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Módulo “A” | Universidad Mariano Gálvez de Guatemala | 2013

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Universidad Mariano Gálvez de Guatemala

Escuela de Gestión Pública

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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I CAROLINA SUBUYUJ GARCIA

MÓDULO “A” UNIDAD “1,2 y 3”

Semana del 04/02/2013 al

25/02/2013

Concepto de Administración Pública, Estado Moderno, Actividades Funcionales e Institucionales

La administración pública como el conjunto de operaciones, métodos, esfuerzos y desempeño de operaciones, encaminadas a cumplir o hacer cumplir la política Pública, a través de las instituciones gubernamentales. El Estado constituye una categoría histórica singular y distinta a otras formas de dominación política que le precedieron cuya índole es multifacética merced a la confluencia de ingredientes económicos, sociales y políticos Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentúan algunos aspectos prominentes del Estado moderno, personificándolo opcionalmente como un Estado soberano, como un Estado nacional o como un Estado de Derecho.


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GUÍA PROGRAMÁTICA

MÓDULO “A” UNIDAD “1,2 y 3”

Semanas del 04/02/2013 al 25/02/2013

Actividades de la Unidad Tiempo estimado de realización

Plazos

L M M J V S D

04 05 06 07 08 09 10

Lectura y comprensión de documento

X X X X X x x

L M M J V S D

En Documento Word responder y enviar las siguientes preguntas.

19 20 21 22 23 24

25

1.-Que entiende usted por Administración Pública

60´ X

2.- Que entiende usted por Estado moderno

60´ X

3.- Que entiende usted por Actividades Funcionales

60´ X

4.- Que entiende usted por Actividades Institucionales

60´ X


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INTRODUCCIÓN

Escriba la introducción del documento.

El iniciar en esta gran tarea de explicar los principios que sustentan el conocimiento de la administración Pública, es tan complejo como interesante, ya que históricamente partimos que esta actividad del estado fuere tomada por grandes pensadores como en Alemania, Carlos Marx se refirió a la actividad organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discernía sobre el gobierno en acción, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor. En este primer curso de Administración Pública es menester que el estudiante conozca los conceptos conceptuales e históricos que determinan en nuestros días de cómo la actividad del estado tiene por objeto a la sociedad. Finalmente en este modulo A veremos la relación que guarda la Administración Pública con las otras

disciplinas sociales, como la Economía Política, Derecho y Sociología.


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COMPETENCIAS

Unidad “1,2 y 3”

A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A E L E S T A D O Y S U S A C T I V I D A D E S F U N C I O N A L E S E I N S T I T U C I O N A L E S

ESTABLECE UNA COMPETENCIA GERENCIAL QUE DEMUESTRA CAPACIDAD DE

RAZONAMIENTO Y ENTENDIMIENTO ENTRE LO ADMINISTRATIVO Y LO PÚBLICO.

MUESTRA INTERÉS EN COMPRENDER LOS CONCEPTOS BÁSICOS Y ESENCIALES DEL

ÁREA DE ESTUDIO

DEMUESTRA CAPACIDAD DE RAZONAMIENTO Y ENTENDIMIENTO ENTRE LO

ADMINISTRATIVO Y LO PÚBLICO.

MUESTRA INTERÉS EN COMPRENDER LOS CONCEPTOS BÁSICOS Y ESENCIALES DEL

ÁREA DE ESTUDIO

CONTRIBUYE EN LA MEJORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, VALORANDO EL

PAPEL TAN IMPORTANTE QUE JUEGA DENTRO DEL ESTADO.

Administración

Administración Pública

Estado Moderno

Actividades Funcionales

Actividades Institucionales


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CONTENIDO

A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A E L E S T A D O Y S U S A C T I V I D A D E S F U N C I O N A L E S E I N S T I T U C I O N A L E S

En su acepción amplia, la administración pública es el conjunto de operaciones

encaminadas a cumplir o hacer cumplir la política pública, la voluntad de un gobierno,

tal y como ésta es expresada por las autoridades competentes.

Es pública por que comprende las actividades que una sociedad sujeta a la dirección

política, las cuales son ejecutadas por las instituciones gubernamentales.

Es administración por que implica la coordinación de esfuerzos y recursos, mediante los

procesos administrativos básicos de planeación, organización, dirección, control y

evaluación.

La administración pública incluye la selección de los métodos más convenientes para la

prestación de los servicios públicos y hacer cumplir las leyes la dirección y supervisión de

las labores necesarias para llevar a la práctica la política pública; la realización de las

tareas rutinarias; y la solución de las disputas y demandas que origina el cumplimiento

de estas funciones.

La administración pública incluye la selección de los métodos más convenientes para la

prestación de los servicios públicos y hacer cumplir las leyes la dirección y supervisión

de las labores necesarias para llevar a la práctica la política pública; la realización de

las tareas rutinarias; y la solución de las disputas y demandas que origina el

cumplimiento de estas funciones.

De este modo, la actividad administrativa del Estado contiene actos creativos

discrecionales.

“Todo el arte del gobierno consiste en el arte de ser honesto” Thomas

Jefferson


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Supone la interrelación constante con los intereses afectados por la elaboración,

interpretación y modificación de las normas básicas. Requiere la instalación y manejo de

sistemas de información sobre el desempeño de las operaciones. Para su funcionamiento

necesita de la atención permanente a las decisiones del Ejecutivo y de los cuerpos

legislativos, así como a las presiones de los grupos de interés y a la opinión de los

medios masivos sobre las medidas tomadas o por adoptar. Exige la capacidad suficiente

para ajustar las directrices, señaladas por el gobierno, a la necesidad política

coyuntural y a la experiencia administrativa del organismo ejecutor.

La administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha

administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a

partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones de dominación

que se han sucedido en la historia de la humanidad, pero para nuestro caso, es suficiente

con ceñirnos al Estado tal y como lo denominó Maquiavelo tiempo atrás: "los estados y

soberanías que han existido y tienen autoridad sobre los hombres, fueron y son, o

repúblicas o principados".

La índole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administración

pública consiste en la actividad del Estado. Tal como es observable a lo largo del

pensamiento administrativo, esta noción de administración pública ha

extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo, como en el espacio. En Alemania,

Carlos Marx se refirió a la actividad organizadora del Estado y Lorenz von Stein a la

actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos, Woodrow Wilson discernía sobre

el gobierno en acción, Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al

Estado como constructor.

"La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual actúa. Cuando la acción se

repite continuamente, se llama "actividad". Lo anterior sirve a Lorenz von Stein

para explicar que "esta actividad del Estado, que tiene lugar mediante los

órganos estatales y constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del

Estado, es lo que se llama administración del Estado".

La administración pública -caracterizada como la actividad del Estado- tiene por objeto

a la sociedad, para la cual labora en su perpetuación y desarrollo. Por consiguiente,

dicha administración tiene su origen existencial, así como su legitimidad y justificación, en

la perpetuación y desenvolvimiento de la sociedad.

La actividad del Estado entraña una gran variedad de expresiones, lo cual no ha

facilitado que el Estado se defina por lo que hace. Max Weber, atento a esta dificultad,

optó por conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con

fundamento en su medio específico: la fuerza física territorialmente monopolizada. Sin


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embargo, la administración pública desafía esa imposibilidad, y encuentra su definición

agrupando las acciones primigenias y principales que el Estado realiza para perpetuar

y desarrollar a la sociedad.

Con base en las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administración

pública constituye la actividad del Estado que está encaminada a producir las

condiciones que facilitan la perpetuación de la sociedad y crear las capacidades de

desarrollo de los elementos que la constituyen.

Los elementos constitutivos de la sociedad son de dos tipos: colectivos e individuales.

Dentro de la sociedad moderna, ambos elementos deben ser potenciados de manera

conjunta para producir su perpetuación y estimular su prosperidad. De hecho, como lo

adelantamos, la administración pública existe solamente en función de la sociedad, de

modo que es conveniente que atendamos la siguiente exposición:

"¡Qué no debe esperarse de la administración! Por sus cuidados y vigilancia se

aseguran los derechos comunes y personales, la tranquilidad reina en las familias

y la paz entre los ciudadanos; las propiedades están preservadas de la violencia

o de la astucia, la fuerza pública contribuye al mantenimiento del orden, la

industria nacional se aumenta con la industria particular, se sostiene el espíritu

público, el hombre puede gozar en seguridad de cuanto ama y posee, los

individuos se ilustran recíprocamente, y todos disfrutan de aquella seguridad que

aumenta a la existencia y de la felicidad objeto de sus deseos y trabajos".

El Estado es una asociación de dominación obligatoria y consensual. Esta paradoja

supone un punto de equilibrio donde la coerción y el consenso se concilien y coadyuven

al desenvolvimiento de una sociedad, cuya perpetuación esté fundada en la vida cívica.

Tomás Hobbes alagaba que los hombres se habían establecido en sociedad por temor a

la muerte violenta, y que ello auspició que cedieran parte de su libertad y se sometieran

a una coacción libremente aceptada. Sin embargo, el ser humano espera mucho más

que estar a salvo de la amenaza violenta de portadores privados que detentan fuerza

y aspiran a que la vida asociada contribuya a su convivencia y bienestar.

Hobbes también había advertido que el establecimiento del Estado obedeció al

carácter del hombre como animal político, pero más todavía al amor de los hombres a sí

mismos. Como el Estado se constituyó principalmente por la autoestima, no tanto por el

amor que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivo más poderoso para su

unión en la sociedad política. El grado de perpetuación de los estados ha obedecido

más al temor entre los hombres, que al amor que se inspiran; sin embargo, la unión

política no solamente se traba gracias a la coacción, sino también debido a la

persuasión que requiere estimular la ayuda mutua.


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La administración pública esencialmente consiste en una capacidad del Estado para

producir dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyectó en el impulso del

desarrollo de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la

administración pública y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra estricta:

En sentido lato, administración pública es la actividad encaminada a acrecentar el poder

del Estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo; es decir, lo hace formidable.

Constituye una capacidad que produce poder.

En sentido estricto, administración pública es la actividad que desarrolla la vida

asociada a través del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la

convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad.

"La administración pública no es meramente una máquina inanimada que ejecuta

irreflexiblemente el trabajo del gobierno. Si la administración pública tiene

relación con los problemas del gobierno, es que está interesada en conseguir los

fines y los objetivos del Estado. La administración pública es el Estado en acción, el

Estado como constructor".

Efectivamente: los estados más poderosos son los mejor administrados y, por

consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una hacienda

pública sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes del país y

traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos porque su administración

pública ha sido capaz de alimentar y educar a la población, brindarle salud y

asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada.

El Estado constituye una categoría histórica singular y distinta a otras formas de

dominación política que le precedieron, desarrollada gracias a su configuración externa,

es decir, la formación y delimitación del Estado frente a otros estados, así como a las

transformaciones en su existencia interior. Esto atañe a la magnitud, la estructuración y la

trabazón organizativa, así como la composición social del Estado.

