PROYECTO DE ACUERDO 340 de 2011

Por el cual se crea un Establecimiento Público y el Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias, Desastres y/o Calamidades en la ciudad de Medellín y

se dictan otras disposiciones.

EL CONCEJO DE MEDELLÍN

en uso de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial de las que le confiere los artículos 313 de la Constitución Política, la Ley 136 de 1994, la Ley

489 de 1998 y el acuerdo 053 de 2009.

ACUERDA:

Artículo 1º.- Créase un Establecimiento Público del orden municipal, adscrito a la Alcaldía de Medellín, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa de duración indefinida para la Prevención y Atención de Emergencias, Desastres y/o Calamidades de la ciudad de Medellín que tendrá los siguientes objetivos:

a. Prestar el apoyo económico y social que sea requerido para la prevención y atención de emergencias, desastres y/o calamidades.

b. Financiar un programa de prevención de emergencias, desastres y/o calamidades para el Municipio de Medellín, con base en estudios e inventarios de gestión de riesgos.

c. Realizar programas enfocados a campañas de educación preventiva orientadas a la población más vulnerable ante situaciones de desastres, emergencias y/o calamidades.

d. Financiar la elaboración de un mapa de amenazas y riesgos para el Municipio de Medellín.

e. Financiar la instalación y operación de sistemas y equipos de información para la prevención, diagnóstico y atención de emergencias, desastres y/o calamidades.

f. Adquirir los equipos y elementos necesarios para la prevención y atención de emergencias, desastres y/o calamidades, así como atender las necesidades básicas de los afectados y/o damnificados.

g. Participar en lo necesario y de acuerdo con su competencia en un programa de gestión de riesgo con enfoque metropolitano y/o regional acorde con las necesidades de articulación de políticas en la materia.

h. En general, adoptar las medidas necesarias para prevenir emergencias, desastres y/o calamidades o atenuar sus efectos, así como para la atención de todo tipo de calamidades bien asociadas de origen natural y/o antrópico.

Artículo 2°.- Créase el Fondo de para la Prevención y Atención de Emergencias, Desastres y/o Calamidades del Municipio de Medellín el cual será administrado por el Establecimiento Público creado de conformidad con el artículo primero del presente Acuerdo Municipal.

Artículo 3°- Destinación Específica de Recursos. Por el periodo de (20) años, destínese el uno por ciento (1%) del recaudo del Impuesto Predial y el uno por ciento (1%) del recaudo del Impuesto de Industria y Comercio, a partir de la vigencia de éste Acuerdo, con el fin de atender los gastos y costos necesarios para financiar todas aquellas actividades que tengan que ver para la Prevención y Atención de Emergencias, Desastres y/o Calamidades de la ciudad de Medellín y sus Corregimientos, con independencia de otros recursos propios que llegaren a destinarse y de los recursos que por parte de la Nación o Departamento lleguen a ser transferidos al Municipio de Medellín para cumplir con lo preceptuado en el presente Acuerdo .

Artículo 4º.- Los ingresos y cuentas del Fondo que se crea por el presente Acuerdo estarán constituidos por los siguientes recursos que serán destinados exclusivamente a los objetivos previstos en el presente Acuerdo:

a. Una suma anual no inferior al uno por ciento (1%) del recaudo por Impuesto Predial, el uno por ciento (1%) del recaudo por Impuesto de Industria y Comercio.

b. Las partidas y transferencias que se le asignen en el presupuesto anual, diferentes a los recursos con destino a satisfacer el funcionamiento de la entidad pública.

c. Los recursos provenientes de crédito interno y externo.d. Las donaciones que reciba para sí.e. Los recursos de cooperación nacional o internacional.f. Los recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidadesg. Los demás recursos que obtenga o se le asignen a cualquier título.

Artículo 5º.- Facúltese al Alcalde de Medellín para que dentro de los seis (6) meses siguientes a la sanción del presente Acuerdo reglamente los Estatutos, la estructura administrativa, la nomenclatura, funciones y remuneración del personal que requiera el Establecimiento Público creado mediante el presente Acuerdo Municipal.

Artículo 6°- Facúltese al Alcalde de Medellín para modificar el Decreto 151 de 2001, con el fin de ajustar las competencias municipales en relación con la gestión

del riesgo y la prevención y atención de desastres y emergencias en el municipio de Medellín.

Artículo 7º.- El presente Acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

EXPOSICION DE MOTIVOS

En cumplimiento de lo establecido en el artículo 72 de la Ley 136 de 1994 y en respeto del principio de unidad de materia en él consagrado1, la Administración Municipal presenta la siguiente Exposición de Motivos, que incluye la justificación jurídica, técnica y financiera del Proyecto de Acuerdo:

1. JUSTIFICACIÓN JURÍDICA:

1.1. Naturaleza jurídica de la entidad que se pretende crear:

- La Constitución Política de 1991, dentro de su propósito descentralista, le dio un fuerte impulso a la descentralización territorial, pero también, aunque en menor escala, a la llamada descentralización: por servicios, dentro de la cual se han destacado por su número o importancia, desde la reforma constitucional de 1968, dos clases de organizaciones: los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado.

En la Carta del 91 estas últimas entraron a formar parte de la rama ejecutiva del poder publico, contrariando un tanto su entidades vinculadas, esto es unidas a un organismo Administración, lo cual significaba que eran entidades externas a ésta, y su sometimiento a las reglas del derecho privado, con excepción de algunos aspectos específicos. Así, el último inciso del artículo 115 de la Constitución establece:

"Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva",

Por su parte, en cuanto a la creación de las entidades descentralizadas en el plano nacional, el artículo 210 de la Constitución dispone:

1 ARTICULO 72. UNIDAD DE MATERIA: Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presidencia del Concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación.

Los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan.

"Las entidades del orden racional descentralizadas por servicios solo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. Los par1iculares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.

La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes".

Esta norma concuerda con el numeral 7 del artículo 150 de la Carta que confiere al Congreso la facultad de crear, mediante establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional" y "crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado", para lo cual se requiere la iniciativa del Estado", para lo cual se requiere la iniciativa del gobierno (art. 154).

Del mismo modo, en el nivel territorial, las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas, tienen la atribución de "crear los establecimientos públicos y las empresas industriales a comerciales del departamento" a iniciativa del gobernador (art. 300-7 y ultimo Inciso) y los concejos municipales, la de "crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales 6 comerciales" (art. 313-6).

1.2. Funciones Corporativas:

El Establecimiento Público tendrá las siguientes funciones corporativas:

1. Formulación de la política pública para la gestión del riesgo de Medellín, ajustada a los lineamientos de la política regional y nacional dictada en la materia.

2. Definir, implementar el plan de gestión del riesgo de la ciudad de Medellín y realizar las acciones de seguimiento del mismo.

3. Promover y coordinar el Comité Municipal de Emergencias (COME). 4. Definir, implementar y monitorear el sistema municipal de gestión del riesgo.5. Generar conocimiento de las amenazas, la vulnerabilidad y los riesgos de

desastre en la ciudad.6. Impulsar las políticas de prevención y mitigación de riesgos, que orienten la

adopción de medidas estructurales y no estructurales para modificar las condiciones de riesgo.

7. Garantizar la disponibilidad de los recursos humanos y técnicos necesarios para atender las emergencias y desastres que se presenten en la ciudad, y llevar a cabo de manera óptima su posterior mitigación y recuperación.

8. Participar en la planificación financiera diseñando los mecanismos de protección financiera y transferencia del riesgo frente a catástrofes de origen natural socio natural o tecnológico en el Municipio de Medellín.

1.3. Estructura Administrativa Mínima:

2. JUSTIFICACIÓN TÉCNICA:

2.1. Justificación de la Necesidad:

En Colombia, la preocupación por una adecuada prevención, atención y mitigación de desastres naturales es relativamente reciente. Un breve rastreo normativo permite concluir que sólo a partir de 1984-1989, se advirtió la necesidad de crear, inicialmente, el Fondo Nacional de Calamidades, y luego, el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. A continuación, de manera breve, se citan las normas que a nivel nacional se han ocupado de la materia:

• Decreto 1547 de 1984:“Por el cual se crea el Fondo Nacional de Calamidades”.

