adulto mayor y reforma previsional1.3 adulto mayor y conceptos análogos 20 1.4 envejecimiento 21...
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Empre! UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE DERECHO DEPARTAMENTO DE DERECHO DEL TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
ADULTO MAYOR Y REFORMA PREVISIONAL
Memoria para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas
Autores: JORGE ANDRES IBARROLA AVILA FRANCISCO JOSE CARVACHO LEMA
Profesor guía: RICARDO JURI SABAG
Santiago, Chile
2008
2
TABLA DE CONTENIDOS
Página INTRODUCCION 7 CAPITULO I VEJEZ Y ENVEJECIMIENTO
1.1 Generalidades 11
1.2 Los Ancianos en la historia 13 1.2.1 Prehistoria 13 1.2.2 El mundo griego 14 1.2.3 El mundo romano 15
1.2.4 Edad Media 16 1.2.5 El Renacimiento 17 1.2.6 El mundo moderno 18 1.2.7 Época Contemporánea 19
1.3 Adulto mayor y conceptos análogos 20
1.4 Envejecimiento 21
1.4.1 Envejecimiento desde el punto de vista biológico 22 1.4.2 Envejecimiento desde la óptica psico-social 23
3
CAPITULO II
ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL 2.1 Generalidades 25 2.1.1 La transición demográfica y el envejecimiento poblacional 25 2.1.2 La fecundidad en Chile 29
2.1.3 La mortalidad en Chile 31 2.1.4 Composición por edad de la población y el Índice de Dependencia y Vejez 35
2.2 El Cambio Demográfico y la Seguridad Social 38
CAPITULO III
POLÍTICA NACIONAL ADULTO MAYOR
3.1 Generalidades 44
3.1.1 Principios Política Nacional Adulto Mayor 46
3.1.2 Objetivos Política Nacional Adulto Mayor 50
3.2 Plan Nacional Conjunto 51
3.2.1 Áreas estratégicas y sectores de intervención. 54 3.2.1.1 Área Seguridad Económica,
Participación y Educación 54
3.2.1.2 Área de Fomento de la Salud Integral 56
3.2.1.3 Área Entorno Favorable, Cultura y
Recreación 57
4
CAPITULO IV
SEGURIDAD SOCIAL Y ADULTO MAYOR 4.1 Generalidades 59 4.1.1 Principios de la Seguridad Social 63
4.2 Generalidades del Sistema de Pensiones chileno 65
4.2.1 Aspectos relevantes del actual sistema previsional 72
4.2.1.1 Sistema multipilar que sostiene el sistema
chileno 72
4.2.1.2 Cobertura del actual sistema previsional 80
4.2.1.3 Densidad de cotizaciones 83
4.2.1.4 Factores que inciden en la acumulación
de aportes 86
4.2.1.5 Trabajadores independientes 91
4.2.1.6 Situación de la Mujer 94
CAPITULO V REFORMA PREVISIONAL
5.1 Generalidades 103
5.1.1 Diagnóstico de la Comisión 104
5.1.2 Propuesta Comisión Asesora para la Reforma
Previsional 106
5.1.2.1 Un Nuevo Pilar Solidario 108
5
5.1.2.2 Incorporación de no asalariados 108
5.1.2.3 Equidad de géneros 109
5.1.2.4 Organización de las Administradoras 110
5.1.2.5 Eficacia y transparencia 111
5.1.2.6 Rentabilidad de las inversiones 112
5.1.2.7 Seguridad y predictibilidad del Sistema 112
5.2 Ley Nº 20.255 Perfecciona el Sistema Previsional 114
5.2.1 Aspectos generales 114
5.2.2 Aspectos generales de la Ley que Perfecciona el
Sistema Previsional. 116
5.2.2.1 Principios del Nuevo Sistema de
Pensiones 117
5.2.2.2 Sistema de Pensiones Solidarias 119
5.2.2.3 Institucionalidad Pública para el Sistema
de Previsión Social 128
5.2.2.4 Equidad de género 130
5.2.2.5 Obligación a cotizar de los Trabajadores Independientes 133 5.2.2.6 Trabajadores Jóvenes 136
CONCLUSIONES 139
BIBLIOGRAFIA 143
6
RESUMEN
La constante evolución demográfica que evidencia nuestro país, ha
hecho que con el paso del tiempo sea necesario más que nunca saber
quienes son nuestros Adultos Mayores, y los procesos que conducen a esta
etapa de la vida.
Es así como esta memoria además de entregar un concepto de Adulto
Mayor y la visión que de éste se tiene a lo largo de la historia, busca además
a través de datos, ilustrar el “momento demográfico” que experimenta la
sociedad chilena, como una forma de hacer patente su creciente
importancia, y su hoy más evidente necesidad de protección.
Es en este sentido que se hace necesario examinar las respuestas de
nuestra Seguridad Social en materia de pensiones frente a las crecientes
necesidades de este segmento de la población, para lo cual nos enfocaremos
en aspectos del actual sistema de pensiones, y en posibles soluciones que se
avizoran para sus falencias.
7
INTRODUCCION
Al comenzar el siglo XX, en Chile se fueron creando diversos
regímenes de pensiones diferenciados por el tipo de actividad o grupos
ocupacionales con reglas y beneficios distintos. Es así como llegan a
coexistir 52 "Cajas" o Instituciones de Previsión que operaban bajo el
esquema de “reparto”, en el cual los aportes de los afiliados activos
financian las pensiones de los pasivos y, por tanto, la subsistencia del
sistema está supeditada a la relación trabajador/pensionado existente en la
población en cada momento del tiempo.
Mediante el Decreto Ley 3.500 de 1980, un Nuevo sistema de
Pensiones fue creado, basado en la Capitalización Individual y administrado
por entidades privadas denominadas Administradoras de Fondos de
Pensiones(AFP). El Antiguo Sistema continuó funcionando, principalmente
a través de un ente único, denominado Instituto de Normalización
Previsional (INP), el cual fusionó a las principales Cajas de Previsión.
Hay relativo consenso en cuanto al rol crucial que ha desempeñado
este sistema en el gran desarrollo económico de Chile en los últimos años,
actualmente los fondos acumulados en las AFPs equivalen a más del 60%
del PGB chileno y están invertidos en los principales activos financieros
chilenos e internacionales, pero por otro lado ha sido fuertemente criticado,
8
debido a que las pensiones basadas en este sistema no estarían
garantizadas para toda la vida, y sus montos son muy variables,
dependiendo de imponderables como el nivel internacional de las tasas de
interés.
Hoy a poco más de 25 años de la dictación del Decreto Ley 3.500,
Chile está experimentando un proceso de reforma del sistema previsional,
lo que independientemente de su necesidad, significa, sin dudas, una
excelente oportunidad para que todos los actores sociales involucrados,
discutan y analicen las diversas posibilidades e implicancias del sistema de
pensiones, y como una forma de establecer nuestra postura como país en
materia de seguridad social frente un grupo históricamente postergado y en
constante crecimiento como es la tercera edad.
Este crecimiento, de carácter constante de la población de Adultos
Mayores de nuestro país, es de una entidad tal, que según proyecciones
estimativas, alcanzaría a llegar a ser de alrededor de un 16% del total país
hacia el año 2025; tomando en consideración esta cifra, podemos decir que
Chile se acerca considerablemente a las tasas demográficas que se registran
en los países desarrollados, los cuales, por su parte, están haciendo
importantes esfuerzos en lo que respecta a la constitución de una legislación
apta para poder atender a los requerimientos y necesidades de el sector de la
tercera edad, y otorgarles, además un reconocimiento eficaz.
9
Este trabajo, tiene como principal pretensión exponer en algunos
trazos como está estructurado el actual sistema previsional que rige en
nuestro país, a través de la perspectiva que nos otorga el exámen
diagnóstico que se ha llevado a efecto de éste con motivo de la
investigación y elaboración del informe que sirvió de base del Proyecto de
Ley enviado por el Ejecutivo al Congreso en diciembre de 2006, realizado
por la Comisión Asesora Presidencial para la Reforma Previsional, la
llamada Comisión Marcel. Dicho informe, lo que ha hecho es abrir la
discusión a nivel nacional respecto de la necesidad de realizar correcciones
a la legislación vigente, e incluso más, acerca de las conveniencias de
mantener un sistema de capitalización individual.
Para estos efectos, hemos creído necesario, empezar por hacer una
delimitación, no sólo desde el punto de vista legislativo, sino también desde
un prisma social e histórico del concepto de Adulto Mayor, ya que, sólo
conociendo cuál es exactamente el grupo etario al cual nos referimos,
podremos conocer la situación en que se encuentra, y qué es lo que los
convierte en individuos en especial riesgo social, y dignos de necesaria
protección por parte de la sociedad toda.
También no deja de ser oportuno, analizar las causas, y el proceso de
envejecimiento paulatino que vive la población, entendiendo que este no es
una problemática propia de nuestro país, sino un fenómeno a nivel mundial,
en esta materia nos valdremos principalmente de los datos y estadísticas
aportadas por el I.N.E., especialmente las provenientes del ultimo censo
10
realizado en el año 2002, y las proyecciones a futuro que en virtud de esos
resultados podemos esperar.
A través de todos estos elementos, tomando como eje conductor las
generalidades del actual sistema y las propuestas para mejorarlo, aportados
por el Consejo Asesor, que hoy están plasmados en la recientemente
promulgada Ley de perfeccionamiento del Sistema Previsional,
pretendemos otorgar el panorama actual en la protección a la tercera edad, y
qué es lo que pueden esperar a futuro.
11
CAPITULO I
VEJEZ Y ENVEJECIMIENTO
1.1 Generalidades
Es fundamental para el objeto de nuestro estudio, y también para
quienes definen políticas, trabajan en las agencias gubernamentales y no
gubernamentales, demógrafos y gerontólogos, delimitar y precisar: ¿Qué es
ser anciano? ¿Qué significa pertenecer a este colectivo y bajo qué criterios
se forma parte de él? Saber quienes son los sujetos denominados Adultos
Mayores, y conocer a grandes rasgos en qué consiste el llamado proceso
que lleva a la ancianidad (el envejecimiento), que independientemente de
ser un proceso biológico con una dinámica propia; una serie de otros
factores, lleva a que cada sociedad, bajo parámetros propios tenga su propia
concepción respecto de la vejez.
En términos generales se podría decir que en el mundo desarrollado,
el comienzo de la ‘edad mayor’ es igualado a ‘retiro’, a la edad de 60 o 65
años. En cambio en muchos países en desarrollo, el tiempo cronológico
tiene poca o ninguna importancia para la definición de edad mayor. La cual
12
es comúnmente asociada a un estado de dependencia e incapacidad que
comenzaría en el punto en que las personas no pueden trabajar más.
Pese a ser un grupo generalmente considerado como diferenciado, no
está claro o al menos no hay unanimidad de criterios para precisar qué es o
en qué consiste ser anciano, ni dónde fijar la edad en la que uno entra a
pertenecer a este sector poblacional. Hay autores que catalogan la edad
efectiva de una persona según varios indicadores culturales. Estos son:
a) Edad cronológica: Corresponde al número de años transcurridos
desde el momento del nacimiento hasta un momento dado en la vida de un
individuo cualquiera, correspondiendo a la cultura de una sociedad convenir
y determinar cuándo una persona puede ser considerada “vieja”.
b) Edad biológica o funcional: Viene determinada por los cambios
fisiológicos que ocurren en el organismo durante el envejecimiento,
definiéndose ésta, en función del grado de deterioro intelectual, sensorial,
motor, etc. que pueda experimentar una persona.
c) Edad psicológica: Representa el funcionamiento del individuo en
cuanto a su competencia conductual y su capacidad de adaptación al medio.
d) Edad social: Establece el papel individual que debe desempeñarse
en la sociedad en la que el individuo se desenvuelve. Fundamentalmente
viene determinada por la edad de jubilación, dado que superando esta edad
13
el papel social del individuo se pierde o, cuando menos, deja de ser lo que
era.1
1.2 Los Ancianos en la historia
Pero, ¿Qué es ser anciano? ¿A quién se le puede llamar así? ¿Cómo
han sido percibidos y apreciados los mayores a lo largo de la historia?
Desde la antigüedad hasta prácticamente el momento presente han sido
muchos los autores y culturas que han dado un valor cultural distinto al
hecho de ser y sentirse anciano.
Diego Gracia2 afirma que la consideración y estimación social hacia
los ancianos ha ido cambiando a lo largo de la historia, pero que esta
estimación ha sido progresivamente decreciente. Así, si en las culturas
primitivas la figura del anciano era de enorme importancia y consideración,
en las culturas occidentales actuales la estimación social se dirige casi por
completo hacia la juventud.
1.2.1 Prehistoria
Pese a que los ancianos prehistóricos no dejaron por supuesto,
registro de sus actividades o pensamientos, es posible sin embargo,
1 GARCÍA FÉREZ, José (2003). “Bioética y Personas Mayores”. Madrid, Portal Mayores, Informes Portal Mayores, nº 4. [en línea] <http://www.imsersomayores.csic.es/documentos/documentos/garcia-bioetica-01.pdf> [consulta: 20 de diciembre 2006].
2 GRACIA, Diego. Ética de los confines de la vida. Bogota, El Búho, 1998. 67p.
14
comprobar que las culturas ágrafas conocidas tenían en general una
especial consideración hacia sus ancianos. Su longevidad era motivo de
orgullo para el clan, por cuanto eran los depositarios del saber, la memoria
que los contactaba con sus antepasados. Muchos de ellos se constituían en
verdaderos intermediarios entre el presente y el más allá. No es de extrañar
que los brujos y chamanes fuesen hombres mayores. Estos también eran los
encargados de ejercer labores de sanación, impartir justicia y de educación.
En sociedades prehistóricas, no es infrecuente que aquellos que ejercían
labores importantes les denominaren “ancianos”, ajenos a la edad
cronológica que tuviesen.
1.2.2 El mundo griego.
Para los griegos adoradores de la belleza, la vejez, con su deterioro
inevitable, no podía menos que significar una ofensa al espíritu, motivo de
mofa en sus comedias3.
Pese a las numerosas leyes atenienses que insisten en el respeto a los
padres ancianos, es de suponer que éstas no eran muy acatadas, siendo la
vejez considerada en sí misma una tara.
3 Minois lo resume así: “Vejez maldita y patética de las tragedias, vejez ridícula y repulsiva de las comedias; vejez contradictoria y ambigua de los filósofos. Estos últimos han reflexionado con frecuencia sobre el misterio del envejecimiento” Minois G. Historia de la vejez. De la Antigüedad al Renacimiento. Madrid. Ed. Nevea. 1987. 80.p.
15
Como contrapartida es en la Antigua Grecia donde por primera vez se
crean instituciones de caridad preocupadas del cuidado de los ancianos
necesitados.4
Pero la excepción a la percepción del anciano en el mundo helénico
fue en muchos sentidos Esparta. El régimen espartano tenía un senado
(Gerusía), que estaba compuesto por veintiocho miembros, todos de más de
sesenta años, el cual gozaba de un gran poder, fenómeno inverso al ocurrido
en Atenas, donde los ancianos poco a poco desde la época arcaica fueron
perdiendo poder. Ya en tiempos de Homero el consejo de los ancianos sólo
era un órgano consultivo, y en definitiva, las decisiones eran tomadas por
los ciudadanos jóvenes.
1.2.3 El mundo romano.
Los romanos construyeron un mundo desprejuiciado y tolerante,
donde se luchaba por el poder, pero no se segregaba por raza, religión o
ideología. Se admiraba lo admirable y manteniendo la dignidad de los
ancianos; criticaron a los individuos, no así al período de la vida en que
éstos se encontraban.
4 Vitruvio relata sobre “la casa de Creso, destinada por los sardianos a los habitantes de la ciudad que, por su edad avanzada, han adquirido el privilegio de vivir en paz en una comunidad de ancianos a los que llaman Gerusía” Minois G. ob. cit p.93-94.
16
Durante el Imperio al anciano fue objeto de una gran preocupación,
la problemática de la vejez se observó desde el aspecto político, social,
psicológico, demográfico y médico.
Producto de esta preocupación, encontramos la llamada “Tabla de
Ulpiano” que tenía por objeto en términos generales, evaluar la importancia
de las rentas vitalicias asignadas por legados según la edad del
beneficiario5. De esta tabla basada en observaciones empíricas, era posible
obtener una idea verosímil de la esperanza de vida para cada generación de
romanos.
Cabe mencionar, que si bien durante el Imperio, a título personal,
muchos viejos obtuvieron cargos importantes, fue durante la República,
donde se confió en los hombres mayores para dirigir los destinos políticos,
por cuanto en su experiencia radicaba la confianza de los ciudadanos.
Pudiendo ser considerada ésta la época dorada de los ancianos en el mundo
romano.
1.2.4 Edad Media.
Actitudes antagónicas como la admiración y burla, privilegio y
rechazo, poder y temor, se dan cabida a lo largo de toda la Edad Media.
Poco a poco la valoración positiva de la ancianidad fue quedando relegada
hasta dar lugar a percepciones particularmente oscuras y negativas de la
5 TREJO, M. Carlos. El viejo en la Historia. [en línea] < http://www.gerontologia.uchile.cl/docs> [consulta: 06 de enero 2007].
17
vejez. Ya en la Alta Edad Media ser anciano equivalía a ser objeto de todas
las maldiciones y los vicios.
En semejante ámbito cultural, no es difícil imaginar el destino de los
ancianos, quizás su único alivio en esta época lo encontramos en las
nacientes instituciones de caridad de origen cristiano, sin perjuicio de que
para la Iglesia no constituyeron un grupo específico de preocupación, sino
mas bien estaban comprendidos en el conjunto de los desvalidos, siendo
acogidos temporalmente en los hospitales y monasterios, para luego
reencontrarse con la persistente realidad de sus miserias.6
1.2.5 El Renacimiento.
Este naciente espíritu individualista que florecía, influenciado por el
redescubrimiento de las bellezas escondidas del mundo romano, llevó a
rechazar sin disimulo la vejez. Así como, todo aquello que representaba
fealdad, decrepitud y decadencia. Fueron, quizás, los tiempos de mayor
oscurantismo para los ancianos.
El arquetipo humano del Renacimiento lo personificaron los
cortesanos y los humanistas. Ambos rechazaron a los viejos, pues
representaban todo aquello que quisieron suprimir. Aunque es probable, que
esta actitud de cortesanos y humanistas respecto a la vejez fuese sólo una
6 GAFO J. La Iglesia Católica y la tradición cristiana ante al ancianidad. En Ética y ancianidad. Madrid. Univ. Pontificia Comillas. 1995 110p.
18
postura literaria, pues en la realidad cotidiana, la relación era de mayor
benevolencia.
1.2.6 El mundo moderno.
El pensamiento liberal y sus consecuencias políticas revolucionarias
que derivaron en la formación de repúblicas, significó no sólo un cambio en
relación a quienes ejercían el poder, si no que además la aparición de un
contingente nuevo de ciudadanos: los burócratas, estamento de funcionarios
que constituyen un verdadero conglomerado, denominado como el sector
terciario, a diferencia del primario de los campesinos y artesanos, y los
secundarios referidos a los obreros surgidos de la revolución industrial.
Un hito de mayor importancia durante este periodo, fue el
surgimiento de las primeras formas de jubilación, que en su origen nació
como una recompensa a los trabajadores de más de cincuenta años. En
Francia los primeros en obtenerlos fueron los militares y funcionarios
públicos; luego a los mineros y otras labores consideradas peligrosas7.
