rol del mercado como asignador de recursos y una política de apertura de la economía a los mercados internacionales. A diferencia de los modelos de desarrollo en boga en muchos países de América Latina, que promovían la creación de productos industriales con valor agregado sobre la base de la creación de barreras al comercio exterior, Chile optó por una especialización en la exportación de productos en los que el país tuviera mayores ventajas comparativas. Esta estrategia, junto con el éxito en la mantención de los equilibrios macroeconómicos, generó un desarrollo exportador de gran dinamismo basado, principalmente, en productos tales como el cobre, la fruta fresca, la fibra de celulosa, la madera, el salmón y los vinos. En el desarrollo de este trabajo se trata de ilustrar los procesos que se han dado en el ámbito económico, hídrico y de servicios, con el fin de obtener lecciones de la experiencia chilena. En primer lugar, se intenta presentar cifras que ilustren la magnitud y las principales características del proceso de desarrollo económico y exportador, para lo cual se ha utilizado información agregada proveniente de distintas fuentes y sobre una base heterogénea de series de tiempo, lo cual se considera suficiente dado que su propósito es ilustrativo y no existe mayor información disponible. En segundo lugar, se busca presentar cómo es y cómo ha evolucionado el marco de políticas en torno al recurso hídrico para poder entender bajo qué contexto se han obtenido las respuestas del sector al cambio productivo. Luego, se busca entregar información respecto del desafío que ha significado para la gestión de los recursos hídricos el proceso de transformación descrito. En este ámbito, se presentan diversos aspectos de la gestión de los recursos hídricos. Por ejemplo, se intenta ilustrar como han sido los impactos sobre: la demanda, como resultado del aumento de la producción; el medio ambiente; la evolución de la eficiencia de uso del recurso y el grado de conflicto en torno al recurso. Finalmente, se presenta un análisis de todo el proceso descrito con el fin de generar un conjunto de reflexiones y conclusiones que sean útiles para asumir desafíos similares en otras partes del mundo. Al respecto, cabe señalar que si bien las políticas concretas pueden ser muy distintas a las de Chile, los procesos en muchos aspectos muestran parecidos. Por ello, se presenta el caso de Chile, como fuente de ideas generales para asumir los problemas del sector hídrico, y no como modelo específico o receta directa a seguir o recomendar.
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3 El cambio socioeconómico entre los años 1983 y 2003 Tal como se ha señalado previamente, a mediados de la década de 1970 Chile opta por un modelo de desarrollo basado en tres grandes líneas: en el cuidado de los equilibrios macroeconómicos, en la aplicación de una serie de reformas para fortalecer el rol del mercado como asignador de recursos y en una política de apertura de la economía a los mercados internacionales y a la exportación de productos sobre la base de sus ventajas comparativas. Durante la década de 1980 y sobre todo durante la década de 1990 se materializan los resultados de dicha estrategia. El objetivo del presente capítulo es mostrar las características y magnitudes de dichos cambios, centrándose primero en la economía y la sociedad como un todo, y posteriormente, en los principales sectores productivos asociados a la exportación y que resultan relevantes desde la perspectiva de su vinculación con el uso de agua.
3.1 Políticas económicas y sociales Después de la grave crisis política y económica de 1973, el Gobierno Militar inicia la implementación de una serie de reformas económicas. En sus inicios, busca estabilizar la economía y reordenar la producción sobre la base del mercado como asignador de recursos. Las reformas implementadas abarcan desde el ámbito macro económico hasta diversas medidas a nivel sectorial. Posteriormente, desde 1990 los Gobiernos Democráticos han mantenido en muchos sentidos las políticas implementadas en el Gobierno Militar, y además, se han sumado a las reformas económicas diversas medidas en el ámbito social, ambiental y se ha realizado una reorientación en el rol del Estado. Respecto de las grandes líneas de la reforma económica implementada, se puede señalar a modo de resumen las siguientes: • Una política económica tendiente a preservar los equilibrios macroeconómicos, principalmente,
controlando el déficit fiscal y bajando la inflación, • Una política de apertura económica, para pasar de una economía cerrada a una abierta al
comercio internacional y permitir la exportación de los productos en los cuales el país es competitivo e importar los productos en los cuales el país no lo es.
• La aplicación de una serie de reformas de mercado en diversos ámbitos sectoriales de la economía, tales como el caso de la minería, la tierra y por cierto de las aguas, y finalmente,
• Una política de reducción de las actividades emprendidas por el Estado, esto es, en el sentido que el Estado transfiera aquellas tareas que pueden desarrollar los privados y que oriente su acción a tareas reguladoras, de fomento y desarrollo, en aquellas áreas que los privados no pueden asumir.
Sobre la bondad de las políticas concretas que se formularon para implementar dicho modelo, sus costos sociales, los resultados que se obtuvieron y los impactos en otros sectores, aún hay un amplio debate (ver “Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad. Tres décadas de política económica en Chile”. Ricardo French-Davis, 1999); sin embargo, no está en duda que ello significó una reorientación drástica de la estructura productiva del país. Como ilustración del proceso de apertura y de los resultados del modelo exportador, se puede apreciar lo presentado en los gráficos siguientes. En el Gráfico Nº 1, se presenta un indicador del grado de apertura de la economía. Este ha sido construido sobre la base de la razón entre los aranceles o derechos de importación y el valor total de las importaciones. En dicho gráfico, se puede apreciar como desde mediados de la década de 1970 se produce un cambio respecto de la tendencia creciente de los aranceles presentada desde inicios de la década de 1950.
12
Gráfico Nº 1
Derechos de Importación a Importaciones (%)
0
5
10
15
20
25
30
35
1950
1954
1958
1962
1966
1970
1975
1979
1983
1987
1991
1995
Fuente: PUC 2000.1
No se presenta un gráfico de aranceles a las exportaciones debido a que desde 1940 en Chile no se han cobrado este tipo de impuestos. En el Gráfico Nº 2, se puede apreciar el crecimiento del comercio exterior (expresado como porcentaje del PIB), y además, se puede apreciar como las exportaciones, que presentaban un estancamiento hasta mediados de la década de 1970, se elevan para sobrepasar a las importaciones desde 1982 en adelante.
1 Braun Ll., Juan, Matías Braun Ll. Ignacio Briones, José Díaz B. Rolf Lüders S. y Gert Wagner H. ECONOMIA CHILENA 1810-1995: ESTADISTICAS HISTORICAS. Enero 2000. Documento de Trabajo Nº 187. PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE. INSTITUTO DE ECONOMIA.
13
Gráfico Nº 2
05
101520253035
1951
1955
1959
1963
1967
1971
1975
1979
1983
1987
1991
1995
Exportaciones Importaciones
Exportaciones e Importaciones como Porcentaje del PIB Real
Fuente: PUC. 2000 op. cit. p. 12.
En forma adicional al marco de política económica descrito, se pueden identificar dos fases diferentes en el proceso de implementación de la estrategia de desarrollo. Una fase inicial hasta fines de la década de 1980, concentrada más que nada, en activar la economía mediante las reformas de mercado y una segunda fase que complementa las reformas de mercado con un marco regulatorio que busca objetivos sociales y ambientales. Más adelante, se ahondará en las características y resultados de esta segunda fase en la estrategia de desarrollo.
3.2 Resultados: indicadores generales
3.2.1 Indicadores económicos La economía chilena, históricamente, ha basado su dinamismo y crecimiento en la exportación de materias primas elaboradas con los recursos naturales presentes en su territorio. Durante la primera mitad del siglo (1880 - 1930), ello se basó principalmente en la producción de Nitratos o Salitre y durante la segunda mitad de dicho siglo, en la exportación de cobre (1940 a la fecha). Durante las dos últimas décadas del siglo XX, además, se ha logrado generar una base algo más diversificada de productos de exportación, no obstante, la mayoría de ellos siguen siendo materias primas o bienes básicos tales como la celulosa, la fruta fresca, la madera y el pescado. Como consecuencia de esta estructura, la economía chilena ha estado expuesta fuertemente a shocks externos producto de la variación de los precios de las materias primas. Por ello, tal como se puede apreciar en el Gráfico Nº 3, su tasa de crecimiento ha sido muy variable en el tiempo, presentando períodos de fuerte auge y fuertes recesiones.
14
Gráfico Nº 3
Fuente: Banco Central de Chile
Tal como se puede apreciar en el Gráfico Nº 4, durante las 2 últimas décadas, entre los años 1983 y 2003, Chile ha experimentado un importante crecimiento económico. Este ha sucedido en forma posterior a dos décadas previas donde ocurrieron importantes convulsiones económicas, dentro de las cuales las más importantes fueron las siguientes: la crisis de la balanza de pagos de 1961-62, el shock petrolero internacional de 1973-74, la grave crisis política y económica de 1973, y finalmente, la crisis de la deuda externa de los años ochenta2. Esta última, determinó que en el periodo 1981-89 Latinoamérica viera caer su producto per cápita en 8.3%, razón por la cual, se habla de la década perdida. Chile, también se vio fuertemente afectado por dicha crisis, pero asimismo, experimentó un fuerte proceso de recuperación con altas tasas de crecimiento a partir del año 1985, lo cual se ha traducido en dos décadas de desarrollo.
2 Massad, Carlos. La economía chilena: una historia difícil. 1999. (Publicado por el Banco Central de Chile).
15
Gráfico Nº 4
Fuente: Banco Central de Chile Las altas tasa de crecimiento se mantuvieron hasta fines de la década de 1990, cuando el país vio afectado su crecimiento por la denominada Crisis Asiática y todos sus efectos posteriores. El fuerte crecimiento a partir de mediados de la década de 1980 se asocia al modelo exportador de libre mercado, cuyas bases se sentaron durante el régimen militar que comenzó en 1973 y cuyos principios, con algunos ajustes, han sido sostenidos sobre la base de un importante consenso de la ciudadanía durante los gobiernos democráticos a partir de 1990. Como resultado de todo lo anterior Chile presenta un PIB de 66 billones de dólares y un ingreso per cápita de 4.260 dólares anuales a 2002 según el tipo de cambio a esa fecha. Cabe señalar que dicho crecimiento ha sido posible por un importante dinamismo del sector privado, en el sentido de buscar y concretar las oportunidades de exportación de una serie de nuevos productos en cuya producción los recursos hídricos juegan un importante papel.
3.2.2 Indicadores sociales
3.2.2.1 Empleo y desempleo
Durante la década de los ochenta, la inestabilidad de la crisis de deuda externa desató un fuerte aumento del desempleo desde 1981 y que fue disminuido a partir de 1986 (ver Gráfico Nº 5). Posteriormente, durante la década de los noventa, el país mantuvo un proceso de crecimiento económico en un marco de estabilidad, lo que permitió una disminución en sus niveles de desempleo (ver Gráfico Nº 6). Sólo desde 1998 este desempeño se ha visto afectado por la crisis que afectó la economía chilena y mundial, comenzando con la denominada Crisis Asiática y todos los eventos relacionados que se han dado en forma posterior a ésta.
16
Gráfico Nº 5
Desempleo abierto en la ciudad de Santiago de Chile
Fuente: Beyer H., sobre la base de encuesta de empleo de la Universidad de Chile
Gráfico Nº 6
Fuente: Cowan 2003. Según el último censo realizado en el 2002, la población nacional alcanza los 15.050.341 habitantes. Como se observa en el Gráfico Nº 7, del total de la población, aproximadamente, 6 millones de personas componen la fuerza de trabajo del país. Durante el período 1990-2000 fueron creadas aproximadamente 918 mil ocupaciones. Teniendo una tasa promedio anual de 2.1%. Este proceso de generación de empleos se interrumpió en 1999 y 2000, donde disminuye en 0.5% y 0.4% respectivamente.
17
Gráfico Nº 7
Evolución de la Fuerza de Trabajo e inactivos (1980-2002)
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
años
mile
s d
e p
ers
onas
Fuerza de trabajo ocupados desocupados inactivos
Fuente: INE. Como se mencionó anteriormente, los efectos de la contracción del crecimiento se transfieren al bienestar de las personas a través del comportamiento del empleo. Como consecuencia de la crisis económica, existió un freno en el ritmo de absorción de mano de obra, con el consiguiente incremento del desempleo, que aumentó desde 5,7% en noviembre de 1996 a 9,9% en el mismo período de1998.
18
Cuadro Nº 2
Fuente: MIDEPLAN. Entre los sectores que han aumentado la participación en el número de ocupados se encuentra el sector comercio, servicios financieros, construcción, transporte, comunicaciones e industria. El sector minero ha mantenido relativamente estable su comportamiento en relación al número de ocupados, lo mismo que el sector electricidad, gas y agua. El principal sector que ha visto una disminución en la participación en el número de ocupados corresponde al sector silvoagropecuario, el cual ha disminuido constantemente a partir de la década de los noventa, a pesar de su crecimiento económico.
19
Gráfico Nº 8
Evolución de Ocupados según rama de actividad
0,0
200,0
400,0
600,0
800,0
1000,0
1200,0
1400,0
1600,0
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Años
Mile
s de
Per
sona
s
Agricultura Caza y Minas y Canteras Industria
Electricidad Gas y Agua Construcción Comercio
Transporte y comunicaciones Servicios Financieros Servicios Comunales
Fuente: INE.
3.2.2.2 Salarios e ingresos
Otro tema importante de destacar, tiene relación con las remuneraciones. En general, se ha observado, a partir de 1989, un aumento en el nivel de las remuneraciones de las personas. Entre 1989 y 2000, las remuneraciones reales crecieron a un 3.6% promedio anual y el salario mínimo a un 5.8%. Cabe señalar que incluso durante los periodos de receso económico, los salarios no han sufrido una caída abrupta.
20
Cuadro Nº 3
Fuente: MIDEPLAN. Los aumentos reales en remuneraciones, junto al mayor empleo generado durante los noventa, han producido un crecimiento en la masa salarial que ha superado al crecimiento del PIB entre 1990 y 1997. Esto ha conducido a que la participación del factor trabajo en el PIB haya pasado desde un 33,8% en 1990 a un 38,0% en 1997.
3.2.2.3 Pobreza e Indigencia
Como se ha expuesto anteriormente, el país se ha caracterizado por presentar un crecimiento económico sostenido durante casi dos décadas, el cual se aminora en los últimos años del período. Todo esto ha significado que la incidencia e intensidad de la pobreza e indigencia hayan disminuido sostenidamente a nivel nacional, en todas las regiones así como en las zonas urbanas y rurales.
21
Cuadro Nº 4
Entre 1987 y 1998 la proporción de la población bajo la línea de pobreza se redujo desde un 45,1% a un 21,7%. Esto implica que luego de ese período en Chile hay un disminución de 51,9% del número de personas bajo la línea de la pobreza. Asimismo, la indigencia disminuyó desde un 17,4% a un 5,6% de la población en 1998 (disminución de 68%). Así en 1998, la población en situación de pobreza bordeaba los 3 millones de personas, de los cuales cerca de 800 mil se encontraban en situación de indigencia. Como se observa en el Cuadro Nº 5, la incidencia de la pobreza e indigencia es mayor en las zonas rurales. No obstante, en términos absolutos, la población en situación de pobreza e indigencia se concentra en las zonas urbanas (81.4% y 77.5% respectivamente).
22
Cuadro Nº 5
Fuente: MIDEPLAN. En conclusión, se puede señalar que el crecimiento económico experimentado en las últimas dos décadas ha determinado una importante reducción de la pobreza en Chile.
3.2.2.4 Calidad de vida y salud
En el Cuadro Nº 6 se muestran los principales indicadores de Salud e Higiene en Chile al año 1998. En este, se observa que las tasas de mortalidad infantil y de menores de 5 años, son bajas. Actualmente, Chile presenta el primer lugar entre los países latinoamericanos, con valores comparables a los de países desarrollados. No cabe dudas que los servicios sanitarios chilenos han tenido una contribución relevante en los índices de Salud alcanzados. Cabe señalar también, la importancia que se ha dado en Chile a la educación en salud e higiene 3.
3 CEPIS. Assessment of Drinking Water and Sanitization in the Américas. Chile Analitical Report. 2000.
23
Cuadro Nº 6
Indicadores de Salud, enfermedades relacionadas con el recurso hídrico en Chile
Esperanza de vida al nacer (años) 75,06
Tasa de Mortalidad Infantil (menor de un año) (Muerte por mil nacidos vivos).
9,98
Tasa de Mortalidad de menores de 5 años (Muerte por mil nacidos vivos)
1,93
Incidencia de Enfermedades Diarreicas en niños menores de 5 años (episodios/niño/año)
Sin información
Tasa de Mortalidad por Enfermedades Diarreicas (muertes por mil habitantes)
0,019
Fuente: CEPIS 2000. Tal como se puede ver en el Cuadro Nº 7, los indicadores de salud han mejorado importantemente durante el período 1989 - 1999. Dentro del mejoramiento, es destacable el caso de la morbilidad por fiebre tifoidea que ha disminuido en alrededor de un 90% en dicho período.
Cuadro Nº 7
INDICADORES DE SALUD DE LA POBLACION CHILENA
N°
INDICADORES SELECCIONADOS
1989
1989
1999
1999
TASA
N° Casos
TASA
N° Casos
1
MORTALIDAD *
INFANTIL
17,1
5.183
10,0
2.651
2
MORTALIDAD DE **
1 a 4 años
86,0
956
39,7
460
3
MORTALIDAD POR
TIFOIDEA ***
0,3
42
0,007
1
4
MORBILIDAD POR
TIFOIDEA ***
51,0
6.567
4,9
750
Nota: (*) Por mil nacidos vivos, (**) Por cien mil niños de 1 a 4 años, (***) Por cien mil habitantes Fuente: MINSAL
24
3.3 Cambios en los sectores productivos relacionados
3.3.1 Identificación y justificación A continuación, se presenta una serie de indicadores de la gran cantidad de cambios productivos que han sucedido en las dos últimas décadas de desarrollo en Chile. Dado que el presente documento se enmarca dentro de la temática de la gestión de los recursos hídricos, se han elegido sectores productivos que, primero que nada, sean relevantes dentro del modelo exportador, y que además, para su producción la utilización de recursos hídricos sea fundamental. Vale la pena desatacar que, coincidentemente, siguiendo este criterio se llega directamente a elegir los principales productos de exportación de Chile. Estos son, el cobre, la fruta fresca, la celulosa, los productos agroindustriales y el salmón. Esto ilustra la importancia del recurso hídrico para la economía chilena, puesto que las exportaciones mineras, silvoagropecuarias y de la industria de la celulosa, el vino y salmonídeos representan alrededor de un 53% de sus exportaciones.
Cuadro Nº 8
Participación relativa de las exportaciones de productos mineros, silvoagropecuarios y de la industria de la celulosa, el vino y salmonídeos. Sector/producto
Porcentaje
Valor
(MMM$ de 2001)
Minería 34% 4.963 Cobre 29% 4.197 Resto 5% 766
Silvoagropecuario 7% 1.021 Frutas 6% 858 Resto 1% 163
Celulosa, papel e imprentas 5% 734 Vino 2,5% 376 Salmón y trucha 4,2 615 Subtotal
52,7%
7.709
Total país
100%
14.526
Fuente: Anuario de cuentas nacionales. 2002. Banco Central Adicionalmente, se ha incluido el sector hidroeléctrico, el cual si bien no forma parte de la base exportadora de la economía es de alta relevancia por su fuerte relación con los recursos hídricos y por permitir la sustitución de importaciones de combustibles, recurso en el cual Chile es deficitario, y además, el sector sanitario por su alto vínculo con el tema hídrico.