• Ley 46 de 1988: “Por la cual se crea y organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República y se dictan otras disposiciones”.

• Decreto 919 de 1989: “Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones”.

• Directiva Presidencial No.33 de 1991: “Responsabilidades de los organismos y entidades del sector público en el desarrollo y operación del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres”.

• Directiva Ministerial 13 de 1992: “Responsabilidades del Sistema Educativo como integrante del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres”.

• Decreto 2190 de 1995: “Por el cual se ordena la elaboración y desarrollo del Plan Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, derivado y Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres”.

• Decreto 969 de 1995: “Por el cual se organiza y reglamenta la Red Nacional de Centros de Reserva para la atención de emergencias”.

• Ley 322 de 1996: “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Bomberos y se dictan otras disposiciones”.

• Ley 388 de 1997: “Por la cual se crea el Plan de Ordenamiento Territorial”.

• Decreto 93 de 1998: “Por el cual se adopta el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres”.

• Decreto 321 de 1999: “Por el cual se adopta el Plan Nacional de Contingencia contra Derrames de Hidrocarburos, derivado y Sustancias Nocivas en aguas marinas, fluviales y lacustres.”

• Documento CONPES 3146 de 2001: “Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres —PNPAD- en el corto y mediano plazo”.

• Directiva Presidencial 005 de 2001: “Actuación de los distintos niveles de Gobierno frente a Desastre Súbito de carácter Nacional”.

• Ley 812 de 2003: “Plan Nacional de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario Título II: Plan de Inversiones Públicas, Capítulo II: Descripción de los Principales Programas de Inversión, Literal (C): Construir Equidad Social, Ordinal 8: Prevención y Mitigación de Riesgos Naturales”.

Sin embargo, estas normas, estrategias e instancias de decisión, se han visto desbordadas por la gravedad de desastres naturales y calamidades sociales que, pese a demandar de las autoridades unas acciones eficientes, eficaces y rápidas para la prevención, atención y mitigación, en muchas oportunidades no han sido suficientes para conjurar las situaciones de peligro y mucho menos para evitar que esos hechos continúen ocurriendo.

En el caso específico de los desastres naturales, el recrudecimiento del fenómeno de la Niña a lo largo del territorio nacional ha mostrado que los instrumentos tradicionales (Sistema Nacional y regionales de prevención y atención de desastres) no dan abasto respecto a las necesidades de la población afectada y exigen de las autoridades locales un mayor compromiso para propender por la eficacia de los derechos de quienes, afectados por la tragedia, se encuentran en situación más vulnerable.

Para el caso de Medellín, los riesgos no provienen sólo de la denominada “ola invernal” que actualmente azota al país. Existen estudios según los cuales se califica a la región como una zona con riesgo geológico y se estima que, en caso de terremoto, la reconstrucción de la ciudad costaría una cifra cercana a los US 12.000 millones. Desde el plano social, el panorama no es más esperanzador, puesto que las estadísticas muestran que Medellín es la ciudad que recibe más población desplazada en el país, lo que sin duda puede encuadrarse como una

“calamidad social” o hecho antrópico que demanda de la Administración Municipal unas estrategias y estructuras especiales para atender con eficiencia, economía, eficacia y celeridad estas situaciones.

La Corte Constitucional colombiana, al analizar la constitucionalidad del Decreto Legislativo 4819 de 2010 –Por el cual se crea el Fondo Adaptación2-, decidió declarar exequibles la mayor parte de los artículos de la citada norma3, precisamente bajo el argumento de que los instrumentos de la normatividad ordinaria sobre prevención y atención de desastres, son insuficientes para atender y rehabilitar de una manera adecuada a la población damnificada como resultado del fenómeno de la Niña, y, en ese sentido, el Fondo de Adaptación creado por el Decreto Legislativo, permite centralizar la toma de decisiones relacionadas con la emergencia y la ejecución de actividades, lo cual redunda en ahorro de tiempo y reducción de los costos de transacción:

De otra parte, la Corte encontró que los instrumentos que otorga la normatividad ordinaria sobre prevención y atención de desastres son

2 Artículo 1°. Creación del Fondo. Créase el Fondo Adaptación, cuyo objeto será la recuperación, construcción y reconstrucción de las zonas afectadas por el fenómeno de "La Niña", con personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Este Fondo tendrá como finalidad la identificación, estructuración y gestión de proyectos, ejecución de procesos contractuales, disposición y transferencia de recursos para la recuperación, construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, de telecomunicaciones, de ambiente, de agricultura, de servicios públicos, de vivienda, de educación, de salud, de acueductos y alcantarillados, humedales, zonas inundables estratégicas, rehabilitación económica de sectores agrícolas, ganaderos y pecuarios afectados por la ola invernal y demás acciones que se requieran con ocasión del fenómeno de "La Niña", así como para impedir definitivamente la prolongación de sus efectos, tendientes a la mitigación y prevención de riesgos y a la protección en lo sucesivo, de la población de las amenazas económicas, sociales y ambientales que están sucediendo.

Parágrafo 1°. El Gobierno Nacional podrá con cargo a los recursos de este fondo, celebrar convenios con gobiernos extranjeros, cuyo objeto esté relacionado con las acciones de recuperación, construcción y reconstrucción requeridas para la superación definitiva del fenómeno de "La Niña".

Parágrafo 2°. Las entidades territoriales podrán aportar recursos a través de esquemas de cofinanciación para el desarrollo de los proyectos que sean identificados, estructurados y gestionados por el fondo a que se refiere el presente artículo.

3 SENTENCIA C-251/11. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 8º y 9º del Decreto Legislativo 4819 del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se crea el Fondo Adaptación”.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º del Decreto Legislativo 4819 del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se crea el Fondo Adaptación”, en el entendido que (i) las transferencias sólo pueden hacerse a entidades públicas y privadas cuya competencia u objeto social tenga relación directa con las actividades que se requieran para atender la emergencia; (ii) la expresión “sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna”, no exime de la obligación de realizar registros contables y (iii) la expresión “cuentas abiertas especialmente” se refiere a cuentas especiales y separadas.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 7º del Decreto Legislativo 4819 del 29 de diciembre de 2010, “Por el cual se crea el Fondo Adaptación”, en el entendido que el régimen contractual previsto tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 2014, inclusive, salvo la expresión “El Consejo Directivo, podrá determinar las cuantías y casos en los cuales sea necesario adelantar procesos de selección que garanticen la participación pública”, la cual se declara INEXEQUIBLE.

efectivamente insuficientes para responder a las exigencias de las fases de atención humanitaria y rehabilitación del plan de atención de la actual emergencia. Si bien es cierto que la actual Dirección de Gestión de Riesgo para la Prevención y Atención de Desastres, cuenta con la posibilidad de declarar una situación de desastre y adoptar un plan específico de atención de obligatorio cumplimiento, las actividades de tal plan deben ser contratadas y ejecutadas por las distintas entidades del sistema nacional para la Prevención y Atención de Desastres, lo que significa un fraccionamiento de la ejecución del plan con consecuentes costos de transacción, los cuales entre la gravedad e inminencia de la actual emergencia, deben ser eliminados en la medida de lo posible. El Fondo Adaptación, por otro lado, permitirá no sólo centralizar la toma de decisiones relacionadas con la atención de la emergencia y la rehabilitación, sino también la ejecución de las actividades, lo que redundará en ahorros de tiempo y en reducción de los costos de transacción. (Subrayas fuera de texto).