Desde un punto de vista económico, se pasa de una gratificación
benevolente a un derecho adquirido, consistente en un estipendio que se
otorgaba a los trabajadores después de alcanzada cierta edad, en la cual, es
evidente la declinación del rendimiento físico y psicológico. Así se crean
7 GRACIA Diego. Historia de la vejez. En: GAFO J. Etica y ancianidad. Madrid, Universidad Pontifica Comillas. 1995 p.15-25.
19
los sistemas de seguros sociales y todo un modo de estudio de
probabilidades de sobrevida.
1.2.7 Época contemporánea.
Las nuevas condiciones de vida producidas por distintos factores que
inciden en el progresivo aumento de la expectativa de vida del hombre, no
sólo ha envejecido a los pueblos, sino que ahora el grupo etario de mayor
velocidad de crecimiento mundial lo constituyen la población de Adultos
Mayores. Además la prolongación del lapso de vida post jubilación,
conlleva un empobrecimiento progresivo, agravado por la mayor necesidad
de asistencia médica y necesidades básicas. Todo esto ha provocado que los
Adultos Mayores sean considerados una carga económica y social para la
sociedad contemporánea.8
Esta pérdida de importancia y relevancia social que arrastrada, como
se ha visto, desde la antigüedad occidental, ha propiciado lo que en la
actualidad se denomina técnicamente ageísmo o etaísmo9. Entendemos por
ageísmo el conjunto de valores o mejor dicho, contravalores, y actitudes
peyorativas que vienen a marginar y excluir en todos los órdenes de la vida
social a la persona mayor. Este decrecimiento en la estima social de las
8 TREJO, M. Carlos ob. cit 9 GARCÍA FÉREZ, José (2003). “Bioética y Personas Mayores”. Madrid, Portal Mayores, Informes Portal Mayores, nº 4. [en línea] <http://www.imsersomayores.csic.es/documentos/documentos/garcia-bioetica-01.pdf>. [consulta: 03 febrero 2007]
20
personas de edad nos permite afirmar que los ancianos comienzan a ser un
grupo vulnerable, débil y marginal que merece una especial protección.
1.3 Adulto mayor y conceptos análogos
Quizá parte de la imagen peyorativa y las actitudes gerontofóbicas
radique en las acepciones culturales que tiene el concepto “viejo” en
muchos de nuestros diccionarios contemporáneos. Haciendo un discreto
recorrido por algunos de ellos encontramos entre sus significados
expresiones como: añoso, decrépito, caduco, senil, maduro, antiguo,
arcaico, añejo, desusado, rancio, vetusto, primitivo, deslucido, estropeado,
acabado, pasado de moda, acartonado, avejentado, centenario, longevo, etc.
Términos que, quiérase o no, han ayudado a forjar una imagen estereotipada
de las personas de edad avanzada. Donde, en el imaginario social, la palabra
“viejo” sigue siendo sinónimo de pobreza, enfermedad, abandono, soledad,
marginación, aburrimiento, melancolía, carga social y otros males.
Como manera de superar esta carga estigmatizadora de la
terminología clásicamente utilizada para referirse a las personas mayores, a
mediados del siglo XX se acuñaron nuevos términos, que son actualmente
utilizados para dirigirnos a este sector de la población, el primero de ellos
es el de “tercera edad” el cual surgió en Francia en 1950, designado por el
Dr. J. A. Huet, uno de los iniciadores de la gerontología en dicho país, en un
principio esta expresión abarcó a personas de cualquier edad, jubiladas,
pensionadas, consideradas como de baja productividad, posteriormente se
21
precisó, caracterizando a jubilados y pensionados de más de 60 años de
edad.10
Pero nos parece que, lo más acorde con el cambio cultural que incide
en respeto y valoración de las personas mayores es la expresión “Adulto
Mayor ”, la Organización Panamericana de Salud, filial de la Organización
Mundial de la Salud, desde abril del año 1994, decidió emplear el término
Adulto Mayor para referirse a las personas mayores de 65 o más años de
edad.
Es así como en nuestro país, la Ley 19.828 que crea el Servicio
Nacional del Adulto Mayor recoge el criterio de la Organización Mundial
de la Salud, y define como Adulto Mayor a toda aquella persona que ha
cumplido los 60 años, sin diferencia entre hombres y mujeres11.
1.4 Envejecimiento
El envejecimiento consiste en los cambios graduales irreversibles en
la estructura y función de un organismo que ocurren como resultado del
paso del tiempo. Proceso que se extiende por toda la vida, que engloba una
serie de cambios que se inician en el momento de la concepción, los cuales
se hacen más evidentes después de la madurez.
10 Diccionario Terminológico de Ciencias Medicas”, Ediciones Salvat, Barcelona 1979 <http://www.organizacionessociales.segob.gob.mx/Revista_Enlace/verano.html> [consulta: 03 febrero 2007] 11 Articulo 1º LEY Nº 19.828, Crea el Servicio Nacional del Adulto Mayor. Chile, 27 septiembre 2002.
22
Existen diversas teorías acerca del envejecimiento que desde las
ópticas biológicas, sicológica, y social, explican como ocurren los cambios
producto del paso del tiempo.
1.4.1 Envejecimiento desde el punto de vista biológico
Antes de discutir las características del proceso de envejecimiento, y
las principales teorías para explicarlo, es importante distinguir entre
envejecimiento fisiológico y las enfermedades relacionadas al
envejecimiento.
A medida que envejecemos ocurren dos fenómenos paralelos, una
declinación fisiológica normal y un aumento en la prevalencia de ciertas
enfermedades. Aunque estos procesos se influencian entre sí, existe una
declinación fisiológica que es independiente del desarrollo de
enfermedades.
Hay varias patologías que son mucho más frecuentes en el Adulto
Mayor, y que antes se pensaba eran propias del envejecimiento, pero en la
actualidad se sabe que son enfermedades, por completo diferenciables de
este fenómeno. Este es el caso de la osteoporosis, enfermedad de
Alzheimer, enfermedad de Parkinson, cataratas y otros. Afortunadamente,
muchas de estas disfunciones pueden prevenirse o manejarse de modo que
no determinen tan tempranamente discapacidad.
23
Sólo los cambios que están presentes en todos los individuos que envejecen,
y que aumentan en magnitud con la edad, representan envejecimiento per
se.12 Características del proceso biológico de envejecimiento:13
-Universal: Propio de todos los seres vivos.
-Irreversible : A diferencia de las enfermedades, no puede detenerse
ni revertirse.
-Heterogéneo e individual: Cada especie tiene una velocidad
característica de envejecimiento, pero la velocidad de declinación funcional
varía enormemente de sujeto a sujeto, y de órgano a órgano dentro de una
misma persona.
-Deletéreo: Lleva a una progresiva pérdida de función. Se diferencia
del proceso de crecimiento y desarrollo, en que la finalidad de éste es
alcanzar una madurez en la función.
-Intrínseco: No debido a factores ambientales modificables.
1.4.2 Envejecimiento desde la óptica Psico-social
El problema no sólo puede ser comprendido desde la óptica de la
biología, el ser Adulto Mayor es una construcción social, una incorporación
12PORTAL MAYORES, España. [en línea] <www.imsersomayores.csic.es/documentacion/estudiosyresultados/informes> [consulta: 06 marzo 2007] 13 MANUAL DE GERIATRIA Y ORTOPEDIA [en línea] < Escuela.med.puc.cl/publ/ManualGeriatria> [consulta: 06 febrero 2007]
24
a determinada categoría de edad a la que se adscriben una serie de
características y oportunidades.14
Así el concepto de Adulto Mayor, o tercera edad, está adscrito más
bien al término de la vida productiva, generalmente a través de la
jubilación, palabra tomada del latín “jubilare” que significaba “lanzar gritos
de júbilo”15 , significado que para la mayoría de nuestros contemporáneos
sonaría a sarcasmo.
El deterioro físico general, está lejos de ser la única dificultad que
afrontan los individuos producto del envejecimiento, las condiciones
sociales, determinadas principalmente por las carencias de los servicios
médicos de salud, y la falta de definición socio-cultural de cual sería el rol
social de los Adultos Mayores, incide en perpetuar la falta de actividad de
este segmento importante de la población, producto de la falta de estímulos
y de la definición de actividades especificas en las cuales los ancianos
podrían sentirse útiles y obtener reconocimiento social, mejorando así su
autoestima y su percepción social16.
14 BARROS CARMEN. El anciano en la sociedad contemporanea. En BARROS C, COVARRUBIAS P., Y CERECEDA L. E. La Vejez marginada (situación del anciano en Chile). 1979, Santiago de Chile. Talleres de Alfabeto impresiones. Pp. 11-22 15 CORAMINA J. Breve diccionario etimológico de la lengua castellana. Madrid. Ed. Gredos. 1980. P.347. 16 PASTEN S. Teresa. Legislación para el adulto mayor. Tesis (Licenciatura en Ciencias Jurídicas y Sociales). Santiago, Chile. Universidad de Chile, Facultad de Derecho , 2003. pp 15-17.
25
CAPITULO II
EL ENVEJECIMIENTO POBLACIONAL
2.1 Generalidades
2.1.1 La transición demográfica y el envejecimiento poblacional
Previo a detallar y analizar el tema del envejecimiento de la
población, es menester tener en consideración un concepto esencial dentro
de las disciplinas que realizan el estudio estadístico de la colectividad
humana, ésto es, el proceso de transición demográfica. Se la describe
como un proceso de larga duración que se desarrolla entre dos extremos, a
saber: el primero muestra alta tasas de natalidad, y mortalidad, y como
residuo, bajo crecimiento demográfico. El otro, al final, con niveles bajos
de ambas tasas y con un crecimiento también bajo. Sin embargo, entre
ambas situaciones extremas, se producen otras dos: primero comienza el
descenso de la mortalidad, manteniéndose altas las tasas de natalidad y el
crecimiento de la población aumenta. Luego, este disminuye cuando
comienza el descenso de la natalidad y continúa bajando la mortalidad.
26
Dentro de cada país, lo que ocurra con la mortalidad, la fecundidad y
las migraciones, afecta tanto el crecimiento como la distribución por edades
de la población, dando lugar a la disminución, estancamiento o a la
expansión de diferentes grupos los que, a su vez, generan demandas
diferenciales. De estos tres factores, la fecundidad es la variable que mayor
influencia ha tenido en este proceso de cambios debido a su fuerte impacto
en el tamaño de las nuevas generaciones, efecto que, a través del tiempo, se
traslada a los distintos grupos de edad.
En relación con lo anterior, se dice que una sociedad envejece cuando
se incrementa, proporcionalmente, el número de ancianos en relación con
los otros grupos de edad. Este proceso es difícil de percibir por los no
especialistas, ya que se desarrolla, silenciosamente, y en largos períodos de
tiempo. El envejecimiento es posible de ser medido en función de dos
velocidades: de cómo aumenta el número de personas mayores y de cómo
disminuye el número de jóvenes.
En este esquema, Chile se encuentra en la etapa avanzada de la
transición demográfica hacia el envejecimiento de su población, al igual
que el resto de América Latina, especialmente Argentina, Uruguay y Cuba.
Hace cien años, los habitantes de Chile eran alrededor de 3,2
millones; de ellos, 200 mil tenían 60 años y más, y representaban el 6% de
la población. Al comenzar el siglo XXI, de los 15 millones de personas que
constituyen la población total del país, un millón y medio son adultos
27
mayores, lo que significa que un 10% de la población, tiene 60 años y más.
En este grupo predominan las mujeres, que tenderán a aumentar más
marcadamente que los hombres hacia el 2040.
En virtud de los censos efectuados en los años 1992 y 2002 se ha
podido proyectar que en el 2010 habrá en Chile 50 personas de 60 años y
más por cada cien menores de 15, y en el 2034 los montos serán iguales.
Vale decir, a partir de dicha fecha, los jóvenes serán reemplazados por los
adultos mayores.17
En las últimas cuatro décadas, Chile redujo su tasa de crecimiento
poblacional en un 43%, situación que está afectando el volumen y
17 INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS 2004. Enfoques Estadísticos. Chile y los Adultos Mayores en la Sociedad del 2000. [ en línea] Santiago, Chile. http://www.ine.cl [consulta: 11 noviembre 2005]
28
composición etárea de la población como se ha visto, lo que además, incide
en el desarrollo general del país.
El fuerte impacto que se aprecia dentro de la estructura de edades
chilenas se explica fundamentalmente por la influencia de los factores
sociales, económicos y culturales sobre las pautas de comportamiento
sociodemográfico en el ámbito individual, de pareja y de familia, incidiendo
en consecuencia en los denominados “componentes del cambio
demográfico”, vale decir, fecundidad, mortalidad y migraciones.
En cuanto a las variables de la fecundidad y de la mortalidad,
decisivas han sido las políticas de salud pública empleadas por los distintos
gobiernos a partir de la década del 60, años a partir de los cuales se aprecia
un sostenido descenso en las tasas de natalidad (gracias a la aparición de la
pastilla anticonceptiva y a la proliferación de las enfermedades de
transmisión sexual), y mortalidad debido a la implementación de los
avances en la ciencia médica, tanto preventiva y curativa, que han permitido
extender el promedio de vida de los individuos.
En base a antecedentes estadísticos, analizaremos a continuación qué
ha pasado en los últimos años con los factores de fecundidad y mortalidad
y su incidencia en el proceso de envejecimiento de la población.
29
2.1.2 La fecundidad en Chile.
Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, la
palabra “fecundidad” es “la virtud y facultad de producir”. Según su modo
infinitivo “es hacer producir una cosa”; en su acepción biológica la
relaciona con el hecho de “unirse el elemento reproductor masculino al
femenino para dar origen a un nuevo ser18.
Dentro de la disciplina de la Demografía se entiende por fecundidad,
en su sentido más estricto, la frecuencia de los nacimientos en la población
de mujeres en edad de procrear, es decir, de 15 a 49 años
Las estadísticas muestran que en los últimos 30 años ha habido un
importante cambio en el comportamiento reproductivo de las mujeres
chilenas, lo que se expresa en la evolución de las tasas de fecundidad. Esto
afecta a las mujeres de todas las edades reproductivas y se relaciona con el
cambio de rol de la mujer en la sociedad y con la posibilidad de regular la
natalidad que sobrevino masivamente a partir de la década del ’60.
De acuerdo a los datos provenientes de las Estadísticas Vitales, el
número de hijos por mujer disminuyó desde 2,7 en 1990 hasta 2, 2 en 1999,
tasa que se mantuvo según los datos entregados del censo realizado el año
2002. También se ha notado una baja de los nacimientos entre 1991 y 1999,
18 REAL ACADEMIA ESPAÑOLA. 2001. Diccionario de la Lengua Española.22ª ed. España, Editorial Espasa Calpe S.A. Tomo I
30
de 292.146 a 250.674. Hasta 1962 las mujeres tenían en promedio, 5,4 hijos
al final de su vida reproductiva y hacia 1978 llegó a 2,8 hijos por mujer, es
decir, la fecundidad disminuyó un 48%. Las tendencias en los últimos años
han ido acompañadas de modificaciones en la estructura de fecundidad por
edades. Así entre 1990 y 1999 la fecundidad disminuyó en todos los grupos,
en especial en las mujeres de 45-49 y de 20-29 años y un 25% las de 25-29.
Es así como la fecundidad actual ha tendido a concentrarse entre las
mujeres de 20-29 años (cúspide dilatada).
Pese a lo anterior, la fecundidad en las mujeres adolescentes, esto es,
menores de 20 años, ha incrementado su relación con la fecundidad total,
pasando de un 8% en 1990 a un 9% en 1999. Dentro de este grupo, las
menores de 15 años han incrementado su importancia porcentual de 3% en
1990 a un 4% en 199919, cifra que puede ser aún más alta ya que existen
casos en que las madres de las niñas inscriben al nieto como hijo. Pensamos
que este fenómeno se debe básicamente a un aumento de las libertades
19 Censo 2002.
31
personales y a una cierta apertura de la sociedad chilena, hasta ahora
caracterizada por su excesivo conservadurismo.
2.1.3 La mortalidad en Chile.
Desde el punto de vista estadístico, la mortalidad se entiende como el
número de defunciones ocurridas en una población, área geográfica y
período determinado, generalmente en un año calendario.
La defunción o muerte puede definirse como la desaparición
permanente de todo signo de vida cualquiera sea el tiempo transcurrido
desde el nacimiento vivo.
En líneas muy generales se pueden consignar tres principales razones
por las que mueren las personas. La primera de ellas es la causal
degenerativa, por la que se alude al deterioro biológico de un organismo. La
segunda es la causal contagiosa, referente a las enfermedades transmisibles.
Y por último se distinguen las razones que son producto del entorno
económico y social, tales como las accidentales o con ausencia de
enfermedad o degeneración orgánica.
Respecto de los índices de mortalidad desde hace más de 65 años a la
fecha, se ha producido en Chile una marcada disminución. Los mayores
avances en la disminución se registran a partir de la década de 1950, a
32
través del tratamiento de las enfermedades infecciosas y parasitarias,
particularmente aquellas que se presentaban en las edades más tempranas.
Estrechamente relacionada con las tasas de mortalidad se encuentra la
esperanza de vida, la que se puede definir como un indicador demográfico
que da cuenta del promedio de años que, probablemente, viviría una
33
persona a partir de una edad cualquiera en función de la mortalidad que
prevalece en el momento considerado.
En la actualidad, la esperanza de vida al nacer es de poco más de 77
años, siendo para hombres 74,8 y para las mujeres 80,8 años. En el
quinquenio 1970-1975 fue de 64 años para ambos sexos y en 1980-85 de 71
años, mostrando siempre diferencias entre hombres y mujeres.
Uno de los componentes más significativos de la misma es la
mortalidad infantil, que continúa descendiendo. Los mayores logros
tuvieron lugar en la década de los ’50, a través del dominio y tratamiento de
las enfermedades parasitarias e infecciosas.
Según las estadísticas vitales en la década de los 80, la mortalidad
infantil alcanzaba a 33 por mil nacidos vivos, bajando a 16 por mil en 1990
para llegar, en 1999 a 10,1 por mil. Cabe destacar que en este lapso, por
primera vez, pasó a predominar la mortalidad del período neonatal
34
(primeros 28 días de vida) por sobre la que se produce en la etapa post-
neonatal (resto del primer año de vida). Es posible visualizar además un
diferencial por regiones.
En términos generales la baja de las tasas de mortalidad se debe a
distintos factores, entre los cuales se pueden destacar:
- Mayor calidad de vida de la población producto de mejores
condiciones económicas y de trabajo, amplias reformas
sociales, incremento de la productividad e industrialización,
transformación y adelantos en los medios de transporte y
comunicaciones.
- Progresos en el aspecto “salubridad del medio ambiente” que
implica grandes adelantos en la purificación del agua y de los
alimentos, viviendas más adecuadas, creación de servicios
sanitarios y hospitales, investigaciones médicas,
mejoramiento de los hábitos personales de limpieza e higiene
que contribuyeron significativamente a la eliminación y/o
reducción de las enfermedades parasitarias infecto-
contagiosas.
- El avance de la ciencia médica. Entre éstos se encuentran el
descubrimiento de una serie de vacunas, desarrollo de la
industria en la quimioterapia, y el aumento en la eficiencia y
número de médicos.
35
Como ya mencionamos, la mortalidad junto con la natalidad son los
factores fundamentales para que nuestro país se encuentre en una
“transición demográfica”, quedando en un plano absolutamente menor el
tercer componente del cambio demográfico, la migración internacional.
2.1.4 Composición por edad de la población y el Índice de Dependencia
y Vejez.