El Estado moderno contiene una singularidad histórica configurada con un conjunto de

rasgos o caracteres distintos a las formas de dominación que le precedieron, cuya índole

es multifacética, merced a la confluencia de ingredientes políticos, económicos, sociales y

jurídicos.

Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en modalidades que acentúan algunos

aspectos prominentes del Estado moderno, personificándolo opcionalmente como un

Estado soberano, como un Estado nacional o como un Estado de Derecho.


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Este último, el Estado de Derecho, no constituye un fenómeno histórico concreto, sino un

conjunto de rasgos característicos que identifican al Estado moderno de manera peculiar.

En muchos estados han regido y rigen las leyes, pero la índole de la ley en el Estado de

Derecho tiene un carácter distintivo.

El Estado de Derecho externa con toda nitidez su configuración individualista por cuanto

que, al mismo tiempo, protege el derecho objetivo y las pretensiones jurídicas subjetivas

de la ciudadanía. Vela tanto por la vida pública, como por la vida privada; se

preocupa por igual del ciudadano, que del el individuo.

El Estado de Derecho se formó a partir de que el despotismo ilustrado incorporó al

derecho romano para legitimar a la monarquía absolutista y dar pauta a la protección

de la esfera privada de los súbditos.

Este fue un hecho extraordinariamente significativo, porque "Roma supo dar a la cultura

el elemento jurídico gracias al cual han podido enlazarse las tradiciones e instrumentos

políticos heredados de Grecia", además de que "quedó montado el adjetivo de

'publicus' como calificador de aquel sistema".

Tocó a los juristas fungir como portadores del Derecho Romano, sobre cuya base se

construyeron la Administración Pública y la Administración Judicial. Los centros educativos

que revolucionaron a la organización de los gobiernos absolutistas de entonces, fueron

las Universidades de Bolonia, en Italia, Leipzig, en Alemania y Salamanca, en España.

Aunque la tradición imperante establecía que los juristas se desempeñaran en la

organización judicial, a principio del siglo XVI ocurrió uno de los cambios más

trascendentales en la cultura política occidental: los hombres de leyes comenzaron a ser

reclutados preferentemente para la administración pública, en especial para los

Consejos, las Cancillerías y las Secretarías.

Así como el Derecho Romano sirvió de materia prima para la configuración de los

cimientos del Estado moderno, también propició una nueva vinculación entre el Estado y

los funcionarios: el contrato, que inspirado en la noción contractual de arrendamiento de

servicios romano, significó una forma nueva de relación jurídico-privada. El contrato

estableció a los derechos y obligaciones de los funcionarios, por un lado; y la percepción

de un salario determinado, por el otro, toda vez que se estipuló el tiempo delimitable de

los servicios.

En paralelo, se racionalizó el procedimiento judicial y la organización de los tribunales.

El reconocimiento y protección de los derechos subjetivos fueron poderosamente

impulsados por la Revolución puritana en Inglaterra, y promovidos extensivamente por

los despotismos ilustrados europeos, principalmente en Francia, antes de plasmarse en la


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Constitución de los Estados Unidos y la Declaración de los Derechos del Hombre y el

Ciudadano.

El Estado moderno está caracterizado por el sometimiento de toda la actividad de la

administración pública al derecho y por el recurso de queja ante los tribunales judiciales,

por la violación de los derechos individuales por los actos de la misma. La

administración pública es supeditada íntegramente a la ley, bajo el principio de

legalidad. La idea de un control tan intenso, es explicable por el rechazo a los rasgos

monárquicos aún perceptibles en el servicio público, durante los primeros años de los

regímenes republicanos.

La Constitución política está identificada con la idea de constitución del individualismo,

de modo que Estado de Derecho y Estado constitucional suelen identificarse. Tal

individualismo refleja un mundo de libertades: personal, privada, de contratación, de

trabajo e industria, de comercio y otras más. La esencia del orden constitucional así

diseñado, es que la esfera de libertad individual es por principio ilimitada, en tanto que

la facultad del Estado para invadirla es limitada por principio. Junto a la promoción de

tales derechos, el desarrollo y extensión de las constituciones representativas se

convirtieron en un elemento primordial del Estado moderno, cuyo saldo fueron las

constituciones políticas que adoptaron el principio de la división de poderes.

Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar las competencias de

la administración pública, partiendo de lo que Karl Schmitt definió como la

mesurabilidad de todas las manifestaciones del poder del Estado, en la cual

descansan el control y la contabilidad de los actos del Poder Ejecutivo, además de

la competencia y el papel del Poder Judicial. Estado de Derecho es aquél que

interviene en la esfera individual, mediante permiso legal; Estado de Derecho es

aquél que establece la independencia judicial: "El Estado burgués de Derecho se

basa en el 'imperio de la ley'. Es un Estado legalitario". Por consecuencia, el

concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier organización de

dominación que se rigió por leyes. Aquí, no consiste en un mandato de los

gobernantes, porque sería igual a la voluntad del mandante, sino en el

sometimiento a la ley a partir del legislador mismo.

Schmitt, Carl. Teoría de la Constitución. México, Editora Nacional. 1961. pp. 152-

153.

El desarrollo del Estado de Derecho ha significado un proceso progresivo por el cual, a

partir del siglo XIX, su antigua condición de Estado liberal de Derecho ha ido dando

paso al Estado social de Derecho. Esto es particularmente visible en los países altamente


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desarrollados, donde las constituciones democráticas han tenido un amplio

desenvolvimiento.

La mutación de las características del Estado moderno como Estado de Derecho, dando

cabida a los rasgos sociales, ha superado la antigua idea de separación absoluta entre

la esfera pública y el ámbito de los derechos individuales.