Sin embargo, como el Decreto Legislativo 4819 de 2010 fue expedido con base en un determinado estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional (Decreto 4580 de 2010), la Corte Constitucional consideró importante resaltar que la creación del Fondo Adaptación es una medida proporcionada, siempre y cuando las acciones que se emprendan no superen el año 2014, pues no existirían razones que justifiquen, después de ese lapso, no acudir a la institucionalidad ordinaria:

De esta forma, a juicio de la Corte, si el Fondo Adaptación se concibe especialmente para las acciones de identificación, estructuración y gestión de proyectos para la recuperación y reconstrucción aplicables especialmente a la fase de ejecución de proyectos de reconstrucción a mediano y largo plazo, que el Departamento Nacional ubica en los que denomina tercera fase, la medida resulta proporcionada por las importantes finalidades que persigue el Fondo desde la perspectiva constitucional, para la adopción de decisiones coordinadas, eficientes y con vocación de integralidad, además de garantizar la suficiencia y adecuada distribución de los recursos para mitigar los efectos asociados al fenómeno de La Niña, prevenir futuros impactos y proteger a la población en lo sucesivo frente a las amenazas económicas, sociales y ambientales que causa. Con tal objeto, el Decreto contempla una medida idónea para alcanzar los fines indicados. Igualmente, la creación del Fondo Adaptación es una medida proporcionada en estricto sentido, siempre y cuando respecto de las acciones que se emprendan, no superen el año 2014, pues no se encuentran razones de tiempo ni de materia que justifiquen después de ese lapso, el no acudir a la institucionalidad ordinaria. En

este sentido, se condicionó la exequibilidad del artículo 6º del Decreto 4819 de 2010 a esa restricción y a las mismas condiciones establecidas en relación con las entidades a las cuales se puede transferir recursos, la obligatoriedad de hacer el registro contable de las operaciones y llevar cuentas especiales y separadas, con el límite del año 2014 para aplicar el régimen especial de contratación.

No obstante lo anterior, la Administración Municipal considera importante aclarar que si bien el Fondo Adaptación es un referente que se debe tener en cuenta para mostrar cómo los instrumentos tradicionales de intervención no son suficientes para la prevención, atención y mitigación de ciertos tipos de desastres, no es el modelo que se propone crear en el Proyecto que se presenta para aprobación de la Honorable Corporación.

En efecto, el Fondo Adaptación es un instrumento coyuntural, mientras que con la creación del establecimiento público que se propone, se está haciendo una apuesta para que desde la estructura descentralizada de la administración municipal exista un organismo especializado en la prevención, atención y mitigación de emergencias, desastres y calamidades sociales, así como en la gestión del riesgo en el Municipio de Medellín.

En cuanto a éste último tema –la gestión del riesgo-, la Administración Municipal ha identificado una necesidad muy sentida de que todo el tema de desastres y calamidades públicas se enlace con la gestión de riesgos. En efecto, la población del Municipio no cuenta con la posibilidad de acceder a créditos blandos para asegurar sus bienes frente a catástrofes naturales, la propia municipalidad tiene algunas dificultades para el aseguramiento de edificios públicos, y, en general, la ciudad no cuenta con un seguro integral que cubra los principales riesgos en el caso de desastres naturales a gran escala.

En este sentido, el establecimiento público cuya creación se propone, no recogería sólo las tradicionales funciones prevención, mitigación y atención de desastres y calamidades sociales (hechos antrópicos), sino también la gestión integral de riesgos con al menos tres instrumentos: i) la promoción de la financiación, a través de créditos blandos, para que los ciudadanos de Medellín puedan asegurar sus viviendas frente a desastres naturales, ii) el diseño de estrategias y gestión del riesgo para el aseguramiento integral de los bienes de la Administración Municipal, y iii) el análisis de alternativas para la constitución de un “seguro de ciudad” frente desastres naturales a gran escala.

2.2. Experiencias Nacionales en cuanto a la atención especial de desastres, calamidades sociales por hechos antrópicos y gestión integral de los riesgos:

Revisado el panorama nacional se encuentra que existen varias formas organizativas de gestión para atender los desastres, calamidades sociales por hechos antrópicos y gestión integral de los riesgos, en órganos o personas jurídicas como las que a continuación pasamos a detallar:

2.2.1. Fondo de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá, Distrito Especial –FOPAE-

• Es un establecimiento público del orden distrital, adscrito a la Alcaldía Mayor, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa.

• Creado por el Acuerdo 11 de 1987, emanado del Concejo• Reglamentado por Decreto 652 de 1990 proferido por el del Distrito de Bogotá.• Las funciones principales de dicho Fondo son las de prestar apoyo económico

que sea requerido para la prevención y atención de Emergencias y calamidades, mantener durante las fases de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo, el saneamiento ambiental de la comunidad afectada, financiar la instalación y operación de los sistemas y equipos de información adecuados para la prevención, diagnóstico y atención de desastres y financiar un programa para prevenir desastres.

• El patrimonio de la entidad lo constituye el 0.5% de los Ingresos Corrientes tributarios, entre otros.

2.2.2. Sistema nacional para la atención y prevención de desastres en Colombia. SNPAD.

• Sistema organizado mediante la Ley 46 de 1988, reglamentado por medio del Decreto Extraordinario 919 de 1989

• Se crea para la respuesta, prevención y mitigación del riesgo.• Es un sistema descentralizado territorialmente, lo que implica la participación

de los entes descentralizados, a través de Comités interinstitucionales con la participación de entidades privadas, afectados y el estado.

• Los recursos son entregados por la Nación, pero prevé la posibilidad que cada Municipio cree fondos de reservas para la atención de riesgos. Así a nivel Nacional fue creado el Fondo Nacional de Calamidades Públicas desde 1984.

Bajo este esquema se han adelantado a nivel territorial diferentes acciones, planteadas básicamente como órganos de la respectiva entidad territorial, algunas con fondos de reservas.

En algunas contingencias puntuales se han creado Fondos que ayuden a la reconstrucción y atención de desastres en caso de tragedias como, la creación de un Fondo para la Estabilización, la Reconstrucción y el Desarrollo Económica,

Social y Ambiental de las zonas afectadas por el desastre invernal surgido en la actualidad.

Este Fondo, que seguiría en buena medida el modelo del FOREC (que fue el Fondo que se creó para la reconstrucción del Eje Cafetero), permitiría establecer fuentes estables de financiación, movilizar de manera eficiente los recursos necesarios y los diseños institucionales para alcanzar los objetivos de reconstrucción, reactivación y desarrollo económico.

2.3. Experiencias Internacionales en cuanto a la atención especial de desastres, calamidades sociales por hechos antrópicos y gestión integral de los riesgos:

2.3.1. Fondo de Desastres Naturales (Fonden) y Fondo de Reconstrucción de Entidades Federativas. Mexico.

El Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) es un instrumento financiero del Sistema Nacional de Protección Civil, que tiene como finalidad, bajo los principios de corresponsabilidad, complementariedad, oportunidad y transparencia, apoyar a las entidades federativas de la República Mexicana, así como a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, en la atención y recuperación de los efectos que produzca un fenómeno natural, de conformidad con los parámetros y condiciones previstos en sus Reglas de Operación. Su principal objetivo es “Atender los efectos de Desastres Naturales, imprevisibles, cuya magnitud supere la capacidad financiera de respuesta de la dependencias y entidades paraestatales, así como de las entidades federativas.”

De acuerdo con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, con datos de la Secretaría de Hacienda (SHCP), el presupuesto para el Fonden en 2011 es de 10.000 millones de pesos (unos 833,3 millones de dólares). A ese monto podrían sumarse otros 10.000 millones de pesos, producto de la adquisición de un seguro contra desastres naturales de alta severidad.

Por su parte, el recién creado Fondo de Reconstrucción para Entidades Federativas, un mecanismo que será operado por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras), estará dotado este año con 4.500 millones de pesos (375 millones de dólares).

Con este dinero el Fondo de Reconstrucción afinará en los mercados financieros un bono cupón cero, que será un instrumento muy interesante para poder potenciar esos 4.500 millones de pesos y llevarlos aproximadamente a unos 20.000 millones de pesos (1.666,6 millones de dólares).

