1

UNIDAD V, 1

LA ORGANIZACION POLÍTICO-INSTITUCIONAL INDIANA:

EL GOBIERNO LOCAL: ADELANTADOS Y GOBERNADORES.

La organización política y administrativa de las Indias no se realizó de acuerdo con una planificación previa, ordenada y sistemática, sino que se fue adecuando a las necesidades prácticas que imponía la experiencia de gobernar un nuevo mundo. Los ensayos institucionales y los organismos y autoridades fueron cambiando de acuerdo con los resultados del proceso de ocupación y poblamiento que se desarrollaba, y a las particularidades de cada región americana.

Al principio la corona delegó la realización de los viajes en empresarios particulares, llamados adelantados, que financiaban la expedición y las tareas fundacionales a cambio de diversos privilegios. Posteriormente el Estado asumió directamente la tarea, y así fue creándose una administración estatal, formada por funcionarios designados por las autoridades superiores, vertebrándose en las Indias una organización política compleja, que abarcaba desde las grandes estructuras de virreinatos y gobernaciones hasta el más modesto régimen municipal de los cabildos.

Al comienzo, entonces, las empresas de descubrimiento y ocupación se realizaban por un sistema semi-privado llamado adelantazgo, conocido en Castilla desde los tiempos de la reconquista contra los musulmanes, cuando caballeros de la nobleza a los que se denominaba “adelantados”o “delantados” (porque eran los primeros, los que iban delante del resto), tomaban a su cargo, con sus propios medios económicos y militares, la tarea de expulsar a los invasores y anexar esos territorios a los dominios del rey, recibiendo en recompensa el gobierno de esas regiones. Luego el sistema se adaptó a la ocupación de las islas Canarias, recibiendo su gobernador el título de “adelantado de mar”, que también se le otorgó a Colón para su pimer viaje (aunque en este caso la Corona financió parte del viaje).

Producido el descubrimiento de América se puso otra vez en práctica este sistema, y así durante casi todo el siglo XVI expediciones de ocupación y poblamiento estuvieron en su mayoría a cargo de adelantados. La relación con el Estado se definía en instrumentos jurídicos que se denominaban genéricamente capitulaciones, verdaderos contratos mediante los cuales la Corona (a través del Consejo de Indias o la Casa de Contratación) otorgaba en concesión una determinada región de las Indias a un particular (que por lo general ya se había destacado en sus servicios al Estado), que se constituía en empresario de la expedición respectiva, la que tendría por objeto la ocupación de la zona. Este particular o adelantado podía o no ser el jefe militar del contingente, pero siempre estaba comprometido a solventar todos los gastos y a cumplir una serie de obligaciones en el territorio que se le concedía, recibiendo a cambio diversos beneficios políticos y económicos.

Al adelantado se lo designaba también gobernador, capitán general y justicia mayor de los territorios que se le concedían, en los que era, por lo tanto, la máxima autoridad político-administrativa, militar y judicial; tenía facultad para repartir tierras, además de las que a él mismo le correspondían, con la salvedad de que la propiedad sólo se adquiría si se residía efectivamente en ellas, y durante cierto tiempo (normalmente, 4 o 5 años), y que estos repartimientos no podían hacerse quitándose sus tierras a nativos que ya estuvieran establecidos. El adelantado también podía realizar encomiendas para organizar el trabajo indígena, nombrar funcionarios para desempeñar los cargos inferiores, y otras atribuciones que variaban según las capitulaciones. Todos estos derechos estaban condicionados al éxito de la empresa y a que el adelantado cumpliera con sus obligaciones.

Entre estas obligaciones, las más importantes y que figuraban en todas las capitulaciones, eran, por un lado, las de exploración y poblamiento, lo que implicaba realizar un relevamiento topográfico de la región, dando nombre a los principales ríos, montes, etc., y establecer asentamientos (“reales”),

2

fortalezas y ciudades (por lo menos tres: una principal que sería cabecera del gobierno, y dos subordinadas), con su correspondiente organización administrativa y política; y por otro lado, otra obligación esencial era la de promover la conversión de los indígenas al catolicismo (facilitando la acción de los misioneros que debía llevar), manteniendo con ellos en lo posible un trato pacífico, y procurando su progreso material y cultural.