Bajo esta noción, el Estado social de Derecho se identifica primordialmente por rasgos

tales como la seguridad social, la co-administración de lo público, y la disminución de los

riegos sociales de los obreros y los asalariados en general. El Estado social de Derecho,

en contraste a su liberal ancestro, se caracteriza por organizar democráticamente no

sólo al Estado, sino también a la sociedad, con la idea de ofrecer oportunidades reales

de igualdad para las clases trabajadoras dentro del proceso económico.

La generalización de la Policy social en los estados industrializados, principalmente en

países tales como Prusia e Inglaterra a finales del siglo XIX, obedeció a la necesidad de

superar las irregularidades sociales que estaban entorpeciendo el crecimiento económico

y estimulaban los conflictos sociales. El corolario de estas transformaciones fue la

conversión de los derechos liberales en derechos sociales, definidos principalmente por el

derecho a la participación democrática en la vida económica.

Luego de varias décadas de evolución hacia el presente, a pesar de las fuertes críticas a

que se ha sometido al Estado social de Derecho, los saldos ofrecidos al bienestar social

es considerado como muy elevado. Inclusive, el desempeño de funciones sociales por el

Estado ha sido considerado como una prueba de modernidad, para contrastarlo de

aquellos otros estados cuya vestustez está reflejada por la prominencia de tareas

primigenias, tales como la hacienda o la defensa.

La administración pública está caracterizada por atributos propiamente estatales. Dicha

administración, por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a

partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones de dominación

que se han sucedido en la historia de la humanidad.

Jurídicamente, el concepto de administración pública se usa más frecuentemente en

sentido formal, el cual en palabras de Rafael Bielsa, no denota una persona jurídica,

sino un organismo que realiza una actividad del Estado.

En este sentido, si decimos "responsabilidad de la Administración" se quiere significar

que el acto o hecho de la Administración es lo que responsabiliza al Estado.

Así pues, en realidad es el Estado la parte en juicio, a ese título tiene la administración

pública el privilegio de lo contencioso administrativo (Enrique Sibaja Núñez).


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Actualmente el modelo de administración habitual es el modelo burocrático descrito por

Max Weber. Se basa en la racionalidad instrumental y en el ajuste entre objetivos y

medios.

Hemos adelantado que la administración pública es la actividad del Estado. Agrandes

rasgos, dicha actividad puede clasificarse en dos grandes tipos: actividades funcionales

y actividades institucionales.

Las actividades funcionales son las que tienen como propósito dirigir la realización del

trabajo que es el objeto vital de la administración pública; en tanto que las actividades

institucionales son aquellas cuyo objeto es el mantenimiento y operación de la

administración pública, por cuanto que constituye un organismo.

Las actividades funcionales entrañan un territorio de infinitas variedades, un abanico de

actos estatales de un orden tan diverso como lo han sido las responsabilidades del

Estado a lo largo de la historia.

Max Weber había advertido acerca de que difícilmente habría una tarea que no

hubiera tenido alguna relación con el Estado, pero que al mismo tiempo se le

considerara perpetuamente de su monopolio.

Esto es cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado ha monopolizado

actividades funcionales que le son inherentes, tales como las relaciones exteriores,

defensa, hacienda, justicia e interior.

Las actividades institucionales, por su parte, son aquellas que están involucradas en

Policies específicas, la seguridad y mantenimiento de la planta física, el reclutamiento y

manejo de personal, así como la contabilidad y la información.

Todas estas actividades, que tienen un carácter esencial, son distintas sustancialmente de

las actividades funcionales no sólo por cuanto a clase, sino por el hecho que no son

realizadas como un fin en sí mismo, sino como medios para alcanzar los propósitos a

cargo de aquellas.

El alcance de la administración pública, por consiguiente, llega al límite donde la

necesidad de la realización de los fines del Estado lo demanda. No hay, pues, más

límites que esas necesidades.

"La administración pública está relacionada con el qué y el cómo del gobierno. El qué

es el objeto, el conocimiento técnico de un campo que capacita al administrador para

realizar sus tareas. El cómo son las técnicas de dirección, los principios de acuerdo a los

cuales se llevan a cabo exitosamente los programas cooperativos. Cada uno es

indispensable; juntos forman la síntesis llamada administración".


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En administración pública todo está preñado de estatalidad, pero no todo lo estatal es

administrativo. De hecho, lo administrativo es un fenómeno tan antiguo como el Estado,

pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo la diferenciación y singularidad que la definió

dentro del mundo gubernamental.

Tal como es observable, la voz administración pública está integrada por dos palabras:

administración y pública.

En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias

gubernamentales tales como la justicia, la economía, las finanzas y los asuntos políticos

en general. Por este motivo, cada organización del gobierno tenía una índole

plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, jurisdiccionales y

financieras.

Quizá el antecedente más antiguo de la personificación de un ente propiamente

administrativa, lo sea la Secretaría del Despacho de España establecidas en1621para

la" resolución de consultas y el manejo de papeles ".Hay que destacar que el concepto

mismo de Despacho surgió del propio oficio, más que disposiciones formales previstas de

antemano, debido a la exigencia de implementación de los asuntos corrientes de la

administración pública. Se trata de una dependencia esencialmente administrativa, con

un fuerte acento gestionador.

RAÍCES ETIMOLÓGICAS DE LA VOZ ADMINISTRACIÓN

La voz Administración tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latín; del

igual modo, en los países donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo

la Ciencia de la administración Pública (incluyendo a Alemania).