3.3.2 Minería La minería chilena ha presentado una importante expansión durante los últimos 20 años y en especial desde 1992. Ello, producto del crecimiento de la producción y exportación de su principal producto que es el cobre, las que se han más que triplicado desde inicios de los años 80. De hecho, actualmente Chile ocupa el primer lugar mundial dentro del conjunto de países productores de cobre y su producción representa un 37% del mercado mundial.
25
No obstante, en los últimos años del período 1983-2003 esta expansión se atenúa puesto que, tal como ha sucedido en todas las grandes crisis económicas del siglo XX, el precio del cobre junto con el precio de muchas otras materias primas, ha sufrido importantes bajas desde el año 1998, como consecuencia de la crisis asiática y de todas sus consecuencias, lo cual ha determinado que la economía chilena ha debido soportar un fuerte shock.
Gráfico Nº 9
Precio Internacional del Cobre (Dólares de 1995/Tonelada Métrica)
0
20
40
60
80
100
120
140
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Fuente: SONAMI. A pesar de la baja de precios desde 1998 la producción chilena de cobre ha aumentado como producto de la expansión de la capacidad productiva de la empresa estatal CODELCO y también por producción de diversas plantas de capitales privados tanto extranjeros como nacionales. A fines del año 2003 este ciclo de precios negativos ha sido interrumpido por cotizaciones de cerca de un dólar por libra de cobre.
26
Gráfico Nº 10
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Producción Total Chilena de Cobre(Miles de Toneladas)
Fuente: PUC 2000, op. cit p. 12
3.3.3 Fruticultura y agroindustria El sector agropecuario chileno se caracteriza por presentar una gran diversidad de condiciones. Por un lado, en el norte del país la agricultura se desarrolla bajo riego en condiciones de gran aridez, lo cual va variando hacia el sur donde se desarrolla en condiciones de alta pluviometría. Ello, conforma tres grandes macrozonas de características muy distintas, la zona norte, la zona central y la zona sur. Las primeras dos dependen fuertemente del agua para regadío mientras que en el caso de la zona sur la producción es realizada más bien directamente sobre la base de las precipitaciones. No obstante, en la zona sur el agua de riego de todas formas puede ser un factor de aumento de seguridad y eficiencia productiva. Todo esto ilustra que el recurso hídrico y su gestión, han sido elementos clave del desarrollo agropecuario chileno, puesto que han permitido la producción de especies orientadas a la exportación, y además, la industrialización de los productos agrícolas, pecuarios. En Chile, en general coexisten dos grandes realidades productivas, la de la agricultura de exportación y la agricultura tradicional. La agricultura de exportación se ubica, principalmente, en la zona central y norte y se asocia más que nada a la producción de frutas y hortalizas. Por su parte, la agricultura tradicional, que se ubica mayoritariamente en la zona sur y algunas partes de la zona central y norte, y se caracteriza por estar asociada a la producción de cultivos de consumo doméstico o substituidores de importaciones tales como el trigo. Adicionalmente, es importante señalar que el sector agropecuario chileno es uno de los pocos del mundo que produce en un contexto de baja protección arancelaria y alta apertura a la competencia internacional. Este proceso de apertura que inicialmente fue implementado en forma unilateral por Chile, posteriormente, ha sido complementado con la firma de diversos acuerdos comerciales y tratados de libre comercio con bloques comerciales como EEUU, la UE y Corea, entre otros.
27
Producto de estos últimos acuerdos, en los últimos años se ha generado la expectativa que se generen diversas oportunidades de exportación para productos que tradicionalmente eran sólo de consumo doméstico. Tal es el caso de la carne de vacuno producida ampliamente en la zona sur. En el presente capítulo, se presenta una serie de datos que muestran el desarrollo de la actividad agrícola y pecuaria en Chile, y además, se presentan datos respecto de las actividades de tipo industrial que surgen como procesadoras de las materias primas generadas en la actividad agropecuaria. Cabe señalar que el desarrollo del sector silvoagropecuario tuvo un fuerte auge durante la década de 1980, motivado por el éxito en la exportación de una serie de nuevos productos cuyo desarrollo se gestó durante la década de 1970, tal como es el caso de la uva de mesa y las manzanas. Como resultado de este desarrollo, el sector agropecuario se ha transformado en un sector generador de divisas, puesto que la balanza comercial silvoagropecuaria mantiene, en forma permanente, un saldo positivo.
Cuadro Nº 9
BALANZA COMERCIAL NACIONAL DE PRODUCTOS SILVOAGROPECUARIOS
POR SUBSECTOR
AÑOS 1990, 1995 - 2002
MILLONES DE US$
ITEMS / AÑOS 1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Var % 02/01
Exportaciones, FOB 2.030 4.473 4.170 4.270 4.333 4.720 4.976 4.785 5.058 5,7Agrícolas 1.156 2.095 2.510 2.458 2.729 2.738 2.681 2.629 2.749 4,6Pecuarias 67 113 116 164 169 165 192 266 285 7,2Forestales 807 2.266 1.544 1.648 1.435 1.818 2.103 1.891 2.024 7,1
Importaciones, CIF 355 1.043 1.248 1.269 1.262 1.156 1.201 1.133 1.203 6,2Agrícolas 296 770 920 916 915 863 845 808 874 8,2Pecuarias 50 230 271 290 281 241 283 244 246 0,6Forestales 9 43 57 64 65 52 73 80 83 3,5
Balanza de ProductosSilvoagropecuarios 1.674 3.431 2.922 3.001 3.071 3.564 3.775 3.653 3.855 5,5
Agrícolas 860 1.326 1.590 1.542 1.813 1.875 1.836 1.821 1.875 3,0Pecuarias 17 -117 -155 -126 -112 -76 -91 21 39 82,0Forestales 798 2.222 1.487 1.584 1.370 1.766 2.030 1.810 1.941 7,2
Fuente : ODEPA con información del Servicio Nacional de Aduanas * Cifras sujetas a revisión por informes de variación de valor (IVV). Alrededor del 40% de los envíos frutícolas de exportación son uvas de mesa, seguidas por las manzanas, que significan un 20%. Más atrás, se encuentran otros diversos tipos de frutas tales como los kiwis, paltas, duraznos, ciruelas y nectarines, entre otros. Las uvas, por su parte, alcanzan casi la tercera parte del mercado mundial y generan ingresos de exportación levemente por debajo de los US$ 1.000 millones. En el siguiente cuadro se observa que las exportaciones frutícolas han evolucionado de US$ 168 millones en 1980 a US$ 1.350 millones en el 2000, lo que representa un crecimiento de 8 veces en 20 años.
28
Cuadro Nº 10
EVOLUCION DE LAS EXPORTACIONES HORTOFRUTICOLAS
La exportación de productos agropecuarios con procesamiento industrial se ha incrementado importantemente en los últimos años y representan el 64% de las exportaciones de origen silvoagropecuario. La positiva evolución de las exportaciones agroindustriales puede ser apreciada en el Gráfico Nº 11. Esto da cuenta de un éxito creciente en la incorporación de valor agregado a los productos de exportación.
Gráfico Nº 11
Fuente: Fepach. 2003.
Importante también ha sido el aumento de la exportación de los vinos finos, los que casi han cuadruplicado sus exportaciones desde 1995 a 2001. Actualmente, Chile es el quinto exportador mundial de vinos.
29
Gráfico Nº 12
0
100
200
300
400
500
600
700
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
0
50
100
150
200
250
300
350
Dólares Litros � ����
Evolución de las exportaciones de vino
Mill
ones
de
Dól
ares
FO
BM
illones de Litros
Fuente: Corporación Chilena del Vino (CCV).
El aumento del número de productos que forman la base exportadora agropecuaria, así como el aumento de la proporción de productos exportados con valor agregado, tales como los vinos, los productos agroindustriales, es un logro muy importante para la economía chilena, puesto que permiten reducir la dependencia del cobre. No obstante, siempre sigue siendo necesario que este proceso de diversificación se profundice.
3.3.4 Silvoindustrial Respecto a la actividad silvícola, esta se caracteriza por estar ubicada en la zona sur del país y estar basada, principalmente, en la plantación de especies forestales exóticas, como el pino radiata y el eucalipto. La actividad forestal se consolidó durante las dos últimas décadas del siglo XX con importantes aumentos de la superficie plantada, producto tanto de la inversión privada como pública. En términos más específicos, la plantación realizada por privados se vio potenciada por los cambios de política económica y por el éxito de una política específica de fomento estatal a las plantaciones forestales, el Decreto Ley 701 de 1974, que ha bonificado la inversión inicial en plantaciones que han realizado los privados. Adicionalmente, la actividad forestal está encadenada con una actividad industrial de procesamiento que da origen a diversos productos, dentro de los cuales, los principales son las fibras de celulosa, utilizadas para la producción de papel, y además, diversos productos elaborados con madera con mayor o menor valor agregado, tales como la madera aserrada y los tableros, entre otros. El agua es utilizada más que nada en las fases industriales de la actividad silvoindustrial, puesto que las plantaciones se desarrollan sin la necesidad de riego. Los principales consumos de agua de la actividad silvoindustrial provienen de las plantas de producción celulosa, que son grandes consumidoras de agua. Los productos industriales derivados de la explotación forestal, principalmente la celulosa y madera aserrada, han presentado importantes incrementos productivos, en especial desde 1991, aún cuando en los últimos años se vieron afectados por la crisis asiática. Así mismo, en los últimos
30
años se aprecia un incremento en las exportaciones con mayor valor agregado, tales como los tableros, chapas y puertas, entre otros. Todo ello, se puede observar en los siguientes gráficos.
Gráfico Nº 13
Producción total de celulosa (miles de toneladas)
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: ODEPA
Gráfico Nº 14
MADERA ASERRADA (Miles de metros cúbicos sólidos sin corteza)
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: ODEPA.
31
Gráfico Nº 15
TABLEROS Y CHAPAS (Miles de m3)
0
500
1.000
1.500
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fuente: ODEPA.
3.3.5 Acuicultura y pesca Existen otros diversos sectores de la economía chilena que dependen de los recursos hídricos para su buen desempeño. En efecto, la cantidad, disponibilidad en el tiempo y calidad de los recursos hídricos influyen fuertemente sobre actividades tales como el cultivo de peces y el turismo, entre otros. En la presente sección, se presenta información respecto de dichas actividades económicas y su vínculo con el recurso hídrico.
3.3.5.1 Acuicultura
Los inicios de la acuicultura industrial datan de principios de la década de 1980, cuando después de muchas décadas de tratar de introducir poblaciones de especies salmonídeas con el fin de explotarlas comercialmente y de fomentar la pesca deportiva, se optó cultivar dichas especies en condiciones controladas. Como consecuencia de un largo período de desarrollo, la actividad acuícola tomó una escala industrial durante la década de 1990. Para ello, ha sido fundamental la calidad de las aguas dulces y saladas del sur de Chile puesto que el cultivo de especies salmonídeas involucra una etapa de desarrollo en agua dulce y una etapa de desarrollo en agua salada. Desde el punto de vista económico, la acuicultura ha pasado en el curso de una década a constituirse en una de las actividades económicas más importantes de la zona sur de Chile situándose como segundo exportador mundial de salmón y trucha. Además, ha sobrepasado en dinamismo a la pesca extractiva que se realiza en el territorio marítimo, la cual que se ha visto seriamente afectada por los efectos de las altas tasas de captura y de los efectos adversos del fenómeno de El Niño.
32
Gráfico Nº 16
Envíos de salmón y trucha chilenos al extranjero 1990 - 2002 (miles de toneladas netas)
Fuente: SalmonChile. Adicionalmente, en los últimos años el sector acuícola ha emprendido el desarrollo de diversas otras alternativas productivas dentro de las cuales se pueden mencionar principalmente, los ostiones, las ostras, los choritos, los abalones, el turbot y las algas, pero ellos no se realizan en agua dulce.
3.3.5.2 Pesca deportiva y turismo
La pesca deportiva es una actividad que si bien está en una fase incipiente de desarrollo en Chile tiene un gran potencial si se toma como referencia lo que sucede en otros países. El número de pescadores extranjeros que visitan Chile se estima, actualmente, entre 8 y 10 mil por año, con una estadía promedio de tres a cuatro días y un gasto promedio por la estadía completa de $1.000 dólares. Esta incipiente industria genera ingresos estimados entre 10 y 7.5 millones de dólares, no obstante, en otros países del hemisferio sur como Nueva Zelandia genera ingresos más de 800 millones de dólares y del orden de los 150 millones de dólares en Argentina. De acuerdo a expertos internacionales, Chile tiene una oferta suficiente y adecuada en infraestructura, servicios básicos, conectividad, alojamiento, alimentación y productos turísticos. La limitante es la insuficiente y muchas veces ineficiente legislación que afecta el manejo de los ríos y lagos en orden a mantener e incrementar su productividad deportiva.4 Lo anterior, motivó un profundo análisis de la legislación y los modelos de gestión de los cuerpos y cursos de agua con el fin de generar las condiciones apropiadas para el desarrollo de esta actividad y la presentación de un proyecto de ley al Congreso Nacional.
4 Fundación Chile. MODELO DE GESTION Y MANEJO DE CURSOS DE AGUA CONTINENTALES CON FINES DE PESCA RECREATIVA Y ECOTURISMO. 2002.
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Por otro lado, más allá de la pesca deportiva está también todo el sector turismo como actividad económica, que en el caso de Chile tiene una alta relación con el estado de los recursos hídricos, tanto continentales como marítimos. Esto, debido a que gran parte de las actividades turísticas se realiza en forma asociada a los ríos, lagos y playas del país. Ello es especialmente relevante en la zona sur de Chile donde la afluencia de turistas extranjeros gira en torno a los Lagos y ríos de la zona, destacándose centros turísticos de Pucón, Villarrica, Frutillar y Puerto Varas. Por esto, se puede decir que las aguas resultan vitales para diversas actividades recreativas y también como elemento clave del paisaje. En la actualidad, si bien el turismo es una actividad importante dentro de la economía chilena, no es fácil dimensionar cuantitativamente su relevancia. Ello se debe, principalmente, a que el turismo no figura como sector económico aislado dentro de la matriz insumo-producto que da origen a las estadísticas de cuentas nacionales, tales como el PIB. No obstante, según estimaciones realizadas por SERNATUR (Servicio Nacional de Turismo) y el Banco Central en las Cuentas Satelitales de Turismo, el turismo representaría un aporte de alrededor del 3,5% del Producto Interno Bruto (PIB) y explicaría la entrada por 827 millones de dólares en el año 2002. Esto, implica una mayor a la entrada de divisas que la derivada de la exportación de salmón y es alrededor de un 74% del valor de las exportaciones de fruta fresca. Sin embargo, según SERNATUR, este valor incluso representaría solamente un límite inferior del aporte del sector al PIB puesto que por la metodología de cuentas nacionales no sería posible capturar el aporte total del turismo a la economía. Todo lo anterior, grafica la importancia del recurso hídrico dentro de la economía chilena.
3.3.6 Hidroelectricidad Chile es un país que no tiene importantes reservas de combustibles fósiles y a la vez, tiene un gran potencial de generación hidroeléctrica. Ello, porque tiene un reservorio natural, como es la cordillera de Los Andes, al oriente de su territorio, lo que permite acumular agua en forma de nieve, y además, posee una orografía con grandes desniveles. Por esto, la generación de energía hidroeléctrica tiene una fuerte incidencia en la economía nacional. En la actualidad, alrededor del 19% del consumo de todas las energías primarias es abastecida mediante la hidroelectricidad, el resto de la energía es abastecida mediante plantas termoeléctricas (en base a petróleo, carbón, gas natural) y otras fuentes tales como la leña. Las centrales hidroeléctricas, ya sean de pasada o embalse se encuentran a lo largo de todo el país excepto en la II y XII Región. El potencial hidroeléctrico del total de los recursos hídricos del país es de aproximadamente 24.000 MW. Actualmente, se ha desarrollado alrededor del 17% de dicho potencial. En Chile, existe un mercado eléctrico que está segmentado en las actividades de generación, transmisión y distribución del suministro eléctrico. Estas actividades son realizadas por empresas que son controladas en su totalidad por capitales privados. Por su parte, el Estado se limita a ejercer las funciones de regulación, fiscalización y de planificación indicativa de inversiones en generación y transmisión (CNE). En la industria eléctrica nacional participan aproximadamente 31 empresas generadoras, 5 empresas transmisoras y 36 empresas distribuidoras, que en conjunto suministran una demanda agregada nacional que, en el 2002, alcanzó los 42.633,3 GWh y que se localiza, territorialmente, en cuatro sistemas eléctricos (Sistema Interconectado Norte Grande, Sistema Interconectado Central, Sistema Aysén y Sistema Magallanes). El mercado opera sobre la base de un sistema de tarificación, el cual tiene como premisa básica que las tarifas deben representar los costos reales de generación, transmisión y de distribución de electricidad asociados a una operación eficiente, de modo de entregar las señales adecuadas tanto
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a las empresas como a los consumidores. En la práctica, existe libertad de precios en aquellos segmentos sobre 2.000 kilowatts (kW) puesto que se asume que en estos casos hay condiciones de competencia. Mientras que para suministros a usuarios finales cuya potencia conectada es inferior o igual a 2.000 kilowatts (kW), se considera que características del mercado son de monopolio natural y por lo tanto, la Ley establece que están afectos a una regulación de precios. Adicionalmente, existe un sistema de precios segmentado según los puntos en la red de distribución. Con ello, existen tres mercados: el mercado libre de grandes consumidores, el mercado de empresas distribuidoras y el mercado del denominado “Centro de Despacho Económico de Carga” (CDEC) que funciona a costo marginal horario. De esta manera, se combina la generación hidroeléctrica que es de muy bajo costo marginal, pero de disponibilidad limitada, con otras fuentes termoeléctricas de mayor costo marginal, pero de mayor seguridad frente a variaciones en la disponibilidad hídrica. Dado que la generación hidroeléctrica depende de los aportes naturales y de la cantidad de agua embalsada, su posibilidad de suministro es bastante variable e inversamente proporcional a la ocurrencia de sequías. Esto puede ser apreciado en el Gráfico Nº 17, deonde se observan los efectos de un prolongado período de sequía que tuvo sus mayores intensidades en 1997 y 1999.