Como hemos venido diciendo, la estructura por edad de una
población depende de las tendencias de los componentes del crecimiento
(natalidad, mortalidad y migración). Los cambios en esas variables
36
modifican la estructura por edades, cuya magnitud es diferente según la
variable de que se trate.
Los cambios se visualizan comúnmente a través de pirámides que
tienen en su base la concentración de los grupos menores en edad y en la
cúspide los de mayor; en su lado izquierdo además se posiciona la
población masculina y en el lado derecho, la población femenina. En el
gráfico siguiente se puede apreciar la transformación de la pirámide
poblacional chilena, donde las proyecciones aproximan que cada vez más
esta pirámide se irá invirtiendo.
La pirámide en 1960 Fuente: INE
37
Los cambios que se prevén para el 2010 y 2020. Fuente: INE
La composición por sexo y por edad tiene importantes consecuencias
económicas y sociales ya que ella es un factor determinante del porcentaje
de habitantes que participan en la actividad económica, atienden al sistema
educativo, necesitan viviendas, asistencia médica, servicios de seguridad
social, pensiones, etc.
En relación con lo anterior se encuentra el Índice de Dependencia y
el Índice de Vejez. El primero representa la carga económica que
soportaría la población económicamente activa. Los países con alta
fecundidad o con un gran índice de vejez (el número de adultos mayores, de
60 años y más, existentes por cada 100 menores de 15 años) presentan los
índices de carga más elevados.
38
2.2 El Cambio Demográfico y la Seguridad Social
Los cambiantes escenarios demográficos que se dan dentro de una
población, exigen que las distintas disciplinas sociales se adecuen a los
requerimientos que imponen las repercusiones a que da lugar el paso de una
a otra realidad. La Seguridad Social en caso alguno se encuentra ajena a
esta exigencia, por cuanto debe abocarse a las coyunturas que no solo se
dan en el presente, sino que debe prever las que se darán en el corto,
mediano y largo plazo. De ahí que sea una disciplina en constante
evolución.
La composición por sexo y edades de la población genera
importantes consecuencias económicas y sociales, ya que ésta, es un factor
determinante en la proporción de habitantes que participan en la actividad
económica, en el sistema educativo, en la necesidad de viviendas, de
asistencia médica y de servicios de seguridad social.
No es en este capítulo donde analizaremos las fortalezas y
deficiencias de nuestro sistema, sin embargo, corresponde por las razones
expuestas, hacer referencia a la vinculación que existe entre el cambio
demográfico y los requerimientos generales que impone esta situación a los
distintos órdenes de Seguridad Social, no solo nacionales.
Los efectos del envejecimiento de nuestra población, no sólo están
vinculados a aspectos previsionales, sino también a otros tópicos
39
relacionados con el futuro de nuestra convivencia social y con la calidad de
vida de los Adultos Mayores de hoy y del futuro, situación que significa la
superación de nuevas contingencias sociales derivadas del abandono, la
soledad y la discriminación social.
Es un imperativo no sólo para el Gobierno sino para la comunidad
social toda, asumir los desafíos que nos presenta el cambio demográfico,
dado que éste se encuentra dentro de un contexto caracterizado por la falta
de una "cultura previsional" y por la coexistencia de un sistema previsional
privado, al que no tienen acceso todos los trabajadores en igualdad de
oportunidades, que está sujeto a las diversas fluctuaciones de los mercados
nacionales e internacionales, generando diversos grados de inseguridad en
sus afiliados próximos a pensionarse y, un Sistema Público que debe asumir
una serie de compromisos financieros derivados de sus funciones propias
(previsionales, asistenciales y servicios sociales) y de otras que se han
originado producto de la reforma previsional hace ya más de 25 años.
La actual dinámica de la estructura demográfica nacional, junto con
los procesos sociales asociados a ésta, conllevan una multiplicidad de
desafíos relacionados con las condiciones de vida de la población adulta
mayor.
Las nuevas tareas emprendidas tendientes a la promoción de la
igualdad de oportunidades y la integración social exigen de la Seguridad
Social una visión de protección global de la persona, donde, además de las
40
prestaciones pecuniarias y sanitarias, son necesarias otras dirigidas a
prevenir situaciones de exclusión de los grupos más vulnerables de la
comunidad.
De allí entonces que sea necesario situar a la Seguridad Social como
uno de los ejes de nuestra vida en sociedad, conforme a los principios de
solidaridad, universalidad, integralidad, uniformidad y subsidiariedad, que
informan esta disciplina, dando cabida a la contribución que cada uno puede
y debe hacer para vivir en sociedad como se debe.
En este contexto, el Instituto de Normalización Previsional como ente
ejecutor de las políticas de Seguridad Social del Estado, recoge el Acuerdo
sobre la Seguridad Social en Iberoamérica suscrito por Chile y acogido por
la II Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Madrid
1992), en cuya declaración se establece la necesidad de " articular
gradualmente y, en la medida que las posibilidades económicas lo permitan,
programas de Servicios Sociales que prioricen su actuación en los sectores
más vulnerables como son la infancia, la juventud, la tercera edad y los
minusválidos, de forma que, a través de ellos, se haga posible la remoción
de las barreras que puedan obstaculizar su efectiva integración en la
sociedad." 20
20 Segunda Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno Declaración de Madrid, documento de conclusiones, 1992 [en línea] <http://www.oei.es/iicumbre.htm#6 > [consulta: 23 noviembre 2006]
41
En este sentido será también necesario fomentar una acción
focalizada preferentemente a la mujer Adulto Mayor, que como ya se
mencionó constituirá el mayor contingente de este grupo etáreo, ello sin
perjuicio de acciones dirigidas a otros grupos vulnerables, que consideren
sus especificidades, tanto en términos generacionales, territoriales,
culturales, como de género.
Por otra parte, estos proyectos además, deberán propender a
contribuir al mejoramiento de su calidad de vida integral, considerándose
para su formulación tanto, sus carencias como sus potencialidades, a partir
de las cuales, es posible generar diversos mecanismos tendientes a su
integración social, participación, autovalencia, autonomía y no
discriminación.
Si bien es cierto los organismos internacionales y gobiernos de la
región han tomado conciencia de este aspecto, a través de la
implementación de programas para el Adulto Mayor, y en otros a través de
la reforma de los sistemas seguridad social, existe la incertidumbre respecto
de si se podrán sustentar las propuestas existentes, y surgen interrogantes
también sobre los grados de equidad social que deberían tener.
El envejecimiento es uno de los problemas que afectan a los sistemas
de seguridad social, fundamentalmente en lo que respecta a las jubilaciones.
Esto puede empeorarse aún, teniendo en cuenta que este tipo de cobertura
paulatinamente será la de mayor demanda por la población en la medida
42
que el contingente de personas se empiecen a concentrar en los niveles de
edad más avanzados. A los sistemas de reparto los afecta el envejecimiento
de la población fundamentalmente en cuanto al número de personas en edad
de retiro; a los sistemas de capitalización, que en nuestro país se encuentra
en manos de las Administradoras de Fondos de Pensión (AFP), se ven
influidos por el aumento de los años de vejez. A ello hay que sumarle los
problemas que se suscitan en virtud de los factores de orden económico, tal
como el comportamiento del mercado laboral, y aspectos administrativos,
específicamente los costos de gestión de los sistemas. Por último inciden en
este panorama los infaltables problemas de tipo político que pueden existir
dentro de una nación.
Debemos tener en cuenta además que las condiciones económicas y
sociales de una persona de edad no sólo dependen de los sistemas de
seguridad social, sean estos estatales o privados, sino además por las
relaciones de familia. Éstas sufrirán paulatinamente un profundo cambio en
su estructura por la baja en las tasas de fecundidad y natalidad. Atrás
quedarán las familias numerosas, las que se veían como garantía de
estabilidad y sustento para los mayores y además como instrumento de
integración social.
Distintos estudios han planteado la necesidad de revisar el papel de la
familia y una reestructuración de las redes de apoyo mutuo entre sus
43
miembros.21 Probablemente esta situación motivará una mayor dependencia
del Adulto Mayor hacia lo que el Estado y el mercado puedan otorgar para
la composición de sus necesidades residenciales, cuidados de salud y
mecanismos de inserción social.
21 FONDO DE POBLACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS (FNUAP) Estado de la Población Mundial 2003. [en línea] < http://www.imsersomayores.csic.es/documentos/documentos/fnuap-estado-01.pdf> [consulta 24 noviembre 2006]
44
CAPITULO III
POLÍTICA NACIONAL ADULTO MAYOR
3.1 Generalidades
En los primeros años del retorno democrático el Gobierno se abocó a
la elaboración de una política específica para el adulto mayor, a partir de un
razonamiento metodológico de "inversión en capital humano" como
alternativa integral para superar la pobreza, a través de un proceso de
"identificación de colectivos", estrategia que buscaba reconocer ciertos
grupos sociales como sujetos preferentes de atención, dentro de los cuales
encontramos a los Adultos Mayores, lo que condujo a la elaboración de una
Política Nacional sobre Envejecimiento y Vejez.
Para la elaboración de esta Política se reconoce explícitamente el
cambio demográfico que ha experimentado Chile hacia el envejecimiento
de su población, además de abarcar tanto la dimensión individual como
social involucrada en el tratamiento del Adulto Mayor, como uno de los
sujetos prioritarios de cobertura de la política social integral del Gobierno.
45
Esta Política Nacional debe establecer un marco de referencia para
las distintas acciones encaminadas a favorecer a nuestros Adultos Mayores,
haciendo notar que es necesario asumir la vejez y el envejecimiento de la
población como una preocupación no sólo del gobierno de turno, sino
también, de la sociedad sin exclusión de ninguno de sus estamentos.
La Política Nacional para el Adulto Mayor está inspirada en valores
fundamentales, tales como22:
a) Equidad: Nuestra sociedad presenta actualmente
posibilidades de desarrollo desiguales, debido a que no todos
poseen los mismos recursos para satisfacer necesidades
mínimas. En este sentido, los Adultos Mayores de estratos
socioeconómicos más bajos enfrentan mayores problemas
que los de estratos más altos, presentándose en este punto la
necesidad de garantizar por el Estado y la sociedad, las
condiciones para que unos y otras disfruten de una mejor
calidad de vida.
b) Solidaridad Intergeneracional: Lo que es nuestra sociedad
hoy en día, es en términos simples, una herencia. Es en este
sentido, que las generaciones más jóvenes tiene una deuda
con los Adultos Mayores, que no es otra cosa que otorgarles
22 POLITICA NACIONAL PARA EL ADULTO MAYOR. SERVICIO NACIONAL ADULTO MAYOR [en línea] < http://www.senama.cl/>[consulta 24 Marzo 2008]
46
lo que ellos requieren, no sólo para una vida digna, sino para
una vida de mejor calidad.
c) Pleno respeto a la dignidad de los Adultos mayores y al
ejercicio de sus derechos: Como cualquier persona,
nuestros Adultos Mayores, requieren de parte de la sociedad
toda, respeto y valoración. Además se debe reconocer que
como cualquier persona, tienen derecho a acceder a las
diferentes modalidades de educación que la sociedad brinda,
a realizar actividades laborales, si su salud es compatible,
etc.
3.1.1 Principios Política Nacional Adulto Mayor23
1° Autovalencia, Envejecimiento activo y Ciudadanía plena.
Necesario es poder reconocer la capacidad del Adulto Mayor de
poder valerse por si mismo, siendo protagonistas de su propio
envejecimiento de manera activa, es por ésto que se hace necesario
establecer los canales adecuados para que se organicen y representen sus
necesidades, inquietudes e intereses.
23 POLITICA NACIONAL PARA EL ADULTO MAYOR. SERVICIO NACIONAL ADULTO MAYOR [en línea] < http://www.senama.cl/>[consulta 24 Marzo 2008]
47
En este mismo sentido, se hace prioritario el ejercicio de una
ciudadanía plena, que les entregue la posibilidad de participación en todos
los ámbitos de la sociedad.
2° Prevención.
La prevención es desde el punto de vista sicológico, social,
económico y, especialmente en materia de salud es primordial. Cumpliendo
para esto un rol fundamental la educación.
3° Flexibilidad en la aplicación de la política, considerando la
diversidad de las situaciones de los Adultos Mayores.
No todos nuestros Adultos Mayores se encuentran en la misma
situación, presentándose diversas variables, como por ejemplo: un Adulto
Mayor que viva solo, a que viva con su pareja o con otros familiares; uno
que vive en el campo a otro que vive en la ciudad: un Adulto Mayor entre
60 y 80, que otro entre 80 y 90, y por sobre los 90, etc. Es necesario que las
políticas se adapten a los sujetos, tomando en consideración sus
características especiales.
4° Descentralización.
Como una forma que las acciones lleguen a los sujetos en cuestión, se
hace necesario implementarlas de manera flexible y coordinada, tomando
48
en consideración las directrices del Gobierno central y las necesidades de
los Gobiernos regionales. Las necesidades de los Adultos Mayores son
específicas, esto obliga a respuestas concretas, para lo cual también se
deben incluir los distintos sectores que de una u otra forma trabajan con
ellos a nivel comunal.
5° Subsidiariedad del Estado y su rol regulador.
Este principio, debe ser entendido en tres ámbitos:
• Desarrollo de una política de fomento a la producción de
bienes y servicios destinados a los Adultos Mayores. La
subsidiariedad no sólo debe entenderse como ayudas
económicas directas, sino como apoyo a la asociatividad de
los Adultos Mayores, fomento a la creación de espacios
sociales y culturales que permitan desplegar las iniciativas
de los propios Adultos Mayores para mejorar su calidad de
vida.
• Regular el funcionamiento de los sistemas de servicios
ofrecidos o prestados a este sector, a través de un plan
nacional de acción conjunta, articulado y coordinado.
• Fomentar el rol de la familia, la comunidad y los propios
Adultos Mayores para la mantención de una calidad de vida
apropiada, evitando en lo posible la dependencia de las
acciones del Estado para satisfacer sus necesidades.
49
6° Equilibrio entre autonomía y coordinación.
Se debe procurar prestaciones integradas interinstitucionales, con el
objetivo de lograr una mayor cobertura de los requerimientos de los Adultos
Mayores, y se eviten así la duplicidad de esfuerzos, con el consiguiente
desperdicio de recursos.
7° Investigación e innovación integrada y constante.
Fomentar las investigaciones tanto públicas como privadas, en
procura de encontrar nuevas o mejores medidas para atender los
requerimientos de los Adultos Mayores.
8° Manejo Articulado e integral de la información.
Impulsar la generación y difusión de información y estadísticas
demográficas a nivel nacional, regional, las que unidas a los requerimientos
más relevantes de este grupo etáreo, servirán de orientación los organismos
del Estado y privados, encargados de entregar las prestaciones a nuestros
Adultos Mayores.
50
3.1.2 Objetivos Política Nacional Adulto Mayor
• Objetivo General
La Política Nacional para el Adulto Mayor plantea como objetivo
general y gran meta lo siguiente:
“Lograr un cambio cultural de toda la población que signifique un mejor
trato y valoración de los Adultos Mayores en nuestra sociedad, lo cual
implica una percepción distinta sobre el envejecimiento y la vejez, y así
alcanzar mejores niveles de calidad de vida para todos los Adultos
Mayores.”24
• Objetivos Específicos25
a) Fomentar la participación e integración social del Adulto Mayor
b) Incentivar la formación de recursos humanos en el área
c) Mejorar el potencial de salud de los Adultos Mayores
d) Crear acciones y programas de prevención
e) Focalizar los subsidios estatales en los sectores más carenciados
de Adultos Mayores
24POLITICA NACIONAL PARA EL ADULTO MAYOR. SERVICIO NACIONAL ADULTO MAYOR [en línea] < http://www.senama.cl/>[consulta 24 Marzo 2008] 25 POLITICA NACIONAL PARA EL ADULTO MAYOR. SERVICIO NACIONAL ADULTO MAYOR [en línea] < http://www.senama.cl/>[consulta 24 Marzo 2008]
51
f) Fortalecer la responsabilidad intergeneracional en la familia y
comunidad
g) Fomentar el uso adecuado y creativo del tiempo y la recreación
h) Perfeccionar las normativas y programas referidos a la seguridad
social
3.2 Plan Nacional Conjunto26
El Plan Nacional Conjunto es el principal instrumento de
coordinación mediante el cual se pone en operación la Política Nacional
para el Adulto Mayor, como una forma de asegurar una gestión coordinada
del sector público en procura del bienestar e integración familiar y social de
los Adultos Mayores del país.
El Plan se vincula a los cuatro objetivos estratégicos institucionales con un
carácter transversal, tal es que en sus resultados como instrumento de
coordinación, debe ser capaz de dar cuenta del logro de los siguientes
objetivos:
1. Proponer políticas, planes y programas en beneficio del Adulto
Mayor, por medio de la coordinación, seguimiento y evaluación de
programas específicos que se realicen a través de la Administración
del Estado.
26 SERVICIO NACIONAL ADULTO MAYOR [en línea] < http://www.senama.cl/>[consulta 24 Marzo 2008]
52
2. Velar por el reconocimiento y protección de los derechos que la
Constitución y las leyes reconocen a los Adultos Mayores, a través de
sistemas de información, alianzas y acuerdos con otras instituciones,
tanto públicas como privadas.
3. Promover y mantener la organización y participación social de los
Adultos Mayores facilitando su conexión a redes sociales, mediante
programas específicos.
4. Consolidar la institucionalidad nacional y regional del Servicio
Nacional del Adulto Mayor, fomentando y apoyando la presencia del
Servicio en regiones.
El objetivo general es traducir en acciones concretas la Política
Nacional para el Adulto Mayor a través de la interacción, coordinación y
cooperación intersectorial, orientadas a mejorar la calidad de vida, procurar
una vejez activa y fomentar la participación integral de este grupo etáreo en
nuestra sociedad.
Las orientaciones del Plan Nacional Conjunto período 2006 - 2010
están dentro del marco de definiciones de la Política Nacional para el
Adulto Mayor para el período 2006 – 2010 y se sustentan en los principios,
valores y objetivos que fueron establecidos en la Política Nacional para el
Adulto Mayor, aprobada el año 2004.
53
Siguiendo las directrices que señala la Política, los principios rectores
del Plan se basan, además, sobre los siguientes acuerdos suscritos por el
Gobierno de Chile:
1. Los Principios de las Naciones Unidas en favor de las Personas
de Edad, aprobados por la Asamblea General en 1991 y referidos a los
derechos humanos de las personas.
2. El Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento en
2002, cuyo objetivo es garantizar que la población pueda envejecer con
seguridad y dignidad y pueda continuar participando como ciudadanos con
plenos derechos.
3. Los compromisos de la Declaración del Milenio en 2000, con
respecto a la promoción de entornos favorables internacionales y nacionales
para todas las edades.
4. La Estrategia Regional de Implementación para América Latina y
El Caribe del Plan de Acción Internacional sobre el Envejecimiento en
2003.
Para el periodo 2006 – 2010, el Servicio Nacional del adulto Mayor
ha definido la siguiente meta para el Plan Nacional Conjunto:
“Garantizar el pleno ejercicio de los derechos fundamentales a todas las
54
personas adultas mayores y consolidar al 2010 un sistema de protección
social que resguarde a los y las chilenas en la vejez, y que responda a las
oportunidades y desafíos que plantea el envejecimiento de la población en
nuestro país”.
3.2.1 Áreas estratégicas y sectores de intervención.
A partir de las Orientaciones Estratégicas definidas en la Política
para el Adulto Mayor, el Plan Nacional Conjunto, durante este periodo
fortalecerá la estrategia de alianzas intersectoriales, procurando a partir de
las diferentes ofertas que tienen los Servicios participantes, generar nuevos
productos que cumplan con las siguientes condiciones:
• Metas claras.