Dicha voz tiene una exacta correlación con el fenómeno conceptuado, lo que puede

observarse evocando su raíces: administración derivada de la voz latina administratio

compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar), que era empleada entre los romanos

para referir el acto o la función de prestar un servicio a otras personas. El foco de la

palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva del sustantivo minister

("el que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo "menor",

como contraste de magis: lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario

subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscribía a la realización de

funciones subalternas. En suma: administrare significaba entre los romanos la satisfacción

de las necesidades de la sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: ad

ministrare.


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La precoz emergencia de ese tipo de instituciones, precedió el ímpetu reformista que

inundó a Europa e incitó un formidable movimiento de definición de lo propiamente

administrativo, que hacia el siglo XVIII se plasmó en el concepto de Policía. Esta

categoría sintetizó la esencia de la idea de administración, entrañado de suyo su

carácter público.

En Alemania, Johann Huiriche Gottlob von Justi explicaba que la voz Policía (Policey)

tenía dos sentidos diferentes, uno estricto, otro lato. El primero, "comprende todo lo que

puede contribuir a la felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservación del

orden y de la disciplina, los reglamentos que miran a hacerles la vida más cómoda, a

procurarles las cosas que necesitan para subsistir". Con respecto al segundo, afirmaba

que "se comprende bajo el nombre de Policía, las leyes y reglamentos que conciernen al

interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus fuerzas, a

procurar la felicidad de los súbditos".

Durante el siglo XIX la policía se transformó en administración pública, y del tal modo se

comenzó a desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales.

Tal como lo explicó un pensador "administrando se lleva con regularidad de los servicios

públicos. Estos servicios determinan la materia administrativa (...) los servicios públicos

que determinan a la materia administrativa corresponden a las diversas necesidades

sociales colectivas o sociales".

La materia administrativa ha consistido de antaño un campo del Estado, cuyo referente

definitorio esencial es su naturaleza pública.

Es pues evidente que la administración no toma su principio en convenios humanos, sino

que es un fenómeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los

convenios o leyes sirvan más que para organizarla, es decir, para determinar su modo

de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que de la sociedad" .(...)"

Definiré pues la administración pública: es una potencia que arregla, corrige y mejora

cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas".

Tal es la razón por la cual el orden jurídico no instituye a la sociedad ni a la

administración pública, sino solamente establece a su organización. Debido a que la

administración pública debe su vida al proceso social, dichas leyes únicamente le dan su

impulso vital en determinada dirección.

Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin estableció desde principios del siglo XIX, los

principios de la administración pública:

1) Que la administración nació con la asociación o comunidad;


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2) que la conservación de ésta es el principio de la administración;

3) que la administración es el gobierno de la comunidad;

4) que la acción social es su carácter, y su atribución la ejecución de leyes de interés

general.

En sus cometidos, la administración pública relaciona a la comunidad con los individuos,

además de todo aquello que tiene que ver con su vida, goces y actividades. A ella

corresponde atender las necesidades públicas, tiene una índole propiamente pública.

La voz pública, igual que el vocablo política, tienen la misma raíz etimológica a histórica:

ambas palabras derivan de la raíz pul (multiplicidad, amplitud); de ella derivó en el

griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen del concepto de política, y en el latín,

populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la reduplicación de la voz pul.

El sustantivo populus se adjetivó en puplicus y luego en publicus, de donde derivó la

palabra público.

Así, política y pública, además de este parentesco etimológico, tienen un significado

conceptual común: ambas se refieren a lo colectivo, comunitario, conjunto. Es muy

significativo que entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su carácter

comprensivo y colectivo: Polis y República.

Es la palabra pública la que marca, con precisión inequívoca, el campo de problemas y

responsabilidades de la administración pública.

"Cuando un gobierno es organizado para la consecución de los negocios de la

comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la administración pública".

Por consiguiente, la administración pública es más que una técnica y dirección eficientes,

se interesa primordialmente por los problemas de la sociedad. La asociación de

voluntades para la solución de un problema en común, es la que forja los rudimentos de

la administración pública. Esta no es un fin en sí mismo, sino un instrumento del gobierno y

una servidora de la comunidad. "La administración pública, desde el principio hasta el

final, tiene relación con los problemas sociales y económicos concretos, tales como la

salud, obras públicas, planeación regional y todos aquellos campos relacionados con la

actividad gubernamental".

Para White Leonard D. en su obra: Introducción al estudio de la Administración Pública

señala:”De manera bastante curiosa, quienes comentan las instituciones políticas

estadounidenses nunca han presentado un análisis sistemático de nuestro sistema

administrativo, salvo desde el punto de vista del abogado.


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Hasta hace pocos años, aun los libros de texto habían mantenido obstinadamente

cerrados los ojos ante este terreno enorme, lleno de problemas gubernamentales de

primera magnitud y fascinante interés, e incluso hoy despachan este tema con un simple

capítulo casual. Pero por cierto nadie sostendrá que es posible dejar de lado la

administración "como detalle práctico que algunos empleados podrán arreglar después

de que los doctores hayan convenido en los principios".

En los dos últimos decenios se ha producido una voluminosa literatura que trata del

aspecto administrativo del gobierno. Este volumen representa un intento por unir los

hechos sobresalientes de la experiencia y la observación estadounidenses y hacerles

frente en forma analítica y crítica. Realizarlo dentro de los límites de un solo volumen no

es tarea fácil, ya que implica el constante peligro de caer víctima de la Escila del

detalle indiscriminado, o del Caribdis de la generalización no debidamente apoyada.