Gráfico Nº 17
ENERGIA EMBALSADA SIC
0
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
01-0
1-94
01-0
5-94
01-0
9-94
01-0
1-95
01-0
5-95
01-0
9-95
01-0
1-96
01-0
5-96
01-0
9-96
01-0
1-97
01-0
5-97
01-0
9-97
01-0
1-98
01-0
5-98
01-0
9-98
01-0
1-99
01-0
5-99
01-0
9-99
01-0
1-00
01-0
5-00
01-0
9-00
01-0
1-01
01-0
5-01
01-0
9-01
01-0
1-02
01-0
5-02
01-0
9-02
01-0
1-03
01-0
5-03
GIG
AW
AT
TS
HO
RA
(G
Wh
)
RAPEL INVERNADA COLBUN CHAPO LAJA
Fuente: CNE. La generación hidroeléctrica funciona en complemento a la generación termoeléctrica operando sobre la base de la disponibilidad de los recursos hídricos. Debido a lo anterior, en el Gráfico Nº 18, se presenta la suma de la potencia instalada en el SIC y SING, como forma de ilustrar la capacidad productiva del sector energético como un todo. En dicho gráfico, se puede apreciar como el crecimiento de la capacidad productiva del sector energético ha estado basada, principalmente, en la energía termoeléctrica desde 1995 en adelante.
35
Gráfico Nº 18
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Hídroeléctrico Termoeléctrico
Potencia instalada en el Sistema Interconectado Central y el Sistema Interconectado Norte Grande en conjunto
(MW)
Fuente: CDEC. El crecimiento de la proporción termoeléctrica se debe a diversos factores que han actuado simultáneamente. Por un lado, la construcción de diversos gasoductos desde Argentina ha posibilitado la construcción de centrales de tecnología de ciclo combinado. Además, ha influido la creciente conciencia de los efectos ambientales de los proyectos hidroeléctricos, lo cual en la práctica ha dificultado y elevado los costos de los proyectos de nuevas centrales. Finalmente, la ocurrencia de dos sequías importantes en la década de 1990 ha puesto de manifiesto el riesgo de depender mayoritariamente del abastecimiento hidroeléctrico.
36
3.3.7 Sector sanitario
3.3.7.1 Indicadores de cobertura del sector
En 1977 se creó en Chile el Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS), el cual fue el responsable de todas las entidades que operaban en el sector. Entre sus funciones se encontraba el operar y mantener los sistemas sanitarios, para las poblaciones urbanas, así como dotar de agua potable a las poblaciones rurales concentradas. Asimismo, poseía funciones de tipo normativo y de fiscalización respecto de las empresas con las que compartía responsabilidades en el sector. Esta estructura del sector de agua potable y alcantarillado se modificó a finales de la década de 1980, ya que SENDOS había agotado sus potencialidades y era necesario lograr un mayor desarrollo del sector. Como resultado se creó la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS), con el fin de constituir un ente regulador del sector y se dejó en manos de diversas empresas estatales la provisión de los servicios sanitarios. Posteriormente, a fines de la década de 1990 se procedió a privatizar una proporción de las empresas sanitarias, con lo cual el sector privado pasó a liderar la prestación de servicios. El siguiente gráfico muestra la evolución de la cobertura tanto de agua potable como alcantarillado urbano. En él se observa que ha existido un incremento constante a partir de la década de 1970 con un rezago entre la cobertura de agua potable y la cobertura de alcantarillado.
Gráfico Nº 19
Evolución de la Cobertura de Agua Potable y Alcantarillado Urbano en el periodo 1965-2002
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Años
(%) C
ober
tura
Agua Potable Alcantarillado
Fuente:SISS Cabe destacar, que uno de los servicios que ha tenido un mayor desarrollo durante la última década corresponde al tratamiento de las aguas servidas, lo cual ha implicado un gran desafío técnico y financiero. Las razones que explican este esfuerzo por mejorar la cobertura de tratamiento de aguas servidas son principalmente las siguientes: • Históricamente, en Chile las aguas servidas eran vertidas sin tratamiento a los cauces
naturales generando contaminación aguas abajo de las principales ciudades y pueblos
37
• La incidencia de enfermedades gastrointestinales y entéricas era muy alta producto del vertido directo de aguas servidas a los cauces superficiales. Dicho fenómeno alcanzó proporciones graves en la Región Metropolitana, en la cual se encuentra la ciudad de Santiago, debido al riego de hortalizas de consumo fresco con aguas servidas
• Producto de esta situación, se acumuló una importante deuda con el medio ambiente y con la salud de la población.
Lo anterior, implicó una toma de conciencia creciente de la sociedad, la que además se vio influida por un brote de Cólera en 1991 y por la implementación de la nueva normativa e institucionalidad ambiental dada por la Ley de Bases del Medio Ambiente de 1994. Asociado a ello, se promulgaron diversas normativas que han entrado en vigencia y que exigen legalmente un cumplimiento en un cierto plazo. • Adicionalmente, como forma de dar cumplimiento a las metas propuestas se promovió la
incorporación de capitales privados al proceso de inversión sanitario. Un elemento que ha favorecido la implementación de las plantas de tratamiento, es la mayor disponibilidad de recursos tecnológicos existentes en la actualidad.
En relación con el impacto del sector hídrico en la salud de las personas, se puede señalar que durante el periodo 1976 y 1984 la tasa del tifus en Santiago alcanzó niveles de 215/100.000. En 1984 las autoridades de salud prohibieron el riego con aguas servidas de vegetales de consumo crudo en la zona circundante a la ciudad de Santiago e iniciaron una campaña de educación. Entre 1983 y 1985 el tifus bajó de niveles hiperendémicos a una situación de promedio endémico (disminuyó un 59%). Las tasas anuales de la enfermedad en Santiago excedían a las del resto del país y las diferencias eran estadísticamente significativas. En 1992 por primera vez la tasa en Santiago era menor (8/100.000) que la del resto del país (18/10.000)5.
Cuadro Nº 11
Tifus y Hepatitis antes y después de la intervención de 1991 (casos promedio anuales)
Fiebre tifoidea Fiebre tifoidea Hepatitis Hepatitis Santiago Resto del
país Santiago Resto del
país Pre intervención, 1985-1990 3.558 2.971 4.040 7.474 Post intervención, 1992 454 1.429 1.430 3.845 Reducción 87% 52% 65% 49% Fuente: PUC y Econat Consultores citando datos de Ferreccio, 1993. Si bien las campañas educativas y las prohibiciones tuvieron éxito, las autoridades tuvieron conciencia que la solución de fondo de estos problemas pasaba por el tratamiento generalizado de las aguas servidas. Las necesidades de inversión tendientes a solucionar en forma generalizada el problema de las aguas no tratadas fueron estimadas en el orden de los 2.000 millones de dólares, lo cual motivó en gran medida la decisión de privatizar las diversas empresas sanitarias que hasta ese momento eran públicas. Producto de la inversión en plantas de tratamiento de aguas servidas, tanto en la Región Metropolitana como el resto del país, la cobertura aumentó durante los 5 últimos años desde un 16.7 % a un 42.3% en el año 2002.
5 PUC y Econat Consultores. Estimación de Beneficios de Establecer una Norma de Calidad en Aguas Continentales. Estudio elaborado para CONAMA. Mayo de 1999.
38
Gráfico Nº 20
Ev o lu c ió n d e la Co b e r tu r a d e Tr a ta m ie n to d e A g u a s S e r v id a s Na c io n a l
0 %
1 0 %
2 0 %
3 0 %
4 0 %
5 0 %
1 9 8 9 1 9 9 5 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2
A ñ o s
(%)
Co
be
rtu
ra
Fuente: SISS Se espera, además, que el porcentaje de cobertura siga aumentando, en el siguiente cuadro se entregan las proyecciones.
Cuadro Nº 12
Proyección de la Cobertura de Tratamiento de aguas Servidas 2003 2005 2010
Cobertura Tratamiento de Aguas Servidas 66% 81.8% 98.4% Fuente: SISS.
3.3.7.2 Producción y consumo de agua potable
En cuanto a la producción y consumo de agua potable, se observa en el Gráfico Nº 21, que en general el consumo se ha mantenido estable en los 930 mil m3 por año. Siendo, además, menor que la producción de agua, la que alcanzó durante el año 2002 a 1.350 mil m3. La disminución en la producción de agua observada durante 1999 está asociado a la sequía registrada dicho año.
39
Gráfico Nº 21
Producción y Consumo de Agua Potable, 1998-2002
0
200.000
400.000
600.000
800.000
1.000.000
1.200.000
1.400.000
1.600.000
1998 1999 2000 2001 2002
años
m3
Producción Consumo
Fuente: SISS. Cabe destacar que, si bien las proyecciones originales mostraban importantes aumentos de demanda, es posible que ello no suceda como estaba previsto, como consecuencia del aumento de precios de los servicios sanitarios. En efecto, se puede ver en el Cuadro Nº 13, en los últimos años, se han empezado a cobrar los nuevos servicios tales como la recolección y tratamiento de las aguas servidas, con lo cual el valor final cobrado a los usuarios ha aumentado y junto con ello, los consumos han disminuido.
Cuadro Nº 13
Evolución de las tarifas y consumos de aguas potable en Chile. 1998 1999 2000 2001 2002 Variación
2002 vs. 1998
Precio Medio (Ch$ dic.02/m3)
310 317 355 380 427 37,7 %
Consumo (m3/cliente /mes)
23,9 22,9 22,7 22,0 21,5 -10,0%
Fuente: Chechilnitzky y Stranger 2003 6citando datos SISS.
6 Chechilnitzky Z., Alex y Sigrid Stranger R. Informe Sobre el Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento y la Gestión de los Servicios Sanitarios en Chile. Diciembre de 2003. Publicado en TALLER NACIONAL: “Hacia un Plan Nacional de Gestión Integrada de los recursos Hídricos”. CEPAL.
40
4 Las políticas hídricas
4.1 Evolución del marco jurídico institucional del recurso hídrico En Chile, aún cuando legalmente las aguas son bienes nacionales de uso público, esto es, bienes cuyo dominio pertenece a la nación y su uso corresponde a todos los habitantes de la nación, se concede a los particulares derechos de aprovechamiento sobre las mismas. En la legislación dicho derecho es un bien jurídico definido, cuyo titular puede usar, gozar y disponer de él, como cualquier otro bien susceptible de apropiación privada y tiene una protección jurídica similar. Además, el derecho de aprovechamiento es un bien principal y ya no accesorio a la tierra o industria para los cuales hubiera estado destinada, de modo que se puede transferir libremente. No existen prioridades entre los diversos usos para el otorgamiento de nuevos derechos, de modo que, existiendo disponibilidad de agua se asignan los derechos sin ningún otro tipo de consideración, y si hubiera más de un interesado se procede a su remate.7 La política en torno a los recursos hídricos ha seguido los mismos principios que han orientado la reforma de la economía chilena. Fundamentalmente, se ha impulsado la aplicación de una economía de libre mercado, que busca entregar las decisiones de inversión y desarrollo a la iniciativa privada en el marco de mercados competitivos o de los contrario regulados y se ha desarrollado la concepción de un Estado subsidiario, esto es, que no realiza aquellas labores que pueden realizar los privados y que orienta su acción a tareas reguladoras, de fomento y desarrollo, en aquellas áreas que los privados no pueden asumir. En este marco general, respecto de los recursos hídricos el Estado asume las siguientes funciones: • Investigar y medir los recursos hídricos • Regular el uso del recurso hídrico, evitando el menoscabo de los derechos de terceros, su
sobre explotación y la sustentabilidad medio ambiental. • Regular los servicios asociados a los recursos hídricos y promover las condiciones para su
desarrollo económicamente eficiente. • Conservar y proteger los recursos hídricos en un marco de desarrollo ambientalmente
sustentable • Apoyar la satisfacción de los requerimientos básicos de los sectores más pobres de la
población • Promover, gestionar y, en la medida que existen beneficios sociales, apoyar el financiamiento
de obras de riego Por su parte, los particulares tienen las siguientes responsabilidades: • Estudiar, financiar, decidir y llevar adelante los proyectos de desarrollo asociados al agua. En
este proceso los derechos de aprovechamiento son parte de su activo comercial y el agua se puede considerar como un insumo a la actividad productiva.
• Es tarea de los privados, estructurados en organismos de usuarios, la distribución de los recursos hídricos de acuerdo a los derechos de cada cual y la mantención de las obras de aprovechamiento común.
El marco jurídico relevante para la gestión del recurso hídrico está dado, principalmente, por el Código de Aguas vigente desde 1981 y por un conjunto de otros cuerpos legales, entre los cuales
7 DGA/MOPTT. POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS. Diciembre de 1999.
41
los principales son: la Ley de Bases del Medio Ambiente, las normas sobre emisión de residuos líquidos y de calidad ambiental de las aguas, la ley de fomento al riego, las leyes y reglamentos que rigen el sector sanitario y un conjunto de textos legales asociados al sector energético. Tal como se puede observar en la Figura Nº 1, la institucionalidad asociada al recurso hídrico, en términos resumidos, está compuesta, principalmente, por una serie de organismos encargados de las siguientes funciones: regulación de las extracciones desde los cauces naturales, regulación de los vertidos, regulación ambiental de los aprovechamientos, regulación de los servicios públicos y apoyo del riego.
Figura Nº 1
_______________________________________________________________________________ Sectores Usuarios Instituciones reguladoras de servicios Instituciones Reguladoras del Recurso Hídrico Instituciones de apoyo al riego DGA: Dirección General de Aguas SISS: Superintendencia de Servicios Sanitarios CNR: Comisión Nacional de Riego DOH: Dirección de Obras Hidráulicas CNE: Comisión Nacional de Energía MINGRI: Ministerio de Agricultura SEIA: Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental dentro de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) _______________________________________________________________________________ Fuente: DGA/MOPTT, 1999, op. cit. p. 41 Una de las características más importantes de la organización de las funciones institucionales en torno al agua es que se han separado las tareas de regulación del uso y protección ambiental del recurso hídrico (DGA, CONAMA), de las instituciones que atienden a un sector específico (SISS, DOH, CNR, etc.). En general, el marco regulatorio e institucional diseñado a principios de los 80 en torno al recurso hídrico, concebido fundamentalmente para privilegiar la dimensión económica del recurso y la aplicación de los mecanismos de mercado al sector, ha evolucionado hacia una visión más
Recursos Hídricos (Cauces Naturales) CNR, DOH,
MINAGRI
DGA (Extracciones)
Sector Doméstico
Sector Minero e Industrial
Sector Riego
Sector Hidroeléctrico
SISS (Regulación) CNE
(Regulación)
SISS, DGA, SEIA
(Vertidos)
SEIA (aprovechamiento)
42
equilibrada, como consecuencia de los desafíos concretos que han surgido en la gestión del agua y de la toma de conciencia en distintos ámbitos del papel del agua en el desarrollo nacional, lo cual se ha visto favorecido por el cambio político e ideológico experimentado por la sociedad en su conjunto. En este sentido, es importante destacar que desde 1992 se ha desarrollado en el país un fuerte debate en relación con la propuesta preparada por el Gobierno con el propósito de modificar el código de aguas. El principal objetivo del Gobierno con dicha modificación es corregir las distorsiones monopólicas que produce la forma como se constituyen los derechos de agua originales por parte de la autoridad, la cual la deja en la práctica en la obligación de constituir los nuevos derechos sin ningún mecanismo que asegure el uso beneficioso de las aguas. Dicho procedimiento se apreció especialmente crítico para el desarrollo del sector hidroeléctrico. Las modificaciones propuestas son la implementación de un sistema de cobro a aquellos poseedores de derechos que no utilicen los recursos, exigir que los postulantes justifiquen sus peticiones de nuevos derechos y establecer la obligatoriedad de la reserva de caudales ecológicos en la constitución de nuevos derechos. Aún cuando la reforma del código no se ha materializado, no cabe duda que el intenso debate ha tenido importantes consecuencias en la percepción de la opinión pública y de los diversos actores, incluidos los tribunales de justicia, los políticos, los sectores académicos y los usuarios, sobre el tema del agua. Lo anterior ha incidido en la interpretación de los alcances de la normativa vigente y en el rol que se le asigna al Estado en la gestión del recurso hídrico. En particular resulta oportuno señalar los siguientes hechos:
• Ante un requerimiento del Gobierno en 1996, los organismos antimonopolio recomendaron a la Administración que no constituyera nuevos derechos no consuntivos para generación hidroeléctrica, a menos que se tratara de requerimientos para proyectos específicos de interés nacional, con lo cual se detuvo el proceso de monopolización de los derechos para fines hidroeléctricos.
• Frente a una controversia levantada por un grupo de diputados opuestos a la reforma del Código de Aguas, el Tribunal Constitucional, resolvió que las limitaciones establecidas en la reforma legal no afectan la garantía constitucional de acceso al dominio, lo cual deja de manifiesto una concepción más amplia del rol de la Administración en la gestión del agua y de su balance con los derechos de los particulares.
• La Corte Suprema de Justicia reafirmó las facultades de la Administración que le permiten rechazar las solicitudes de derechos de aprovechamiento sobre las aguas subterráneas, cuando estima que de ello resultará una explotación no sustentable de los acuíferos. Dicha facultad había sido puesta en duda, a petición de algunos interesados, por una interpretación jurídica de la Contraloría General de la República.
• La Administración ha reafirmado su función de realizar una planificación indicativa de los recursos hídricos, superando las visiones que pretenden que la aplicación de los mecanismos de mercado lo hacen irrelevante.
Como se puede apreciar, todos estos hechos muestran una tendencia clara en la dirección de reafirmar el rol regulador del Estado, sin perjuicio de validar el papel que cumple el mercado en la institucionalidad del agua en Chile.
4.2 Política ambiental La Ley Nº 19.300 promulgada en 1994, o Ley de Bases del Medio Ambiente, es el principal cuerpo legal que actualmente está regulando la gestión ambiental del recurso hídrico en Chile. Antes de esta ley, no existía una legislación ambiental propiamente tal, aunque existían una serie de cuerpos legales dispersos que regulaban diversos aspectos referidos a la contaminación de los recursos hídricos, pero no una política de control de la contaminación hídrica.
43
La Ley 19.300 crea un conjunto de instrumentos articulados para la protección, prevención y control de la contaminación del medio ambiente, dentro de los cuales los más destacados son las normas ambientales, los planes de descontaminación y prevención, y el sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA). La Ley de Bases del Medio Ambiente inició un proceso de dictación de nuevas normas ambientales para el ámbito hídrico. Desde 1994 hasta la fecha, se han dictado una serie de normas de emisión y de calidad ambiental, tanto para aguas superficiales como para aguas subterráneas y en referencia a la salud de la población y al estado de los ecosistemas. Este proceso de dictación de normas aún está en avance y aunque ya en sus fases finales. Luego, corresponderá verificar el estado de la contaminación y, si se detectan cursos o cuerpos de agua en incumplimiento de la calidad ambiental exigida, se dará inicio a los programas de control de la contaminación, ya sea del tipo preventivo si la contaminación se encuentra cerca de superar los estándares o de descontaminación si hay superación de los estándares (ver Figura Nº 2).