• Objetivos deben ser acotados, medibles y capaces de sistematizar.
• La evaluación a través de un sistema de registro adecuado.
3.2.1.1 Área Seguridad Económica, Participación y Educación27
Objetivo General:
Proteger los derechos humanos de las personas adultas mayores y crear
las condiciones de seguridad económica, de participación social y
27 SERVICIO NACIONAL ADULTO MAYOR [en línea] < http://www.senama.cl/>[consulta 24 Marzo 2008]
55
educación continua que promuevan la satisfacción de las necesidades
básicas y su plena inclusión en la sociedad.
Objetivos específicos:
1. Promover la participación activa y la inclusión social
2. Promover el acceso en condiciones de igualdad al trabajo, a la formación
continua y al crédito para emprendimientos propios o comunitarios.
3. Reducir los niveles de pobreza entre las personas mayores.
4. Ampliar y mejorar la cobertura de pensiones, tanto contributivas como no
contributivas.
5. Mejorar las condiciones de acceso a la educación permanente y
capacitación con igualdad de oportunidades.
56
3.2.1.2 Área de Fomento de la Salud Integral28
Objetivo General:
Fomentar el acceso de las personas adultas mayores a servicios de
salud integrales y adecuados a sus necesidades, que garanticen una mejor
calidad de vida en la vejez, la preservación de su funcionalidad y
autonomía, y para las personas de edad en instituciones de larga estadía una
atención y cuidados eficaces.
Objetivos específicos:
1. Promover una cobertura universal de las personas mayores a los servicios
de salud, incorporando el envejecimiento como componente esencial de las
legislaciones y políticas nacionales de salud.
2. Fortalecer conductas personales y ambientes saludables a través de leyes,
políticas y programas nacionales y comunitarios
3. Establecer un servicio integral de salud que responda a las necesidades de
las personas adultas mayores, fortaleciendo y reorientando los servicios
existentes y creando aquellos necesarios.
28 SERVICIO NAIONAL ADULTO MAYOR [en línea] < http://www.senama.cl/>[consulta 24 Marzo 2008]
57
4. Crear los marcos legales y mecanismos adecuados para la protección de
las personas mayores que utilizan servicios de cuidado de largo plazo.
5. Mejorar la información y la capacitación de los recursos humanos, de
manera permanente y que en las acciones comprometidas sea observable.
6. Elaborar y utilizar instrumentos para mejorar el conocimiento del estado
de salud de las personas mayores y monitorear sus cambios.
3.2.1.3 Área Entorno Favorable, Cultura y Recreación29
Objetivo General:
Generar entornos físicos, sociales y culturales que realce sus
capacidades y posibiliten el ejercicio de derechos y deberes en la vejez.
Objetivos específicos:
a. Adaptar el entorno físico a las características y necesidades de las
personas mayores favoreciendo una vida independiente en la vejez.
b. Ofrecer asistencia y servicios continuados a las personas de edad y apoyo
a las personas que prestan asistencia.
29 SERVICIO NAIONAL ADULTO MAYOR [en línea] < http://www.senama.cl/>[consulta 24 Marzo 2008]
58
c. Eliminar todas las formas de discriminación y maltrato contra las
personas mayores, promoviendo marcos jurídicos que se ocupen de este
problema.
d. Propagar una imagen positiva de la vejez.
e. Incorporar el envejecimiento en todos los ámbitos de la política pública
con el propósito de adecuar las intervenciones del Estado al cambio
demográfico y a la construcción de una sociedad para todas las edades.
59
CAPITULO IV
SEGURIDAD SOCIAL Y ADULTO MAYOR
4.1 Generalidades
La Seguridad Social está vinculada con la idea de “bienestar”, en su
aspecto práctico se encuentra relacionado a las diversas contingencias que
puede experimentar una persona. Es así, como a las sociedades se han visto
en la necesidad de organizarse con el fin de responder a estas necesidades, y
es en este contexto en el que se ha concebido al Estado como el principal
encargado de promover esta tarea.
El Estado debe ejecutar determinadas políticas sociales que
garanticen y aseguren el bienestar de los ciudadanos en determinados
marcos como el de la sanidad, la educación y en general todo el espectro
posible de Seguridad Social. En este sentido, el Estado no hace sino generar
un proceso de redistribución de la riqueza, para asegurar niveles mínimos
de dignidad de vida a todos los ciudadanos.
Esta idea acerca de la Seguridad Social, la ha llevado a constituirse en
uno de los rasgos sobresalientes de las sociedades contemporáneas. Según
esta concepción debe cubrir al individuo contra todos los riesgos a que se
60
expone en la vida y en el trabajo. Pero, basados en los principios que la
sustentan la solidaridad, universalidad, igualdad, y suficiencia, han hecho
que la Seguridad Social se convirtiera en un instrumento de justicia social,
además de ser considerada como un Derecho Humano.30
En este sentido, la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
en su artículo N° 22, dice: “Toda persona, como miembro de la sociedad,
tiene derecho a la seguridad social y a obtener, mediante el esfuerzo
nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y
los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos,
sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su
personalidad”.31
La Organización Internacional del Trabajo (OIT), por su parte,
definió la Seguridad Social en el año 1991 como: "La protección que la
sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas
públicas, contra las privaciones económicas y sociales que, de no ser así,
ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los ingresos por
causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad
30 GUIA DE SEGURIDAD SOCIAL PARA LOS (AS) TRABAJADORES (AS) DE LA ECONOMIA INFORMAL. Caracas: CIOSL. ORIT, 2005, Centro interamericano de investigación y documentación sobre formación profesional [en línea] <http://www.ilo.org/public/spanish/region/ampro/cinterfor/temas/informal/doc/guia_st/index.htm > [consulta: 17 febrero 2007] 31 DECLARACION UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS [en línea] <http://www.un.org/spanish/aboutun/hrights.htm > [consulta: 17 febrero 2007]
61
laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en
forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos."32
Sin duda es un concepto en constante evolución, principalmente
debido a sus características intrínsecas, no obstante, la doctrina nacional ha
buscado conceptualizarla de una manera simple, como “una rama de la
política socio económica de un país, por la cual la comunidad protege a sus
miembros, asegurándoles condiciones de vida, salud y trabajo socialmente
suficientes, a fin de lograr mejor productividad, más progreso y mayor
bienestar comunes”.33
Chile, con el correr de las décadas, se ha ido transformando en una
sociedad más madura y saludable. Pero, para que este bienestar sea
absoluto, es necesario que los años de vejez puedan ser disfrutados a
plenitud, siendo para ésto indispensable, que como sociedad nos hagamos
cargo de las necesidades de este grupo etario, que producto del
envejecimiento, como tal, son empujados a un estado de necesidad
provocado por su menor capacidad de ganancia y a una serie de
desembolsos extraordinarios. Dicho estado es considerado una contingencia
social, siendo la piedra angular de la Seguridad Social, el proteger al ser
humano y a los que dependen de él, proporcionándole un nivel de vida
digno, restableciendo el bienestar social. 32 ADMINISTRACION DE LA SEGURIDAD SOCIAL. Departamento de Seguridad Social de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT), Ginebra 1998 [en línea]< http://www.oitchile.cl/servicio.php > [consulta: 02 marzo 2007] 33 HUMERES N. Héctor. Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Tomo III. Ed. 17º, Santiago, Chile 2005.
62
Los sistemas de pensiones han sido creados, específicamente, para
dar respuesta a los estados de necesidad de los seres humanos, asociados
básicamente a la “pérdida de la capacidad de trabajo” causada por la
“vejez”, “invalidez” y la indefensión de la familia por muerte del
trabajador.34
Una visión más amplia y simplificada de los sistemas de pensiones y
la Seguridad Social muestra dos objetivos a seguir: Sustituir la renta del
trabajador ante estas contingencias y proteger a los Adultos Mayores pobres
con un rol más redistributivo. La protección de los ingresos en los años de
vejez es el componente fundamental de un sistema de protección social. En
este sentido, la pensión es una retribución a los años de trabajo de una
persona, y el reconocimiento del derecho a envejecer con dignidad.35
En cuanto a nuestro sujeto de estudio, tradicionalmente, la
responsabilidad por su cuidado y mantenimiento recayó en la familia, pero
los cambios en las condiciones de vida, la evolución de la sociedad y el
desarrollo de la Seguridad Social, han hecho que esta situación varíe.
El tamaño de los hogares se ha ido reduciendo paulatinamente, y hoy
día una proporción significativa de Adultos Mayores vive solo o en
compañía de otro Adulto Mayor; las mejores condiciones de salud han
34 ASOCIACION DE AFP. Los tres pilares que sostienen el sistema de pensiones chileno [en línea] <http://www.afp-ag.cl/estudios/Pilares.pdf > [consulta: 15 febrero 2007] 35 MENSAJE DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPUBLICA PROYECTO DE LEY QUE PERFECCIONA EL SISTEMA PREVISIONAL, SANTIAGO, diciembre 15 de 2006
63
extendido el período durante el cual se puede seguir trabajando y las
pensiones le han entregado a los Adultos Mayores una fuente adicional de
ingresos y mayor autonomía, transformándose con su pensión en una fuente
estable de ingresos al hogar. La tendencia a una mayor autonomización por
parte de este segmento de la población probablemente continuará en el
futuro como producto de su mayor peso demográfico y de los cambios en la
estructura familiar. Por esta razón, es indispensable que el sistema
previsional ayude a hacer de la mayor autonomía de los Adultos Mayores
una oportunidad más en la vida, y no un drama social que lamentar.
4.1.1 Principios de la Seguridad Social
Los principios que sostienen y conforman la Seguridad Social,
proporcionan una estructura básica indispensable para su adecuado
ordenamiento y aseguran una base de desarrollo a un sistema que se
caracteriza por su mutación permanente, en post de encontrar mecanismos
que permitan hacer frente en forma más eficiente y eficaz a realidades
sujetas a un permanente cambio y evolución.36
A continuación nos referiremos de forma breve y concisa a los
principios inspiradores de la Seguridad Social:
- Solidaridad: Cada individuo de la sociedad se debe
involucrar en el Sistema de Seguridad Social, aportando según la
36 HUMERES N. Héctor. Ob. Cit.
64
capacidad y recibiendo prestaciones de acuerdo a sus necesidades, no
importando si posee la calidad de acreedor o no de una determinada
prestación.
- Universalidad: Este principio nos señala que el sistema
debe comprender a las personas como a sus necesidades. Admitiendo
al efecto una distinción: Por una parte, la universalidad objetiva,
que consiste en que la Seguridad Social debe cubrir todas las
contingencias sociales a los que está expuesto el individuo; la
universalidad subjetiva, considera que todas las personas deben
estar amparadas por la Seguridad Social, principio que deriva de la
naturaleza de Derecho Humano Fundamental que posee esta rama de
la política socio económica.
- Igualdad: Todas los individuos de la sociedad deben ser
amparados de forma igualitaria ante una misma contingencia.
Analizando las desigualdades sociales y económicas, el tratamiento
debe ser adecuado a efecto de que la prestación cubra en forma digna
el riesgo en cuestión, independiente de la referida desigualdad.
- Suficiencia: La prestación debe cubrir en forma plena la
contingencia de que se trate, siendo capaz de solucionar el caso
específico, restableciendo el equilibrio necesario.
65
- Unidad: Frente a la existencia de un riesgo único, la
respuesta del sistema debe ser una sola, como una forma de abaratar
costos, simplificando de paso la estructura administrativa.
- Subsiedariedad: Consiste básicamente en delimitar el
rol del Estado, abriendo un amplio campo a la iniciativa privada en
materia de Seguridad Social, constituyéndose en garante de esta
actividad por parte de los particulares que tiene como fin ayudar a los
más débiles.
4.2 Generalidades del Sistema de Pensiones chileno
Durante los últimos años una serie de estudios han permitido
identificar las bondades y vulnerabilidades del actual sistema, así como
generar ideas para su mejoramiento.
La reforma previsional de 1981, que creó el régimen de capitalización
individual que hoy nos rige, se justificó como una solución radical a lo que
se caracterizaba por una crisis del régimen de reparto, gestionado por una
gran diversidad de regímenes y administradores37; inobservancia de la
propiedad individual de los recursos destinados a las prestaciones de
Seguridad Social y a la inexistencia de una relación directa entre aportes y
beneficios del sistema38. Este sistema, llamó especialmente la atención al
37 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL [en línea] <http://www.consejoreformaprevisional.cl/view/presentacion.asp > [consulta: 03 enero 2007] 38 POBLETE J. Carlos. Seguridad Social, parte positiva. Santiago, Chile. 2003
66
ofrecer la posibilidad de mejores pensiones que un régimen de reparto, a un
menor costo y sin desequilibrios fiscales.
Esta reforma previsional involucró una profunda transformación,
reemplazando un régimen público de beneficio definido por uno de
contribución definida y capitalización individual con administradores
privados y con regulación del Estado. Este último, también asumía de
manera subsidiaria una preocupación por la pobreza en la vejez mediante el
otorgamiento de pensiones asistenciales y mínimas focalizadas.
El sistema de pensiones derivó en una privatización de la Seguridad
Social, quedando entregada la administración de los recursos en manos de
particulares, siendo para éstos una actividad con fines de lucro, desarrollada
a través de Sociedades Anónimas denominadas, Administradoras de Fondos
de Pensiones (AFP), cuyo fin único es administrar dichos fondos y otorgar
las prestaciones y beneficios que establece la Ley.
Queda reservado al Estado un rol subsidiario y garantizador, con el
objetivo que las pensiones maximizasen sus montos a través de una efectiva
consecuencia y de un efectivo compromiso patrimonial de las sociedades
administradoras, promoviendo así la innovación tecnológica y la entrega de
un buen servicio al afiliado.39
39 HUMERES N. Héctor. Ob. Cit.
67
La base jurídica de esta reforma, se encuentra en la Constitución
Política de 1980, en el Capitulo III referido a las Garantías
Constitucionales, en su artículo 19 Nº 9, que establece el Derecho de la
Seguridad Social, otorgando a todas las personas la titularidad del derecho
subjetivo a la Seguridad Social, siendo el Estado el encargado de garantizar
el acceso de todos los habitantes al goce de las prestaciones básicas
uniformes y supervigilar el adecuado acceso a dicho derecho.
En términos generales, el actual sistema de Seguridad Social, busca
proteger a toda la población a través del otorgamiento de prestaciones, a las
cuales se puede acceder cumpliendo los requisitos y condiciones que se
exigen para cada caso, para lo cual se dispone que la afiliación de los
individuos al actual sistema, definido por el DL N ° 3500 como “la relación
jurídica entre un trabajador y el Sistema de Pensiones de Vejez, Invalidez y
Sobrevivencia, que origina derechos y obligaciones que la ley establece, en
especial el derecho a las prestaciones y la obligación de cotización”40, sea
de carácter obligatorio para los trabajadores de los sectores público y
privado, y voluntaria para el caso de los independientes. Los miembros de
las Fuerzas Armadas y Carabineros, se encuentran afectos a un régimen
especial administrado por cajas de previsión con un mecanismo financiero
de reparto.41
40 Articulo 2º, DECRETO LEY Nº 3500 Establece nuevo sistema de pensiones. Chile, 13 noviembre 1980. 41 POBLETE J. Carlos. Ob. Cit.
68
El Sistema establecido a partir de la década del ´80, sustentaba su
funcionamiento óptimo sobre la base del cumplimiento de ciertas
condiciones, entre las que encontramos las siguientes:42
- Los trabajadores recibirán un incentivo adicional al cotizar, en la
posibilidad de ser propietarios y poder vigilar sus fondos de
capitalización;
- Como producto de lo anterior, los trabajadores cotizarán a lo largo
de su vida laboral y por la totalidad de sus sueldos hasta un tope de
60 UF, con interrupciones sólo en los períodos de desempleo;
- Los fondos debían ser eficientemente gestionados, obteniéndose una
rentabilidad neta significativa con bajo riesgo;
- Los trabajadores de menores ingresos debían cotizar al menos 240
meses a lo largo de su vida laboral, accediendo con ello a la garantía
estatal de pensión mínima;
- Las mujeres que se desempeñaran, fundamentalmente, como dueñas
de casa, participarán en los ingresos familiares durante su vejez, del
mismo modo como lo habían hecho durante los años previos;
42 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL. Doc. Cit.
69
- Los derechos devengados del régimen previsional anterior
constituyeran un pasivo fiscal acotado.
Sobre la base de este diseño, la reforma de 1981 se proyectó para que
los trabajadores que fueran capaces de contribuir sistemáticamente a lo
largo de toda su vida laboral, obtuvieran pensiones similares a sus ingresos
en actividad.43
Lamentablemente, muchos de los anteriores supuestos bases del sistema,
no se han cumplido, ya sea por una deficiencia en el manejo del sistema o
producto del comportamiento a veces erráticos de los afiliados, que ven
muchas veces en la no cotización, la posibilidad de ver aumentados sus
ingresos, práctica que si bien se busca erradicar, aún se mantiene en una
preocupante cifra.
Si bien los factores señalados son de gran relevancia, no es posible
analizar el funcionamiento del sistema, sin considerar los cambios que ha
experimentado el país en los últimos 25 años, entre los que podemos
encontrar a modo de ejemplo, los siguientes:44
- El importante aumento de las expectativas de vida, esto se expresa
en que la expectativa de vida al nacer ha pasado de 70 a 77 años.
43 Para trabajadores con empleos estables, que cotizan con regularidad a lo largo de toda su vida laboral, los fondos acumulados permiten financiar pensione a una tasa de reemplazo cercana al 100%. 44 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL. Doc. Cit.
70
- La postergación de la entrada al mercado del trabajo remunerado,
producto de la expansión de la educación ha reducido la tasa de
participación laboral del grupo de 15 a 24 años de 39% a 30%.
Reduciendo, consecuencialmente, la extensión del período de
acumulación de los ahorros previsionales, en contrapartida al
aumento del período de tiempo en que dichos ahorros van a ser
utilizados.
- El incremento de la participación de la mujer en el mercado del
trabajo, elevándose su tasa de participación de 29% a 37%, pero con
una inserción laboral más inestable que la del hombre, lo cual afecta
su capacidad para acumular fondos previsionales.
- La reducción de la importancia de la familia extendida,
disminuyendo el tamaño promedio de los hogares de 4,5 a 3,6
integrantes.
- Una mayor rotación laboral, sistema disminuyendo la importancia
relativa de los contratos de trabajo indefinidos y el aumento de
empleos a plazo fijo, empleos de temporada y de jornada parcial, lo
que, unido a la creciente reticencia de los trabajadores independientes
a cotizar, se ha traducido en densidades de cotización menores a las
que se preveían al momento de instaurarse el sistema.
71
Adicionalmente, el crecimiento de los ingresos y los salarios ha
hecho que los parámetros que fijó la reforma hayan ido quedando atrasados
respecto de la realidad económica de los chilenos.
Consecuencia de todo esto, una parte importante de los trabajadores del
país no han logrado cotizar con la constancia requerida por el nuevo
sistema, y el rendimiento de sus aportes no ha sido suficientemente alto
como para lograr subsanar esta situación. Por ello, de seguir las cosas como
están, una fracción mayoritaria de los trabajadores obtendrá pensiones
significativamente más bajas que sus remuneraciones.
Los cambios expuestos, han ido modificando de manera sustancial la
imagen predominante en la época de la reforma previsional, volviéndose
menos representativa de la realidad del país y lo será aún menos en el
futuro, haciendo que el sistema entonces diseñado también vaya perdiendo
capacidad para responder a las necesidades del conjunto de la población.