3. DIAGNOSTICO DE GESTION DEL RIESGO EN MEDELLÍN

El área metropolitana del Valle de Aburrá es una aglomeración urbana donde las restricciones geográficas, las deficiencias históricas de la gestión territorial y los procesos de población formal e informal en zonas de ladera o en márgenes de quebradas han dado lugar a un contexto urbano con riesgos de diferente tipo e intensidad. La historia de Medellín ha estado marcada en los últimos cincuenta años por catástrofes que van desde el deslizamiento de Santo Domingo Savio en 1974, que sepultó cerca de 60 personas cuando el cerro apenas empezaba a poblarse con las primeras invasiones y urbanizaciones piratas, el deslizamiento de Villatina en 1987, una de las mayores catástrofes del país con un saldo de 500 muertos, las inundaciones de La Iguaná y otras quebradas en 1988, hasta el deslizamiento de El Socorro en el 2008, que destruyó 20 viviendas, ocasionando la muerte de 28 personas o el deslizamiento de Alto Verde en el mismo año, que ocasionó la muerte de 12 personas. Lo anterior sin olvidar que no se trata de un problema exclusivamente municipal: basta con recordar la reciente catástrofe de La Gabriela en diciembre de 2010 o la avalancha de la quebrada Barro Blanco en el 2007, ambas ocurridas en el municipio vecino de Bello, que dejaron un trágico saldo de muertes.

Adicionalmente a estos eventos de mayor magnitud, año tras año ocurren gran cantidad de eventos menores recurrentes durante las temporadas de lluvias que afectan a las poblaciones de menores recursos (Figura 1). Estudios recientes en el país y en la ciudad han demostrado que los efectos acumulados de estos desastres menores han generado pérdidas incluso mayores en términos de vidas y de bienes que las grandes catástrofes, tanto para las poblaciones directamente afectadas que pierden sus medios de subsistencia, acentuándose su vulnerabilidad, como para los gobiernos locales que se ven obligados a destinar recursos muchas veces no previstos para respuesta y recuperación, lo cual tiene un impacto directo sobre sus metas de inversión y desarrollo. En total, en el período comprendido entre 1950 y 2009, los desastres han ocasionado la muerte de 1.119 personas en la ciudad y han afectado a más de 35.000.

Figura 1. Acumulado mensual de desastres por inundaciones y deslizamientos y precipitación mensual acumulada 1950-2007 (Fuente: Aristizabal y Gómez, 2007)

Los eventos que ocurren con mayor frecuencia son inundaciones, deslizamientos y avenidas torrenciales, asociadas en gran parte a fenómenos hidrometeorológicos, en un contexto en que la frecuencia e intensidad de éstos tienden a aumentar con la aceleración del cambio climático global. Cabe anotar sin embargo, que a pesar de los fuertes impactos que se viven hoy en el país y en la ciudad a raíz del fenómeno de La Niña, se trata de un fenómeno climático recurrente inherente a nuestra localización geográfica, que ha demostrado, sobre todo, la existencia de procesos de largo plazo de construcción de riesgos como consecuencia de la ineficiencia de las políticas de desarrollo que han implicado la aceleración de la degradación ambiental y la acentuación de las condiciones de vulnerabilidad de las poblaciones, los ecosistemas y las infraestructuras frente a los eventos naturales y antrópicos.

Figura 2. Número y tipo de eventos con base en registros de visitas técnicas realizadas por el SIMPAD

Adicionalmente, el Valle de Aburrá se encuentra en una zona de actividad sísmica intermedia y aunque los sismos que han tenido efectos sobre el área metropolitana – de los cuales se tiene registro – han sido de intensidad baja o media, algunos han producido daños considerables como el sismo del 17 de octubre de 1992 que mostró la alta vulnerabilidad de las edificaciones públicas y privadas. Esta vulnerabilidad sin duda ha aumentado a medida que se han multiplicado las construcciones formales e informales al margen de las normas sismo-resistentes.

En respuesta a esta situación, la ciudad ha desarrollado desde la década de 1980 una serie de instrumentos y estrategias, en muchos casos innovadores y exitosos, enfocados a la reducción de las condiciones de riesgo mediante normas, sistemas interinstitucionales de gestión, estudios de riesgo y amenaza, instrumentos de monitoreo, proyectos de mejoramiento integral barrial, proyectos urbanos integrales, programas de reasentamiento o planes ambientales y de protección de microcuencas. Estos adelantos se enmarcan en los avances de las políticas nacionales de gestión y en la evolución de los marcos normativos e institucionales. Sin embargo, estos se han dado de manera desarticulada y discontinua en el tiempo, conduciendo algunas veces a la duplicación de esfuerzos y al manejo ineficiente de los recursos. Además en buena parte de los casos han sido el resultado de acciones reactivas luego del advenimiento de una catástrofe.

Por lo anterior se hace necesario fortalecer la estructura organizacional, institucional y financiera para la gestión del riesgo, que permita una correcta definición de los niveles de intervención y las modalidades de coordinación, las competencias y los roles de las diferentes instancias colectivas.

3.1DIAGNÓSTICO DEL MARCO INSTITUCIONALLa estructura organizativa para la gestión del riesgo en el municipio está fundamentada en tres instancias: el Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres (SIMPAD-Sistema), como la plataforma de coordinación, el Comité Operativo de Emergencias (COME), como organismo rector y coordinador de las políticas y acciones del Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres (Decreto 1353 de 1994/2002) y la Subsecretaría SIMPAD como organismo coordinador del SIMPAD-Sistema. Hoy en día sólo opera la Subsecretaria SIMPAD como un organismo operativo predominantemente de respuesta y atención de emergencias, que no cuenta con la suficiente margen de maniobra institucional para coordinar el proceso general de la gestión del riesgo a través del SIMPAD-Sistema bajo los lineamientos del COME. En ese sentido se hace necesario:

En el ámbito nacional, el organismo rector de la gestión del riesgo en el país es la Dirección nacional de Gestión del Riesgo (hasta hace poco Dirección Nacional de Prevención y Atención de Desastres), adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia. La dirección es el ente coordinador a la cabeza del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, creado y organizado mediante la Ley 46 de 1988 y el Decreto 919 de 1989. Tal como lo determina la ley, el Sistema está integrado por el conjunto de entidades públicas y privadas que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas, para alcanzar los objetivos de prevención, manejo, rehabilitación, reconstrucción y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre o de calamidad; integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastre o de calamidad y garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos.

Como parte de la estructura de actores del sistema nacional, la ley estableció que los municipios constituyeran un Comité local de prevención y atención de emergencias (CLOPAD) encargado de cumplir las funciones de coordinación en el ámbito local. En el caso de Medellín, el primer Comité Operativo de Emergencias (COME) fue creado incluso antes de la promulgación de la ley mediante decreto 377 de 1986, el cual actuaba inicialmente como un comité interinstitucional de coordinación en casos de emergencia. Tras la promulgación del Decreto 919 de 1989, el municipio creó mediante Acuerdo 14 de 1994 el “Sistema Municipal de Prevención de Desastres y la Atención y Recuperación en casos de emergencias y desastres” (SIMPAD) como “la manera institucionalizada y permanente como las entidades públicas y privadas orientan y desarrollan planes, programas, proyectos y acciones relacionadas con la prevención y la atención de inmediata de

situaciones de emergencia y desastres, y con las fases de recuperación y reconstrucción posterior a dichas situaciones” (Acuerdo 14 de 1994, art.1).

Es decir que fue creada una plataforma o estructura de gobernanza, a la imagen y semejanza del Sistema Nacional, articuladora de los diferentes actores involucrados en las fases de prevención, atención y recuperación en el nivel local. Igualmente fue constituida una “Unidad de Prevención de Desastres y la Atención y Recuperación en casos de emergencias y desastres”, adscrita a la Secretaría Privada, encargada de “ejercer la dirección ejecutiva del Sistema (Acuerdo 14 de 1994, art. 3)” – el cargo de Director fue provisto desde enero de 1995 –, y se creó en el plan de inversiones de la Secretaría Privada y en el Plan de Inversiones del Municipio el programa denominado “Prevención y Atención de Desastres” con el fin de centralizar a través de este rubro todos los recursos destinados a los objetivos mencionados (en el Plan de Desarrollo vigente, dicho programa fue denominado por primera vez Gestión Integral del Riesgo). Esta unidad ha sido conocida desde entonces como “el SIMPAD” (que hace las veces de CLOPAD en Medellín), lo cual quiere decir que la diferencia entre la figura de SIMPAD-Sistema y la de SIMPAD-Unidad Directiva nunca ha sido claramente establecida en el uso y esto se ha visto reflejado en su desempeño.