44
Figura Nº 2
_____________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________ Fuente: elaboración propia. Hasta el momento en Chile no se ha iniciado ningún plan de descontaminación en el ámbito hídrico, sólo se ha aplicado este instrumento de la política ambiental, a la contaminación del aire. La política ambiental referida al recurso hídrico ha tenido una evolución conjunta con la política del sector sanitario, producto de las necesidades de mejorar las condiciones de contaminación y los problemas de salud. Por esto, las primeras normas ambientales dictadas han sido las referentes al sector sanitario, estableciéndose metas de avance gradual en el tratamiento de aguas servidas que implican que a fines de la década de 2000 se tratarán más del 98% de las aguas generadas por el sector urbano.
Gráfico Nº 22
Plantas de Tratamiento construidas-operando
0
50
100
150
200
250
300
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
año
N°
Tota
l de
plan
tas
cons
trui
das
Plantas de Tratamiento RILes Plantas de Tratamiento de A. Servidas
Ley N°19.300
DS N°90
Reformas a SISS
Fuente: SISS-DGA.
Curso o cuerpo de agua
Norma de emisión E
mis
ión
Norma de calidad
No cumple calidad objetivo
Plan de descontaminación
FASE ACTUAL FASE FUTURA
45
Asimismo la aprobación de las normativas relativas a la emisión de residuos industriales líquidos al alcantarillado (DS Nº 609: Norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos industriales líquidos a sistemas de alcantarillado) y a descargas a cursos de aguas superficiales (DS Nº 90: Norma de emisión para la regulación de contaminantes asociados a las descargas de residuos líquidos a aguas marinas y continentales superficiales) y el refuerzo de las atribuciones fiscalizadoras de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (1998) han impactado positivamente en la construcción de sistemas de tratamiento como se aprecia en el Gráfico Nº 22. Adicionalmente, un instrumento muy importante que se ha derivado de la nueva institucionalidad ambiental en Chile es el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), el que comienza a operar en 1992 de forma voluntaria y, luego, pasa a ser obligatorio. Este sistema somete a revisión a los principales proyectos de inversión, tanto de carácter público como privado. El sistema opera sobre aquellos proyectos que afectan el medio ambiente, según los criterios establecidos por la Ley y de él emana una autorización ambiental y diversas mejoras del perfil ambiental de dichos proyectos (principalmente medidas de mitigación, compensación, restauración y/o prevención). En este proceso, CONAMA actúa como evaluador y agente coordinador, y los diversos servicios públicos relacionados actúan como evaluadores de los temas de su ámbito de competencia. Hasta la fecha (feb 2004) se han evaluado 6.523 proyectos los cuales involucran un presupuesto de inversión proyectado de 68.051 millones de dólares. En el Gráfico Nº 23, se aprecia la evolución del número de proyectos ingresados al sistema y en especial aquellos que tienen relación con el agua (proyectos revisados por la DGA).
Gráfico Nº 23
Proyectos en el SEIA por año
0
500
1000
1500
2000
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004año
N°
tota
l de
pro
yect
os
ingr
es
ado
s p
or
añ
o
Proyectos ingresados a CONAMA por año Proyecto revisados por DGA por año
DS N°90
Ley N°19.300
Fuente: CONAMA. Actualmente, se ha iniciado un proceso de revisión y consulta general para modificar la Ley de Bases del Medio Ambiente. Dentro de las modificaciones en estudio, se encuentra la inclusión de la Evaluación Ambiental Estratégica al SEIA, lo cual sería aplicado como herramienta de evaluación de las políticas, planes y programas, principalmente de origen gubernamental. Con ello, se espera incluir la variable ambiental, y por tanto la componente hídrica, desde las fases más tempranas de los procesos de planificación y diseño de políticas gubernamentales y a un nivel estratégico.
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4.3 Sector sanitario
4.3.1 Concepción general de la política En Chile, el sector sanitario se rige bajo una política caracterizada por los siguientes elementos: la producción, distribución, recolección y tratamiento de las aguas es realizada por empresas, ya sea públicas o privadas, las cuales son reguladas por el Estado por medio de un sistema de tarificación y seguimiento de los planes de inversión de estas. El valor de las tarifas debe reflejar el costo real de proveer el servicio incluido una rentabilidad adecuada para la empresa. Por su parte, el Estado fomenta el acceso a los sectores menos aventajados por medio de programas focalizados. En el ámbito urbano, el Estado subsidia el abastecimiento de la población de menores recursos a través de un sistema de bonificación a las cuentas, gestionado a nivel Municipal, mientras que en el ámbito rural, subsidia el abastecimiento de agua potable mediante un programa específico que es de responsabilidad de Ministerio de Obras Públicas.
4.3.2 Evolución jurídica e institucional Reconociendo que el sector sanitario se caracteriza por presentar características de monopolio natural, además de otras fallas de mercado que se reflejarían en precios superiores a los de competencia, nivel de producción inferior al óptimo y un deterioro de la calidad de servicio, en Chile se ha optado por un mercado regulado por el Estado en el sector sanitario. En la práctica, es posible identificar dos etapas del rol asumido por el Estado en el sector sanitario. Primero, la etapa de Intervención directa del Estado (1977-1988) en el que los servicios de agua potable y alcantarillado se concentraron bajo la responsabilidad del Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS). En este contexto, el Estado desarrolló funciones productivas junto a funciones de fiscalización y el sector privado mantuvo un rol muy secundario. Los principales logros de dicha etapa fueron la transformación de las políticas tarifarias con el fin de a generar paulatinamente el autofinanciamiento operativo y de inversiones del sector, y la eliminación gradual de los subsidios cruzados entre segmentos de consumidores y zonas geográficas del país. Posteriormente, a fines de la década de 1980 se pasa a la etapa de Estado regulador, en el que se comienza a aplicar un nuevo modelo institucional para la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado. Es aquí, cuando se entrega un rol más importante a la iniciativa privada y al mercado como mecanismo de asignación de recursos. La etapa de Estado regulador se caracteriza por la separación de las funciones normativas y fiscalizadoras de las funciones de producción y comercialización de los servicios que pasan a empresas públicas y privadas. Además, se cambia la estructura jurídica de las empresas del Estado, asimilándolas a las del sector privado. Junto con lo anterior, se procede a la dictación de un marco legal que permite regular a los prestadores mediante un modelo de regulación de las tarifas y del régimen de concesiones y se crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) para hacer cumplir lo dispuesto en la normativa sectorial. Respecto del procedimiento para fijar las tarifas, este se basa en costeo mediante una empresa teórica o modelo y mediante un sistema de tarificación a costo marginal. El sistema se caracteriza por buscar transparencia, por permitir la participación de los interesados en la etapa de formulación de las bases establecidas para desarrollar los estudios correspondientes, por reducir el ámbito de discrepancias y por establecer una instancia imparcial y objetiva para resolver controversias cuando no haya sido posible durante el proceso negociador8. Finalmente, en 1998 se modifica la Ley del sector para reforzar fuertemente el rol regulador de la SISS, ya que en la práctica, en especial en períodos de sequía, se pudo comprobar que los 8 SISS. Regulación del Sector Servicios Sanitarios. 2003. www.siss.cl.
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instrumentos que se disponían para asegurar el compromiso de las empresas para entregar un servicio adecuado eran insuficientes. Además, esta modificación legal se concibió como un paso previo indispensable para la incorporación masiva del sector privado a la gestión de las empresas.
4.3.3 Programas e inversión
4.3.3.1 Agua potable urbana
El sector sanitario chileno se ha caracterizado por presentar un proceso de inversión creciente en los inicios de la década de 2000, producto de la necesidad de construir numerosas plantas de tratamientos de aguas servidas y mejorar diversos otros aspectos de la infraestructura sanitaria. De hecho, en Chile la inversión total en el sector sanitario es alta, vista como proporción de la inversión pública total, comparado con el resto de América Latina. Por ejemplo, se puede señalar que las inversiones sanitarias representaron un 9,8 % de la inversión pública del período 1995-1998 (excluyendo la inversión de empresas estatales productoras de bienes), lo cual es un porcentaje elevado de acuerdo a estándares latinoamericanos. En Chile, las tasas de mortalidad infantil y de menores de 5 años, son bajas, ocupando el primer lugar entre los países latinoamericanos, con valores comparables a los de países desarrollados. No cabe duda que los servicios sanitarios chilenos han tenido una contribución relevante en los índices de Salud alcanzados 9. En la actualidad, el programa de inversiones en tratamiento de aguas servidas está en pleno desarrollo. Como muestra de ello, se puede señalar que la cobertura de tratamiento del año 1998 fue calculada por la SISS en 16,7 % y el año 1999 alcanzó al 19 %. Adicionalmente, las metas de futura cobertura son de 81,8 % para el año 2005 y de 98,4 % para el año 2010. A partir de 1998 después de la modificación legal de las atribuciones del organismo regulador, comienza un proceso de privatización intensivo en el sector. Hasta el año 1998 la participación de empresas privadas, llegaba al 6 % de la población servida por los sistemas urbanos. Con la incorporación de capital privados a ESVAL S.A. EMOS S.A., ESSAL S.A. ( 10ª Región) y ESSEL S.A. (6ª Región) la participación privada se elevó al 54 % de la población servida urbana al año 1999 y, a diciembre de 2002, el 76% del mercado es atendido por privados. Esta evolución del sector se muestra en los Cuadros Nº 14 y Nº 15.
Cuadro Nº 14
Prestación de Servicios Sanitarios % de Participación en área Urbana (Dic. 1989)
SENDOS 39,7 %
Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias (Región Metropolitana) 42,2 %
Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso (V región)
10,7 %
Privados 2,7 %
Municipal 3,6 %
Otros 1.1%
Fuente: SISS.
9 CEPIS. Op cit. p. 22.
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Cuadro Nº 15
Prestación de Servicios Sanitarios % de Participación en área Urbana (Dic. 2002)
Empresas Estatales 17,9 %
Empresas Privadas 77.3 %
Municipal 4.5%
Otros 0.3%
Fuente: SISS. Como resultado de lo anterior, las cifras de inversión reflejan importantes incrementos. Por ejemplo, en el Gráfico Nº 24, se observa claramente que la inversión comienza a aumentar a inicios de la década de 1990 y crece sostenidamente. Es así como se llega en el año 2002 a invertir 368 millones de dólares, de los cuales alrededor de 53% corresponden a tratamiento de aguas servidas y un 39% corresponde a infraestructura para agua potable y alcantarillado.
Gráfico Nº 24
Inversión Promedio Anual en el Sector Sanitario en Chile (Millones de US$)
050
100150200
250300
350400
1969-71 1979-81 1989-91 1991-93 2001 2002
Fuente: SISS. Dado que la cobertura de tratamiento de aguas servidas aún está lejos del 100% y que las proyecciones de los requerimientos de inversión para el tratamiento de la totalidad de las aguas servidas eran del orden de los 2.000 millones de dólares a inicios de la década de 1990, es claro que la tendencia esperada para la inversión del sector sanitario es de un aumento significativo para los años venideros y como resultado de lo anterior, se espera verificar importantes beneficios para la salud y el medio ambiente. Junto con lo anterior, vale la pena mencionar el programa de subsidios al agua potable, que se describe en el subcapítulo “Gasto de los Hogares y subsidios focalizados”.
49
4.3.3.2 Agua potable rural
El sector rural en Chile no es atendido por las empresas de servicios sanitarias, sino que por un programa especial del Ministerio de Obras Públicas, creado en 1964 como una respuesta a los altos índices de morbilidad y mortalidad infantil en los sectores rurales del país. Entre los años 1964 y 1981 se invirtió en este programa 21.934 millones de pesos de 1999 (43 millones de dólares) lográndose una atención de 328 localidades. A partir de este momento se intensifica el programa, lográndose en la década del 80 una inversión de 30.510 millones de pesos (59 MMUS$) para un total de 473 localidades, lo que llevó la cobertura por agua potable rural al 70%. Sin embargo, en la década de 1990 se requirió un esfuerzo de inversión social de envergadura para lograr casi el 100% de cobertura. Se atendieron a 636 localidades, con una inversión de 86.260 millones de pesos (169 MMUS$) en la década, lo que significó un aumento de casi 3 veces con respecto al período anterior, llegándose a cubrir las necesidades de agua potable de 1.236.964 habitantes del total de 1.266.471 habitantes de localidades rurales concentradas del país.10
Gráfico Nº 25
Fuente: MOP (2001).
10 MOP. LA INVERSION EN INFRAESTRUCTURA 1990-1999 Y SU PROYECCION 2000-2009. Octubre de 2001.
50
Gráfico Nº 26
Fuente: MOP (2001).
4.3.3.3 Gasto de los Hogares y subsidios focalizados
El gasto de agua potable y alcantarillado representa un porcentaje no menor del presupuesto de los hogares de bajo ingresos. El 20% de la población de menores ingresos destina el 2.35% al pago de estos servicios. Este porcentaje disminuye a medida que se avanza en los tramos de ingresos, llegando a representar al 0.77% para el 20% de mayores ingresos.
Cuadro Nº 16
(%) según quintil de ingreso
Servicios Básicos
Total Hogares
(%) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Agua 1.14 2.35 1.73 1.43 1.14 0.77 Gas Cañería 1.59 2.29 1.85 1.76 1.68 1.36 Electricidad 1.94 3.79 3.01 2.50 1.97 1.31 Teléfono 2.88 3.56 3.49 3.67 3.34 2.26
Fuente: Encuesta de Presupuestos Familiares, INE 1998. Para atenuar el impacto de los gastos en servicios básicos, en los sectores de menores ingresos se ha establecido una política de subsidios focalizados en la que el Estado entrega un subsidio consistente en el pago mensual de un porcentaje de los servicio sanitarios. El subsidio es entregado por las municipalidades, de acuerdo a la condición socioeconómica de los hogares y al número de cupos de los que se disponga. La duración de este beneficio es de tres años, renovable si las condiciones socioeconómicas de los hogares lo hacen necesario 11. En el siguiente gráfico, se puede apreciar el importante aumento del número y valor promedio del subsidio mensual al agua potable.
11 MIDEPLAN. Focalización e Impacto Distributivo de los Subsidios Monetarios. 1999.
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Gráfico Nº 27
Según lo observado en Gráfico Nº 28, el subsidio cumple con su objetivo de focalizar gasto en los estratos más pobres. Es así como en 1998 el primer quintil obtiene un 32,2% del gasto, mientras que el segundo un 27,7%, totalizando un 60% del gasto total.
Gráfico Nº 28
52
4.4 Sector agropecuario
4.4.1 Concepción general de la política En Chile, el riego se rige bajo una política caracterizada por los siguientes elementos: existe una política de fomento o subsidio a la iniciativa privada de nivel predial, en el cual, se bonifica una proporción de la inversión en sistemas que mejoren la eficiencia de riego o conducción o impliquen el drenaje. Respecto de las obras medianas y mayores, el Estado actúa como catalizador y promotor de los proyectos que serían difícilmente realizables por privados debido a la gran cantidad de coordinación que requieren las labores de estudio, expropiación y construcción. Respecto del financiamiento, la política imperante requiere que los beneficiarios paguen una parte del capital invertido en las obras una vez que estas han sido construidas, si bien en la práctica esta modalidad no ha implicado altas tasas de recuperación de costos. Además, en los últimos años se ha propuesto una nueva modalidad para poder recaudar el pago de los beneficiarios. Esto es el sistema de concesiones, en el cual un privado queda encargado de construir, operar y mantener la obra por un período luego del cual ésta vuelve a manos del Estado. En esta última modalidad, es el privado quien queda con el derecho y deber de cobrar a los usuarios para recuperar la inversión. No obstante, normalmente no se espera recuperar el total de la inversión puesto que el Estado está dispuesto a aportar una proporción significativa del capital como inversión pública, por los beneficios indirectos y de carácter social relacionados con este tipo de inversión.
4.4.2 Evolución jurídica institucional En Chile, históricamente el sector privado ha tenido un rol relevante en la gestión de los recursos hídricos. Es así como el desarrollo del riego en una primera etapa, que significó poner en riego una superficie de cerca de 1.000.000 hectáreas a través de diversos proyectos, fueron de iniciativa privada. Además, la repartición de los recursos entre usuarios agrícolas desde sus inicios fue realizada directamente por los particulares mediante la formación de Organizaciones de Usuarios, sin costo para el Estado. Junto con lo anterior, la libre compra-venta de los derechos de aprovechamiento también fue una usanza normal desde tiempos antiguos, como el caso de las antiguas mercedes de agua, y además, fue consagrada en los primeros cuerpos legales que regularon el aprovechamiento del recurso hídrico, tales como el Código de Aguas de 1951. Por su parte, en la medida que los proyectos privados ya no eran tan fáciles de coordinar por diversos motivos, tales como la mayor atomización de la propiedad rural, el Estado fue tomando un rol cada vez más activo en la promoción del riego. Es así como, la Ley de Riego de 1914 dio origen a la Oficina de Regadío, que evolucionaría hasta la actual Dirección de Obras Hidráulicas del MOPTT (DOH). Al iniciarse el Gobierno Militar, la inversión pública en riego bordeaba los US$ 60 millones anuales. Esta cifra es representativa del grado de esfuerzo que había realizado el sector público durante la década anterior (1965-1973). Como resultado de las políticas de ajuste anti-inflacionario y de menor intervención del Estado en la economía, el Gobierno redujo sustancialmente a partir de 1975 el presupuesto destinado a la construcción de obras de riego 12. 12 ODEPA. Políticas de desarrollo del riego en Chile : 1974 - 1993. Documento de Trabajo Nº 2. Santiago de Chile, julio de 1994.
53
Esta reducción en la inversión pública en grandes obras de riego, fue mantenida durante todo el período del Gobierno Militar. En la práctica, la participación del Estado en el desarrollo de las grandes obras de riego fue reemplazada por una política de subsidio directo a los privados para el desarrollo del riego menor o predial. Ello, fue materializado mediante la promulgación, el 30 de octubre de 1985, de la Ley 18.450 que es un instrumento de estímulo a la construcción de pequeñas obras hidráulicas de uso agrícola que permite al sector privado obtener subsidios de hasta un 75 % para acceder a infraestructura y sistemas de riego tecnificado. Desde 1990 en adelante, los gobiernos democráticos han renovado la vigencia de la Ley 18.450. Sin embargo, debido a que no resultaba posible para los sectores campesinos competir con la agricultura empresarial por los fondos asignados a dicha ley, se optó por hacer concursos separados para las llamadas “agricultura empresarial” y “agricultura campesina”. Además, se desarrollaron otros instrumentos de apoyo directo. Adicionalmente se retomó la inversión en grandes obras de riego por medio de su financiamiento estatal, agregando a fines de la década de 1990 el sistema de concesiones aplicado al riego (ver Gráfico Nº 29).
Gráfico Nº 29
Inversión en Obras Hidráulicas Como Proporción de la Inversión TOTAL del MOP
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fuente: MOP.