Cabe consignar, que el actual sistema de pensiones creado por el DL
3.500, que a la fecha ha cumplido más de 25 años, aún no ha alcanza su
máximo esplendor, debido a que fundamentalmente está conformado en su
mayoría por jubilados correspondientes a trabajadores pensionados de las
antiguas cajas de previsión y beneficiarios de pensiones asistenciales. De
los pensionados del nuevo sistema, una gran mayoría corresponde a
aquellos que se trasladaron desde el antiguo sistema a comienzos de la
década del `80 y, prácticamente ninguno de los jubilados a través de una
72
AFP lo ha hecho con una pensión de vejez íntegramente autofinanciada, y
su mayoría estas pensiones están determinadas en parte importante por el
llamado Bono de Reconocimiento45. Así es, como sólo dentro de unos 20
años el nuevo sistema será capaz de reflejar a la mayoría de los pensionados
del país. Importante es por eso, hacer de ésto un debate ahora, en el que
participen todos los actores sociales, con el objeto de perfeccionar el
sistema o definitivamente buscar uno mejor.
4.2.1 Aspectos relevantes del actual sistema previsional
Con motivo del permanente debate suscitado producto del interés del
Ejecutivo en relación a la modificación del Sistema de Pensiones, es que
hoy más que nunca es necesario realizar un examen a dicho Régimen, con
el fin de explorar los diferentes focos de conflicto, que hacen que después
de 25 años, se esté pensando en una modificación de gran envergadura.
Para el efecto, hemos decidido abordar los aspectos que a nuestro
juicio parecen de interés y relevancia social:
4.2.1.1 Sistema multipilar que sostiene el sistema chileno
Es habitual que los sistemas de pensiones se articulen en torno a tres
pilares, que son los mecanismos institucionales mediante los cuales se
45 El Bono de Reconocimiento representa la suma del valor actualizado (con un interés real de 4% anual) de las cotizaciones que se realizaron en el sistema antiguo, que se agregan al fondo de capitalización individual.
73
configura una red de prestaciones destinadas a cubrir necesidades de
ingresos en la vejez o la producida por una eventual invalidez.
El Banco Mundial, a este respecto, señala que los países deben
establecer varios sistemas de financiamiento y administración de manera de
optimizar las funciones de ahorro, redistribución y seguro, es decir,
repartiendo la responsabilidad entre varios pilares de apoyo a los afiliados
al sistema. La recomendación pasa por separar la función de ahorro de la
función de redistribución y establecer mecanismos de financiamiento y
administración separados, dos pilares obligatorios distintos, uno de
administración pública cuyos recursos provengan de los impuestos y otros
de administración privada cuyos recursos consistan en ahorro acumulado, y
complementarlos con un pilar voluntario para quienes deseen beneficios de
mayor cuantía, normalmente con incentivos tributarios.46
Es así como, desde la reforma que data de 1981, Chile se enmarca
dentro de las políticas del Banco Mundial, sustentando su sistema de
pensiones en torno a tres pilares:
- El Estado en su rol subsidiario financia parte de las pensiones
mínimas y la totalidad de las pensiones asistenciales de los Adultos
Mayores de menores recursos.
46 ASOCIACION DE AFP. Los tres pilares que sostienen el sistema de pensiones chileno [en línea] <http://www.afp-ag.cl/estudios/Pilares.pdf > [consulta: 15 febrero 2007]
74
- Ahorro privado obligatorio administrados por las AFP.
- Ahorros voluntarios de los trabajadores.
A continuación se muestra cómo operan estos tres pilares en el
sistema previsional chileno:
Pilar Solidario
Financiado principalmente con dineros públicos, este pilar tiene como
objetivo canalizar recursos a los más pobres, enfocado principalmente en
los Adultos Mayores de menos recursos, y su fin es asegurar ingresos
mínimos en la vejez o en caso de retiro prematuro de la fuerza de trabajo
por invalidez. Este pilar está compuesto en nuestro país por los siguientes
programas:
- Pensiones Asistenciales (PASIS): Corresponde al beneficio
de carácter no contributivo financiado con presupuesto
público, destinado a la ayuda de Adultos Mayores de escasos
recursos que no cuentan con otras fuentes de ingreso, debido
principalmente a que no contribuyeron para obtener una
pensión, o habiendo aportado al sistema, este aporte no fue el
suficiente como para acceder a una pensión mínima
75
garantizada por el Estado (cotizaron menos de 20 años al
sistema). Requisitos:
a) Residencia mínima de 3 años en el país;
b) No tener ingresos propios o de tenerlos, éstos no
superen en el 50% de la Pensión Mínima, y siempre
que el promedio del ingreso de su núcleo familiar no
sea mayor a este último monto.
Este programa fue creado en 1975 y se maneja en forma
descentralizada a nivel de regiones y comunas, a partir de cupos
(número de pensiones) que se definen cada año por los Ministerios de
Trabajo y Hacienda en una resolución conjunta que asigna los fondos
contemplados en la Ley de Presupuestos para este ítem.
Este subsidio se pierde si la persona no se presenta a cobrarlo
por seis o más meses consecutivos y si las condiciones bajo las cuales
se otorgó sufrieren alteraciones.
- Pensión Mínima: Beneficio destinado a aquellos Adultos
Mayores, que contribuyendo significativamente al sistema de
pensiones (20 o más años de cotizaciones), el monto
acumulado en sus fondos es insuficiente, y una vez que éstos
76
se agotan en sus cuentas individuales, el Estado financia los
ahorros faltantes.
En el caso de Chile, desde el año 1952 el Estado paga un
subsidio de pensión mínima que corresponde al 100% de la diferencia
entre la pensión autofinanciada del segundo pilar y una meta
normativa para la pensión total.
Segundo pilar
Este segundo pilar tiene un carácter contributivo y obligatorio para
los trabajadores, cuyos aportes al sistema son administrados por las AFP,
bajo la atenta mirada del Estado.
Todo trabajador dependiente que haya entrado a la fuerza laboral
después de 1981, debe inscribirse en una Administradora de Fondos de
Pensiones (AFP) la cual administrará su cuenta individual de capitalización,
donde el trabajador deberá, por ley, abonar un 10% de su remuneración
imponible. Este mismo régimen se aplica a quienes migraron del antiguo
sistema al nuevo. Para los trabajadores independientes la afiliación al
sistema es voluntaria.47
47 BANCO BBVA PROVIDA S.A. A 25 años de la Reforma al Sistema Previsional chileno: Evaluación y propuestas de ajustes [en línea] < http://164.77.202.58/LYD/Controls/Neochannels/Neo_CH4232/deploy/afp25anos.pdf> [consulta: 16 diciembre 2006]
77
De acuerdo a la ley, todos los fondos acumulados en la cuenta de
capitalización individual a partir de las cotizaciones realizadas a nombre de
un afiliado en este pilar deberán ser devueltos en forma de pensión, o como
herencia a sus descendientes.
Dado el carácter obligatorio de las cotizaciones, el Estado ejerce un
rol fiscalizador cuya importancia se ha visto acrecentada con la acentuación
del principio de subsidiariedad y la privatización del régimen. Dicha acción
fiscalizadora estatal se concreta a través de organismos contralores
especializados, denominados Superintendencias, existiendo así las
Superintendencias de Administradoras de Fondos de Pensiones, de Isapres,
de Valores y Seguros y de Seguridad Social.48
Tercer Pilar
Este pilar está compuesto del ahorro voluntario de los propios
afiliados, siendo su objetivo es generar las oportunidades para que los
trabajadores puedan obtener una pensión superior a la renta tope de
cotización obligatoria, como también permitir a los afiliados adelantar la
fecha de jubilación o suplir períodos de no cotización, y así poder optar a
una pensión de reemplazo semejante o superior a sus ingresos en su etapa
activa.
48 POBLETE J. Carlos. Ob. Cit.
78
La contribución en este pilar es de carácter voluntaria y por ende, el
Estado no asume compromisos de ninguna especie, más allá de los que
tiene con la supervisión normal de quienes participan en los mercados
financieros y de seguros. La intervención del Estado es a través de
incentivos fiscales financiados con rentas generales.
En Chile, el tercer pilar está formado por el Ahorro Previsional
Voluntario (APV), las Cotizaciones Voluntarias y los Depósitos
Convenidos. Tiene incentivos tributarios para las personas de rentas medias
y altas. El ahorro previsional voluntario puede ser administrado por las
AFP, Compañías de Seguros, Fondos Mutuos, Fondos de Inversión,
Corredores de Bolsa, Bancos y AFV.
- Ahorro Previsional Voluntario : Esta forma de ahorro
corresponde al monto acumulado en forma voluntaria por el afiliado
en el sistema previsional por sobre el 10% obligatorio. Este monto
está destinado a complementar el saldo acumulado en la cuenta de
capitalización individual, con el objetivo de incrementar el monto de
la pensión, o anticipar la edad de jubilación. Esta forma de ahorro
goza de incentivos de carácter tributario, lo que lo hace muy atractivo para
personas de rentas medias altas.
- Cotizaciones Voluntarias: Son depósitos en la cuenta de
ahorro voluntario con el fin de aumentar la pensión o anticipar la
79
edad de jubilación. Estos no tienen el carácter de cotizaciones
previsionales para efectos tributarios.
- Depósitos Convenidos: Estos corresponden a aportes
extraordinarios que el trabajador dependiente, afiliado o no a una
AFP, acuerda con su empleador con el fin de aumentar el saldo en su
cuenta de capitalización, para financiar una pensión anticipada,
aumentar el monto de su pensión o para retirar como parte del
excedente de libre disposición. No tienen ningún límite en relación a
la remuneración imponible y no constituyen renta para el trabajador.
Pilares Sistema Chileno de Pensiones49
49 ASOCIACION DE AFP. Los tres pilares que sostienen el sistema de pensiones chileno [en línea] <http://www.afp-ag.cl/estudios/Pilares.pdf > [consulta: 15 febrero 2007]
80
4.2.1.2 Cobertura del actual sistema previsional
Cuando nos referimos a cobertura, estamos haciendo mención al
grado de protección que puede ofrecer nuestro actual sistema de previsión
social, el que está determinado en gran medida, por la proporción de la
población que está cubierta por éste. Dicha protección, puede medirse desde
dos ópticas diferentes, la de los aportes y de los beneficios.
A.- Cobertura en función de los aportes
Los aportes al sistema son realizados por los cotizantes, cuyo número
puede variar considerablemente en relación al número de afiliados
existentes, y más aún con el total de la fuerza de trabajo. Esto se debe
principalmente al hecho de para estar afiliado al sistema, sólo basta con
haber participado alguna vez de la fuerza de trabajo, sin importar el
abandono que se haga de ésta con posterioridad, induciendo a errores
significativos como elemento de medición.
En cuanto a la fuerza laboral que se puede considerar efectivamente
protegidos por el sistema, ha aumentado desde un 51,6% en 1980 a una
cifra superior a 60%7 en la actualidad. Si bien estas cifras no son
satisfactorias, ellas son elevadas si se toma en cuenta que aproximadamente
un 30% de la fuerza de trabajo está constituida por trabajadores
independientes, que no tienen obligación de cotizar. Es más, si se comparan
81
estas cifras a nivel internacional, ellas aparecen como relativamente
elevadas50.
Cobertura del sistema de pensiones
(Número de cotizantes en relación con la fuerza de trabajo)51
50 BANCO BBVA PROVIDA S.A. A 25 años de la Reforma al Sistema Previsional chileno: Evaluación y propuestas de ajustes. Doc. Cit. 51INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL. Doc. Cit.
82
Cobertura del sistema pensiones en países determinados
(Número de cotizantes en relación con la fuerza de trabajo)52
La cobertura de trabajadores activos del sistema previsional chileno
se compara de manera favorable con la de otros países de la región, en
donde sólo es superado por Uruguay, logrando además evitar una
reducción en las tasas de cobertura en la última década. Aún así, los niveles
de cobertura previsional en Chile siguen siendo significativamente
inferiores a los de países desarrollados.
52 BANCO BBVA PROVIDA S.A. A 25 años de la Reforma al Sistema Previsional chileno: Evaluación y propuestas de ajustes. Doc. Cit.
83
B.- Cobertura en función de los beneficios
La relación existente entre la población mayor en edad de jubilar, y
quienes realmente perciben una pensión, nos proporciona el nivel de
cobertura del sistema de protección social.
El número de beneficios de vejez provenientes de sistemas
previsionales es de 871 mil personas en diciembre de 2005,
correspondientes a un 40% del total de pensionados y a un 67% de la
población mayor de 65 años53.
Es así como Chile tiene uno de los niveles más altos de cobertura en
América Latina, siendo superado sólo por Uruguay, Brasil y Argentina.54 Si
bien estos índices son alentadores desde el punto estadístico, no son para
nada satisfactorios desde el punto de vista social.
4.2.1.3 Densidad de cotizaciones
Se define cotización como una forma de descuento coactivo,
ordenado por la ley con respecto a determinados grupos, destinada a
garantizar prestaciones de Seguridad Social.55
53INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit. 54 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit. 55 HUMERES N. Héctor. Ob. Cit.
84
A su vez, la densidad de cotizaciones se define como la proporción de
la vida en edad de trabajar en que un individuo efectúa cotizaciones al
sistema previsional y refleja la continuidad de dichos aportes.56
En el sistema de pensiones vigente en Chile, la densidad de
cotizaciones tiene una doble importancia. Por una parte es uno de los
determinantes de la acumulación de fondos la cuenta de capitalización
individual de cada trabajador; y por otra, es una variable para cumplir con
la exigencia mínima de 240 meses de cotizaciones para tener derecho a la
garantía estatal de pensión mínima.
La densidad de cotizaciones, por tanto, es una variable clave para
proyectar los beneficios del sistema, ya sea a nivel individual o agregado.
La densidad de cotizaciones, asimismo, es la variable que más directamente
vincula el sistema previsional con el mercado del trabajo y, en un país con
una proporción importante de trabajadores independientes o informales,
refleja también el grado en que éstos han internalizado los principios
contributivos del sistema.57
La densidad de cotizaciones es la contrapartida de lo que
popularmente se denomina “lagunas previsionales”, nombre con el cual se
denomina a los períodos en que por diversas razones el trabajador no aporta
56 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit. 57 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
85
recursos a su cuenta de capitalización individual, afectando el fondo
destinado a su jubilación.
Estas lagunas previsionales no están distribuidas en forma uniforme
en la población, pudiendo constatarse que la densidad de cotizaciones de los
hombres (59,8%) es significativamente superior a la de las mujeres
(43,8%), cuya densidad en las cotizaciones en muchos casos, se encuentran
bajo el límite requerido para obtener una pensión mínima.
Es posible distinguir además, entre un grupo significativo de
trabajadores con altas densidades, y un grupo aún más numeroso de
trabajadores con densidades muy bajas, quedando de manifiesto la
diferencia existente entre aquellos trabajadores que han mantenido una
regularidad en sus aportes y que, en consecuencia, tendrán una tasa de
retorno cercana al 100%, y los que por el contrario poseen densidades muy
bajas, originadas básicamente por el desempleo, informalidad, inactividad o
trabajo independiente, individuos que incluso tendrán dificultades para
reunir los requisitos para obtener la pensión mínima garantizada por el
estado.
86
Distribución de la densidad de cotizaciones según sexo
Sin perjuicio de la importancia trascendental de la densidad de las
cotizaciones, existen también otras variables que influyen de manera
sustancial en la cobertura que debe ofrecer un sistema de previsión social, a
tener en cuenta: la rentabilidad de los fondos, la edad de incorporación a la
fuerza de trabajo y la edad efectiva de jubilación, encontrándose todas,
íntimamente relacionadas con la densidad de las cotizaciones.
4.2.1.4 Factores que inciden en la acumulación de aportes
Adicionalmente a la ya mencionada densidad de cotizaciones, existen
otros tipos de anomalías que reducen significativamente la acumulación de
aportes a los fondos de capitalización individual.
87
A) Edades de incorporación a la fuerza de trabajo y edad efectiva
de jubilación: Los aumentos sistemáticos de cobertura de la educación
media y superior de las últimas décadas en nuestro país, ha traído como
consecuencia, la reducción de la tasa de participación laboral. Al respecto
puede observarse que entre 1982 y 2005, la tasa de participación en la
fuerza de trabajo del grupo de 15 a 24 años se redujo de 39% a 30%. De
acuerdo a cifras de la Superintendencia de AFP, la edad promedio en que se
produce la afiliación es de 21 años para los hombres y 22 años para las
mujeres.
Por su parte, la edad promedio de jubilación en el nuevo sistema es
de 62 años para los hombres y 61 años para las mujeres, reflejando la
preferencia de los trabajadores hombres por anticipar su jubilación cuando
logran reunir los requisitos para hacerlo.58
Como consecuencia de lo anterior, es que el período efectivo en que
los trabajadores son cotizantes activos del sistema de pensiones se ha
reducido en alrededor de 6 años para los hombres y 3 años para las mujeres
respecto de las proyecciones que se efectuaron para el sistema actual, en
donde la entrada al mercado laboral estaba prevista a los 18 años de edad y
retiro a la edad establecida por la Ley para la jubilación, esto es a los 60
años para las mujeres y 65 para los hombres.
58 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
88
B) Morosidad provisional: Es aquella ocasionada por el no pago por
parte del empleador de las cotizaciones que le corresponde efectuar a
nombre del trabajador al fondo de pensiones de éste último. Dicho
incumplimiento es considerado como una irregularidad particularmente
grave, debido a que el empleador actúa respecto de estas cotizaciones como
agente retenedor de recursos que son de propiedad del trabajador.
Esta situación adquiere gran notoriedad si consideramos el saldo neto
acumulado desde los inicios del sistema se eleva a 614 millones de dólares
en cotizaciones previsionales declaradas y que no han sido canceladas.
Como dato relevante es necesario destacar que a septiembre de 2005 la
deuda previsional total de los empleadores con las diversas instituciones de
la seguridad social ascendía a 738 mil millones de pesos, de los cuales tres
cuartas partes eran explicados por deudas con las AFP y con FONASA.59
Durante los últimos diez años se han aplicado varias medidas
orientadas a reducir la morosidad previsional. Entre éstas se cuentan la
aplicación de restricciones al despido de trabajadores con cotizaciones
morosas60; la regularización y reprogramación de las deudas previsionales
de pequeñas empresas; la obligación de informar oportunamente por parte
de las instituciones previsionales y, la reforma de la justicia laboral.
59 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit. / Datos proporcionados por la Subsecretaría de Previsión Social, septiembre de 2005. 60 LEY Nº 19.631 del 28 de septiembre de 1999 (Ley Bustos).
89
En cuanto a los objetivos de ésta última, podemos mencionar el
establecimiento de instituciones especialmente dedicadas a la cobranza
previsional, la incorporación de normas destinadas a reducir los tiempos de
duración del juicio e incentivos al empleador a enterar la cotización del
trabajador en forma oportuna. Una importante innovación en relación a la
anterior normativa, es la posibilidad de ejercer por parte del trabajador,
sindicato o asociación de la llamada acción de reclamo, que permite una
participación activa de los trabajadores en la fiscalización del pago de sus
cotizaciones.
La normativa en cuestión, contempla una sanción a la institución
previsional, si ésta actúa de manera negligente, debiendo en este caso,
responder con su propio patrimonio, sin perjuicio de la posibilidad de
repetir en contra del empleador que hubiese incurrido en el no pago de las
cotizaciones del trabajador.