La absoluta falta de un paso conocido a través de estas aguas inexploradas aumenta

mucho los peligros de la aventura.

El libro se basa al menos en cuatro suposiciones. Presupone que la administración es un

solo proceso, sustancialmente uniforme en sus características esenciales desde cualquier

punto que se le observe y, por tanto, evita el estudio de la administración municipal, la

administración estatal o la administración federal como tales. Además, supone que el

estudio de la administración debe partir de la base administrativa y no de los

fundamentos del derecho, y por ello se interesa más en los asuntos de la Asociación

Estadounidense de Administración que en las decisiones de los tribunales.

Además, presupone que la administración sigue siendo básicamente un arte, pero

atribuye importancia a la considerable tendencia que hay de transformarla en una

ciencia. Estamos presuponiendo que la administración se ha vuelto y seguirá siendo el

meollo del problema del gobierno moderno.

LA ADMINISTRACIÓN Y EL ESTADO MODERNO

La administración ha ido transformándose gradualmente en una profesión. Su tarea ha

aumentado en dificultad, responsabilidad y complejidad, hasta que hoy toca todas las

ciencias, desde la química y la mecánica hasta la psicología y la medicina. Por tanto,

necesita a su servicio a hombres y mujeres poseedores de tacto y de ideales, con la más

alta preparación científica y con una gran capacidad de organización y liderazgo. Está

empleando juristas y médicos, contadores y artistas, y al dirigir sus profesiones está

formando por sí misma una profesión suprema, con todas las implicaciones consiguientes

de semejante línea de progreso sobre sus normas, condiciones, aprendizaje y técnica.


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1. Alcance y naturaleza de la administración pública

Existe una unidad esencial en el proceso de la administración, ya sea que se le observe

en los gobiernos de ciudades, estados o federales, que impide toda clasificación

"estratificada" del tema. Tratarla como si fuese administración municipal, administración

estatal o administración nacional es dar por sentada una distinción que en realidad no

existe. Los problemas fundamentales, como el desarrollo de la iniciativa personal, la

seguridad de la competencia individual y la integridad, responsabilidad, coordinación,

supervisión fiscal, liderazgo y moral son, de hecho, los mismos; y casi todos los temas de

administración desafían las limitaciones políticas del gobierno local y el estatal. La

administración de la salud, la licencia a los practicantes de las ciencias médicas, el

control del comercio o la reclamación de tierras baldías tienen en realidad poca relación

[real] con las ciudades, los condados o los estados como tales. Y tampoco las respectivas

fases del gobierno de ciudad, estatal o federal presentan alguna variación considerable

en sus técnicas de administración.

Por consiguiente, de entrada nos parece importante insistir en que el proceso

administrativo es una unidad, y no concebirlo como administración municipal, estatal o

federal, sino como proceso común a todos los niveles de gobierno.

La administración pública es la administración de hombres y de materiales para realizar

los propósitos del Estado. Esta definición subraya la fase empresarial de la

administración y minimiza su aspecto legal y formal. Relaciona la dirección de los asuntos

gubernamentales con la dirección de los asuntos de cualesquiera otras organizaciones

sociales, comerciales, filantrópicas, religiosas o educativas, en todas las cuales se

reconoce que la buena administración es elemento esencial para el éxito. Deja en pie la

pregunta de hasta qué punto la administración misma participa en formular los

propósitos del Estado y evita toda controversia sobre la naturaleza precisa de la acción

administrativa.

El objetivo de la administración pública es la utilización más eficiente de los recursos

puestos a disposición de funcionarios y de empleados. Estos recursos no sólo incluyen las

actuales asignaciones y equipo material en forma de edificios públicos, maquinaria,

carreteras y canales, sino también los recursos humanos encarnados en los cientos de

miles de hombres y mujeres que trabajan para el Estado. En todos sentidos, una buena

administración intenta eliminar todo despilfarro, conservar material y energía y el logro

más rápido y completo de los propósitos públicos congruentes con la economía y el

bienestar de los trabajadores.


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El funcionamiento real de esta rama del gobierno tal vez pueda presentarse con mayor

realismo mediante una descripción de lo que ocurre en el curso de un día en un gran

departamento. Como ilustración, bastará el departamento de salud en una gran ciudad.

El trabajo comienza a las nueve de la mañana, cuando la mayoría de los trabajadores

están sentados ante sus escritorios. Al entrar en la oficina, firman una hoja o van al reloj

marcador, dejan sus ropas de calle en los vestidores, intercambian comentarios con sus

vecinos y se sientan para despachar el trabajo del día.

Se desarrolla toda una continua corriente de asuntos; llamadas telefónicas de los

ciudadanos, de los inspectores en el campo y de todo detalle en especial; los clientes [en

las ventanillas] llaman a propósito de una gran variedad de temas, grandes y pequeños;

llegan informes telegráficos de una ciudad vecina, donde amenaza una epidemia; hay

conferencias dentro de las oficinas; conferencias entre oficinas; los mensajeros corren en

todos sentidos; policías de las estaciones loca-les de salubridad traen muestras para

análisis y ciudadanos ansiosos buscan los resultados de las muestras traídas ayer; llega

una delegación de los agentes de pompas fúnebres a protestar contra el estado de la

morgue en los hospitales; un concejal pide cita para uno de sus partidarios locales; una

veintena de prostitutas aguardan en la sala de espera a ser examinadas antes de

aparecer en el tribunal; un vendedor protesta contra la entrega de un contrato de

suministro a los laboratorios; un puñado de holgazanes susurra en grupos formados al

azar en los corre-dores, y a la mirada del no iniciado todo parece el colmo de la

confusión y del desorden.