4.4.3 Programas e inversión a) Obras de riego a nivel extrapredial Durante la década de 1980, prácticamente no se realizaron este tipo de obras producto de la política descrita previamente, en el sentido de privilegiar la restricción presupuestaria con el fin de
54
minimizar los déficits fiscales de principios de la década, y posteriormente, privilegiar la bonificación a privados por la construcción de obras menores y sistemas de tecnificación del riego intrapredial. A contar de 1990, se retomó la inversión en grandes obras de riego, con una inversión en la década 1990-99 que alcanzó los 208.714 millones de pesos (410 MMUS$). Las principales obras fueron el Embalse de Santa Juana en la III Región, Puclaro y Corrales en la IV Región, los sistemas de canales para Valle de Pencahue en la VII Región y el Embalse Convento Viejo 1ª etapa en la VI Región. Además, se lograron significativos avances en los sistemas de canales del Valle del Choapa en la IV Región, el Sistema Faja Maisán en la IX Región y el Sistema Laja - Diguillín en la VIII Región.
Gráfico Nº 30
Fuente: MOP (2001). El Ministerio de Obras Públicas, a partir de la concesión del Embalse El Bato, está estudiando la viabilidad de concesionar a privados otras importantes obras de infraestructura hídrica. En esta tarea, las proyecciones de inversión, con fondos sectoriales, alcanzan a 290.000 millones de pesos (569 MMUS$) para construir, además del proyecto El Bato ya concesionado, otros proyectos que se han identificado como prioritarios, tales como el Embalse Punilla, Ancoa, Longaví y Convento Viejo. Con ello, se suma a dicho presupuesto de inversión pública, otros 300.000 millones de pesos (589 MMUS$) que podrían ser aportados por el sector privado. Estos embalses permitirán beneficiar 184.200 hectáreas de tierra agrícola 10. Por otro lado, el Ministerio de Obras Públicas también actúa mediante la ejecución de obras de menor envergadura, mediante el Programa de Pequeñas y Medianas Obras de Riego. Este se creó al inicio de la década 1990 para atender al segmento de medianos y pequeños agricultores que no contaron históricamente con apoyo institucional para el mejoramiento de los sistemas y técnicas de riego. Este programa totaliza una inversión para la década de 23.300 millones de pesos (45 MMUS$), lo que significa un 13% del total de la inversión en obras hidráulicas de ese período con lo cual se logró beneficiar a más de 16.000 predios agrícolas (MOP, 2001).
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Gráfico Nº 31
Fuente: MOP (2001). Los programas de grandes, medianas y pequeñas obras permitieron mejorar 131.000 hectáreas de riego, desarrollar 15.200 hectáreas nuevas y beneficiar a 18.008 predios agrícolas durante la década de 1990. b) Obras de riego a nivel intrapredial En Chile, el riego intrapredial ha presentado un importante desarrollo en las últimas dos décadas producto de la inversión resultante de la política de fomento del riego. El impulso al desarrollo del riego intrapredial comienza en 1986 con la entrada en vigencia de la Ley de Fomento al Riego y Drenaje (Ley Nº 18.450) que administra la Comisión Nacional de Riego (CNR). Esta ley se orienta mayoritariamente al desarrollo de proyectos de mejoramiento a nivel intrapredial, pero también bonifica algunos proyectos extraprediales. Dentro de los principales tipos de proyectos se tienen los sistemas de riego tecnificado, los proyectos de mejoramiento de la infraestructura de conducción y los embalses menores, entre otros. Esta ley permite al sector privado obtener subsidios de hasta un 75 % para acceder a infraestructura y sistemas de riego tecnificado para proyectos de un máximo de 350 mil dólares aproximadamente. El sistema opera mediante concursos públicos y, en la práctica, el porcentaje de bonificación ha fluctuado entre el 75% y 30% dependiendo de la cantidad de proyectos postulados a cada concurso. A continuación, en el Cuadro Nº 17 se presentan algunos indicadores de los resultados de la Ley de Fomento al Riego.
Cuadro Nº 17
Indicadores de la Ley 18.450 en el período 1986-2002
Monto bonificado en el total del período (millones de dólares de 2002) 234
Inversiones complementarias realizadas por privados (millones de dólares de 2002)
179
Número total de proyectos 7.035
Fuente: CNR.
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Como producto del fomento del riego se ha incrementado la superficie de riego y se ha producido una profunda transformación en el uso del suelo, lo cual ha tenido un importante impacto en la producción de los predios beneficiados. Se estima que como resultado de dicho proceso, hasta 1998 se había producido un aumento de la superficie de especies vinculadas a la agricultura de exportación tales como los frutales, hortalizas y vides (de 15,5, 7,6, y 4,7 mil hectáreas respectivamente). Adicionalmente, se ha producido un aumento de la productividad de las especies existentes y un aumento del valor de la producción agropecuaria de 353 millones de dólares anuales13. En los gráficos que se presentan a continuación, se ilustran los resultados más importantes de la Ley de Fomento al Riego.
Gráfico Nº 32
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 20020
200
400
600
800
1.000
1.200
numero de beneficiarios numero de proyectos
Evolución del número de proyectos y beneficiarios de la Ley de Fomento al Riego
Fuente: CNR
13 CNR. Estudio de Seguimiento Evaluación de los Resultados de la Ley 18.450 en el período de 1986 a 1996. Elaborado por Agraria Ltda. Marzo de 1999.
57
Gráfico Nº 33
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
superficie tecnificada superficie nuevo riego
Evolución de la superficie anual beneficiada por la Ley de Fomento al Riego
Fuente: CNR
Gráfico Nº 34
05
101520253035
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Tecnificación del riego Obras civiles
Evolución de las bonificaciones de la Ley de Fomento al Riego por tipo de obras(MMUS$)
Fuente: CNR A lo anterior, debe agregarse la inversión privada en proyectos de riego de tipo intrapredial no bonificados. Sin embargo, se debe señalar que no existe información sobre dicha cifra.
58
4.5 Sector hidroeléctrico
4.5.1 Concepción general de la política La política energética del país se basa en un sistema de proveedores privados que ofrecen energía a un sistema interconectado. Los recursos hídricos para generación hidroeléctrica son obtenidos por los promotores de los proyectos hidroeléctricos sobre la base de la solicitud de derechos de aprovechamiento no consuntivos a la DGA.
4.5.2 Evolución jurídica institucional La política hídrica referida a la hidroelectricidad tiene un primer hito en el Código de Aguas de 1981 que en grandes líneas, establece las disposiciones respecto de las aguas para generación hidroeléctrica en sus disposiciones relativas a los derechos no-consuntivos. Los derechos no consuntivos son derechos que permiten al usuario hacer pasar las aguas por la infraestructura de generación, ya sea de pasada o de acumulación, con la condición de devolver los caudales especificados íntegramente en un punto de restitución definido. En líneas generales, la autoridad estaba obligada a otorgar derechos de aprovechamiento, sin límites de cantidad, ni justificaciones de la cantidad por parte de los solicitantes y sin cobro. Sin embargo, la gratuidad y la entrega sin limitación generó el incentivo para que los privados solicitaran grandes cantidades de recursos. Si bien, este incentivo funcionó tanto para derechos consuntivos como no-consuntivos, en general, tuvo más consecuencias en el caso de los no-consuntivos. En la práctica, se solicitaron gran parte de los caudales disponibles, con lo cual existe una acumulación de derechos en poder de particulares, sin que se le haya dado uso a una alta proporción de los derechos. Como consecuencia de lo descrito, en 1992, se envió un primer proyecto de ley que modificaba el Código de Aguas de 1981. En lo fundamental, este proyecto proponía lo siguiente: (a) el otorgamiento de derechos de agua condicionado a la necesidad de uso; (b) la extinción de los derechos no utilizados y; (c) establece responsabilidades de la DGA en aspectos ambientales. Debido al rechazo que enfrentó la tramitación legislativa se propuso sustituir la extinción de derechos no utilizados por una patente al no uso del agua. En la actualidad, las modificaciones propuestas han pasado diversas etapas del proceso legislativo, pero aún no han sido aprobadas. A fines de la década de 1990, como resultado de la ineficacia de la regulación del sector en un escenario de sequía, se introdujeron importantes modificaciones al marco regulatorio aumentando fuertemente las sanciones cuando no se prestaran los servicios de suministro. Ello ha significado un menor incentivo para la realización de proyectos hidroeléctricos y ha favorecido las fuentes termoeléctricas. Otro ámbito donde se han presentado necesidades de modificar los aspectos jurídicos e institucionales de la gestión de los recursos hídricos ha sido en el tema ambiental. En ello, influyó la toma de conciencia de la sociedad, tanto a nivel internacional como en Chile, de la importancia de incluir los aspectos ambientales en diversos ámbitos del desarrollo económico. La incorporación de la variable ambiental dentro del desarrollo hidroeléctrico comienza con la Ley de Bases del Medio Ambiente promulgada en 1994. Dicha legislación ambiental obliga a someter al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) a cada proyecto de inversión desde 1997, lo cual ha generado observaciones y modificaciones a los proyectos con el fin de mitigar o compensar sus efectos. En la práctica, lo anterior ha implicado que el desarrollo de proyectos hidroeléctricos haya tenido que incorporar dentro de sus costos la mitigación de diversos impactos causados sobre diferentes componentes ambientales y sociales.
59
4.5.3 Programas e inversión Tal como se ha señalado previamente, en Chile la inversión en proyectos de generación hidroeléctrica es materia de iniciativa privada y los privados son libres de invertir en generación termoeléctrica o hidroeléctrica según sus expectativas. Como consecuencia de la disponibilidad de gas natural importado desde Argentina, del riesgo de sequía al que están afectos los proyectos hidroeléctricos y sus sobrecostos ambientales, la inversión en nuevos proyectos hidroeléctricos ha sido disminuida en favor de proyectos termoeléctricos durante la segunda mitad de la década de 1990. Ello, puede ser apreciado en el Gráfico Nº 35 en el cual se ve como las tasas de crecimiento de la potencia instalada de tipo hidroeléctrico decrecen mientras que las de tipo termoeléctrico aumentan.
Gráfico Nº 35
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Hídroeléctrico Termoeléctrico
Incorporporación de potencia al Sistema Interconectado Central y el Sistema Interconectado Norte Grande en
conjunto (%)
Fuente: CDEC.
60
5 Impactos de la estrategia de desarrollo sobre la gestión del agua
5.1 Impactos sobre el volumen de la demanda El crecimiento económico y el aumento de las actividades productivas ligadas a la exportación han generado un nuevo escenario para la demanda por recursos hídricos, lo cual ha generado a su vez cambios en los patrones de uso. En el presente capítulo, se ilustra como han reaccionado algunos de los sectores económicos, en los cuales el agua es un factor de producción importante, y que han sido elegidos en el presente documento por su alto vínculo con la generación de exportaciones en relación con el uso de agua. Agricultura Como es sabido, la agricultura de riego demanda grandes cantidades de recursos hídricos y en Chile es el sector usuario de mayor importancia. Así mismo, genera una alta proporción de flujos de retorno a los sistemas de drenaje, los cuales pueden ser reutilizados ya sea para riego o para otros usos. Las fuerzas que mueven la demanda de recursos hídricos para riego son diversas. Algunas implican aumentos de demandas y otras disminuciones, por la vía del aumento de la eficiencia de riego. Por ello, la evolución de la demanda de recursos hídricos refleja la interacción de diversos factores y su efecto combinado, pudiendo, finalmente, resultar en un aumento o de una disminución de la demanda neta en el tiempo. En el Cuadro Nº 18, se puede apreciar la evolución de la superficie regada en Chile. En general, se observa que no ha habido grandes incrementos durante la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, se debe destacar que el Censo de 1997 está afectado por la sequía que se inició alrededor de 1994 y duró hasta 1997. Dicha sequía determinó que la superficie efectivamente regada en 1997 fuera menor que la superficie susceptible de ser regada ese mismo año. Determinar, la variación de la superficie de riego en forma independiente de la sequía resulta difícil, puesto que no existen datos precisos al respecto.
Cuadro Nº 18
Evolución de la superficie efectivamente regada en Chile
Censo Agrícola
Superficie regada (ha.)
1955 1.097.985 1965 1.090.646 1976 1.073.920 1997 1.053.900
Fuente: INE. No obstante lo señalado, las instituciones gubernamentales asociadas al fomento del riego reportan estadísticas de superficies incorporadas al riego durante la década de 1990 de alrededor de 15 mil hectáreas por concepto de obras de riego a nivel extrapredial (MOP, 2001) y 22 mil hectáreas por concepto de obras de riego producto de la Ley 18.450 (CNR, 1999).
61
En síntesis, y de acuerdo a lo anterior, se puede concluir que en lo fundamental el desarrollo exportador agrícola no ha estado relacionado con un aumento significativo de los volúmenes de agua empleados sino con una redistribución en el uso de la superficies regadas existentes. Sin embargo, se puede afirmar que en valles de la zona norte y centro del país la superficie regada ha aumentado por el cultivo de laderas debido al riego de frutales y viñas ligadas a la exportación, lo cual no está capturado en las cifras citadas. El interés por desarrollar la agricultura de exportación en nuevas superficies regadas en laderas de valles cuyos recursos hídricos están ya comprometidos con los actuales usos (zona norte y centro del país), y la necesidad de disponer de fuentes de suministro con una elevada seguridad hídrica, ha significado un incremento explosivo de la demanda por aguas subterráneas. Para ilustrar esta situación, a continuación se presenta la evolución de los derechos de aprovechamiento otorgados para aguas subterráneas en la zona más árida del país (esto es, de la Región Metropolitana al norte), presentándose el subconjunto de los pozos asociados a uso agrícola.
Gráfico Nº 36
N° ACUMULADO DE POZOS VIGENTES INGRESADOS DESDE LA I REGION A LA REGION METROPOLITANACON USO PARA RIEGO
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
8000
antesde 1986
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
AÑOS
N°
PO
ZO
S
Fuente: DGA. Tal como se puede apreciar en el gráfico precedente, ha habido un aumento muy importante de las aguas subterráneas solicitadas para uso agrícola, en especial a partir del año 1990, habiéndose multiplicado por 6 el número de pozos inscritos en una década. En definitiva, la demanda futura del sector agrícola será el resultado del efecto neto entre crecimiento de la actividad y los aumentos de eficiencia que se logren en el sector, los cuales a pesar de avance logrado en los últimos años son susceptibles de ser incrementados aún más. Ello, producto de que todavía queda mucho por hacer en torno a la mejora de la eficiencia de riego. Así mismo, en la evolución de la eficiencia sectorial influirá fuertemente el aumento de demanda de los demás usos del agua y la escasez relativa del recurso que se derive del desarrollo de los otros sectores productivos. Como ejemplo de lo anterior, se puede señalar que en diversos estudios sobre las transacciones de derechos de aprovechamiento se ha detectado que el sector agrícola
62
es un sector que cede recursos a otros sectores usuarios tales como la minería, el agua potable y la industria. Minería La minería es un sector que genera importantes demandas de recursos hídricos en Chile. Además, la mayoría de las necesidades se localizan en zonas del país en que el recurso es escaso, por lo cual en ellas su efecto es muy relevante desde una perspectiva multisectorial. A principios del siglo XX, la minería se desarrolló en un contexto de baja competencia por el recurso, por ello, la eficiencia de utilización del mismo era baja. En esa época, se estima que el estándar de eficiencia era del orden de los 3 metros cúbicos de agua por tonelada de mineral tratado. Posteriormente, el incremento de la producción de cobre, el aumento del uso doméstico e industrial, y las mayores exigencias medioambientales generaron un contexto de mayor escasez relativa que incentivó al aumento de la eficiencia en el uso del recurso. Los aumentos de eficiencia se han dado, principalmente, mediante la recirculación de las aguas y posteriormente, por la introducción de nuevas tecnologías tales como la lixiviación de minerales en pilas. Es así como, al año 2000, se llegó a un consumo medio de 0,75 m3 por tonelada de mineral tratado para la industria del cobre en Chile. No obstante el avance presentado, el sector minero se ha propuesto como meta futura alcanzar un estándar medio de consumo de 0,5 m3 por tonelada de mineral tratado 14. En una óptica de largo plazo se puede señalar que durante el siglo XX, Chile ha incrementado su producción de cobre en 165 veces con un aumento de demanda de agua de 41 veces gracias al aumento de eficiencia en los procesos. En el período estudiado, en base a los antecedentes disponibles, se puede estimar que el consumo neto del agua se ha incrementado desde 1980 entre un 30 y un 80%, a pesar de que la producción alcanzó un valor del orden de tres veces el inicial (ver Gráfico Nº 37). Considerando la escasez de los recursos hídricos en las zonas donde se localiza la actividad minera, la demanda que no pudo ser abastecida por los mejoramientos de eficiencia se debió abastecer con recursos hídricos subterráneos. Lo anterior, significó el desarrollo de una intensa y costosa actividad de exploración hidrogeológica por parte de las empresas que se reflejó en la solicitud de numerosos derechos de aprovechamiento, situación que se aprecia en el Gráfico Nº 38.
14 Consejo Minero. Uso eficiente de Aguas en la Industria Minera y Buenas Prácticas. Acuerdo Marco de Producción Limpia, Buenas Prácticas y Gestión Ambiental. Noviembre de 2002.
63
Gráfico Nº 37
Agua consumida por la Minería del Cobre(Millones de m3)
0
100
200
300
400
500
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Fuente: elaboración propia
Gráfico Nº 38
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
19821984
19861988
19901992
19941996
19982000
2002
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
5.000
Derec hos de A gua S olic itados por e l S ec tor M inero (l/s )P roduc c ión de Cobre (M iles de Toneladas /año)
(Miles de Toneladas/año)
Der
echo
s pr
esen
tado
s en
form
a ac
umul
ativ
a (l/
s)
D e rechos de agua so lic i tados desde 1982 pa ra uso m ine ro y p roducción de cob re en C hile
Fuente: Elaboración propia en base a datos DGA y PUC 2000. Industria La demanda industrial en Chile está vinculada principalmente a la producción de celulosa y papel (30% de la demanda), la industria metalúrgica (30% de la demanda) y la industria química (15% de la demanda) 15. 15 Brown, E. Uso eficiente del recurso hídrico. Presentado en taller nacional “Hacia un plan nacional de gestión integrada de los recursos hídricos”. Cepal. Diciembre de2003.
64
En el Gráfico Nº 39 se presenta un indicador indirecto de los aumentos de demanda de la industria de la celulosa, en él se puede apreciar la tendencia de aumento, a pesar que el otorgamiento de concesiones es muy variable de un año a otro puesto que está asociado a grandes proyectos industriales.