Adicionalmente, el mismo año fue reestructurado el antiguo COME mediante Decreto 1353 de 1994 (actualizado en el 2002) como el “organismo rector y coordinador de las políticas y acciones del Sistema Municipal de Prevención y Atención de Desastres”, es decir como un Comité asesor en cabeza del Alcalde encargado de definir las responsabilidades y funciones de todos los actores del Sistema y de garantizar el manejo eficiente de los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos destinados a la GR. El COME está conformado por 4 áreas estratégicas cada una compuesta por 3 comisiones asesoras temáticas lideradas por diferentes secretarías y entidades públicas o privadas.

Como resultado de esta configuración institucional, el SIMPAD-Unidad a pesar de los recursos muy limitados con los que ha contado, paulatinamente se ha ido perfilando como un organismo operativo encargado de la prevención y, sobretodo, de la atención de desastres, pero el SIMPAD-Sistema como plataforma de articulación no ha logrado consolidarse a través de una apropiación clara de las funciones y responsabilidades por parte de cada uno de los actores que lo conforman. Este debilitamiento del Sistema se acentúo al crearse la Secretaría del Medio Ambiente (Decreto 242 de 2002). Con la reestructuración municipal en el 2002, el SIMPAD-Unidad fue trasladado desde la Secretaría Privada y pasó a ser una Subsecretaría de la Secretaría del Medio Ambiente al mismo nivel que las otras tres subsecretarías de este despacho (Subsecretaría de Planeación Ambiental, de Cultura Ambiental, Metrorío y SIMPAD). Al adquirir el carácter de Subsecretario con sus respectivas funciones misionales el director, ahora subordinado al Secretario de Medio Ambiente, perdió mucho de su poder como

director ejecutivo del SIMPAD-Sistema que le proporcionaba el hecho de estar a cargo de una unidad directiva adscrita a la Secretaría Privada. Entretanto el SIMPAD-Unidad ganó como organismo operativo de atención (el cuerpo de bomberos pasó a ser oficial bajo la dirección de esta dependencia).

La debilidad del Sistema se explica también por el hecho de que el COME y sus comisiones han cumplido una labor muy limitada e irregular en el tiempo: algunas de éstas son inoperantes y los miembros permanentes del COME no se reúnen de manera periódica por convocación del Alcalde quien lo preside. Por lo general se activa en casos de crisis pero no se ha legitimado como ente rector de la política de gestión del riesgo unificadora del sistema.

Esta situación ha llevado a plantearse la necesidad de que se reestructure el SIMPAD-Unidad en un organismo descentralizado suficientemente robusto desde el punto de vista institucional, humano, técnico y financiero que le permita coordinar las instancias municipales en materia de gestión del riesgo y garantizar así el cumplimiento de todos los objetivos de la Gestión integral del riesgo. Las deficiencias en el desempeño del Municipio en la gestión del riesgo considerado como un proceso social orientado a la ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, regulaciones y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo, su reducción y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible, han sido demostradas mediante el levantamiento del Índice de Gestión del Riesgo.

3.2ÍNDICE DE GESTIÓN DEL RIESGO: EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO SOBRE GESTIÓN DEL RIESGO DEL MUNICIPIO DE MEDELLÍN

La iniciativa de fortalecimiento de los mecanismos institucionales para la gestión del riesgo propuesta, se fundamentan en diagnósticos realizados por el Departamento Administrativo de Planeación, en particular el Índice de Gestión del Riesgo en el marco del Programa “Desarrollo de instrumentos de planificación, gestión y financiación” del Plan de desarrollo 2008-2011 Medellín es solidaria y competitiva, uno de cuyos objetivos es el desarrollo de instrumentos para la toma de decisiones en la gestión y financiación del desarrollo y en la planeación urbana sostenible. Su medición estuvo motivada por la voluntad de la autoridad municipal de desarrollar instrumentos para la toma de decisiones, monitoreo y seguimiento de las acciones con el fin realizar el autoanálisis organizacional y con miras a abordar enfoques más integrales de gestión del riesgo en el marco del proceso de planificación territorial.

El índice de gestión del Riesgo (IGR) hace parte del Sistema de Indicadores de Gestión del Riesgo para las Américas desarrollado por el Instituto de Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia (sede Manizales), para el

Banco Interamericano de Desarrollo.4 Fue diseñado para medir el desempeño en gestión del Riesgo de desastre a diferentes escalas territoriales. Consiste en una medida cualitativa que refleja la capacidad organizacional, las capacidades institucionales y el desarrollo de políticas y acciones orientadas a la reducción de la vulnerabilidad, a disminuir las pérdidas potenciales en un área determinada, a prepararse frente a la crisis y a recuperarse de manera eficiente después de un desastre.

El índice permitió identificar avances muy significativos en la gestión del riesgo en la ciudad desde 1985. Sin embargo, en una escala de 0 a 1, el desempeño de Medellín se sitúa aún en un rango apreciable o significativo, lo cual indica que se ha avanzado considerablemente desde estados incipientes, y que la gestión del riesgo se ha consolidado. Pero que aún se está lejos de llegar a una gestión sobresaliente o notable y óptima en las cuatro políticas que evalúa el IGR. Ciudades como Manizales y Bogotá se encuentran en estos rangos de desempeño.

4 http://www.iadb.org/es/temas/desastres-naturales/indicadores-de-riesgo-de-desastres/indicadores-de-riesgo-de-desastres,1456.html

Según los resultados del índice, de las cuatro políticas que componen la gestión del riesgo (Identificación, reducción, respuesta y recuperación, y gobernabilidad y protección financiera), se han tenido mayores avances en el desarrollo de instrumentos de monitoreo de amenazas y en algunos aspectos de reducción del riesgo como en el desarrollo de instrumentos de planificación y protección ambiental, aunque hace falta fortalecer los mecanismos de control territorial. En los aspectos en los cuales deben hacerse mayores esfuerzos, son la reducción de la vulnerabilidad sísmica y el manejo de catástrofes mayores, el desarrollo de instrumentos de protección financiera y de transferencia del riesgo y el fortalecimiento de las estrategias de comunicación e información orientados a generar un mayor compromiso ciudadano en la gestión del riesgo como un proceso social que requiere de la participación de todos los actores., los aspectos relativos a la institucionalidad y a la protección financiera aparecieron como los aspectos más débiles que es necesario reforzar.

Dicho análisis institucional, se acompañó de un análisis financiero de la inversión en Gestión del Riesgo que demuestra la necesidad de aumentar los recursos destinados a los diferentes procesos. El fortalecimiento institucional requiere de la asignación de los recursos suficientes para desarrollar las acciones de gestión. Como se demostrará, la inversión en gestión del riesgo es bastante baja en relación con la inversión total municipal y algunas actividades críticas de prevención presentan un déficit importante, cuyos efectos se evidencian en años críticos.

3.3INVERSIÓN EN GESTIÓN DEL RIESGO 2004-2008Según un estudio recientemente elaborado por la Dirección Nacional de Planeación (DNP) sobre inversión en gestión del riesgo de los entes territoriales en Colombia en el período 2004-2007 (Bellizzia, 2009), Medellín no sobresale por su inversión en comparación con los demás municipios del país en el período. Así, aunque ocupa el segundo lugar en inversión en gestión del riesgo agregada, estimada en 117.959 millones, concentrando el 5,9% de la inversión nacional, ésta se encuentra muy por debajo después de Bogotá que ocupa el primer puesto con 678.633 millones, lo cual representa el 33,8% de la inversión total nacional. De la misma manera, a pesar de que Medellín ocupa el segundo lugar dentro de los cinco municipios de su categoría (categoría especial) en inversión promedio per cápita en ese período (tabla 4), no alcanza a ubicarse dentro de los 10 municipios con mayor inversión per cápita en el país.

La inversión per cápita promedio de Medellín durante el período fue de $13.200, lo cual se encuentra por debajo del promedio nacional de los 1.095 municipios analizados en el estudio que es de $13.900 (pesos constantes del 2008). Otros municipios del Área Metropolitana como Sabaneta, La Estrella o Envigado

presentan una inversión per cápita anual significativamente mayor como se observa en la tabla 5.