Sin embargo, una observación más detenida disipa la primera impresión; los diversos

tipos de trabajo se separan y asignan a hombres y mujeres que han recibido una

preparación especial; ciertos tipos de investigaciones o quejas se atienden por medio de

métodos preestablecidos; se llenan machotes y se envían por el camino apropiado a su

resolución final; algunos negocios corren por cuenta de un empleado y otros se remiten al

subjefe de la oficina, de modo que el trabajo rutinario va a parar a las filas inferiores

del servicio por un proceso de selección, mientras que los asuntos de importancia se

turnan a la atención de los altos funcionarios.

Así procede de manera ordenada todo el complicado ajetreo de la oficina; algunos se

pasan el día llenando formas, otros atendiendo correspondencia, otros contestando a

quejas telefónicas y dirigiendo a inspectores; algunos más dictan correspondencia, hacen

análisis bacteriológicos, inspeccionan sistemas de ventilación, otorgan licencias, llenan

machotes, mientras que a la cabeza de la oficina el comisionado de salud pública

mantiene la necesaria conexión del departamento con el consejo y el alcalde de la

ciudad, con la organización del partido, con el comité de finanzas, con el público y con


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las autoridades sanitarias del estado y del gobierno federal, sin dejar de asegurarse de

la adecuada operación de las muchas fases de trabajo del departamento mismo.

Todo esto está muy lejos del amanuense egipcio que escribía trabajosamente a mano en

su rollo de papiro, pero la historia natural de la administración conecta sus formas

antiguas y modernas en una secuencia ininterrumpida de desarrollo. En realidad, el

proceso de especialización ha producido una prodigiosa transformación de los métodos,

pero los deberes administrativos esenciales relacionados con asuntos militares, con las

finanzas, con el personal doméstico del "rey" se siguen desempeñando con los mismos

objetivos que antaño. Lo que diferencia al funcionario público moderno del escriba de la

Antigüedad es el maravilloso equipo material con el que trabaja y las aportaciones que

la ciencia ha hecho y sigue haciendo a su profesión.

Vemos así que la administración pública es la ejecución de los negocios públicos; el

objetivo de la actividad administrativa es la realización más expedita, económica y

completa de los programas públicos. Esto, obviamente, no es el único objetivo del Estado

como unidad organizada; la protección de los derechos privados, el desarrollo de la

capacidad cívica y el sentido de responsabilidad civil, el debido reconocimiento de las

múltiples fases de la opinión pública, el mantenimiento del orden, la aportación de un

mínimo de bienestar nacional: todo ello exige la inmediata atención del Estado. La

administración debe correlacionarse con otras ramas del gobierno, además de ajustarse

a la inmensa cantidad de esfuerzo privado que en los Estados Unidos, mucho más que en

ningún otro lugar, complementan toda iniciativa pública. El capítulo siguiente trata de

estos ajustes, pero aquí cabe distinguir entre los campos adyacentes de la administración

y del derecho administrativo.

Se dice que "el derecho administrativo es aquella parte del derecho público que fija la

organización y determina la competencia de las autoridades administrativas, e indica los

remedios individuales por la violación de sus derechos".

Esa definición indica atinadamente que el tema corresponde al ámbito del derecho, y

señala su mayor objetivo: la protección de los derechos privados. El objetivo de la

administración pública es la eficiente dirección de los asuntos públicos.

Estas dos metas no sólo son diferentes, sino que muchas veces entran en conflicto. Desde

luego, la administración se rige por las reglas del derecho administrativo, así como por

los requerimientos del derecho constitucional; pero dentro de unos límites así fijados,

busca la realización más eficaz de los propósitos públicos. Todo el asunto ha sido bien

formulado por el profesor Freund.


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El pensamiento de los interesados en la administración pública parece preocupado

principalmente, de momento, por problemas de eficiencia. Esto es fácil de comprender.

Con la rápida expansión del control gubernamental sobre todo tipo de asuntos

importantes, en general nos hemos aferrado a la teoría del autogobierno de la

organización administrativa, que no produce el más alto grado de conocimientos y

capacidad de los expertos.

Sin embargo, mayores poderes administrativos exigen mayores salva-guardas contra sus

abusos, y mientras exista la posibilidad de error oficial, de parcialidad o de exceso de

celo, la protección del derecho privado será un objeto tan importante como la aplicación

de alguna política gubernamental.

Los estudiosos del gobierno están familiarizados ya con la tradicional división de las

actividades gubernamentales en legislativas, ejecutivas y judiciales.4 Es importante

comprender que todo el trabajo de la administración incluye los tres tipos de actividad,

aunque una aplicación estricta de la teoría de la separación de poderes parecería

confinarla a los asuntos "ejecutivos". Después de señalar que la comisión administrativa

ejerce una autoridad que es en parte ejecutiva, en parte legislativa y en parte judicial,

Croly afirma que "simplemente es un medio de consolidar las actividades divididas del

gobierno, con ciertos propósitos de prácticas sociales", y pasa luego a hacer una

defensa razonada de esta fusión de poderes .5 La administración tiende cada vez más,

de hecho, a invadir los campos establecidos de la legislación y de la asignación,

planteando problemas importantes que serán el tema de estudio de capítulos

posteriores.