Gráfico Nº 39
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
25,00
30,00
35,00
40,00
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
0
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1.000
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2.000
2.500
3.000
DERECHOS DE AGUA DE LA INDUSTRIA DE LA CELULOSA Y PRODUCCIÓN DE CELULOSA (l/s)
Producción total de celulosa (miles de toneladas)
Der
echo
s pr
esen
tado
s en
form
a ac
umul
ativ
a (l/
s)
Pro
ducc
ión
de c
elul
osa
(mile
s de
ton
elad
as/a
ño)DERECHOS DE AGUA DE LA INDUSTRIA DE LA CELULOSA Y PRODUCCIÓN DE CELULOSA
Fuente: Elaboración propia en base a datos DGA y PUC 2000. En todo caso es de interés destacar que existe un retraso de varios años entre los incrementos de producción y el requerimiento de nuevos derechos, lo que pudiera explicarse por un mejor aprovechamiento de los recursos que ya existían en la industria, lo que le permitió aumentar su actividad con los mismos derechos de aprovechamiento de aguas. Al respecto, existen indicios de que la eficiencia de uso de agua a nivel industrial está aumentando, cabe destacar el caso de la industria de la celulosa, en la actualidad consume sólo 40 m3 de agua por tonelada de producto, mientras que en la década de 1980 el consumo era de alrededor de 130 m3/ton 15. Adicionalmente a la industria, existen otros diversos sectores productivos que están demandando cantidades crecientes de recursos hídricos. Tal como se ha señalado previamente una de las actividades que ha crecido mucho en la década de 1990, es la piscicultura. Esta actividad requiere concesiones de aprovechamiento de recursos hídricos continentales para las primeras fases de desarrollo de los peces, para lo cual requiere derechos que se otorgan con el carácter de no-consuntivos, puesto que lo que interesa son flujos de aguas dulces y limpias que son conducidos a los estanques de cultivo y luego son devueltas a los cauces naturales. En el Gráfico Nº 40, se presenta la evolución en el tiempo de la concesión de derechos para piscicultura y en el Gráfico Nº 41, se presenta la evolución de la producción sectorial, al comparar ambos gráficos se puede apreciar la fuerte correlación entre producción y derechos de aprovechamiento.
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Gráfico Nº 40
NÚMERO TOTAL DE DERECHOS NO CONSUNTIVOS ASOCIADOS A LA
PISCICULTURA.
050
100150200250300350400450500
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
Fuente: DGA.
Gráfico Nº 41
Envíos de salmón y trucha chilenos al extranjero 1990 - 2002 (miles de toneladas netas)
Fuente: SalmonChile. Uso sanitario El impacto sobre las demandas del desarrollo experimentado en el caso del sector sanitario es de diversa índole. Por un lado, en los últimos años se tienen indicios de una tendencia decreciente en los consumos de agua potable, los cuales son explicados tentativamente por una reacción de los
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consumidores ante las alzas de tarifas derivadas de la inclusión del tratamiento de aguas servidas en las cuentas de agua potable (ver Gráfico Nº 42). Por otra parte, durante la década de 1990 hubo diversos períodos de sequía bastante intensos desde una perspectiva histórica, lo cual ha llevado el tema de la seguridad de abastecimiento a ser un tema bastante importante. Junto con lo anterior, el marco regulatorio y las atribuciones de la SISS han sido fortalecidas. Todo ello, ha llevado a que las empresas de servicios sanitarios hayan tenido que buscar mayor seguridad de suministro, lo cual ha generado una presión por obtener mayores recursos subterráneos (ver Gráfico Nº 43).
Gráfico Nº 42
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
1998 1999 2000 2001 200220
21
22
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24
25
Precio Medio Consumo
Evolución del precio y consumo de agua potable en Chile
(Ch$
dic
.02/
m3)
(m3/cliente /m
es)
Fuente: Chechilnitzky y Stranger 2003 16citando datos SISS.
16 Chechilnitzky Z., Alex y Sigrid Stranger R. Informe Sobre el Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento y la Gestión de los Servicios Sanitarios en Chile. Diciembre de 2003. Publicado en TALLER NACIONAL: “Hacia un Plan Nacional de Gestión Integrada de los recursos Hídricos”. CEPAL.
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Gráfico Nº 43
N° ACUMULADO DE POZOS VIGENTES INGRESADOS DESDE LA I REGION A LA REGION METROPOLITANACON USO PARA AGUA POTABLE
0
500
1000
1500
2000
2500
antesde 1986
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
AÑOS
N°
PO
ZO
S
Fuente: DGA.
5.2 Impactos sobre el manejo del agua La evolución general de la actividad socioeconómica no sólo ha influido en el volumen total de los requerimientos de los recursos hídricos, sino también en la forma como este es gestionado, ya sea como consecuencia derivada de la mayor escasez como de otras exigencias asociadas a la inserción internacional del país. En el presente capítulo, se presentan diversos ejemplos de cómo han cambiado los manejos del agua en los sectores productivos presentados. Agricultura La demanda de agua en la agricultura depende de la eficiencia de aprovechamiento del recurso hídrico. Así mismo, el aumento de la demanda agrícola, al provocar mayor escasez, simultáneamente genera incentivos al aumento de eficiencia. En el presente capítulo, se presentan una revisión sobre la eficiencia y las estrategias de uso del agua en la agricultura y su evolución en las últimas dos décadas. Un aumento de eficiencia permite abastecer las necesidades de la misma superficie de cultivos con menos agua o puede permitir el incremento de la superficie regada con la misma dotación de recursos. Además, se presenta un efecto agregado, ya que cuando el sector agrícola aumenta su eficiencia ello implica una disminución de la necesidad de recursos hídricos y si la superficie cultivada no aumenta significativamente, entonces se produce una mayor disponibilidad de recursos para su reutilización posterior inclusive en otros usos. Este aumento de la eficiencia de riego se ha producido a través de la incorporación de los nuevos métodos de riego denominados, genéricamente, como “riego tecnificado”. Dentro de ello, se pueden mencionar, entre otros el riego por goteo, el riego por microaspersión y el riego por aspersión. Sin embargo, el riego tecnificado con frecuencia no se instala para disminuir el consumo
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de agua, sino para implementar nuevas tecnologías o simplemente como estándar tecnológico cuando se realizan proyectos de inversión asociados sobretodo a la exportación. En efecto, el cambio de las tecnologías agronómicas o de cultivo ha propiciado diversas prácticas complementarias al riego tales como la fertigación y control de malezas por medio del riego tecnificado o la agricultura de precisión. Lo más importante es que dichas tecnologías son fundamentales para lograr productos de calidad que puedan competir con éxito en un mercado global. Es el caso, por ejemplo, de la producción de vinos finos, los cuales requieren un manejo del riego extremadamente sofisticado. Las fuerzas que han impulsado la adopción de estas tecnologías han sido, por un lado, la bonificación estatal por medio de la Ley 18.450 y por otro lado, el interés de los particulares por cambiar las prácticas agronómicas de cultivo. Desde 1986 a 1996 se han ejecutados proyectos de riego y drenaje en 379 mil hectáreas bajo el sistema de bonificación de la Ley 18.450, y adicionalmente, los privados han realizado diversas inversiones complementarias. Por ello, es posible señalar que la eficiencia de riego ha aumentado en forma importante en dicho período. Otra fuerza motriz que es fundamental para entender el manejo de agua en el sector agrícola es la seguridad de riego. Esta es necesaria para poder hacer inversiones en la implantación de cultivos de alto valor y de largos períodos de maduración, como el caso de los frutales de exportación. En general, en Chile existen cultivos de bajo valor y de alto consumo hídrico tales como las praderas y ciertos cultivos anuales, y por otro lado, existen especies de alto valor y menores requerimientos hídricos, tales como los frutales (ver Gráfico Nº 44).
Gráfico Nº 44
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
PRA
D.
MA
IZ
VID
TO
MA
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L.
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Demanda de agua por hectárea de los 7 cultivos más comunesm3 / ha / año
Fuente: MOP-PUC 1997. En la práctica, una de las estrategias más comunes de los agricultores frente a la inseguridad hídrica es combinar cultivos de bajo y alto valor en una proporción que permita enfrentar la variabilidad e incertidumbre asociada al suministro. Así, en años deficitarios se puede incluso llegar al extremo de dejar secar el cultivo de bajo valor, y con ello, salvar el de alto valor. A su vez, en la
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medida en que se invierte en cultivos de alto valor y largos períodos de maduración, los requerimientos de seguridad de riego son mayores. Otra de las estrategias más comunes empleadas por los agricultores chilenos frente a la inseguridad hídrica es la mantención de dotaciones hídricas de reserva. Ello, puede ser realizado sobre la base de poseer derechos de aprovechamiento que permitan en años normales obtener un suministro mayor al necesario, pero que en años de sequía permite abastecer la demanda hídrica de los cultivos y controlar los déficits gracias al suministro de la dotación extra. Por su parte, el riego tecnificado también puede ser utilizado como parte de la estrategia de mantención de reservas. Ello, puesto que permite aumentar la cantidad de recursos efectivamente disponibles para los cultivos, al disminuir las pérdidas, con lo cual se aumenta la seguridad de riego para una cierta dotación total de derechos. Entonces, en definitiva, se puede señalar que la agricultura chilena ha seguido el camino de cambiar su estructura de cultivo hacia cultivos de alto valor y de menor utilización de recursos hídricos, y adicionalmente, el sector ha invertido en riego tecnificado de manera de poder aplicar las técnicas agronómicas más avanzadas. Todo ello, ha aumentado la eficiencia de riego a nivel predial. Los excedentes de agua generados en este proceso, han permitido suministrar mayor seguridad de riego a los cultivos de alto valor y traspasar recursos a otros usos, ya sea por la vía de mayores flujos de retorno o por la vía del traspaso de derechos de aprovechamiento mediante su venta en el mercado. Minería El manejo del agua en la minería también ha cambiado drásticamente en los últimos 20 años. Tal como se ha señalado precedentemente, como resultado de ello, el sector ha aumentado sostenidamente su eficiencia de uso del recurso. En el presente capítulo, se presentan casos y estrategias más específicas que ilustran dicho cambio. En términos generales, las empresas mineras mayores agrupadas en el Consejo Minero han optado por la implementación de un sistema de Buenas Prácticas con el fin de lograr un uso eficiente de los recursos hídricos. De acuerdo a dicho procedimientos, los programas de mejoramiento de la gestión del agua no sólo abordan la etapa de operación de la empresa sino que todas sus etapas, desde la exploración hasta el cierre de faenas. En ello, se está aplicando un enfoque doble: por un lado, interesa disminuir el impacto de la faena sobre el recurso hídrico, tanto en calidad como en calidad, y por otro lado, disminuir el impacto de los ciclos del recurso hídrico sobre la faena (sequías, lluvias, nevadas, etc.). Las estrategias de manejo son aplicadas en las siguientes etapas de la gestión de los recursos hídricos: • Manejo de fuentes • Manejo de la extracción, transporte, almacenamiento y distribución • Manejo de consumo en operaciones • Tratamiento de aguas residuales y recirculación • Manejo de usos alternativos y disposición de excedentes Como resultado de todo lo anterior, la estrategia de gestión del recurso lleva a obtener el recurso desde las fuentes menos impactadas y más estables, llevando un monitoreo del estado de estas. Luego en la siguiente etapa, se trata de minimizar las pérdidas evaluando la capacidad y el potencial de ruptura de los ductos. Luego en la etapa de operación, se trata de reducir el consumo aumentando lo más posible los circuitos de recirculación, lo cual tiene alta relación con el tratamiento de las aguas residuales, puesto que muchas veces el tratamiento es función de la
70
calidad mínima a restaurar para poder devolver el agua hacia el proceso productivo, mientras que en otros casos el tratamiento se hace para que el agua sea dispuesta en el medio ambiente o pueda ser destinada a otros usos tales como riego de áreas verdes, producción agrícola o riego de caminos. Debido a las estrategias descritas, y como se señaló en el punto 5.1, la eficiencia de aprovechamiento se ha incrementado en forma sustancial lo que se puede apreciar en el Gráfico Nº 45 para el caso de Minera Escondida y en el Gráfico Nº 46 para el caso de Codelco Chuquicamata, las cuales son dos de las principales explotaciones mineras en Chile.
Gráfico Nº 45
Evolución de la eficiencia de utilización de recursos hídricos de Minera Escondida
(m3 de agua / Tonelada de mineral tratado)
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1
1,2
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fuente: Minera Escondida Ltda.
Gráfico Nº 46
0
0,20,4
0,6
0,81
1,2
1,4
1,61,8
2
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996
Evolución de la eficiencia de utlización de recursos hídricos en el caso de Codelco Chuquicamata (m3 de agua / Tonelada de mineral tratado)
Fuente: Codelco Chile.
5.3 Impactos sobre el medio ambiente En el presente capítulo se ilustran, en términos generales, la evolución del problema ambiental y los impactos sobre el medio hídrico que han tenido las expansiones productivas de los sectores presentados. El desarrollo económico puede impactar el aprovechamiento sustentable de los recursos hídricos, en cantidad y en calidad. El impacto en cantidad puede ser ilustrado al analizar el problema de la sobreexplotación de los acuíferos, ello, debido a que si las extracciones sobrepasan las
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capacidades de recarga de estos reservorios se pone en riesgo la capacidad de acumulación del mismo y por lo tanto, la sostenibilidad del proceso extractivo. El impacto en calidad tiene que ver con el efecto de la contaminación generada por las actividades productivas y por la población. La posibilidad de ilustrar la evolución de estos dos aspectos en el período de análisis y relacionarla con el desarrollo de los sectores descritos presenta las siguientes limitaciones: 1. Durante el siglo XX el país acumuló una importante deuda con el estado del medio ambiente (denominado comúnmente “pasivo ambiental”) producto de la poca conciencia sobre la importancia de este problema. Por ello, el país parte el período 1983-2003 con una serie de problemas de contaminación acumulados. 2. La disponibilidad de información es limitada de manera que no es posible dar cuenta de una visión sinóptica del estado de la contaminación antes, durante y después del período de análisis señalado. Si bien en los últimos años se está avanzando en generar información respecto de la calidad de los recursos hídricos en el contexto de la implementación de la política de control de la contaminación hídrica, ello no permite presentar la evolución del problema. 3. Las relaciones entre el desarrollo descrito y el problema ambiental son complejas. Por ejemplo, junto con los aumentos de producción han habido cambios tecnológicos, lo que determina que cada vez sean menores los impactos ambientales de los aumentos de producción. Además, el cambio normativo y la importancia que la sociedad ha dado a la mitigación de dichos impactos han generado diversas inversiones en tratamientos de efluentes, ya sea del tipo sanitario, como se ha descrito, o del tipo industrial y minero. Por lo tanto, el efecto neto de la relación entre desarrollo y medio ambiente es difícil de juzgar. Debido a lo anterior, en este punto se presenta información relacionada más que nada a los aspectos de cantidad y sólo algunos antecedentes parciales sobre los temas de calidad, los que no permiten dar cuenta de dicho tema desde una perspectiva global.
5.3.1 Impactos por la extracción de recursos hídricos Extracción de aguas superficiales El aumento de los aprovechamientos de agua desde cauces superficiales, originado en las nuevas demandas, ha sido relativamente marginal considerando que la mayor parte de las aguas superficiales ya eran aprovechadas desde principios del siglo XX. De este modo, en la mayoría de los cauces existe un pasivo ambiental, que en el período de análisis, se ha mantenido sin variación. Los únicos aprovechamientos nuevos de gran magnitud corresponden a los hidroeléctricos. En este caso se puede señalar que los desarrollos realizados hasta principios de los años 90 en ausencia de normativas ambientales, presentan evidentes debilidades en la conservación del medio ambiente. Es así que centrales hidroeléctricas como Colbún-Machicura, Alfalfal, Loma Larga y Pehuenche no cumplen exigencias de caudales mínimos y la Central Canutillar ha tenido graves impacto sobre las riberas del Lago Chapo. Por su parte, la Central Pangue, inaugurada a fines de los 90, ya incorpora exigencias ambientales en su diseño. Explotación de aguas subterráneas Como se ha mostrado en gráficos anteriores, desde los años 90 el incremento de las solicitudes de derechos de aprovechamientos de aguas subterráneas ha sido explosivo, considerando que las aguas superficiales en la mayor parte del país están comprometidas con los actuales usuarios y las ventajas en costos, seguridad, localización y calidad que generalmente presentan las aguas subterráneas. La sustentabilidad de la extracción de recursos hídricos desde los acuíferos depende de que no se supere la capacidad de recarga de los mismos. Cuando la demanda sobrepasa consistentemente
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dicha capacidad, produce una disminución del nivel del acuífero, lo cual puede determinar cambios irreversibles en la capacidad de retención del reservorio. Debido a ello, en Chile la autoridad que concede los derechos de aprovechamiento subterráneos, la DGA, realiza estudios con el fin de determinar la capacidad de explotación de cada acuífero y cuando los derechos otorgados se acercan a dicha capacidad se dejan de entregar nuevas concesiones. A continuación, en el gráfico Nº 47 se puede apreciar la evolución del número de acuíferos en los cuales los derechos ya otorgados completan su disponibilidad, en un marco de sustentabilidad.
Gráfico Nº 47
Número de acuíferos cuyos recursos disponibles han sido entregados en su totalidad para su explotación y
por tanto, se encuentran agotados para nuevas solicitudes
05
101520253035404550
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Fuente: DGA. Lo anterior, ilustra como la demanda ha crecido durante las últimas décadas y la presión sobre los recursos y los sistemas de gestión de los mismos es cada vez más grande. Es de interés destacar que el riesgo de sobrexplotación ha sido evitado en gran medida debido a que los aumentos de demanda de aguas subterráneas se han producido en la década de 1990, justamente cuando la política de gestión de los recursos hídricos incorporó la variable ambiental y reforzó la capacidad regulatoria de las instituciones vinculadas al recurso, aunque ello no ha evitado fuertes tensiones en torno al tema.
5.3.2 Impacto por la contaminación de las aguas La falta de información no permite hacer una evaluación global de la evolución de los problemas de contaminación. Sin embargo, existen antecedentes que ilustran la fluctuación de las fuentes actuales o potenciales de contaminación por sector usuario y la evolución de algunos indicadores de calidad de aguas, los cuales se presentan a continuación.
73
5.3.2.1 Fuentes contaminantes: aguas servidas y residuos industriales líquidos
De acuerdo a diversos estudios, no cabe duda que históricamente estas han sido las principales fuentes de contaminación de las aguas en Chile; sin embargo hasta mediados de la década de los años 90 no existió ningún esfuerzo real por controlarlas. Como se señaló en el punto 3.3.7 Sector sanitario y punto 4.2 Política ambiental la situación cambio fundamentalmente desde mediados de los 90. En efecto, desde entonces, los esfuerzos han estado orientados a abordar el problema de la contaminación desde una óptica integral y de largo plazo, y a solucionar los principales problemas en forma rápida por medio de la construcción de plantas de tratamiento de aguas servidas. Este proceso se inició con la promulgación de normas para las industrias que vertían sus residuos a las redes de alcantarillado de las empresas sanitarias. Esto, hizo posible que las empresas sanitarias pudieran tener control sobre el contenido de sus redes, y con ello, poder optar a tecnologías de tratamiento que requieren dicho control. Luego, se establecieron con cierta gradualidad las normas que obligaban a las empresas sanitarias a tratar sus vertidos, se espera que al año 2010 estén prácticamente controlados estas fuentes de contaminantes en un 100%. Por otro lado, se ha trabajado en el problema de la contaminación desde una óptica más integral y de largo plazo mediante el establecimiento de las normas de emisión a cauces naturales y las normas de calidad. Para mayor detalle, ver capítulo política e institucionalidad en el subcapítulo política ambiental.