En este mismo ámbito, se estableció una medida cautelar especial de
retención de la devolución de impuesto al empleador moroso por intermedio
de la Tesorería General de la República, solicitada por el Juez respectivo a
instancia del trabajador o institución previsional, permitiendo con ello el
pago real de lo adeudado en forma oportuna.
Cabe señalar, el gran avance en materia de subcontratación, en donde
en ciertos casos, se establece la solidaridad del mandante o dueño de la obra
opere respecto de la obligación de enterar las cotizaciones previsionales de
90
los trabajadores subcontratados. La medida busca reducir en un porcentaje
importante la morosidad en el pago de las respectivas cotizaciones. Sobre
todo si consideramos que en el sector industrial la proporción de
trabajadores externos alcanza actualmente a un 43,3%61.
C) Fondos rezagados: Son aquellos que corresponden a cotizaciones
recaudadas pero que, debido a errores administrativos no han sido asignadas
a la cuenta de capitalización individual correspondientes.
Si bien, hoy en día, debido principalmente a los avances tecnológicos
es posible disminuir las situaciones de este tipo, es imposible desconocer la
gran cantidad de fondos rezagados que aun continúan sin aclararse.
D) Trabajadores y trabajadoras de casa particular: Este grupo de
gran envergadura, está sujeto a un ingreso mínimo imponible inferior al del
resto de los trabajadores del país, por lo que lógicamente sus fondos
acumulados serán menores al momento de jubilar. Situación que se ve
agravada en aquellos casos de trabajadores que cotizan por una fracción de
su renta efectiva. Todo esto, sumado a la mayor informalidad del sector y a
los altos niveles de desinformación sobre el funcionamiento y beneficios del
sistema, hace que las probabilidades de que estos trabajadores logren
obtener pensiones superiores a la mínima, sean realmente escasas.
61 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
91
E) Brecha entre renta efectiva e imponible de los funcionarios
públicos: A lo largo de la década del 80, y debido principalmente a una
serie de bonificaciones y asignaciones con el carácter no imponible,
otorgadas con el fin de estimular el trabajar en el sector publico, se produjo
una diferenciación entre renta efectiva y renta imponible en el sector. Todo
lo cual, redujo artificialmente las cotizaciones, en directo perjuicio de los
fondos previsionales de estos trabajadores.
Esta situación, ha sido denunciada por diversas asociaciones
sindicales, llegando a diferentes soluciones según se trate de trabajadores
afectos al antiguo sistema o trabajadores afiliados con posterioridad a la
reforma.
4.2.1.5 Trabajadores independientes
El grado de protección social, está fuertemente asociado al tipo de
empleo que detentan los trabajadores. Es así como, en general, los
trabajadores cotizan sólo cuando están ejerciendo empleos dependientes. Y
si bien es cierto, la reforma aportó en la formalización del empleo un rango
que va desde el 3,2% y 7,6% y una reducción del sector informal en 1,1% y
1,3%62, esto no ha repercutido significativamente en los trabajadores
independientes, a quienes el sistema no ha logrado incentivar lo suficiente
como para elevar el nivel de sus cotizaciones.
62 BANCO BBVA PROVIDA S.A. A 25 años de la Reforma al Sistema Previsional chileno: Evaluación y propuestas de ajustes. Doc. Cit.
92
El empleo independiente abarca a una gran variedad de casos, desde
profesionales liberales hasta trabajadores informales, pasando por diversos
oficios en las áreas de servicios, comercio, agricultura, pesca y transporte,
entre otros. El comportamiento previsional de estos trabajadores influye de
manera sustancial en el nivel de cobertura del sistema. En Chile, alrededor
de un 27% de los ocupados se declaran trabajadores por cuenta propia. Esta
proporción se ha mantenido relativamente estable durante los últimos años
y ubica a Chile por debajo del promedio de América Latina, indicando una
mayor formalización de su mercado laboral.
Al referirnos a este conjunto de trabajadores, es necesario tener en
cuenta que su participación en este segmento es para una gran mayoría de
ellos, una situación de carácter transitoria, produciéndose un constante
vaivén entre los distintos segmentos.
El principal problema radica, a nuestro entender, en el hecho de que
el DL 3.500 estableció un procedimiento voluntario para los trabajadores
independientes realizaran los aportes a sus fondos de pensiones. Como
consecuencia de lo anterior, la inmensa mayoría de estos trabajadores no
participa activamente del sistema previsional. Es así como en 2005 sólo un
3,9% de los trabajadores independientes cotizaron como tales a los fondos
de pensiones, con una leve reducción respecto de las cifras de fines de la
década del 80, cuando tal proporción ascendía a 4,9%.63
63 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
93
Además del factor ya mencionado, existen otros como la preferencia
por liquidez; la falta de cultura previsional y de valoración del esfuerzo de
ahorro; dificultades administrativas; costos en pérdida de beneficios
sociales; mayor inestabilidad en los ingresos; y menor acceso a créditos.
Factores que en definitiva, dilapidan los esfuerzos teóricos del sistema por
darles cabida, haciendo preocupante la situación de este segmento de la
población de cara al futuro.
Cobertura de trabajadores dependientes e independientes en el
sistema de AFP 1986-200564
64 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
94
Cualquiera sean las razones que llevan a los trabajadores
independientes a no cotizar, los antecedentes disponibles indican que ello
no se ve suplido por ahorro realizado por medio de otros instrumentos.
A la luz de los antecedentes expuestos, llama la atención en el trato
que les da el sistema previsional a los trabajadores independientes en
relación con los dependientes. En efecto, mientras el sistema trata con
paternalismo a estos últimos, estableciendo obligaciones respecto a la
afiliación, cotización y edad mínima de jubilación obligatorias, los
independientes son tratados con virtual indiferencia, estableciendo plena
voluntariedad en su afiliación previsional y negándoles acceso a los
beneficios sociales y tributarios que entrega a los dependientes.
4.2.1.6 Situación de la Mujer
Con el incremento de la participación laboral de la mujer
experimentado en las ultimas décadas, no sólo la mujer y su familia se han
visto afectadas, también la sociedad entera se ha visto transformada. Este
aumento en la fuerza de trabajo ha dejado en evidencia, uno de los aspectos
más negativos del actual Sistema, esto es la desprotección en que se
encuentran las mujeres trabajadoras, cuyas perspectivas de pensiones
futuras son considerablemente más negativas que las proyectadas para los
hombres. De acuerdo a estas proyecciones, 66% de las mujeres percibirían
una pensión autofinanciada inferior a su renta en actividad.65
65 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
95
A.- Participación de la mujer en la fuerza de trabajo
Si bien las cifras de incorporación de la mujer a la fuerza de trabajo
se han ido incrementando con el paso de los años, ésto no esconde el hecho
que el nivel de la participación laboral femenina en Chile es
extraordinariamente bajo a nivel internacional.
Esto queda en evidencia al comparar las bajas tasas chilenas de
participación femenina con las exhibidas por los países desarrollados, pero
aun más, nuestras tasas son aún significativamente inferiores a las que
presentan otros países como por ejemplo Uruguay, Paraguay, Argentina, y
Brasil, que registran tasas de participación femeninas superiores al 50%.66
66 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
96
Tasas de Participación en la Fuerza de Trabajo
(Censos 1907-2002)67
B.- Factores que inciden en la situación previsional de la mujer
La delicada situación previsional de la mujer, es producto de un
cúmulo de factores, que se complementan entre sí para producir un
resultado previsional negativo. A juicio del Consejo Asesor Presidencial
para la Reforma Previsional dichos factores se pueden clasificar en cuatro
grandes categorías:
a.- Inserción laboral diferenciada: A la baja participación de
la mujer en la fuerza de trabajo (cerca del 50%), a la tardía entrada al
mercado laboral, y al menor acceso a trabajos calificados, debemos 67 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
97
sumar la marcada diferencia existente en las remuneraciones de
hombres y mujeres por el desarrollo de una misma ocupación; una
mayor participación de ésta en empleos de carácter informal; una
tendencia a desempeñarse en una mayor proporción en jornadas
parciales, y una mayor incidencia en los niveles de desempleo. Todos
aspectos que atentan contra la adecuada inserción laboral de la mujer,
dejando patente la desigualdad de géneros existente en el Sistema.
Las mujeres perciben una menor remuneración que los
hombres por su trabajo. Es posible observar estas diferencias aun
cuando ambos posean un mismo nivel de educación y de experiencia,
y realizando una misma actividad. Las diferencias de salario por hora
aumentan con el nivel educacional, alcanzando brechas promedio de
20% entre hombres y mujeres de similares características.68
68 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
98
Brecha salarial por géneros
(En favor de los hombres)
Todos los antecedentes antes expuestos, generan al final de la
vida laboralmente activa de la mujer, una menor cantidad de
cotizaciones y, por lo tanto, una menor acumulación de los fondos
previsionales, dotando al futuro de la mujer, de una mayor
incertidumbre previsional.
b.- División del trabajo reproductivo y doméstico: La
participación femenina en el mercado laboral, se ve dificultada por
las exigencias que impone la maternidad. Este elemento adquiere
gran significación puesto que las mujeres, al interrumpir su
participación laboral durante sus años reproductivos por razones de
embarazo, cuidado de los hijos o trabajo doméstico, generan lagunas
99
previsionales que más tarde influyen significativamente en sus
pensiones.69
A lo anterior, se debe agregar que las mujeres no sólo son
responsables biológicas de la maternidad, sino que se espera que se
hagan cargo del cuidado de niños, discapacitados y adultos mayores,
así como del cuidado del hogar.
c.- Diferencia Biodemográficas: Este factor está determinado
por la diferencia que existe entre la expectativa de vida de la mujer en
relación al hombre, en donde ésta supera a aquel en seis años,
diferencia que se reduce a 3,66 años a favor de las mujeres cuando se
tienen 60 años.70
La mayor sobrevida de la mujer en relación al hombre se
traduce en un período de vejez más extenso, precedido por una vida
laboral más reducida y con mayores dificultades para aportar a su
fondo de capitalización individual.
69 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit. 70 ESPERANZA DE VIDA PERIODOS 2005-2010, Boletín Demográfico, América Latina: Tablas de Mortalidad, CELADE [en línea] < http://www.eclac.cl/celade/default.asp> [consulta 03 marzo 2007]
100
Diferencias entre hombres y mujeres en el sistema
previsional
d.- Funcionamiento del sistema previsional: Finalmente, el
sistema previsional también incluye regulaciones que afectan el valor
de las pensiones a las que pueden acceder las mujeres, para un mismo
esfuerzo contributivo que los hombres.
Además, si consideramos la edad de jubilación de las mujeres
es de 60 años, cinco años inferior a la correspondiente a los hombres,
lo que en el anterior Sistema de reparto constituía un efectivo
101
beneficio; trasladado al sistema de capitalización individual involucra
un costo expresado que se ve reflejado en menores pensiones.71
La edad efectiva promedio de jubilación de las mujeres en
Chile es de 61 años, edad que es superior a la edad legal establecida
en el actual sistema, dando muestras que algunas mujeres buscan
postergar su retiro efectivo intentando aumentar los montos de sus
fondos para la jubilación.
71 Al respecto se estima que en el caso de las mujeres, el costo de jubilar cinco años antes reduce su pensión entre 30% y 40% en el valor de la pensión.
102
Edades Legales de Retiro en países de la OECD
103
CAPITULO V
REFORMA AL SISTEMA PREVISIONAL
5.1 Generalidades
El 17 de Marzo de 2006 se dictó por el ejecutivo el Decreto N° 336,
mediante el cual se formó el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma
Previsional, constituido por 15 expertos de diversas Especialidades, y
presidido por el economista Don Mario Marcel, por cuyo apellido seria
conocida en lo sucesivo la comisión. Este consejo trabajó 110 días para
cumplir con los plazos dados por el Ejecutivo.
Su cometido consistió en diagnosticar los méritos, limitaciones y
desafíos del sistema previsional chileno establecido en el decreto ley Nº
3.500, y elaborar propuestas para reformar el sistema de pensiones debido a
que, como señalara la Presidenta Sra. Michelle Bachelet Jeria, en el
discurso que acompañó la promulgación del decreto “que si bien el actual
sistema de pensiones ha tenido una serie de éxitos y beneficios, también
tiene un conjunto importante de deficiencias que debemos superar. Se
implementó hace 25 años y es momento de, efectivamente, hacer una
evaluación y hacer las reformas y las correcciones necesarias”72, además la
72 DISCURSO DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPUBLICA, MICHELLE BACHELET JERIA,
104
mandataria señalaría en aquella oportunidad que los supuestos sobre lo que
se construyó el sistema, no se habrían cumplido. A modo de ejemplo se
puede señalar, una baja tasa de cobertura, baja densidad de cotizaciones,
dejaría fuera a una enorme cantidad de trabajadores independientes
(prácticamente el 95%), además de poca competencia y altas comisiones,
informalidad, discriminación de la mujer, entre otras falencias73.
5.1.1 Diagnóstico de la Comisión
La Comisión Marcel en el análisis del sistema previsional actual,
llegó a varias conclusiones, algunas de ellas bastante positivas. Se destaca
en primer lugar que el régimen de capitalización individual creado por la
reforma de 1981 no está en crisis. Ya que funcionaría de acuerdo a lo
previsible: las cotizaciones de los trabajadores dependientes se efectúan con
regularidad; las AFP cumplen con sus obligaciones legales; los afiliados
tienen seguros sus fondos; sólo en dos años las inversiones han producido
rentabilidades negativas, y en 25 años de funcionamiento del sistema no se
han producido fraudes ni ha quebrado ninguna AFP.
Advierte además, que el régimen de capitalización individual como
mecanismo de financiamiento no ha fracasado. Para trabajadores con
empleos estables, que cotizan con regularidad a lo largo de toda su vida EN CEREMONIA DE CONSTITUCION DEL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL [en línea] 73 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit. < http://www.consejoreformaprevisional.cl/documentos/InformeFinal> [consulta 06 marzo 2007]
105
laboral, los fondos acumulados permiten financiar pensiones cercanas a sus
ingresos en actividad.
En cuanto al régimen de capitalización individual, también ha tenido
efectos positivos sobre el crecimiento y el desarrollo del mercado de
capitales del país. Estos efectos no se reflejan sólo en indicadores
macroeconómicos, sino en realidades mucho más cercanas a las personas,
como el costo de los créditos hipotecarios, los créditos de consumo y los
créditos para las pequeñas empresas.
Sin embargo, se señala, que un sistema de pensiones, no requiere
estar inmerso en una crisis para que sea necesario reformarlo. Basta con que
esté expuesto a mayores exigencias de la sociedad.
La información disponible indica que una parte importante de los
trabajadores del país no ha logrado cotizar con la constancia requerida por
el nuevo sistema y el rendimiento de sus aportes no ha sido suficientemente
alto para subsanar esta situación. Por ello, de seguir las cosas como están,
una fracción mayoritaria de los trabajadores obtendrá pensiones
significativamente más bajas que sus remuneraciones, y no es evidente que
esta situación pueda ser subsanable mediante transferencias intrafamiliares
o el apoyo subsidiario del estado.
106
El diagnóstico de la Comisión, también ha sido objeto de críticas, en
este sentido, Ricardo Hormazábal Sánchez74, señala entre otros puntos que
es innecesario y falso concluir que en el sistema durante “25 años de
funcionamiento del sistema no se han producido fraudes ni ha quebrado
ninguna AFP”, ya que esta afirmación sería categóricamente desmentida
por el hecho que la Superintendencia ha debido intervenir la administración
de las AFP, y aplicar sanciones producto de prácticas reprochables.
Hormazábal Sánchez también considera como altamente contradictorio el
afirmar que por un lado, el sistema no ha fracasado, y por otro que “El
régimen de capitalización creado por la reforma de 1981 no es capaz de
resolver las necesidades previsionales de todos los chilenos”75, ya que si un
sistema es establecido para generar pensiones y no es capaz de darlas, no es
más que un sistema fracasado76
5.1.2 Propuesta Comisión Asesora para la Reforma Previsional77
La comisión antes de presentar en el informe final sus propuestas,
señala que “Una reforma previsional es una oportunidad para renovar el
contrato de la ciudadanía con la Seguridad Social. Esto significa reconstruir
el marco de derechos, obligaciones y garantías institucionales de manera
74 HORMAZABAL S. Ricardo. Un primer análisis crítico del informe del Consejo Asesor presidencial para la reforma del sistema previsional y algunas propuestas alternativas [ en línea] <http://www.inap.cl/instituto/centraldoctos > [consulta: 19 marzo 2007] 75 RESUMEN EJECUTIVO. INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit. 76 HORMAZABAL S. Ricardo. Doc. Cit. 77 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
107
que éstos puedan responder de mejor forma a las necesidades de las
personas de cara a los riesgos del envejecimiento y la invalidez,
reconociendo los estándares cambiantes de la sociedad respecto del
bienestar que puede entregar a sus miembros y las responsabilidades que
puede exigirles”78, en este sentido, la comisión se impuso tres desafíos
fundamentales: universalizar el derecho a la protección de la seguridad
social; minimizar el riesgo de la pobreza en la vejez y transformar a las
pensiones en una retribución justa al aporte de las personas a la sociedad a
través del trabajo productivo y reproductivo, remunerado y no remunerado.
La Comisión de reforma previsional elaboró en su informe 70
propuestas de reforma, distribuidas en 11 áreas de trabajo, en las que se
comprende:
• Nuevo pilar solidario
• Cobertura, densidad de cotizaciones y cumplimiento del mandato de
cotizar
• Equidad de género
• Competencia y organización de la industria de AFP
• Competencia y precios
• Inversión de los fondos de pensiones
• Pensiones en el pilar contributivo
• Ampliación del pilar voluntario
78 INFORME FINAL CONSEJO ASESOR PRESIDENCIAL PARA LA REFORMA PREVISIONAL doc. Cit.
108
• Educación e información
• Institucionalidad
• Disciplina financiera
A continuación se presentan las principales propuestas del Consejo,
sobre la base de cómo responden a los criterios ordenadores a partir de los
cuales la propia Comisión trabajó.
5.1.2.1 Un Nuevo Pilar Solidario
Por el cual se pretende incorporar a todos los chilenos al sistema
previsional y ofrecer mayor apoyo a los trabajadores de menores ingresos y
con menos capacidad de acumulación, con el fin de proveer de una
protección efectiva contra la pobreza en la vejez, que estaría estructurado a
partir de una Pensión Básica Universal (PBU) para las personas que no
obtengan ninguna pensión autofinanciada del sistema contributivo. El
beneficio se mantendría para las personas con algún nivel de acumulación
de fondos, reduciéndose en una proporción de la pensión que la persona es
capaz de autofinanciar con sus fondos.
5.1.2.2 Incorporación de no asalariados
Acceso pleno a beneficios y obligaciones para trabajadores
independientes, como los de asignación familiar y ley de accidentes del
trabajo, Iguales beneficios que los trabajadores dependientes en relación a
109
las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia, posibilidad de afiliarse a
una caja de compensación, tratamiento tributario de sus cotizaciones igual
al de los trabajadores dependientes.
5.1.2.3 Equidad de géneros
El diagnóstico elaborado por el Consejo indica que las mujeres
obtendrían en el futuro pensiones sustancialmente inferiores a las de los
hombres y algunas de ellas no obtendrían pensión alguna, existe un
conjunto de factores que se combinan en perjuicio de las mujeres. La
división desigual del trabajo reproductivo y doméstico hace que las mujeres
tengan una participación más esporádica en el mercado del trabajo; una vez
incorporadas al mercado del trabajo, las condiciones laborales y salariales
de las mujeres son más precarias; todo lo anterior reduce el fondo de
capitalización que pueden acumular, lo que luego, debido a la menor edad
legal de jubilación y a la mayor expectativa de vida, debe distribuirse
durante un período más largo de tiempo, reduciendo aún más el valor de las
pensiones de las mujeres e incrementando la brecha de ingresos entre
géneros que existe en la fase activa.