Tabla 1. Cinco municipios con mayor inversión per cápita en GR en la categoría especial (en miles de pesos constantes 2008) (Bellizzia, 2009)

Tabla 2. Municipios del AMVA que aparecen dentro de los cinco municipios con mayor inversión per cápita en GR de su categoría (Bellizzia, 2009)

Para el presente trabajo el análisis de la inversión en el período 2004-2008 se realizó a partir de la información de ejecución reportada en los planes plurianuales de inversión suministrados por el Departamento Administrativo de Planeación, con base en los criterios de clasificación de cuentas establecidos en el estudio del DNP mencionado los cuales incluyen: i) inversión específica en prevención y atención de desastres; ii) inversión en otros sectores que tienen explícita relación con la gestión del riesgo e iii) inversión en otros sectores que no tienen explícita relación con la GR (tabla 6).

Tabla 3. Clasificación de las cuentas de gasto de inversión en GR municipales (Bellizzia, 2009)

Es importante hacer la salvedad de que dichos criterios sirvieron como marco de análisis para clasificar los proyectos de los Planes de Desarrollo 2004-2007 y 2008-2011, pero la metodología de análisis y la información de base son diferentes, por lo que las cifras arrojadas aquí no son comparables con las de Bellizzia (2009). Sin embargo, los resultados permiten hacerse una idea de la distribución de las cuentas en gestión y su participación en la ejecución anual con mayor detalle.

Es necesario también anotar que los valores reportados en la ejecución corresponden en algunos casos a los compromisos pero no necesariamente reflejan las obras ya ejecutadas, y que por otra parte, el valor de ejecución de un proyecto no corresponde enteramente a objetivos de gestión del riesgo, lo cual puede inflar las cifras. Por ejemplo, en el caso de rehabilitación estructural de

edificaciones indispensables (tabla 7) encontramos una ejecución total de $28.706 millones que corresponden a $26.006 millones en “mejoramiento de la red hospitalaria” y a $2.700 millones en “mantenimiento de puentes”. No obstante, según la información suministrada por la Secretaría de Salud únicamente el 44% correspondió efectivamente a repotenciación estructural de la red hospitalaria y según la Secretaría de Obras Públicas, sólo el 19% implicó reforzamiento estructural en el proyecto de mejoramiento de puentes, el resto contempla el mantenimiento general. No fue posible obtener para todos los proyectos información detallada que permitiera extraer lo que está estrictamente relacionado con la GR.

Como se puede observar en la tabla 7, la participación promedio anual de la inversión en GR ha sido del 3,9% de la inversión total. La mayor inversión se encuentra concentrada en los sectores sin explícita relación con la GR, en particular en la construcción, adquisición y mejoramiento de vivienda de interés social que como vimos responde al déficit global de vivienda y no incluye los programas de reasentamiento de familias en zonas de alto riesgo lo cual está contemplado dentro del sector “Prevención y Atención de Desastres”. Es decir que tomando como referencia únicamente las cuentas dicho sector y las cuentas que tienen relación explícita con la GR, la participación promedio anual de la GR en la inversión total municipal ha sido del 1,6%.

La figura 3 muestra el comportamiento de la inversión por sector en el período de análisis. El pico en el 2006 coincide con los resultados nacionales de Bellizzia (2009), según los cuales fue el año con la mayor participación de la inversión en el país en el período 2004-2007. El aumento de la inversión en el 2008 refleja los resultados de un año particularmente crítico en términos de desastres, como se discutirá más adelante.

Tabla 4. Inversión anual en GR, según clasificación de cuentas el DNP (fuente de los datos: Planes plurianuales de inversión, DAP).

La tendencia creciente en la inversión total refleja igualmente el aumento considerable del gasto en vivienda de interés social, uno de los programas bandera de la administración actual.

Figura 3. Comportamiento de la inversión anual en GR por sector 2004-2008 (pesos constantes 2008)

Durante el período de análisis el sector vivienda concentró el 38% de la inversión en GR (Figura 4) mientras que el sector Prevención y atención y desastres concentró el 28%, el sector ambiental concentró el 18% y el sector Agua potable y saneamiento básico concentró el 16% de la inversión.

Participación de cada sector en la inversión en GR 2004-2008

Figura 4. Participación de la inversión por sector en GR 2004-2008

Participación de cada cuenta en el total de la inversión en GR 2004-2008

Figura 5. Participación de cada cuenta en el total de inversión en GR 2004-2008

Pese a la preponderancia del sector vivienda, la construcción para reasentamiento preventivo de familias en zonas de alto riesgo corresponde sólo al 8% dentro de la inversión total en GR; el mejoramiento integral de barrios como una de las estrategias de reducción del riesgo mediante intervenciones integrales en el sitio sólo concentra el 5% de la inversión total: la figura 5 ilustra la participación de cada cuenta.

Si observamos con mayor detalle el sector prevención y atención de desastres (equivalente al 18%) en la figura 6 se puede ver que cerca de la tercera parte está destinada a la atención de desastres y recuperación (28%). En contraste, aspectos preventivos como los programas de información, educación y participación comunitaria apenas concentran el 7%, así como lo que tiene que ver con la generación de conocimiento sobre el riesgo para fines de planificación de la gestión– de fundamental importancia – que corresponde al 11% (lo cual equivale apenas al 2% de la ejecución total). Una porción importante (23%) está también concentrada en la adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo, donde están incluidas las obras de drenaje y estabilización de taludes mediante obras civiles, así como la construcción de redes de acueducto y alcantarillado en zonas de alto riesgo catalogadas por la administración como obras de mitigación. Como se había mencionado antes, el 15% de las inversiones en reforzamiento estructural se refieren únicamente a la red hospitalaria y a la adecuación de algunos puentes.

Figura 6. Participación de las cuentas al interior del sector prevención y atención de desastres 2004-2008

La conclusión más importante que resulta del comportamiento de la inversión se puede ilustrar a través de los escenarios de gestión del riesgo de la figura 7: el

75% de la inversión se ha concentrado en acciones correctivas, mientras que sólo el 17% tiene que ver con acciones prospectivas, es decir aquellas que evitarían que se produzcan riesgos que luego requerirán una intervención correctiva (control de ocupación, verificación del cumplimento de las normas y códigos de construcción, planificación, educación, identificación del riesgo, etc.). Históricamente la inversión ha estado enfocada a atender los desastres y sobre todo a corregir los problemas derivados de los procesos históricos de ocupación del territorio y las deficiencias de gestión territorial, atendiendo las más de las veces de manera puntual o coyuntural las consecuencias derivadas. Como resultado, el grueso de la inversión se ha destinado a reordenamiento de zonas ocupadas, reasentamiento de población en riesgo, obras de mitigación en cauces de quebrada invadidos o recuperación de áreas degradadas.

Figura 7. Repartición de la inversión 2004-2008 por escenarios de gestión del riesgo

Lo anterior se evidencia en años críticos como 2007 y 2008, que presentaron la mayor pluviosidad en los últimos 50 años – de los que se tiene registro histórico –, obligando a la administración a destinar por urgencia manifiesta recursos en respuesta mucho mayores que los presupuestados para la prevención debido a la magnitud de los eventos ocurridos. En el 2008, del total de los recursos ejecutados en el programa “Gestión Integral del Riesgo” (4.2.3) del Plan de Desarrollo, el 62% correspondieron a recursos por urgencia manifiesta (Tabla 8). Adicionalmente, la Secretaría de OOPP ejecutó por urgencia manifiesta el 99% de los recursos que destinó para acciones de gestión del riesgo en el mismo año, tales como obras de estabilización y drenaje o maquinaria para remoción de escombros y demoliciones. La ejecución por urgencia manifiesta representó el 45% de los recursos totales ejecutados en el programa “Construcción y mantenimiento de la malla vial” del Plan de Desarrollo por valor de $145.873 millones, rubro al cual

están cargadas dichas acciones.5En el 2009 se observa un aumento significativo de ejecución presupuestada motivada por la coyuntura del 2008. Las urgencias manifiestas fueron declaradas para estabilización de taludes en la vía a Las Palmas y en vías rurales de los diferentes corregimientos donde se produjeron gran cantidad de deslizamientos, y para la respuesta al desastre de la Cola del Zorro.