5.3.2.2 Fuentes contaminantes originadas en la actividad agrícola
En Chile la agricultura es un sector que, por un lado, se ve afectado por la contaminación generada por otros usos y por otra parte, genera ciertos impactos sobre el medio ambiente. En términos generales, durante las últimas dos décadas el sector agropecuario ha sido más que nada un sector perjudicado por los problemas de contaminación, tales como la contaminación bacteriológica resultante del vertido de aguas servidas a los cauces o por la presencia de contaminantes derivados de la actividad minera e industrial. En la medida que el país avanza en la implementación de la política de control de la contaminación hídrica, los impactos sobre el sector agrícola son cada vez menores, pero los impactos generados por la actividad agropecuaria son cada vez más relevantes. Por ello, a fines de la década de 1990 se iniciaron estudios con el fin de dar cuenta de esta problemática. Tal es el caso del estudio desarrollado por CONAMA denominado “Estudios Previos para la Formulación de una Política Ambiental Referida a la Contaminación de los Recursos Hídricos por Efecto de la Agricultura” 17. A continuación, se presentan en forma resumida algunas de las conclusiones de dicho estudio. La contaminación generada por efecto de la agricultura consiste, principalmente, en la contaminación por nutrientes (nitrógeno y fósforo) y por pesticidas. En el caso de los nutrientes, el sector agrícola no es el único responsable puesto que también son aportantes de nutrientes el sector sanitario e industrial, principalmente. La complejidad de la contaminación por nutrientes y pesticidas radica en que las fuentes de contaminación son difusas, esto es, no existen fuentes puntuales que puedan ser identificadas, medidas y controladas, sino que el aporte se realiza en forma generalizada sobre el territorio, producto de la fertilización y aplicación de agroquímicos al suelo, los cuales luego derivan a los cuerpos de agua subterráneos y superficiales. Por ello, no es fácil asignar medidas entre los responsables. Además, la gravedad de estos procesos radica en que sus efectos se producen con grandes períodos de retardo y adicionalmente, requieren de grandes plazos para controlarlos sobre todo en el caso de las aguas subterráneas. Por ello, la política de control debe ser diseñada en un contexto de incertidumbre respecto de la gravedad del
17 CONAMA. Estudios Previos para la Formulación de una Política Ambiental Referida a la Contaminación de los Recursos Hídricos por Efecto de la Agricultura. 1999. Elaborado por ECONAT Consultores Ltda y TAU Consultora Ambiental.
74
problema, de su evolución probable en el tiempo y de la efectividad de las medidas. Dado que los efectos son difícilmente reversibles, es importante que la política tenga un énfasis preventivo. Al analizar la tendencia de consumo de fertilizantes y pesticidas en Chile se observa como estos han tenido un sostenido aumento.
Gráfico Nº 48
Fuente: CONAMA 1999.
Gráfico Nº 49
Precios reales de los principales fertilizantes nitrogenados
($ diciembre 1996, base Santiago, sin IVA)
0
50
100
150
200
250
300
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996
salitre
urea
FDA
Fuente: CONAMA 1999.
75
Gráfico Nº 50
Evolución de las importaciones chilenas de pesticidas
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
1981 1985 1989 1993 1997
mile
s d
e d
óla
res
(CIF
)
Fuente: CONAMA 1999. Respecto al impacto de estas fuentes contaminantes en el estado del medio ambiente, el estudio citado realizó un análisis de la información disponible a esa fecha, que llegó a la conclusión que para realizar una diagnóstico acucioso de la relación causal entre la contaminación y la actividad agropecuaria habían importantes vacíos de información. No obstante lo anterior, se llegó a las siguientes conclusiones generales: • Si bien los nitratos en aguas superficiales se encuentran documentados, no es posible
determinar su procedencia. No obstante, el aumento de la cantidad de nutrientes en muchos lagos del país hace relevante sentar las medidas para prevenir mayores problemas futuros.
• Con excepción de la Región Metropolitana, no se puede realizar un diagnóstico cabal del estado de las aguas subterráneas.
• En el caso de los pesticidas, no existe información suficiente para realizar un diagnóstico de la situación nacional.
A pesar de la incertidumbre y la falta de información, en dicho estudio se propuso seguir un camino preventivo, estableciendo un sistema de seguimiento del problema, mediante indicadores ambientales y una política basada en una actuación creciente en la medida que se detecte una mayor cantidad de problemas. Las primeras fases de actuación serían de carácter educativo e informativo para luego pasar a una fase más activa.
5.3.2.3 Fuentes contaminantes originadas en la actividad minera
El desarrollo minero en Chile y en particular en la producción de cobre, principal actividad minera del país, significa una presión sobre el medio ambiente por la emisión de contaminantes minerales tales como el cobre, el molibdeno, el arsénico y los sulfatos. Sin embargo, es importante destacar que la presencia natural de minerales en la Cordillera de Los Andes determina que las aguas, en particular en la zona norte del país, presenten altos niveles naturales de minerales tales como el cobre y el arsénico, con lo cual, no siempre es fácil establecer la proporción de los contaminantes que son causados por las actividades humanas.
76
Históricamente en Chile la actividad minera creó graves problemas ambientales, sin embargo, a mediados de la década de 1980 en el sector minero comienzan a dar claras señales de una toma de conciencia de la importancia de la variable ambiental en toda la cadena productiva, proceso que se refuerza con la evolución política e institucional de la década de los 90, expuesta en el punto 4.2.. Es así como, paulatinamente, se pone fin a los problemas más críticos de contaminación (en ocasiones ordenados por fallos judiciales), y entran en operación tranques de relave modernos con estándares ambientales adecuados en los principales centros mineros (Salvador, Chuquicamata, Andina, El Teniente, La Disputada y otros), los cuales habían funcionado en condiciones inadecuadas por muchos años. De este modo, la contaminación de las aguas al año 2000 prácticamente se encuentra controlada, al menos en la gran minería.
5.3.2.4 Programas de producción limpia
La producción limpia es un concepto que, básicamente, responde a una estrategia de fomentar el mejoramiento de la conducta ambiental de las empresas y productores sobre la base del autocontrol. En la práctica, es una estrategia de gestión empresarial preventiva aplicada a productos, procesos y organización del trabajo, cuyo objetivo es minimizar emisiones y/o descargas en la fuente, reduciendo riesgos para la salud humana y ambiental, y elevando simultáneamente la competitividad. En Chile, se ha optado por esta estrategia desde fines de la década de 1990, con la implementación de acuerdos sectoriales en diversos ámbitos de la producción. A continuación, se presentan algunos antecedentes de los acuerdos sectoriales y de sus implicancias para la gestión de los recursos hídricos. El sector exportador hortofrutícola formalizó en el año 2002 su intención de incorporar la producción limpia a la estrategia de desarrollo del sector mediante la firma de un acuerdo de producción limpia, que implica la adopción de un conjunto de medidas - denominadas Buenas Prácticas Agrícolas. Veinte de las principales empresas productoras y exportadoras de frutas y hortalizas adhirieron al acuerdo, inicialmente, y se espera que en el futuro cercano al menos 1.500 empresas se comprometan con esta iniciativa. Como resultado del mismo se espera fortalecer el cumplimiento de las crecientes exigencias establecidas por los principales mercados internacionales de destino, asegurar a los consumidores productos de calidad producidos en forma respetuosa con el medio ambiente y proteger la salud de los trabajadores. Se espera que dicho acuerdo implique diversos beneficios para la gestión del recurso hídrico, especialmente en lo que se refiere a minimizar la contaminación con nutrientes y pesticidas A fines del año 2000 se firmó un Acuerdo Marco de Producción Limpia, entre el Consejo Minero y los Servicios Públicos competentes. Dicho acuerdo ha sido dirigido a la promoción del aumento de la productividad y competitividad de la industria minera chilena y también para incorporar las mejores prácticas de prevención de contaminación y producción limpia en diversas áreas. Como resultado de lo anterior, se espera entre otras cosas mejorar la eficiencia con la cual el sector utiliza el recurso hídrico y mejorar la coordinación entre los diferentes organismos relacionados a la gestión del recurso. Adicionalmente, el Consejo Minero y el Ministerio de Minería han formado una Comisión Mixta de Uso eficiente de Agua formada por representantes de diversas empresas del sector y de diversos organismos gubernamentales. La producción limpia está siendo implementada en diversos sectores productivos de la economía. Dentro de ellos, se puede citar el caso de la industria de la celulosa, que ya en 1999 suscribe un Acuerdo de Producción Limpia para el Sector Celulosa en el que el manejo de la contaminación de los recursos hídricos toma un rol central. En principio, se parte por comprometer al sector en la
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colaboración con el proceso de implementación de la nueva política de control de la contaminación, establecer mecanismos de evaluación y seguimiento de los avances del sector en la implementación de la estrategia de Producción Limpia y se establecen mecanismos de coordinación publico-privada.
5.3.2.5 Evolución de la calidad de aguas
Como se ha señalado, no existen estudios que muestren en forma completa la evolución de la calidad de los recursos hídricos a lo largo del período de análisis. De este modo, sólo es posible tener algunas ideas generales acerca de las principales tendencias. En este sentido, se puede indicar que los cambios observados no han sido de gran magnitud, entre otras, por las siguientes razones:
• Los nuevos proyectos mineros e industriales se han realizado en un marco de exigencias ambientales más rigurosas
• Los posibles mejoramientos originados en la construcción de plantas de tratamientos de aguas servidas y residuos industriales líquidos no han alcanzado a hacerse efectivos, ya que se trata de inversiones realizadas al final del período
• El natural retardo de los procesos de contaminación asociados al uso de fertilizantes y pesticidas
A continuación, se presenta información sobre la evolución de la calidad de aguas en un río del norte chico, un río de la zona central y en algunos lagos. En el caso de los ríos se aprecia un proceso de contaminación moderado con nutrientes en el norte chico, no así en la zona central. Por su parte, en los lagos se aprecian evidencias de contaminación con nutrientes según los gráficos que se adjuntan.
Gráfico Nº 51
Río Elqui - La Serena
0
1
2
3
4
5
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
Año
NO
3 (m
g/L
)
C (prob. 50%): 0,88mg/L
C (prob. 50%): 1,72mg/L
Fuente: DGA.
78
Gráfico Nº 52
Rio Maipo en Cabimbao
0
1
2
3
4
5
6
7
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Año
NO
3 (m
g/L
)
Fuente: DGA.
Gráfico Nº 53
Evolución del Fósforo total, en los principales lagos de Chile.
Fuente: UCH 2000. 18 citando a Salazar y Soto, 1999.
18 UNIVERSIDAD DE CHILE. CAPP. Informe País Estado del Medio Ambiente en Chile - 1999. Elaborado en convenio con CONAMA y PNUMA. Junio de 2000.
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Gráfico Nº 54
Evolución del Nitrógeno total en los principales lagos de Chile
Fuente: UCH, 2000 citando a Salazar y Soto, 1999.
Gráfico Nº 55
Evolución del Oxígeno disuelto en los principales lagos de Chile
Fuente: UCH, 2000 citando a Salazar y Soto, 1999.
80
5.4 Impactos sobre la productividad económica de los recursos hídricos
La productividad del recurso hídrico, definida como la cantidad de bienes obtenidos con un cierto volumen de agua, es un indicador que es deseable aumentar. En la medida que el recurso hídrico es usado más eficientemente por los sectores productivos, la productividad resultante del recurso hídrico es más alta. Además, la productividad económica del recurso hídrico puede incrementarse como resultado de la aplicación del agua a la producción de bienes más valiosos, situación que en Chile es significativa (para el período de análisis) en la agricultura. Otros sectores económicos han abastecido, en general, sus nuevas demandas con recursos que estaban inexplotados y transferencias de derechos de aprovechamientos que estaban en desuso o con un uso muy marginal y no se incluyen en este análisis. A continuación, en el Gráfico Nº 56, se presenta la productividad estimada para la minería del cobre, estimada según la información publicada por el Consejo Minero, por Codelco y por Minera Escondida.
Gráfico Nº 56
Productividad del agua utilizada en la producción de cobre (Ton Cu/1000 m3 Agua)
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
Fuente: elaboración propia. En el caso de la actividad agrícola, se sabe que la productividad ha aumentado en la medida que se han incorporado al riego tecnificado a numerosas superficies producto de la Ley de Fomento al Riego, los rendimientos por hectárea son cada vez más altos producto de la incorporación de nuevas tecnologías de producción y porque el agua se aprovecha cada vez más en productos de alto valor. No obstante que no se dispone de estimaciones que consideren todos los efectos combinados al mismo tiempo, se puede ver en el Cuadro Nº 19 como los cultivos de alto valor tales como frutales, las hortalizas y las flores han aumentado significativamente en las últimas décadas y como se observa en el Cuadro Nº 20, los cultivos de bajo valor han disminuido fuertemente. Se espera que la tendencia descrita se mantenga en el futuro, en particular, en años recientes se observa un significativo aumento de la superficie plantada de viñas.
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Cuadro Nº 19
Evolución de la superficie de cultivos en Chile (1955-1997)
Tipos de cultivo 1955 1976 1997
Frutales 85,5 99,5 234,0 Viñas viníferas 99,4 96,0 81,3 Cultivos anuales 1.350,0 1.300,2 844,3 Hortalizas y flores 44,3 103,8 113,1 Semilleros y viveros --- --- 31,9 Total 1.577,1 1.599,6 1.304,6 Fuente: Censos Agropecuarios, INE.
Cuadro Nº 20
Cambios de uso del suelo entre la III y X Región en Chile, en el período 1986 - 1995
Cultivos Variación de superficie (miles de Ha.)
Frutales y viñas + 50 Hortalizas y flores + 34 Praderas artificiales + 150 Praderas naturales y mejoradas - 194 Cultivos anuales - 300 Plantaciones forestales + 500 Fuente: CORFO 1998.19 En el ámbito industrial interesa destacar la evolución del uso del agua en la producción de celulosa, donde se han producido importantes aumentos de eficiencia que redundan en una mayor productividad del uso de los recursos hídricos. En la actualidad, se consumen sólo 40 m3 de agua por tonelada de producto, mientras que en la década de 1980 el consumo era de alrededor de 130 m3/ton 15.
5.5 Transferencias virtuales de agua La trasferencia de agua es un concepto que permite ilustrar la siguiente idea: en la medida que hay comercio internacional de bienes cuya producción involucra uso de recursos hídricos hay trasferencias virtuales de aguas entre países. En otra palabras, cuando un país importa un producto, evita tener que usar una cierta cantidad de recursos hídricos en su producción. Por lo tanto, un país como Chile es un exportador virtual de agua. El presente capítulo, tiene como objetivo presentar cuanta es el agua involucrada en la producción de cobre y de la fruta fresca exportadas al resto del mundo. Minería En el Gráfico Nº 37 se presentó la evolución aproximada del agua involucrada en la producción de cobre en Chile. Ello, ha sido calculado sobre la base de los indicadores de eficiencia de uso informados por Codelco y Minera Escondida. Dado que la gran mayoría del cobre producido en Chile se exporta, el agua involucrada en la producción es una trasferencia en prácticamente su totalidad. Es importante destacar que se ha considerado la serie del coeficiente de agua por tonelada de cobre considerando la eficiencia creciente de los procesos mineros. Por ello, hasta antes de la mitad de la década de 1990 no se reflejan aumentos muy fuertes de la cantidad de agua asociada a la producción de cobre. Posteriormente, se produce un aumento importante del
19 CORFO. Sector Agropecuario Nacional. Evolución Reciente y Perspectivas. 1998.
82
agua utilizada producto de la entrada en producción de diversos proyectos mineros y por el aumento de la producción de las faenas existentes. Finalmente, se produce una pequeña disminución en la estimación del agua utilizada, producto de que la expansión de la producción nacional sufre una disminución producto de los bajos precios del cobre, y además, debido a que la eficiencia sigue creciendo según la tendencia informada por las empresas mineras. Con ello, en los últimos años la transferencia virtual de agua asociada a la minería del cobre es de alrededor de 400 millones de metros cúbicos lo cual equivale en términos de caudal continuo a unos 13 m3/s. Agricultura A continuación, en el Gráfico Nº 57 se presenta una estimación aproximada del agua asociada a la exportación frutícola de Chile. Esta ha sido calculada sobre la base del consumo de agua representado por la evapotranspiración media por tonelada de producto final de los cultivos frutales más importantes. Al considerar la evapotranspiración, no se contabiliza como transferencia de agua, el agua perdida en los procesos de riego que por la vía de los retornos puede ser utilizada en otros usos. Es importante destacar que se ha utilizado un coeficiente constante de uso de agua por tonelada de fruta, debido a las limitantes de información disponibles. Por ello, la evolución presentada en el Gráfico Nº 57 no es estrictamente comparable con la evolución del Gráfico Nº 37, pero sirve para presentar el orden de magnitud de la transferencia virtual de agua del sector exportador frutícola en relación al sector minero a fines del período 1983-2003.
Gráfico Nº 57
Evolución del agua utilizada en la producción de fruta exportada por Chile
(Millones de m3)
0100
200300400
500600700
800900
1000
110012001300
14001500
1980 1985 1990 1995 2000
Fuente: elaboración propia. Tal como se puede ver en los gráficos, la actividad agrícola utiliza y exporta una mayor proporción de agua que la actividad minera, unos 1400 millones de metros cúbicos en los últimos años, lo cual en términos de caudal equivale a unos 44 m3/s. Como conclusión de la información presentada, se puede señalar que el país realiza una transferencia de agua que es cada vez mayor, y además, en la medida que diversifica su exportación puede pasar a exportar aún más agua. Esto, en la medida que pasa desde una base
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concentrada en cobre hacia una base más diversificada en productos tales como la fruta de exportación que pueden incluso requerir mayores cantidades de agua por tonelada de producto exportado.
84
5.6 Nivel de conflictos El impacto que ha tenido el proceso en el nivel de conflictos del sector resulta especialmente difícil de evaluar en términos objetivos, con el nivel de información disponible. Al respecto, existe una apreciación bastante generalizada de que paulatinamente se ha desarrollado una cierta judicialización de los conflictos de agua, dejando de lado las instancias previas de resolución que se identifican en el diseño de la actual legislación de aguas. Sin embargo, los escasos indicadores cuantitativos disponibles (tales como el número de recursos de reclamación presentados contra las resoluciones de la Dirección General de Aguas), no lo confirman, con la excepción de las controversias levantadas últimamente en relación con las solicitudes de derechos sobre aguas subterráneas. No obstante, considerando la extrema lentitud de los procesos, su costo para los usuarios y la baja especialización de los tribunales, que hace impredecible el resultado de las controversias, probablemente un análisis en profundidad pudiera detectar un cierta pérdida de oportunidades de desarrollo asociadas a esta causa y problemas de inequidad en el acceso a los recursos de agua.
85
6 Análisis general, comentarios y lecciones En el presente capítulo, se presenta un análisis general de las conclusiones, los comentarios finales y las lecciones que se pueden desprender del caso de Chile en los últimos 20 años.