Este sistema de adelantazgo tuvo ventajas y desventajas. Entre las primeras, es indudable que permitió llevar a cabo una tarea de ocupación y poblamiento que la Corona no estaba en condiciones de realizar por sí misma en forma directa; en cambio, el régimen de los adelantados, que estimulaba el interés privado y popular ante las perspectivas de poder y de riqueza que suponía el nuevo mundo, permitió contar con la iniciativa privada para una tarea ardua y difícil. El inconveniente principal estaba dado en que justamente por el carácter particular de la empresa, muchas veces prevalecían los intereses personales por sobre los altos fines políticos y espirituales que la Corona determinaba para las Indias, y así se producían desvíos y abusos respecto de los planes originales.

De todas maneras, la vigilancia y el control que mantenía el Estado impedía que los poderes casi absolutos que tenían los adelantados derivaran en situaciones contrarias a los fines básicos fijados por la monarquía para su acción indiana: por ejemplo, que se produjeran desmembraciones territoriales, o que las regiones concedidas se convirtieran en simples factorías comerciales o en depósito de esclavos. Además, porque la fiscalización que ejercían el Consejo de Indias y la Casa de Contratación limitaban todo lo posible los excesos que pudieran cometerse. Y por último, porque la acción de la Iglesia, apoyada por el Estado, fue también un factor esencial para que no se desvirtuaran los fines principales de la obra española en las Indias.

Con respecto al funcionamiento del régimen de los adelantados en nuestro país, por disposición de Carlos V el continente sudamericano fue dividido en cuatro grandes distritos, concedidos a adelantados; las dos regiones más australes corresponden al actual territorio argentino, siendo capituladas inicialmente con Pedro de Mendoza, a quien se le otorgó la franja limitada por los paralelos 25 y 36 de latitud sur (es decir, entre lo que hoy serían la provincia de Salta y el sur de la de Buenos Aires), y con Simón de Alcazaba, a quien correspondió la actual Patagonia, aunque en este último caso el adelantazgo nunca se llevó a cabo en la práctica.

Mendoza muere en 1537, luego de establecer en la costa del río de la Plata un asiento o campamento base al que llamó “Nuestra Señora del Buen Aire”1, que pronto se despobló, trasladándose el epicentro de la colonización a Asunción, fundada por sus principales capitanes. Allí llegó en 1542 el segundo adelantado, Alvar Núñez Cabeza de Vaca, con los mismos títulos y atribuciones que P. de Mendoza, pero la arbitrariedad y falta de realismo con respecto al medio con que este adelantado quiso imponer su autoridad, determinaron que dos años después fuera depuesto y enviado a España.

En 1547 hubo un adelantazgo fallido, ya que su titular, Juan de Sanabria, murió antes de emprender el viaje.

Recién en 1568 la corona capitula con un nuevo adelantado, Juan Ortiz de Zárate, pero recién en 1575 llegó a Asunción, y un año después murió.

El siguiente y último adelantado de la región rioplatense fue Juan Torres de Vera y Aragón, pero como su nombramiento fue objeto de un largo pleito judicial, designó como gobernador interino a Juan de Garay. Éste tenía el plan de repoblar la región del Río de la Plata, lo que llevó a cabo fundando el 11 de Junio de 1580 la ciudad que denominó “de la Santísima Trinidad y Puerto de Santa María de los Buenos Aires”, cerca del antiguo

1 Muchos historiadores dan a este establecimiento el carácter de “primera fundación” de Buenos Aires, lo que consideramos impropio, ya que no fue esa la intención de Mendoza, ni se cumplieron los diferentes actos y formalidades que el derecho castellano-indiano fijaba para esa circunstancia, desde la designación de autoridades locales hasta la consagración de la nueva ciudad a su santo protector.