Esta situación demuestra que la ciudad no se encuentra preparada para soportar fenómenos pluviométricos de mayor intensidad, y que es necesaria una mayor disponibilidad de recursos de inversión para prepararse mediante acciones preventivas, en particular teniendo en cuenta el contexto de cambio climático global que anuncia modificaciones importantes en los regímenes pluviométricos.

Es necesario entonces desarrollar mecanismos de financiación que garanticen anualmente un porcentaje de los ingresos corrientes del municipio a la gestión del riesgo. Cabe anotar que en ciudades como Bogotá se cuenta con el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias (FOPAE) que recibe el 0.5% de los ingresos corrientes tributarios del Distrito. En el caso de Manizales, la Oficina municipal para la Prevención y atención de desastres (OMPAD) es también un organismo autónomo en la ordenación del gasto y recibe el 1% de los ingresos corrientes del municipio. La existencia de este mecanismo ha garantizado un posicionamiento progresivo de la gestión del riesgo como un tema prioritario en ambas ciudades, que cobra cada vez más importancia en el contexto de cambio climático actual.

5 Es importante señalar que esta información detallada fue suministrada directamente por la Secretaría de Obras Públicas, sin embargo, la participación de esta ejecución no se ve reflejada en las cuentas previamente analizadas a partir del Plan Plurianual puesto que allí no se encuentra suficientemente discriminadas las acciones de gestión del riesgo al interior de los programas y proyectos del Plan de Desarrollo de manera que puedan identificarse. También se presentan inconsistencias entre la información de ejecución suministrada directamente por el SIMPAD y Metrorío y los datos de ejecución del Plan Plurianual. Aunque la información del Plan Plurianual es la ratificada por la Secretaría de Hacienda, son las dependencias las que tienen la discriminación detallada de cada gasto.

EJECUCIÓN DE

INVERSIÓN

URGENCIA MANIFIESTA

TOTAL% URGENCIA MANIFIESTA

EJECUCIÓN DE

INVERSIÓN

URGENCIA MANIFIESTA

TOTAL % URGENCIA MANIFIESTA

EJECUCIÓN% URGENCIA MANIFIESTA

Metrorío 7.040 12.288 19.328 64% 9.590 8.282 17.872 46% 37.200 55%

4.2.2.2 Construcción y mantenimiento de infraestructura hidráulica

Intervención en quebradas 6.603 12.288 18.891 65% 8.904 8.282 17.186 48% 36.077 57%4.2.3.3 Implementación de acciones de mitigación de riesgos

Prevención, mitigación y atención de emergencias en quebradas

437 0 437 0% 686 0 686 0% 1.123 0%

SIMPAD 2.966 3.970 6.936 57% 6.120 0 6.120 0% 13.056 30%4.2.3.1 Renovación y mejoramiento tecnológico de maquinaria y cuerpo de bomberos

Renovación y mejoramiento técnico de maquinaria y equipo bomberos

489 0 489 0% 1.452 0 1.452 0% 1.941 0%

4.2.3.2 Fortalecimiento del SIMPAD Atención integral de emergencias y desastres

1.150 3.970 5.120 78% 1.399 0 1.399 0% 6.519 61%

Evaluación y estudios de zonas de riesgo 316 0 316 0% 300 0 300 0% 616 0%

Fortalecimiento de las instancias sociales que conforman el SIMPAD

500 0 500 0% 498 0 498 0% 998 0%

Implementación y sostenimiento del sistema integral de alerta temprana

296 0 296 0% 264 0 264 0% 561 0%

Planificación y entrenamiento del SIMPAD

0 0 0 179 0 179 0% 179 0%

PP - Fortalecimiento de las instancias sociales que conforman el Simpad

0 0 0 1.150 0 1.150 0% 1.150 0%

4.2.3.3 Implementación de acciones de mitigación de riesgos

Implementación de acciones de mitigación de riesgos

214 0 214 0% 438 0 438 0% 652 0%

PP - Implementación de acciones de mitigación de riesgos

0 0 0 440 0 440 0% 440 0%

GESTIÓN INTEGRAL DEL RIESGO 10.007 16.257 26.264 62% 15.710 8.282 23.992 35% 50.256 49%

Secretaría OOPP 609 48.755 49.365 99% 3.079 5.430 8.509 64% 57.873 94%4.3.2.2 Construcción y mantenimiento de la malla víal

Construcción y mantenimiento de la malla víal

609 48.755 49.365 99% 3.079 5.430 8.509 64% 57.873 94%

TOTAL GENERAL 10.616 65.013 75.629 86% 18.789 13.712 32.501 42% 108.130 73%

PROYECTOS SEGÚN PLAN DE DESARROLLO POR DEPENDENCIA

2008 2009 TOTAL 2008-2009

Tabla 4. Recursos ejecutados en el programa Gestión Integral del Riesgo por parte de las Subsecretarías SIMPAD y Metrorío. Los recursos ejecutados por la Secretaría de Obras Públicas corresponden al proyecto de Construcción y mantenimiento de la malla vial (Fuente: SIMPAD, Metrorío, OOPP)

3.5IMPACTOS ECONÓMICOS DE LOS DESASTRESEl siguiente análisis realizado por el Departamento Administrativo de Planeación en 2009, con base en las visitas técnicas realizadas por el SIMPAD permite ilustrar los impactos significativos que tienen los eventos menores desde el punto de vista fiscal. Como se puede observar en la figura 3 del total de visitas realizadas por la Subsecretaría SIMPAD entre 2004 y 2009 (corte a noviembre 30), en el 19% de los casos se recomendó la evacuación definitiva de la vivienda y en el 14% se recomendó la evacuación temporal. El registro por tipo de evacuación sugerida no permite saber con certeza la naturaleza de los de daños ocasionados (destrucción total, daños severos, etc.). No obstante, se podría inferir que en el período de análisis, los eventos de origen socio-natural han provocado daños severos o la destrucción total de al menos 5.771 viviendas que quedaron en estado no habitable y daños graves pero reparables en al menos 4.245 viviendas.

Figura 8. Clasificación de los resultados de las visitas técnicas realizadas por el SIMPAD por tipo de evacuación sugerida

Si supusiéramos que las viviendas con evacuación definitiva equivalen a viviendas destruidas y que las viviendas con evacuación temporal equivalen a viviendas afectadas, el método utilizado por Marulanda & Cardona (2006) permite hacer un estimativo de pérdidas por desastres en el sector vivienda con base en los costos que le supondría al Estado la reposición de las viviendas destruidas con viviendas de interés social (sin el terreno). Según los resultados del ejercicio (tabla 9), el cálculo hipotético de pérdidas económicas en vivienda en el período 2004-2009 (considerando únicamente eventos por movimientos en masa e inundaciones), asciende a $115.531 millones de pesos. Las pérdidas hipotéticas entre 2004-2007 serían de $27.744 millones, lo cual equivaldría al 30,35% de la inversión en el sector en el período 2004-2007. En un año crítico como el 2008 las pérdidas habrían representado el 69,09 % de la inversión en el sector en ese año. Cabe anotar que estas cifras se refieren sólo a costos de recuperación, que sería necesario invertir adicionalmente a la inversión para reasentamiento o adecuación preventiva de zonas de alto riesgo.

Tabla 5. Cálculo hipotético de pérdidas en vivienda por desastres con base en el conteo de evacuaciones recomendadas por la Subsecretaría SIMPAD. Cálculos basados en el método para evaluación del Índice de Desastres Locales (IDL) (Marulanda & Cardona, 2006 http://www.desinventar.org/sp/proyectos/articulos/An_impct_des_col/Analisis_Impacto_Desastres_Menores_en_Colombia.pdf)

Entre los 2009, 2010 y 2011 (a la fecha), el Isvimed ha invertido $9.633.033.818 en arriendos temporales para responder provisionalmente frente a las recomendaciones de evacuación emitidas por el SIMPAD. Recursos que es necesario considerar en los planes de inversión de manera que no afecten las metas de inversión en vivienda.