6.1 El “problema” del agua como resultado de una estrategia de desarrollo.
Los antecedentes entregados muestran que en un escenario en el cual un país no se desarrolla en lo económico ni en lo social el tema del agua no se presenta como un desafío a la sociedad. Por el contrario la situación cambia violentamente cuando comienza a crecer. En efecto, se aprecia una clara correlación entre el crecimiento del país y sus demandas de agua (Gráfico Nº 4 y Gráfico Nº 38), y en la emergencia de los temas ambientales ligados a la explotación de los recursos naturales. Pero además se puede estimar que, en el caso de Chile ello está fuertemente definido por una determinada estrategia de desarrollo, consistente básicamente en su apertura al exterior en el marco de una economía de mercado ligada, además, a los recursos naturales. Ello, se aprecia en la fuerza que adquieren las demandas asociadas al sector exportador (Gráfico Nº 38 y Gráfico Nº 39). Por ejemplo: sin un período de auge en la producción cuprífera ni frutícola, sin los mayores niveles de vida alcanzados, que inciden el desarrollo inmobiliario en el litoral, y en numerosos otras manifestaciones, la presión sobre las demandas de Santiago al norte sería completamente distintas y el valor del agua sustancialmente más bajo. Del mismo modo, la explosiva demanda de aguas subterráneas en ese sector, con todos los conflictos asociados no habría existido. En otra palabras, la naturaleza de los problemas asociados a los recursos hídricos habría sido sustancialmente diferente tanto en su intensidad como en sus características si el país hubiera optado por otras alternativas de crecimiento. Por lo mismo, un Plan de Gestión de los Recursos Hídricos necesariamente debe comenzar preguntándose acerca de las estrategias de desarrollo que ha puesto (o espera poner) en marcha el país.
6.2 Concepciones políticas generales v/s políticas de agua Las políticas sobre los recursos hídricos y sus usos son el resultado de un complejo juego de fuerzas al interior de la sociedad, cuestión que se observa con claridad en el caso chileno. De dichas fuerzas, sólo algunas corresponden al sector hídrico propiamente tal, correspondiendo las principales a otras dinámicas de la sociedad, en especial a las visiones predominantes en el ámbito ideológico y en relación con la estrategia de desarrollo más conveniente para el país. Desde esta última perspectiva, en Chile se distingue un período hasta el año 1990, en el cual las políticas se diseñan en el marco de un gobierno autoritario, con una concepción decididamente neoliberal, confianza total en el funcionamiento de los mercados, muy escasa regulación de los mismos, minimización del rol del estado y de la necesidad de planificación, débil presencia de las demandas sociales y de los temas ambientales y de aquellos asociados a las minorías étnicas. En
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dicho período, se observa un fuerte desarrollo de las políticas asociadas a la creación de mercados, la desregulación de estos, a establecer el predominio de la iniciativa privada, la recuperación de costos para el financiamiento autónomo de los servicios y otras con dicha orientación. En un segundo período que se inicia en 1990 con los gobiernos democráticos, sin abandonar las estructuras económicas desarrolladas en el período anterior, las políticas tienden asignar un mayor rol al estado, a la regulación de los mercados, al tema ambiental e indígena y a la atención de las demandas sociales, y además, surge una concepción que busca la materialización de una alianza público-privada para la provisión de bienes y servicios. Estos distintos períodos se reflejan tanto en las iniciativas de orden institucional y jurídico como en la evolución de la inversión pública. (ver Gráfico Nº 24, Gráfico Nº 25 y Gráfico Nº 30, ). En el Cuadro Nº 21 se muestran claramente estas distintas épocas. Como se ha señalado, estos períodos corresponden al peso relativo de las concepciones ideológicas que controlaron el proceso político en el país, sin ninguna relación específica con el tema hídrico. Sin embargo, evidentemente, además de dicho marco general, influyen a favor de incorporar ajustes a lo existente, las condiciones particulares que se presentan en un momento dado en la dinámica interna del sector hídrico. Esas condiciones particulares, hacen muchas veces la diferencia para que determinados cambios sean factibles. Ejemplo de lo anterior, son los cambios en los sistemas regulatorios del sector sanitario y del sector energético como resultado de la vulnerabilidad que mostraron en períodos de sequía, en la segunda mitad de los 90. En esa ocasión, las atribuciones de los organismos reguladores y el valor de las multas por incumplimiento se reforzaron notablemente. Inclusive, ello tuvo impactos en áreas relacionadas, como por ejemplo el cumplimiento de las normas de RILES, que ya existían pero eran eludidas fácilmente. En el Cuadro Nº 21, se puede apreciar la evolución de los principales hitos legislativos relacionados con el recurso hídrico. En términos generales, se puede apreciar una primera fase desde 1980 a 1989 de reformas más que nada económicas. En esta fase, se promulga el Código de Aguas que tiene una clara orientación de mercado, se sientan las bases para la participación de privados en los servicios sanitarios, se promulga la Ley de Fomento al Riego que deja en manos de los privados la iniciativa en dicho tema. Posteriormente, desde 1990 hasta la fecha, se puede apreciar una segunda fase del proceso legislativo, en la cual se agregan consideraciones sociales, ambientales y de regulación al sistema de gestión de los recursos hídricos. Por ejemplo, en relación al tema social se promulga la Ley Indígena y se dirige hacia la agricultura campesina a la Ley de Fomento al Riego. En el tema ambiental, se realiza una profunda reforma, en la cual se pasa de un sistema de numerosas normas disgregadas a un sistema regido por un marco de política más integral con la promulgación e implementación de la Ley de Bases del Medio Ambiente y con la elaboración de una serie de normas relativas a la contaminación del agua que actúan en conjunto. Adicionalmente, desde el punto de vista de la regulación se puede decir que hay un importante cambio de enfoque, puesto que se pasa a fortalecer las capacidades de regulación de diversos servicios como es el caso de la SISS y también se pasa a modificar la Ley Eléctrica de modo de aumentar la responsabilidad y las multas a las empresas ante cortes en el suministro en el caso de sequías.
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Finalmente, en relación con la institucionalidad del recurso agua es importante señalar que, si bien es cierto que a la fecha no se ha aprobado una reforma la Código de Aguas, paulatinamente una concepción más balanceada, que pondera sus dimensiones económicas, ambientales y sociales y reafirma el rol regulador del Estado, se viene haciendo presente desde mediados de los años 90. Ello se ha reflejado en los fallos de la Corte Suprema de Justicia, Organismos Antimonopolio y en el Tribunal Constitucional que han coincidido en apoyar los intereses de la sociedad en su conjunto, en contraposición a quienes ven en el recurso hídrico un bien económico más, sin una connotación especial.
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Cuadro Nº 21
Evolución en el tiempo de la instauración de los principales cambios jurídicos e institucionales relativos al sector hídrico
GENERAL
__________________ 1981 Código de Aguas 1992 Anteproyecto de Modificación al Código de Aguas * 1993 Ley Indígena Nº 19.253 1996 Resolución DGA Nº 186 Regl. Catastro Público de Aguas 2003 Proyecto de Ley de Pesca Recreativa *
AGRICULTURA /
RIEGO / ENERGIA __________________ 1981 Ley Nº 1.123 que rige la construcción de grandes obras de riego 1986 Ley Nº 18.450 de Fomento al Riego 1994 Modificación de Ley de Fomento al Riego (distingue entre agricultura campesina y empresarial) 1996 Ley General de Concesiones de Obras Públicas 1999 Ley 19.613, modificó el art. 99 bis del DFL N° 1 del año 82. Aumenta responsabilidad de generadores en caso de corte de suministro de energía.
SANITARIO
__________________ 1977 Creación de SENDOS 1988 DFL Nº 382, Ley General de Servicios Sanitarios 1989 Ley de subsidio al pago de consumo de agua potable y alcantarillado 1990 Creación de Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) 1998 Reformas a SISS y privatización empresas sanitarias
AMBIENTAL / SOCIAL
__________________ 1993 Modificación al Código de aguas incorporando Protección Vegas y Bofedales en la I y II región. 1994 Ley de Bases del Medio Ambiente y SEIA 1998 Normas de emisión RILES al alcantarillado 1999 Anteproyecto de Norma de calidad de aguas superficiales 2000 Normas de emisión RILES a aguas superficiales (DS90/00) 2002 Norma de Emisión de Residuos Líquidos a Aguas Subterráneas (DS Nº 46/02)
Fuente: elaboración propia.
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6.3 Globalización v/s Agua Interesa analizar específicamente la interacción de la dinámica del sector hídrico en relación con los procesos de globalización Al respecto, el principal aspecto que debe ser tomado en consideración es que junto al envío de productos a otros países, se incorpora en forma encubierta la exportación de recursos hídricos, en los productos exportados. Este efecto, se puede estimar en forma preliminar del orden de los 1900 millones de m3 al año sólo en exportaciones de cobre y frutas, lo que equivalente a un caudal continuo de 72,4 m3/s. Este flujo, además tiene su origen en gran medida en cuencas con escasez de agua, lo que le da un mayor valor al recurso y lo hace competitivo con el resto de las demandas internas (agua potable, agricultura para el mercado interno, etc.). Además, como se ha indicado, la competencia en un mercado global, supone en muchos casos un elevado grado de tecnificación del manejo del agua, el cual se produce no slo por una dinámica asociada al agua, sino por las ventajas competitivas que se obtienen en el producto. Esto se observa con claridad en la tecnificación de la agricultura (ver Gráfico Nº 33). Por ejemplo, el manejo altamente sofisticado del agua en las viñas, que supone altísimas eficiencias, tiene por propósito obtener vinos de elevada calidad (y de alto valor), sin que los ahorros de agua sean relevantes en la toma de decisiones de inversión. La necesidad de acceso a mercados globales, también ha afectado las tecnologías de aprovechamiento, dado la necesidad de exhibir certificaciones internacionales que protejan su ingreso a otros mercados. De ese modo, es frecuente que dichos actores vayan más allá de las exigencias nacionales. Es así como se han acordado distintos programas de producción limpia por sectores de actividad (minería, agricultura, celulosa, etc.). Otra dimensión del proceso de globalización también se relaciona estrechamente con el flujo de capitales y la construcción de marcos normativos estables y no discriminatorios que protejan las inversiones, en especial las extranjeras. En este sentido, en algunos sectores hídricos el proceso ha reforzado las inversiones externas (sanitarias, hidroelectricidad) acelerando significativamente la materialización de ciertas políticas hídricas y en otras ocasiones incluso ha cambiado el escenario de demandas de agua, como es el caso del impacto de la importación de gas natural, lo cual ha significado un cambio sustantivo de la matriz energética (ver Gráfico Nº 35).
6.4 Visiones integrales vs gradualismo. Importancia del factor temporal y oportunidad.
La observación del caso chileno permite reflexionar acerca de las estrategias que son más efectivas para promover un cambio en el ámbito normativo e institucional. En efecto, no cabe duda en el caso de Chile, que la institucionalidad vigente es el resultado de la evolución compleja de las fuerzas presentes en la sociedad y los desafíos que van surgiendo junto al crecimiento, y no el resultado de un diseño único y una estructura concebida coherentemente desde el primer momento. En otras palabras, se trata del resultado de un proceso de perfeccionamiento y complementación de los vacíos del diseño original. Aún más, se ha podido observar que los efectos, positivos o negativos, de las políticas se pueden presentar con ostensibles retrasos y en forma extremadamente heterogénea según sea la zona geográfica del país que se analice y el sector usuario. Por ejemplo, el incremento de solicitudes de derechos de aprovechamiento de agua se torna explosivo varios años después de iniciarse el proceso de aumento productivo, posiblemente por la subutilización de derechos que ya se poseían. Asimismo, las primeras limitaciones para el acceso de nuevos usuarios a los acuíferos para evitar sobreexplotación son muy posteriores, ya que
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también existía una capacidad subutilizada, y los verdaderos impactos de las nuevas extracciones aún no se hacen efectivos. De la misma manera el desarrollo de un mercado de aguas activo en el ámbito agrícola, previsto en las modificaciones en el año 1981, aún no se hace realidad (salvo excepciones), sin embargo, las dificultades asociadas al erróneo diseño de la legislación en la constitución de derechos originales se manifestó con fuerza desde muy temprano en el ámbito de la generación hidroeléctrica. En otras áreas también se observan situaciones semejantes, por ejemplo, las debilidades del marco regulatorio en el ámbito sanitario e hidroeléctrico sólo aparecen en forma evidente con motivo de períodos de sequía de la segunda mitad de la década de los 90. A su vez, materias que, en un análisis técnico pudieran ser de gran interés, como la temática de la gestión integrada de los recursos hídricos estuvo casi completamente ajena a los actores hasta hace muy pocos años y de hecho, en 1996 se optó por retirar una modificación legal que la planteaba. Lo anterior sugiere que, en determinadas condiciones, puede ser adecuada una estrategia de cambio del sector hídrico paso a paso, presidida por un criterio realista y pragmático que atienda lo urgente y posible, antes que el planteamiento de reformas globales concebidas como una suerte de “integrismo hídrico”, que apuntan a resolver problemas que no son inmediatos o situaciones hipotéticas que se pudieran presentar en un futuro muy posterior, sobre los cuales la sociedad aún no ha adquirido suficiente conciencia (aunque sean claros para los especialistas) o no dispone de medios para darles solución efectiva.
6.5 Políticas, Financiamiento y Crecimiento. La implementación de las políticas requiere resolver el problema del financiamiento. En sociedades pobres el tema es crítico, ya que la gran mayoría de los beneficiarios de dichas políticas frecuentemente no están en condiciones de contribuir efectivamente al financiamiento y los recursos generales del Estado usualmente son insuficiente para abordarlos en función de las enormes demandas pendientes de otro tipo. En este sentido, el caso chileno muestra un ejemplo bastante claro de un riguroso escalonamiento en el tiempo de los objetivos sociales en el sector hídrico, aún cuando ello, más que un diseño buscado, probablemente estuvo fuertemente relacionado con el cambio político general del país. No obstante, afortunado o previsible, el punto es que, por ejemplo, la inversión en descontaminación se ha desarrollado en el país una vez conseguidos importantes avances en otras metas (como cobertura de agua potable y alcantarillado) y cuando la población duplicó su ingreso per cápita. Así mismo, el tema de las inundaciones recién ahora está comenzando a tener una incipiente prioridad. Por otra parte, el aumento de las tarifas en el sector sanitario, para pasar a un modelo en el cual las empresas cobran el valor efectivo de proveer el servicio, proceso que sorprendentemente se hizo sin ningún tipo de respuesta social significativa, coincidió con un período de crecimiento de la economía a un ritmo del 7% anual y con fuertes mejoramientos en los salarios reales. No cabe duda que el mismo proceso en un período de estancamiento habría generado repuestas distintas. Este análisis sugiere que la proposición de políticas y de metas sociales debiera preocuparse cuidadosamente de mantener una adecuada compatibilidad con las posibilidades efectivas del país, consideración que resulta válida en lo relativo al diseño de las modalidades de financiamiento.
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6.6 Gobernabilidad, Estado y disciplina social. La gobernabilidad del sector hídrico supone no sólo la capacidad de diseñar políticas adecuadas sino la de implementarlas. En este sentido, suele resultar crítico alcanzar un nivel de aceptabilidad social y de funcionamiento del aparato estatal que las haga viables. En el caso chileno, una característica destacable es que no se han generado en los últimos 15 años cambios que signifiquen reemplazar en forma sustantiva los diseños institucionales anteriores (situación que no se dio obviamente en el gobierno autoritario anterior a los 90), lo que ha permitido avanzar en un proceso de consensos muy amplios antes que de enfrentamientos sociales. No cabe duda, que esto ha sido un resultado de las características de la transición política que se desarrolló en el período analizado. Adicionalmente, se puede señalar que el aparato estatal chileno tiene una tradición de funcionamiento relativamente aceptable que le permite hacerse cargo de la implementación de políticas complejas, que requieren de un adecuado nivel de confianza en él por parte de la población. En este sentido, se puede mencionar, a modo de ejemplo, la existencia de estructuras que aseguran el otorgamiento de subsidios focalizados a nivel de cada familia para la provisión de agua potable y la realización de concursos amplios para el subsidio de actividades de riego sobre bases objetivas, sistemas que resultan difíciles de implementar en otros países por la desconfianza en la probidad del aparato estatal. Asimismo, se puede considerar como una ventaja del Estado chileno su capacidad para estructurar en forma adecuada los organismos reguladores. Otro elemento a considerar es la disciplina de la Administración del Estado de Chile en torno a los criterios de inversión pública. Esta nace con las reformas iniciales implementadas a principios del período de análisis y se mantiene posteriormente producto de alto nivel de consenso que genera y el acuerdo nacional que existe en relación con la necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos. En la práctica, esto ha significado que tanto en proyectos públicos como en subsidios a proyectos de interés público pero de ejecución privada se ha enfatizado la exigencia de retornos mínimos y su contribución al desarrollo nacional como criterios de aprobación. Además, existe un sistema de priorización de inversiones de acuerdo a evaluaciones económicas y sociales de larga experiencia. En la actualidad, dado que el criterio imperante es que la inversión pública pase es test de la rentabilidad económica desde el punto de vista social, se está avanzando con nuevas modalidades que expliciten con mayor detalle la rentabilidad resultante de estas inversiones. Ello, por medio de la aplicación del sistema de licitación a privados de la construcción, operación, cobro y mantención de las grandes obras de riego. Asimismo, existe en la población determinados niveles de disciplina social que también son decisivos para la implementación de determinadas políticas. Ese es el caso, por ejemplo, de la cultura de pago de las cuentas de agua potable. No obstante lo anterior, un ejemplo negativo lo constituye el comportamiento social en relación con las extracciones sin autorización de aguas subterráneas, lo cual hace difícil la gestión sustentable de los acuíferos y el escaso éxito que se ha tenido con las políticas de recuperación de costos de las grandes obras hidráulicas realizadas en beneficio del sector agrícola
6.7 Desarrollo económico y medio ambiente Con frecuencia se tiende a establecer una contradicción entre la conservación ambiental y el proceso de desarrollo económico. La experiencia de Chile en esa materia en el sector hídrico,
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aunque no existen antecedentes para tener conclusiones definitivas, no parece validar dicha afirmación. En efecto, si bien es cierto que las amenazas al medio ambiente se incrementan como resultado de la mayor demanda de recursos naturales, por ejemplo, para el aprovechamiento sustentable de las aguas subterráneas (ver Gráfico Nº 47) y por el uso y/o generación de sustancias potencialmente contaminantes (ver Gráfico Nº 48 o Gráfico Nº 50); también se observa un aumento sustantivo de la inversión en descontaminación (Gráfico Nº 20 y Gráfico Nº 22) y una mayor preocupación por el diseño e implementación de políticas orientadas al control de los impactos ambientales (Cuadro Nº 21y Gráfico Nº 23). Como se ha señalado, en esta reacción juega un rol significativo el propio proceso de globalización que permite la transferencia de experiencias y tecnologías de países más desarrollados y tiende hacia el establecimiento de estándares internacionales. Lo anterior, ha determinado que si se compararan los niveles de contaminación hídrica de los años 80 con los actuales la situación presente probablemente sea claramente más favorable.
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