Se propone para estos efectos por la comisión, una bonificación
especial de un año de cotizaciones por hijo nacido vivo, para todas las
mujeres pertenecientes al 60% más pobre de la población, también incluir
como beneficiario de pensión de sobrevivencia al cónyuge hombre,
autorizar la división del saldo acumulado en las cuentas individuales de
110
cada cónyuge en caso de divorcio o nulidad, autorizar aportes previsionales
solidarios en cuentas de terceros, separar los contratos de seguro de
invalidez y sobrevivencia para hombres y mujeres, autorizando a las AFP
para que hagan descuento en la comisión que cobran a las mujeres,
acumulando la diferencia en su cuenta de capitalización.
Especial énfasis se pone en la conveniencia de estudiar el reemplazo
de la actual práctica de elaborar tablas de mortalidad diferenciadas por sexo
e igualar en 65 años la edad máxima de cobertura del Seguro de Invalidez y
sobrevivencia para hombres y mujeres, para luego de un período de
carencia de 10 años, igualar gradualmente la edad de jubilación de mujeres
y hombres.
5.1.2.4 Organización de las Administradoras
Se propone separar las funciones ligadas a las operaciones de
recaudación, administración de cuentas y redes de sucursales de las que
corresponden a gestión de inversiones o administración de fondos, y
eliminar las restricciones legales que impiden o desincentivan la
contratación por parte de las AFP de las funciones relacionadas con
atención de público y administración de cuentas individuales.
111
5.1.2.5 Eficacia y transparencia
El sistema previsional debe ser capaz de administrar sus recursos con
eficiencia. En particular, el pilar contributivo debe ser capaz de garantizar
un buen retorno a los fondos depositados por el trabajador sin incurrir en
riesgos excesivo que pudieran comprometer sus pensiones futuras.
Expresión de esta eficiencia es la intensidad de la competencia en el
mercado de administración de fondos, las comisiones cobradas a los
afiliados, la rentabilidad de los fondos administrados y el costo de las rentas
vitalicias al momento del retiro.
El desafío para el Consejo era proponer mecanismos que
sensibilizaran a los afiliados al precio, permitieran una mayor competencia
y, eventualmente, la entrada de nuevos actores. Estos mecanismos deben
apuntar a conseguir rebajas en las comisiones pagadas, sin sacrificar otros
atributos relevantes como la calidad de la gestión financiera y la del servicio
prestado, y sin reducir la eficiencia productiva de la industria.
Esto se pretendería lograr a través de reforzar normas que previenen
conflictos de interés en la gestión de fondos y comercialización del
producto, la licitación de los nuevos afiliados que se incorporan al régimen
de capitalización individual. Los nuevos afiliados que ingresan al sistema
durante un año se incorporan a la AFP que ofrezca la menor comisión en
licitación, manteniendo precio y permanencia durante 18 meses. La AFP
adjudicataria de la licitación debe aplicar el mismo precio licitado a todos
112
los afiliados preexistentes y a los que voluntariamente se afilien en el plazo
de vigencia del mecanismo, y por ultimo permitir que las AFP ofrezcan
descuentos sobre comisiones por permanencia efectiva.
5.1.2.6 Rentabilidad de las inversiones
Para mantener y mejorar las inversiones de los fondos, se enumeran
una serie de medidas, que tienden principalmente a modificar los límites de
inversión, principalmente a través de una estructura simplificada de
elegibilidad de estos instrumentos y límites, y reemplazar gradualmente el
límite de inversión en el extranjero por límites a la exposición al riesgo de
monedas
5.1.2.7 Seguridad y predictibilidad del Sistema
El propio sistema de capitalización individual es complejo. Para los
trabajadores no es fácil evaluar las pensiones que podrán obtener en el
futuro y a medida que se aproxima la edad de jubilación observan con
preocupación fluctuaciones de rentabilidad, cambios en los costos de las
rentas vitalicias y difíciles condiciones para seguir trabajando y cotizando.
Dada estas circunstancias, el Consejo consideró en su informe una serie de
medidas para fortalecer la transparencia, seguridad y predictibilidad del
sistema previsional, entre las cuales están:
113
• Desarrollar alternativas de medición y evaluación de riesgo
apropiadas para fondos de pensiones
• Desarrollo un mercado de Rentas Vitalicias Anticipadas
• Facilitar la jubilación anticipada a medida que se acerca la edad legal.
• Crear un fondo para la educación previsional, financiado con aportes
de las AFP y el Estado
• Unificar en una Superintendencia de Pensiones la regulación del
sistema previsional. La Superintendencia se estructuraría sobre tres
intendencias especializadas en los pilares del sistema
• Creación de un comité de usuarios del sistema, donde estén
representados trabajadores, pensionados y administradores del
sistema
• Asignar la administración del Pilar Solidario a una institución
pública: Instituto de Previsión Social
• Diseñar un régimen presupuestario que dé cuenta de los compromisos
fiscales, Fondo Solidario de Pensiones
• Desarrollar un modelo actuarial que vincule las definiciones y metas
del sistema reformado con tasas de reemplazo y compromisos
fiscales.
114
5.2 Ley Nº 20.255 que Perfecciona el Sistema Previsional
5.2.1 Aspectos generales
Una vez terminado el trabajo del Consejo se constituyó el Comité de
Ministros para la Reforma Previsional, a efectos de consolidar la propuesta
solicitada por la Presidenta de la República. Terminada esta etapa, se
presenta el proyecto de Reforma Previsional al país.
A través de un discurso en el que enfatizó la responsabilidad solidaria
que debe tener el Estado, la Presidenta de la República Sra. Michelle
Bachelet Jeria, firmó el 15 de diciembre del año 2006, el proyecto de ley
relativo a la Reforma Previsional, si duda, uno de los grandes desafíos de la
actual administración.
“El proyecto de ley que hemos firmado es una reforma de aquellas
que hacen historia”, en tanto “recoge el sentir de los ciudadanos de contar
con una mayor seguridad en sus vidas (…) para soñar con un mejor
futuro”79 afirmó la mandataria. Asimismo, la Presidenta recalcó que la
iniciativa que presentó tiene el fin de otorgar mayor seguridad a los
trabajadores, ya que busca incorporar a todos y a todas en el sistema,
terminar con las discriminaciones, promover el empleo y a la vez el ahorro
79 MENSAJE DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPUBLICA PROYECTO DE LEY QUE PERFECCIONA EL SISTEMA PREVISIONAL, SANTIAGO, diciembre 15 de 2006
115
de los jóvenes, y hacer más competente el sector pensionario de manera de
darle mejores condiciones a los afiliados.
Los puntos principales del proyecto legal que dio a conocer la
mandataria son:
• Se establecerá una pensión básica solidaria gradual que partirá el 1 de
julio 2008 en $60 mil, para llegar a $75.000 el 1 de julio 2009. La
idea integra también la creación de un Pilar Solidario tendiente a
recoger y administrar los recursos para la entrega de Pensión Básica
Solidaria y reajustar las pensiones de cerca del 60% de la población.
• Se mantendrá el derecho de jubilación de las mujeres en 60 años, y
no se aumentará a 65 como propuso la Comisión Marcel.
• Con relación a las mujeres, se confirma la entrega de un bono por
cada hijo nacido vivo y la separación del seguro de invalidez y
sobrevivencia entre hombres y mujeres.
• Se promoverá la creación de una comisión de usuarios para
monitorear la marcha de esta reforma.
• A nivel institucional, la reforma contempla la creación de una
Superintendencia de Pensiones, del Instituto de Previsión Social y de
centros de atención previsional integral. Se aplicará además un
conjunto de medidas para aumentar la competencia en el mercado de
las AFP, a través de cobro de una menor comisión para incorporar a
los trabajadores que ingresen al sistema.
116
• En el caso de los trabajadores independientes, se establecerá un
conjunto de medidas destinadas a aumentar la cobertura de los
trabajadores independientes, igualando su situación de derechos y
obligaciones previsionales en relación a los trabajadores
dependientes. Los primeros accederán a todos los beneficios del
Sistema de Pensiones Solidarias, a la Asignación Familiar y podrán
afiliarse a las Cajas de Compensación. Sin embargo, la mandataria
adelantó que esta transformación será de forma gradual.
El Gobierno en esa oportunidad aclaró que esta reforma se financiará
con excedentes fiscales, específicamente con el fondo de reservas de
pensiones, y con un mayor crecimiento económico. Con fecha martes 11 de
marzo de 2008, luego de que fuera aprobada por unanimidad por todos los
sectores políticos en el Congreso en el mes de Enero pasado, la Presidenta
de la República, Michelle Bachelet Jeria, promulgó La Ley de Reforma
Previsional.
5.2.2 Aspectos generales de la Ley que Perfecciona el Sistema Previsional.
A continuación se describen de manera general algunos de los
contenidos fundamentales de la Ley Nº 20.255.
117
5.2.2.1 Principios del Nuevo Sistema de Pensiones
* Derecho a la Protección Social:
Se establece a través de esta Reforma la posibilidad de que todos
chilenos y chilenas gocen de previsión desde el momento mismo del
nacimiento.
* Legitimidad y participación ciudadana:
En el proceso de la creación de esta Ley de perfeccionamiento del
Sistema Previsional implicó la participación de todos los estamentos de la
sociedad, contando con el total respaldo social, político y técnico.
* Solidaridad:
Esta Reforma es la más importante que ha experimentado el actual
sistema de pensiones desde que se creó en 1980 y cumple con la idea de
introducir el principio de solidaridad al sistema de pensiones a través de la
creación de un Sistema Solidario.
Las pensiones solidarias se concentrarán en los pensionados de
menores ingresos, para ir gradualmente alcanzando a las personas que
integren un grupo familiar perteneciente al 60% más pobre de la población.
En 2010 se estima que existirán más de 800 mil beneficiarios del Sistema
118
de Pensiones Solidarias, alcanzando en régimen (en 2012) en torno a 1,5
millones de personas.80
* Igualdad y equidad:
Se reconoce a todas las personas como individuos iguales,
independiente de su aporte (cotización) en el sistema previsional,
otorgándoles el derecho a tener una pensión digna durante su vejez.
Existe además un avance sustantivo en la equidad de género, en la
promoción del empleo decente, en incentivar el ahorro y la empleabilidad
de los jóvenes y permite una mayor competencia entre las AFP, lo que
implica un mejoramiento en las condiciones de sus afiliados.81
* Eficiencia, transparencia y competencia:
Se incorporan mecanismos para otorgar mayor eficiencia y menores
costos, generando mayor competencia entre los actores de la industria.
Se establecen medidas para que los afiliados al Sistema tengan acceso
a la correcta información de requisitos y beneficios. Incorporando la
participación y educación de los usuarios. 80 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE [en línea] http://www.reformaprevisional.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=52 [consulta: 04 Abril 2008] 81 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE [en línea] http://www.reformaprevisional.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=52 [consulta: 04 Abril 2008]
119
* Responsabilidad fiscal:
Se enfatiza la disciplina y transparencia fiscal, financiando los nuevos
beneficios previsionales de un modo responsable y sostenible garantizando
su solidez financiera y estabilidad en el tiempo.82
* Disminución de la Desigualdad y Redistribución del Ingreso:
Uno de los grandes desafíos país es tratar de avanzar en la
disminución de la desigualdad y la redistribución del ingreso, esta reforma
busca crear conciencia y responder a la responsabilidad social para con
nuestros Adultos Mayores.
5.2.2.2 Sistema de Pensiones Solidarias
Se crea un Sistema de Pensiones Solidarias (SPS), siendo los
principales beneficios de este sistema la Pensión Básica Solidaria (PBS) y
el Aporte Previsional Solidario (APS).
Dichos beneficios se entregarán de manera integrada a los beneficios
del sistema de capitalización individual y reemplazará al actual programa de
pensiones asistenciales (PASIS) y gradualmente al programa de pensión
mínima garantizada (PMG). Por cierto, también tendrán acceso a las 82 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE [en línea] http://www.reformaprevisional.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=52 [consulta: 04 Abril 2008]
120
pensiones solidarias los pensionados y trabajadores activos imponentes
Instituto de Normalización previsional (INP).
Para acceder a dichos beneficios, se debe haber cumplido 65 años de
edad, sin que se distinga entre hombres y mujeres, los cuales deben
pertenecer a el 60% de la población de menores ingresos y reúnan un
período mínimo de 20 años de permanencia en el país, y de 4 de los últimos
5 años previos a la solicitud del beneficio.
De este modo, por medio de la implantación del SPS, el Estado
establece un importante grado de certezas en relación a los ingresos en la
vejez para toda la población, entregando una mayor protección a las
personas no cubiertas o insuficientemente cubiertas por el sistema de
capitalización individual y alcanzando a la población de ingresos medios y
bajos.83
A.- Pensión Básica Solidaria de Vejez:84
Es una pensión de carácter no contributivo. Destinada a quienes durante
su vida laboral activa no realizaron aportes al sistema de capitalización
individual y pertenecen a un grupo familiar que integra los sectores con
menores ingresos del país, accederán a esta Pensión Básica Solidaria (PBS)
83 MENSAJE DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPUBLICA PROYECTO DE LEY QUE PERFECCIONA EL SISTEMA PREVISIONAL. Doc. Cit. 84 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE [en línea] http://www.reformaprevisional.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=52 [consulta: 04 Abril 2008]
121
que a partir de julio de 2008 beneficiará al 40% con menos recursos
económicos de la población y cuyo valor inicial ascenderá a $ 60.000
mensuales.
Así, una persona que cumpla con los requisitos, aunque no haya podido
contribuir al sistema de capitalización obligatorio, y que no posee ningún
otro tipo de pensión, podrá acceder a este beneficio.
Requisitos:
� Tener a lo menos 65 años de edad.
� Integrar un grupo familiar perteneciente al 40% con
menos recursos económicos de la población de Chile al
1 de julio de 2008.
� Tener residencia en el territorio chileno por un lapso de
20 años, continuos o discontinuos, contados desde los 20
años de edad del peticionario; y además, haber residido
en Chile al menos 4 años de los últimos cinco años
anteriores a la solicitud. Exiliados registrados en la
Oficina Nacional de Retorno y Diplomáticos: El tiempo
pasado en el extranjero se les computará como resididos
en Chile.85
85 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE [en línea] http://www.reformaprevisional.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=52 [consulta: 04 Abril 2008]
122
Monto del beneficio:
� A partir del 1 de julio de 2008 será de $60.000
mensuales.
� A partir de julio de 2009 accederán a este beneficio el
45% más pobre de la población y la pensión se
incrementará a un monto de régimen de $ 75.000.
� El 1 de julio de 2010 esta pensión llegará al 50% de la
población más pobre y así hasta el año 2012 en que
alcanzará el universo total de beneficiarios del Sistema
Solidario que corresponde al 60% de la población más
pobre.
El beneficio se reajustará automáticamente en el 100% de la
variación del IPC de los últimos 12 meses contados desde el último
reajuste. El primer reajuste se concederá a los 12 meses siguientes,
contados desde el 1º de julio de 2009. Cuando la variación del IPC
supere el 10%, el reajuste será inmediato, aunque no hayan transcurrido
12 meses.
Beneficiarios:
• Las personas que no tengan derecho a pensión en algún
régimen previsional.
• Las personas beneficiarias de una Pensión Asistencial
(PASIS) al 1 de julio de 2008.
123
• Los pensionados por gracia, exonerados políticos,
pensionados por Ley Rettig y Ley Valech, que sólo
gocen de este beneficio, tienen derecho a un porcentaje
de la PBS de Vejez si esta última es de un monto
superior a la primera.
Causales de extinción de la PBS de Vejez:
• Por el fallecimiento del beneficiario.
• Por haber dejado el beneficiario de cumplir alguno de los
requisitos de otorgamiento (Por ejemplo: dejar de
pertenecer al 40% de la población más carente de
recursos económicos).
• Ausencia del territorio de la República por un periodo
superior a 90 días durante el respectivo año calendario.
• Por haber entregado el beneficiario maliciosamente
antecedentes incompletos, erróneos o falsos con el
objeto de acreditar o actualizar el cumplimiento de los
requisitos para acceder a los beneficios del sistema
solidario.
• Cuando el beneficiario no proporcione los antecedentes
relativos al beneficio que le requiera el Instituto de
Previsión Social (IPS, actual INP), dentro de los seis
meses siguientes al respectivo requerimiento.
124
Causales de suspensión de la PBS de Vejez:
• Por no cobro de la PBS de Vejez durante seis meses
continuos.
• Cuando el beneficiario no proporcione los antecedentes
relativos al beneficio que le requiera el Instituto de
Previsión Social (IPS, actual INP), dentro de los tres meses
calendario siguientes al respectivo requerimiento. Si
transcurren seis meses, el beneficio se extingue.
B.- Aporte Previsional Solidario:
Este beneficio de carácter solidario, es un complemento a las
pensiones que el afiliado, perciba. El monto de este beneficio es
inversamente proporcional a la pensión que se reciba, extinguiéndose para
las personas cuyas pensiones alcancen un monto igual o superior a
$200.000.
Estos beneficios vienen a reemplazar al actual programa de pensión
asistencial (PASIS) y gradualmente al programa de pensión mínima
garantizada. Sin perjuicio de lo anterior, los actuales beneficios ligados a la
Garantía de Pensión Mínima seguirán vigentes para todos aquellos
pensionados que deseen optar por éstos en lugar de aquéllos que otorga el
nuevo sistema a establecerse.
125
Se establecerá una transición para las personas que, estando sujetos al
sistema de beneficios establecidos en el DL N° 3500, deseen optar por los
beneficios a los que se ha hecho mención.
Este beneficio comenzará a entregarse a partir de julio de 2008,
donde se garantizará una pensión máxima de $70.000. En julio de 2009, el
tope para la pensión con aporte previsional solidario aumentará a $120.000,
y así gradualmente hasta llegar a $255.000 en 2012.86
Aporte Previsional Solidario de Vejez
A partir del 1 de julio de 2008, de cargo fiscal, se incrementaran
gradualmente las pensiones base inferiores a $255.000, a través de un
complemento que aumenta el monto de la pensión final, mejorando de esta
forma la suficiencia de los beneficios previsionales de aquellos que no
hayan aportado a sus cuentas de capitalización individual de manera regular
durante su vida laboral activa.
Este beneficio se reajustará de la misma forma que la Pensión Básica
Solidaria de Vejez, produciéndose su primer reajuste se concederá a los 12
meses siguientes contados desde el 1 de julio de 2012.
86 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE [en línea] http://www.reformaprevisional.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=52 [consulta: 04 Abril 2008]
126
Requisitos87:
• Recibir una Pensión Base inferior a la Pensión Máxima con
Aporte Solidario.
• Tener a lo menos 65 años de edad.
• Integrar un grupo familiar perteneciente al 40% con menos
recursos de la población de Chile al 1 de julio de 2008.
• Tener residencia en el territorio chileno por un lapso de 20
años, continuos o discontinuos, contados desde los 20 años
de edad del peticionario; y además, haber residido en Chile
al menos 4 años de los últimos cinco años anteriores a la
solicitud.
Se entenderá cumplido el requisito de residencia
respecto de las personas que registren 20 años o más de
cotizaciones en uno o más de los sistemas de pensiones en
Chile.
Exiliados registrados en la Oficina Nacional de
Retorno y Diplomáticos: El tiempo pasado en el extranjero
se les computará como resididos en Chile.