3

asiento efectuado por Mendoza. Recién en 1587 Torres de Vera y Aragón pudo asumir efectivamente como adelantado, pero debió regresar a España al poco tiempo (en parte porque seguían las discusiones legales con su título, en parte porque no consiguió afianzar su autoridad por sobre los caudillos locales de Asunción), dejando el gobierno a cargo de autoridades que él mismo designó. De su breve gestión puede destacarse la fundación de la ciudad de Corrientes (San Juan de Vera de las Siete Corrientes).

A esta altura, con el proceso de exploración y ocupación ya razonablemente cumplido, y el poblamiento en pleno desarrollo, la Corona consideró inconveniente continuar con el sistema de adelantados. El territorio rioplatense se incorporó al Virreinato del Perú, y su gobierno pasó a ser ejercido por gobernadores que dependían de esta autoridad superior, y lo mismo ocurrió con la región del Tucumán en 1563 y con la de Cuyo en 1574.

Concluido el sistema de adelantazgos, la presencia del Estado español en las Indias se hace efectiva a partir de la creación de los Virreinatos, que en un principio fueron dos: el de Nueva España, creado en 1535, con capital en México, y que abarcaba los territorios de América del Norte (salvo los que pertenecían a Francia e Inglaterra), América Central y el Caribe, y el Virreinato del Perú, creado en 1543, con capital en Lima, que comprendía las regiones sudamericanas (salvo las brasileñas que pertenecían a Portugal).

A su vez, los virreinatos estaban divididos en gobernaciones, que se denominaban “provincias mayores” (si tenían Audiencia) o “provincias menores” (en el caso contrario, por lo general más reducidas en extensión o de ubicación menos importante) y que estaban a cargo de una serie de funcionarios que a continuación se indican.

En primer lugar, el gobernador, la máxima autoridad de la jurisdicción. Su nombramiento era privativo del rey, a través del Consejo de Indias, que a su vez podía aceptar a un candidato previamente propuesto por el virrey o la audiencia respectiva. Permanecía cinco años en el cargo si venían de la península y tres si ya estaba en América, aunque estos plazos siempre se alargaban hasta el nombramiento y llegada del sucesor. En caso de muerte o ausencia transitoria, el gobernador era reemplazado interinamente por el teniente general de la gobernación, luego por los tenientes de las ciudades subalternas, y por último, a falta de los anteriores, por el alcalde de primer voto del cabildo de la capital, sin perjuicio de la facultad del virrey de nombrar provisoriamente a otra persona.

Aquellos que el rey designaba como gobernador eran en general elementos de jerarquía, que se habían destacado en sus servicios al Estado, ya fueran funcionarios de carrera (en Gobierno, Justicia o Hacienda), o militares con experiencia administrativa.

Las atribuciones del gobernador eran muy amplias, y abarcaban tres de las cuatro funciones estatales -Gobierno, Justicia y Guerra-, en las que ejercía la máxima autoridad, no teniendo competencia directa en cuestiones de Hacienda. En materia de Gobierno le correspondía aplicar en su distrito las disposiciones de la Corona y del Virrey, y además, entender en todas los asuntos de orden público, social y económico, obras públicas, la colaboración con las autoridades eclesiásticas para el sostenimiento y difusión de la religión, etc. En materia judicial, con el cargo de Justicia Mayor resolvía las cuestiones civiles y penales, a veces como primera instancia y otras como tribunal de apelación de la justicia capitular. Y en la función militar, como Capitán General era el comandante de todas las fuerzas armadas de su territorio (salvo las llamadas milicias comunales, que dependían de la autoridad municipal).