De hecho, quienes estudian los asuntos públicos gradualmente están tomando conciencia

de que la administración se ha convertido en el corazón del moderno problema del

gobierno. En una época anterior y más sencilla, los cuerpos legislativos tenían tiempo

para hacer frente a las cuestiones principales, cuyo carácter era apropiado para las

deliberaciones de la mentalidad de los legos; eran básicamente problemas que incluían

juicios sobre cuestiones importantes de ética política, como otorgar el voto a los

ciudadanos aboliendo las exigencias de propiedad, la disposición de las tierras

públicas, la privación del apoyo a la Iglesia anglicana o la liberación de un Estado

monárquico. Los problemas que aquejan a los cuerpos legislativos de hoy a menudo

están enredados con cuestiones técnicas o se tornan exclusivamente técnicos, y el lego

sólo puede tener esperanzas de manejarlos empleando los servicios del experto.

El control del gobierno local, la regulación de las utilidades, la aplicación de la

enmienda de prohibición, la asignación de fondos para una marina, la organización de

un departamento de salubridad, el mantenimiento de un servicio nacional de


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investigación agrícola: todas ellas son cuestiones que sólo podrán ponerse en los

estatutos con ayuda de hombres que conozcan los detalles operativos en cada caso.

Descubrimos así en el servicio administrativo a un funcionario que sabe todo lo que se

puede saber acerca del control de las enfermedades trasmitidas por el agua, otro que

tiene en la punta de los dedos toda la información disponible sobre el añublo del trigo y

otro al que nadie puede superar en asignaciones para el servicio de parques nacionales.

Estos hombres no sólo son útiles para unos legisladores abrumados por la creciente

inundación de propuestas de ley; simplemente, son indispensables. Ellos son el gobierno.

Hasta podríamos sugerir que la tradicional mención de la legislatura como la agencia

fundamental del triunvirato gubernamental está destinada a ser remplazada en fecha

no muy lejana por un análisis más realista, que establecerá el gobierno como la tarea

de administración, operando dentro de las esferas que puedan quedar circunscritas por

legislaturas y tribunales.

2. El surgimiento de la administración Desde luego, fue de la Gran Bretaña de donde los

Estados Unidos derivaron sus instituciones administrativas. Nuestros gobiernos locales

siguen las pautas del modelo inglés del siglo XVII. Descentralizados, auto-gobernados y

dominados por la "squire-arggía", demostraron ser fácilmente adaptables a las

condiciones económicas y sociales del Nuevo Mundo. Aún hoy, las líneas principales de

nuestra estructura administrativa están profundamente influidas por su origen inglés; en

las comunidades estadounidenses no puede encontrarse en parte alguna el prototipo del

intendente continental o de su sucesor, el prefecto.

Pero los medios social y económico moderno en que opera la administración y la

insistente demanda de un grado cada vez mayor de intervención del Estado imponen la

cuestión de si un Estado industrial e intervencionista moderno puede actuar sobre la

limitada base de un esfuerzo voluntario y, sustancialmente, de aficionados que

caracteriza nuestra herencia administrativa. Los problemas a los que hoy deben

enfrentarse todos los funcionarios son tan variados, de carácter tan técnico, de tan

apremiante solución, que apenas parece posible que el Estado pueda sostenerse, salvo

que adopte al menos algunas de las características esenciales de una administración

burocrática.

Hoy, es imperativo que los Estados democráticos aprovechen la ventaja de un servicio

civil caracterizado por la permanencia en el cargo, la preparación especial para cargos

oficiales, el interés profesional de parte del funcionario público y la lealtad exclusiva a

los intereses del Estado. Nadie interpretará esta sugerencia diciendo que hablamos en

favor de las instituciones autocráticas en contraste con las democráticas. Pero las

democracias pueden tomar con provecho de sistemas administrativos más organizados


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aquellos elementos que se puedan adaptar bien a sus instituciones políticas

fundamentales, con objeto de hacer más eficaces los logros de sus propios propósitos y

programas.

El hecho es que el papel de la administración en el Estado moderno se ve muy afectado

por el medio político y cultural general de la época. La escuela de laissez faire de

filosofía social, que exigía restringir al mínimo las actividades del Estado para limitarlas

a la protección externa y la policía, creó una situación en que la administración era de

poco alcance y débil operación. Se consideraba que los funcionarios no eran sino un mal

necesario, y la burocracia un peligro omnipresente. En el continente europeo, gobiernos

irresponsables, capaces en gran medida de desafiar los deseos del pueblo y a menudo

carentes de programas de mejora social, contribuyeron en mucho al argumento filosófico

en favor de la no intervención del Estado.

La Revolución Industrial y sus muchas consecuencias sociales, económicas y políticas fueron

fundamentalmente responsables de la nueva filosofía social y del nuevo concepto de

administración pública. El laissez faire ha sido abandonado por filósofos y estadistas por

igual, y con el siglo XX se inauguró una nueva era de actividad colectiva. La expansión

de la industria en escala nacional e internacional, el aumento del transporte por

ferrocarril, autobús y aeroplano, la transformación de la comunicación por los modernos

sistemas postales, la prensa, el telégrafo, el teléfono, la comunicación inalámbrica y la

radio, la movilidad enormemente intensificada de personas e ideas, la urbanización de

los Estados industriales y la cristalización de poderosas clases sociales e intereses

económicos no sólo han ensanchado el área y la intensidad de la actividad

administrativa, sino que también han añadido nuevos tipos de problemas y amplificado

la importancia y la dificultad de los antiguos.


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BIBLIOGRAFÍA

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Calderón M., Hugo H. (1996) Derecho Administrativo I

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http://inep.org Potenciado por Joomla! Generado: 30 January, 2009, 23:54

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Impresora del Rey nuestro Señor. Plaza del Ángel. Año 1784. p. XI.

administraciÓn pÚblica i - … · constituye una capacidad que produce poder. en sentido...

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