Beneficiarios:
• Las personas titulares de pensiones de vejez, invalidez y
sobrevivencia del decreto ley N° 3.500 de 1980.
87 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE. Doc. Cit.
127
• Los pensionados por vejez o jubilación, pensionados por
invalidez o pensionados de sobrevivencia del actual
Instituto de Normalización Previsional (INP).
• Los imponentes del actual INP que obtengan dichas
pensiones en el futuro.
• Las personas con derecho a una pensión de sobrevivencia
otorgada por la ley de accidentes del trabajo y enfermedades
profesionales (Ley 16.744).
• Los pensionados por gracia, exonerados políticos,
pensionados por Ley Rettig y Ley Valech, que además de
esa pensión perciban otra del decreto ley Nº 3.500 o de uno
de los regímenes administrados por el INP, podrán acceder
al APS de Vejez, pero se le deducirá del monto calculado
como APS el monto de la pensión que perciban por gracia o
reparación.
Causales de extinción del Aporte Previsional Solidario de Vejez:
• Por el fallecimiento del beneficiario.
• Por haber dejado el beneficiario de cumplir alguno de los
requisitos de otorgamiento (ej: dejar de estar dentro del 40%
con menos recursos de la población).
• Por permanecer el beneficiario fuera del territorio de la
república por un lapso superior a 90 días durante el
respectivo año calendario.
128
• Por haber entregado el beneficiario maliciosamente
antecedentes incompletos, erróneos o falsos con el objeto de
acreditar o actualizar el cumplimiento de los requisitos para
acceder a los beneficios del sistema solidario.
Causales de suspensión del Aporte Previsional Solidario de Vejez:
• Por no cobro del APS de Vejez durante seis meses
continuos.
• Cuando el beneficiario no proporcione los antecedentes
relativos al beneficio que le requiera el Instituto de
Previsión Social (IPS, actual INP), dentro de los tres meses
calendario siguientes al respectivo requerimiento. Si
transcurren seis meses, el beneficio se extingue.
5.2.2.3 Institucionalidad Pública para el Sistema de Previsión Social
La incorporación del Sistema de Pensiones Solidarias y la
administración de sus beneficios impone el desafío de contar con un nuevo
marco institucional que exprese con nitidez el rol público del Estado,
asegurando una gestión eficiente de los nuevos beneficios y una corrección
de las omisiones e inconsistencias del anterior modelo institucional.88
88 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE [en línea] http://www.reformaprevisional.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=52 [consulta: 09 Abril 2008]
129
Se propone diseñar una institucionalidad pública del sistema
previsional y un marco normativo, que permitan diferenciar claramente los
distintos roles a desarrollar por los actores del sistema. Se busca con lo
anterior estimular una gestión eficiente, evitando la duplicación de
competencias, unificando las formas de control y fiscalización del sistema,
haciendo expedito el acceso a la información e incentivando la
participación.
A través de esta Ley se refuerzan las capacidades del Ministerio del
Trabajo y de la Subsecretaría de Previsión Social, para la supervisión,
planificación y conducción del sistema.
Se crea al efecto la Superintendencia de Pensiones, entidad que será
responsable de la regulación y fiscalización del régimen contributivo
general y del nuevo régimen de pensiones solidarias. Le corresponde a esta
resguardar el correcto funcionamiento del sistema, incluyendo la facultad
para intervenir el sistema de AFP. Con ello se busca fortalecer la capacidad
de reacción de las instancias políticas encargadas de la toma de decisiones,
y se facilita la gestión administrativa y la colisión de competencias.89
En cuanto a la administración del sistema, se propone la creación del
Instituto de Previsión Social (IPS), organismo que será el encargado de la
gestión del Sistema de Pensiones Solidarias y de los Centros de Atención 89 MENSAJE DE S.E. LA PRESIDENTA DE LA REPUBLICA PROYECTO DE LEY QUE PERFECCIONA EL SISTEMA PREVISIONAL. Doc. Cit.
130
Previsional Integral, los que estarán encargados de atender y de transmitir la
información relevante al afiliado.
Dentro de las tareas del Instituto de Previsión Social, se encuentra la
administración de los regímenes de las ex cajas de previsión social
fusionadas en el INP. Además de la responsabilidad en la creación y
administración de un Sistema de Información de Datos Previsionales.
5.2.2.4 Equidad de género
El conjunto de diferencias entre hombres y mujeres, establecidas con
anterioridad en este trabajo, arroja como resultado, por un lado, una brecha
de ingresos entre géneros en la etapa activa, así como también un resultado
previsional particularmente negativo para las mujeres en materia de
pensiones.
Se señala en el Mensaje Presidencial que acompañó al Proyecto de
Ley que busca perfeccionar el sistema de pensiones, que el diseño e
implementación del Sistema de Pensiones Solidarias tiene como objetivo
ser una medida que apunte a solucionar la inequidad de género existente
hoy en día.
Es así como el Sistema de Pensiones Solidarias otorgará los
beneficios establecidos, con una evidente flexibilización de los requisitos,
buscando albergar a aquellas personas que actualmente se encontraban
131
fuera del sistema, siendo las mujeres que se encuentren dentro de la
población de menores ingresos y no hayan cotizado en el sistema de
pensiones las principales beneficiarias de la Pensión Básica Solidaria de
Vejez.
Otras de las medidas de esta Ley de Reforma del Sistema Previsional
que busca lograr la equiparidad de géneros es la llamada Bonificación por
hijo para las mujeres. Se trata de un beneficio de carácter universal que a
partir del 1 de julio de 2009, el Estado entregará a través de un depósito en
la cuenta de capitalización individual a toda mujer a los 65 años que cumpla
los requisitos correspondientes, que incrementará el monto de la pensión a
través del otorgamiento de un bono por cada hijo nacido vivo o adoptado,
no importando al efecto, que hayan o no contribuido al sistema de
pensiones durante su vida activa. No pueden acceder a este beneficio las
mujeres pensionadas con anterioridad al 1 de julio de 2009.
Requisitos90:
• Tener a lo menos 65 años de edad.
• Tener residencia en el territorio chileno por un lapso de
20 años, continuos o discontinuos, contados desde los 20
años de edad de la peticionaria; y además, haber residido
en Chile al menos 4 años de los últimos 5 años anteriores
a la solicitud.
90 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE. Doc. Cit.
132
Monto del beneficio:
Será el equivalente al 10% de 18 ingresos mínimos
mensuales, correspondientes a aquel fijado para los
trabajadores mayores de 18 años y hasta los 65 años,
vigente en el mes de nacimiento del hijo (actualmente
correspondería a $259.200).91
Beneficiario:
� Las mujeres afiliadas al decreto ley N° 3.500.
� Las mujeres beneficiarias de Pensión Básica Solidaria de
Vejez.
� Las mujeres que sin estar afiliadas a un régimen
previsional, perciben una pensión de sobrevivencia del
decreto ley N° 3.500.
� Las mujeres que sin estar afiliadas a un régimen
previsional, perciben una pensión de sobrevivencia del
INP.
Otros de los beneficios tendientes a restringir la desigualdad de géneros
imperantes en nuestra sociedad, es la denominada Compensación
económica previsional en caso de divorcio o nulidad. Que consiste en
que en caso de divorcio o nulidad del matrimonio, se podrán dividir los
fondos que existan en la cuenta de capitalización individual para pensión de 91 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE [en línea] http://www.reformaprevisional.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=91&Itemid=52 [consulta: 04 Abril 2008]
133
uno de los cónyuges cuando el juez considere que hubo menoscabo
económico del otro cónyuge. El monto de compensación no podrá ser
mayor al 50% de lo acumulado en dicha cuenta exclusivamente durante la
unión matrimonial
Entrará en vigencia el 1 de octubre de 2008 y sólo será aplicable a los
juicios de nulidad o divorcio que se inicien después de dicha fecha.
5.2.2.5 Obligación a cotizar de los trabajadores Independientes.
El nivel de la cobertura previsional de los trabajadores independientes
es sencillamente alarmante92. Es por eso que el proyecto presentado por el
Ejecutivo buscaba integrar a este importante segmento de la población,
permitiéndoles acceder a los beneficios del sistema previsional en igualdad
de derechos y obligaciones respecto a los trabajadores dependientes. Para
esto se establece la afiliación obligatoria de los trabajadores independientes
(que emiten boleta de honorarios) al sistema de pensiones, al sistema de
salud y al Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales,
lo que permitirá igualar derechos y deberes entre trabajadores dependientes
e independientes.
Esta afiliación obligatoria se implementará gradualmente, estando los
trabajadores independientes obligados a cotizar respecto del 40% de su
renta imponible a partir del 1 de enero de 2012, salvo que en forma expresa
92 Cerca del 5% de estos trabajadores participa activamente del Sistema de Capitalización Individual.
134
manifiesten lo contrario, hasta llegar al 100%, el 1 de enero de 2014, salvo
que en forma expresa manifiesten lo contrario. A partir del 1 de enero de
2015 en adelante la obligación de cotizar sobre el 100% de la renta
imponible no admitirá excepciones. Además, desde el 1 de enero del 2018,
será obligatoria la cotización del 7% para salud.
Beneficios de la afiliación de la afiliación obligatoria:
1. Los trabajadores independientes tendrán derecho a percibir
asignación familiar por sus cargas.
2. Podrán afiliarse a una Caja de Compensación de Asignación
Familiar.
3. Tendrán derecho al Seguro de Accidentes del Trabajo y
Enfermedades Profesionales. Podrán acceder al Seguro de
Invalidez y Sobrevivencia.
No están obligados a afiliarse93:
• Los trabajadores independientes afiliados a algunas de las
instituciones de previsión del régimen antiguo administradas
por el INP o de la Dirección de Previsión de Carabineros de
Chile (Dipreca) o en la Caja de Previsión de la Defensa
Nacional (Capredena).
• Aquellos trabajadores independientes que tengan 55 años o
más, en el caso de los hombres, o 50 años o más, en el caso de
las mujeres, al 1° de enero de 2012.
93 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE. Doc. Cit.
135
La Ley establece la posibilidad de efectuar mensualmente pagos
provisionales, los que se imputarán a las cotizaciones de pensiones que
están obligados a pagar anualmente. Los trabajadores independientes
pueden cotizar libremente a partir del primer día del séptimo mes después
de entrada en vigencia la ley (1 de octubre de 2008). Para estos efectos se
considerará como renta imponible para los trabajadores independientes el
80% del conjunto de rentas brutas gravadas por el artículo 42 nº 2 de la Ley
de Impuesto a la Renta. Dicha renta imponible no podrá ser inferior a un
ingreso mínimo mensual ni superior a 720 UF.94
Implementación de la obligatoriedad de cotizar para los
trabajadores independientes95:
1. Tendrá el carácter de obligación anual.
2. El SII determinará anualmente el monto que debe pagar el
afiliado.
3. No obstante, los trabajadores independientes, podrán efectuar
mensualmente pagos provisionales de sus cotizaciones, las cuales
se enterarán a su fondo de pensiones y se imputarán a las
cotizaciones de pensiones que estén obligados a pagar anualmente.
4. Las cotizaciones obligatorias que el trabajador independiente debe
pagar al término del período anual, se pagarán en primer lugar y
con preeminencia a cualquier otro cobro, con cargo a las
94 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE. Doc. Cit. 95 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE. Doc. Cit.
136
cantidades retenidas (o retención de impuestos de los artículos. 84
y 89 de la Ley sobre Impuesto a la Renta).
5. Para ello, el Servicio de Impuestos Internos, durante la primera
quincena del mes de mayo, comunicará a la Tesorería General de
la República la individualización de los afiliados independientes
que deban pagar cotizaciones previsionales y el monto a pagar por
dichos conceptos, cuando corresponda.
6. La Tesorería General de la República deberá pagar, con cargo a
las cantidades retenidas mencionadas anteriormente y hasta el
monto en que dichos recursos alcancen para realizar el pago
respectivo, la cotización obligatoria para pensiones en la AFP del
trabajador independiente para ser imputados y registrados en su
cuenta de capitalización individual a título de cotizaciones
obligatorias.
5.2.2.6 Trabajadores Jóvenes
Subsidios Previsionales para jóvenes trabajadores
Ha quedado de manifiesto anteriormente en este mismo trabajo, la
importancia que posee el aporte temprano a las cuentas de capitalización
individual en los montos de las pensiones futuras, al efecto, se crean
diversos incentivos con el objetivo de fomentar el empleo juvenil, aumentar
los empleos con contratos formales, incrementado la cobertura y los fondos
previsionales de los trabajadores jóvenes.
137
A. Subsidio a la Contratación
Es un subsidio al empleador, con el objeto de fomentar la
contratación juvenil y, además, incentivar la formalización del trabajo, este
subsidio a la contratación entrará en vigencia a partir del 1 de octubre de
2008.
Requisitos96:
• Que el trabajador reciba un ingreso igual o inferior a 1,5 veces
el ingreso mínimo mensual (lo que hoy equivale a $ 216.000) .
• El subsidio sólo se entregará durante las primeras 24
cotizaciones que realice cada joven en el sistema de pensiones
del decreto ley N° 3.500. No es necesario que sean
cotizaciones continuas, ya que el beneficio se entrega hasta
completar las primeras 24 aunque exista una laguna de tiempo
entre cada una de ellas.
• El empleador debe enterar las cotizaciones de seguridad social
correspondientes al respectivo trabajador dentro del plazo que
la ley establece para ello.
Beneficiarios:
Aquellos empleadores que tengan contratados a trabajadores de
entre 18 y 35 años.
96 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE. Doc. Cit.
138
Los empleadores pueden solicitar el Subsidio a la Contratación
ante el Instituto de Previsión Social (IPS, actual INP),
organismo que determinará su monto y lo pagará al empleador.
Monto del beneficio:
El monto del subsidio a la contratación será equivalente a un
50% de la cotización previsional calculada sobre un ingreso
mínimo (lo que actualmente equivale a $ 7.200).
Dado que el subsidio a la contratación está íntimamente
relacionado al monto del ingreso mínimo, su reajuste será
proporcional al reajuste que experimente dicho ingreso.
B. Subsidio a la Cotización
Es un subsidio en dinero que se deposita directamente en la cuenta de
capitalización individual del trabajador, con el objeto de fomentar la
cotización juvenil, incentivar la formalización del trabajo y aumentar en lo
posible el monto de su pensión cuando acceda a ella.97
97 REFORMA PREVISIONAL, GOBIERNO DE CHILE. Doc. Cit.
139
CONCLUSIONES
1.- Los estudios de carácter demográfico indican como la población
de Chile está envejeciendo a un paso acelerado, continuando el proceso que
décadas atrás soportaron las sociedades europeas.
2.- Consecuencia de la transición demográfica, se ha hecho necesario
para el país, revisar la postura con que se enfrentará este proceso, y el nivel
de protección social que se pretende para un segmento de la población en
constante aumento como son los Adultos Mayores.
3.- Creemos que es imposible negar la contribución del actual sistema
de pensiones a ordenar la anarquía existente a la época de su
implementación. En términos generales, gracias a la creación de un
organismo (INP), que vino a concentrar la gran cantidad instituciones
encargadas de entregar las prestaciones a los afiliados en el antiguo sistema
(Cajas) las que variaban en formas y requisitos. A lo que debemos agregar
el reemplazo del antiguo sistema de reparto por uno de capitalización
individual, cuyos fondos son administrados por sociedades anónimas
creadas al efecto (AFP).
140
No obstante reconocemos los méritos del actual Sistema de
Pensiones, también nos parece ésta la oportunidad indicada para hacer notar
sus múltiples falencias.
En este sentido nos parece que el sistema de pensiones establecido a
partir del Decreto de Ley Nº 3500, ha sido incapaz de otorgar pensiones
dignas a sus afiliados; favoreciendo por otra parte, la concentración del
poder económico, profundizando la enorme desigualdad en la distribución
de los ingresos en el país. Para esto, sólo basta con observar las enormes
utilidades obtenidas por Administradoras de Fondos de Pensiones en estos
poco más de 25 años, en comparación a las rentabilidades obtenidas por los
fondos de los afiliados.
Si bien es cierto, a más de 25 años desde su instauración el sistema no
presenta fallas evidentes, y las AFP han funcionado de la manera esperada,
a nuestro parecer, esto se debe principalmente a que hasta el momento el
Sistema no ha sido puesto aprueba por completo. El hecho de que hasta
ahora funcione correctamente, se debe principalmente a que: el Sistema
descansa en los aportes que deben realizar los trabajadores en su vida
activa (de los cuales son deducidos los costos operacionales de las
mencionadas administradoras); los Bonos de Reconocimiento otorgados por
el Estado, que ayudan a incrementar los fondos individuales de los
afiliados; y las prestaciones mínimas garantizadas por éste a aquellos
afiliados que cuenten con 240 meses de cotizaciones, y que no alcanzan a
autofinanciar sus pensiones.
141
4.- Situación alarmante es a la que se encuentran expuestos los miles
de trabajadores independientes de nuestro país, los que por una serie de
factores, se encuentran casi por completo en indefensión. Es por esto, que
todos los estudios al respecto han buscado un sinfín de soluciones a este
foco de conflicto presente y futuro, inquietud que ha sido recogida por el
Ejecutivo y queda plasmada en la Ley 20.255, que viene, como su nombre
lo indica, a perfeccionar el Sistema Previsional imperante, buscando a
través de diversos estímulos, aumentar el nivel de protección de este
significativo segmento de la población.
5.- No menos preocupante, es a nuestro parecer la realidad de la
mujer en el actual sistema, la que ve afectada su densidad de cotizaciones
debido a variables como el ingreso tardío a la fuerza laboral, la brecha
salarial existente en relación a los hombres por una misma ocupación, la
maternidad, y en general por comportamientos arraigados como sociedad.
Todo lo cual lleva consigo una disminución de sus fondos de capitalización
individual, con el consiguiente perjuicio para su etapa de adultez mayor.
Una de las soluciones planteadas por la Comisión presidida por Don
Mario Marcel, radica en la equiparación de la edad de jubilación para
hombres y mujeres (65 años), medida que es altamente resistida e
impopular, debido a sus evidentes costos políticos, precio, que en definitiva
el Ejecutivo no se arriesgó a asumir.
142
Mientras en nuestro país el debate se deja de lado por unos votos más
o unos puntos menos en las encuestas, en gran parte de los países
desarrollados, esta situación se encuentra resuelta, adhiriendo la mayoría de
sus legislaciones a la equiparidad en las edades de jubilación de hombres y
mujeres, establecida en 62,6 años como promedio.
En este sentido, se vislumbra una luz de esperanza para todas
aquellas mujeres que le brindaron una vida entera de trabajo sacrificado a su
hogar, con la implementación de una serie de beneficios que van en su
directo auxilio, como son: el bono por hijo nacido vivo o adoptado y
compensación económica previsional en caso de divorcio o nulidad, entre
otros.
6.- En definitiva nos parece que el sistema en sí, funciona bajo el
cumplimiento de ciertos supuestos (ya expresados en el cuerpo de este
trabajo) los cuales de no cumplirse, dejan abandonado prácticamente a su
suerte a miles de chilenos
Es por esto, que nos parece necesario hacer un análisis más profundo
al sistema de capitalización individual en sí, análisis que debe concentrarse
en sus cimientos, con el fin de perfeccionarlo de tal manera de eliminar
todas las deficiencias tan propias de éste o definitivamente iniciar la
búsqueda de un sistema mejor, estructurado bajo el amparo de los principios
básicos como la solidaridad, universalidad, igualdad, suficiencia,
participación y subsidiariedad.
143
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