Si bien, entonces, sus facultades eran muy amplias, su autoridad estaba limitada, no sólo por las leyes, sino también por los sistemas de control vigentes para evitar o castigar arbitrariedades o abusos de poder. En este sentido, sus superiores (Audiencia, Virrey, Consejo de Indias) ejercían una vigilancia permanente sobre su actuación, y podían investigar su conducta enviando pesquisidores o visitadores, o intervenir en forma directa, dándole instrucciones específicas para asuntos determinados, o

4

directamente destituirlos. Todo esto al margen de que las decisiones del gobernador podían ser revocadas por la Audiencia, y que, por otra parte, estaban sujetos al juicio de residencia finalizado su mandato.

Por debajo del gobernador, estaban los funcionarios que él designaba. En primer lugar, el teniente general de la gobernación, que era una especie de colaborador general, desempeñando las funciones políticas, militares o judiciales que el gobernador le delegaba, y lo reemplazaba temporariamente en caso de enfermedad, muerte o ausencia. Luego estaban los tenientes de gobernador, que representaban al gobernador y ejercían su autoridad en las ciudades subordinadas del distrito, que eran aquellas (también denominadas subalternas o sufragáneas) que no eran la capital o cabecera de la gobernación, pero tenían cabildo (Santa Fe, Córdoba, La Rioja, etc.). Si bien estos funcionarios dependían jerárquicamente del gobernador, en la práctica actuaban con real autonomía, más que nada porque las distancias que existían respecto de la capital, y la lentitud y la precariedad de los medios de comunicación así lo determinaban, para no tornar ineficaces sus decisiones.

En nuestro país, al finalizar los adelantazgos, el territorio quedó dividido en dos gobernaciones, Río de la Plata y Tucumán, dependientes del Virreinato del Perú2, mientras que la región de Cuyo, con la categoría de Corregimiento, dependía de la Capitanía General de Chile. En 1617 la gobernación del Río de la Plata fue subdividida en dos provincias: la del Paraguay, o Guayrá, y la del Río de la Plata, que tenía jurisdicción sobre las ciudades de Buenos Aires, Santa Fe, Corrientes y Concepción (localidad del Chaco, destruida por los indios en 1632); abarcaba por el norte hasta la línea de los ríos Iguazú, Alto Paraná, Pilcomayo y Bermejo, por el este toda la costa atlántica, incluyendo la Banda Oriental, hasta las posesiones portuguesas de Brasil, y gran parte de la Patagonia. Las autoridades residieron siempre en la ciudad de Buenos Aires, declarada capital de la gobernación por real cédula de Diciembre de 1695. Posteriormente, a mediados del siglo XVIII, se establecieron dentro de la provincia rioplatense tres gobernaciones subordinadas: Montevideo, Misiones y Malvinas, abarcando esta última además la costa patagónica y fueguina hasta el Cabo de Hornos.

La gobernación del Río de la Plata fue progresivamente adquiriendo preeminencia sobre las del Paraguay y Tucumán, las que en algunos asuntos puntuales, como la guerra contra los portugueses, la lucha con los indios, o la administración de los bienes de los jesuitas expulsados en 1760, quedaron subordinadas a la autoridad de Buenos Aires. Esta superioridad del gobernador rioplatense por sobre las otras provincias vecinas, que se fue concretando a partir del siglo XVIII, por un lado anuncia y justifica la elevación de la gobernación a la categoría de virreinato, abarcando las otras provincias, lo que se concretaría en 1776; y por otro lado, anticipa también la confrontación entre la ciudad de Buenos Aires y los pueblos del interior, lo que se desarrollará a lo largo del siglo XIX, y será una de las claves de nuestra historia institucional.

2 Si bien los gobernadores dependían del mando superior del virrey, muchas veces las enormes distancias respecto de la capital del virreinato determinó que los gobernadores tuvieran una gran libertad de acción. El mejor ejemplo es el del Río de la Plata, cuyos gobernadores mantenían poco y nada de contacto y dependencia con el virrey del Perú, siendo a veces más efectiva la comunicación directa con las autoridades residentes en la península. (Tau A.- Martiré, Historia de las Instituciones, pag. 56/57)