Adicionalmente al costo que tienen para la ciudad los eventos menores recurrentes, es necesario estimar los costos económicos que implicaría la ocurrencia de un sismo en la ciudad. Aunque no de manera sistemática, estudios como el de la Microzonificación Sísmica para el Valle de Aburrá realizado en 2007, estiman que habría pérdidas superiores al 15% de las edificaciones de la ciudad con un sismo de período de retorno de 475 años. Según Velásquez et al. (1994), en 1990 un sismo como el de 1979 habría ocasionado pérdidas en infraestructura física residencial, comercial e industrial US$300 millones sin contar redes, vías y equipamientos educativos y de salud. Según F. Restrepo, ex - Director de Planeación (2007), a partir de estudios realizados por Integral, un sismo de similares características al del Eje Cafetero produciría pérdidas estimadas en US$10.000 millones. Cabe recordar los efectos que tuvo en la ciudad el sismo de octubre 17 y 18 de 1992 (Terremoto de Murindó) (Velásquez, 2005), cuyas pérdidas se estimaron en US$2 millones de pérdidas aseguradas, 243 inmuebles privados averiados (Comercio, iglesias, viviendas), 25% con daños severos y 25 inmuebles públicos, entre ellos el pabellón infantil del Hospital San Vicente y 64% de las 247 plantas educativas públicas.

3.6NECESIDAD DE FORTALECER LA INSTITUCIONALIDAD Y LOS MECANISMOS DE PROTECCIÓN FINANCIERA

El riesgo de desastre implica una obligación o pasivo contingente para una región o país, cuyas consecuencias macroeconómicas pueden afectar la sostenibilidad fiscal de los Estados o localidades (Cardona, 2009). Como explica el autor, cada Estado es tomador de riesgo, y en ese sentido debe evaluar su vulnerabilidad fiscal, esto es evaluar el potencial de pérdidas que podría significarle un desastre así como su capacidad económica para afrontarlas y conseguir la rehabilitación y reconstrucción. Dicha evaluación debe permitirle formular estrategias que eviten los efectos adversos, asociados tanto a grandes catástrofes como a eventos menores recurrentes, que como ya se mencionó significan altos costos sociales y económicos acumulados que en muchos casos son asumidos por las personas más vulnerables, pero que deberían ser asumidos por el Estado y por la sociedad en su conjunto.

Costos de los eventos macroeconómicos como porcentaje del PIB

2.9%

1.0%

0.2%

0.7%

2.8%

2.6%

1.1%

0.7%

2.3%

2.9%

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

Costodesempleo

cíclico (2007-2009)

Costodesastresnaturales

anualesperado

Costodesastres

Fiscal anualesperado

Costo de lainflación anual

de 5%

Costo CrisisFinanciera 80s

Costo CrisisFinanciera 90s

CostoConflicto

interno(1991-1996)

Costo inflación5% anual

MáximaPérdida

Probable 500 años

MáximaPérdida

Probable 1000años

Fuente: O.D. Cardona, 2009, Presentación “Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, perspectivas de la gestión del riesgo”

En el momento de la reconstrucción los gobiernos nacionales y locales deben responder por su infraestructura y bienes de servicio y de uso común, pero también les corresponde responsabilizarse de la reconstrucción y restablecimiento de las viviendas y medios de subsistencia para las poblaciones de menores recursos – por lo general localizadas en las zonas más propensas y que no tienen ninguna posibilidad de acceder a una póliza de seguros – e incluso en algunos casos apoyar al sector privado dados los impactos sociales y económicos que puede generar su afectación. la manera cómo están dispuestos los instrumentos de financiación tanto para el desarrollo de las estrategias de identificación, reducción y manejo del desastre, como para la recuperación post-desastre (retención y transferencia del riesgo).

Desde el punto de vista financiero, el fortalecimiento institucional requiere, por supuesto, de la destinación de recursos suficientes mediante fondos de reserva u otros mecanismos adaptados a las necesidades locales para la gestión del riesgo ex – ante y ex – post. ¿ Qué pasaría si ocurre en Medellín un sismo que provoque efectos similares a los del eje cafetero? ¿Qué tanto afectaría la economía local y nacional? ¿Cuál es el nivel de penetración de los seguros tanto en el sector privado como en el sector público?. ¿Con qué fondos de reserva cuenta el municipio para responder ante los desastres y recuperarse con eficiencia?. La protección financiera es definitivamente el aspecto en que menos se ha avanzado

por lo que debe consolidarse como un eje prioritario en la estrategia de gestión que se diseñe.

Los países desarrollados fundamentan la recuperación post-desastre en sistemas de transferencia basados en una amplia cobertura de los sistemas de aseguramiento y en mecanismos de retención, que respaldan políticas de indemnización por parte del Estado o de solidaridad. Estos sistemas se apoyan sobre una evaluación del riesgo exigente y en permanente revisión, y en altos estándares de construcción y desarrollo, puesto que existe una estrecha relación entre los niveles de riesgo y los costos financieros de los mecanismos de retención y transferencia del riesgo: al existir mejores estándares se reduce el riesgo de que se produzcan pérdidas humanas y daños materiales, disminuyéndose por ende los costos de su retención y las primas de los seguros.

En los países en desarrollo la penetración de los seguros es por lo general muy baja: mientras en Estados Unidos la cobertura puede ser del orden del 30% el promedio para países en desarrollo es del orden del 2% (Cardona, 2009). En Colombia, se estima que apenas el 8,3% del stock total de vivienda en el país estaría asegurado con seguro voluntario.6 De hecho, sólo el 10% de las pérdidas ocasionadas por el terremoto del eje cafetero estaban aseguradas. Las pérdidas totales de la catástrofe ascendieron al 2,2% del PIB nacional de 1998 (Cepal, 1999), produciendo una desaceleración en el desarrollo del país y comprometiendo recursos que estarían destinados a otros fines. El Estado tuvo que a acceder a préstamos de la banca internacional y a tomar medidas de emergencia económica, como fue la imposición del cuatro por mil.

En consecuencia, pensar en una estrategia de fortalecimiento institucional a través de la creación de un ente descentralizado a cargo de la gestión del riesgo como el que se propone, requiere del diseño de mecanismos de financiación sólidos tanto para llevar a cabo las acciones de identificación del riesgo y reducción (mitigación-prevención) como para la respuesta y reconstrucción post-desastre.

4. JUSTIFICACIÓN FINANCIERA (Impacto fiscal de la iniciativa y financiación de la entidad que se pretende crear):

Atender los costos y gastos que demande la implementación del presente Acuerdo es posible destinando un porcentaje de los Ingresos tributarios de Impuesto predial y de Industria y Comercio, teniendo en cuenta que del artículo 3° de la Ley 617 de 2000 se desprende que los ingresos corrientes de libre destinación de las entidades territoriales además de utilizarse para financiar sus gastos de funcionamiento, tienen como finalidad también "financiar la inversión pública autónoma de las mismas", lo cual significa que no es imperativo que tales ingresos que se perciben en forma constante y permanente se utilicen siempre

6 Datos suministrados por Fasecolda

para atender gastos recurrentes, dado que también se autoriza su utilización para otros fines.

En cumplimiento de lo ordenado en Los artículo 6° de la ley 617 de 2000 y 7° de la ley 819 de 2001, se analiza el impacto fiscal del presente proyecto de acuerdo, incluyendo su comportamiento en el horizonte del marco fiscal de mediano plazo:

Tabla 1. Proyección de las Rentas de Impuesto de Industria y Comercio e Impuesto Predial.

Concepto

Horizonte MFMP

2.011 2.012 2.013 2.014 2.015 2.016 2.017 2.018 2.019 2.020

Predial Unificado 351.288.311.056 366.899.563.600 381.575.546.144 396.838.567.990 412.712.110.709 429.220.595.137 446.389.418.943 464.244.995.701 482.814.795.529 502.127.387.350

Industria y Comercio 352.394.470.620 377.062.083.564 403.456.429.413 431.698.379.472 461.917.266.035 494.251.474.658 528.849.077.884 565.868.513.336 605.479.309.269 647.862.860.918

Como se observa en la proyección de los ingresos para las rentas objeto del presente acuerdo, estas no sufren modificación en cuanto a sus valores proyectados, toda vez que el único cambio corresponde a la proporción que de lo recaudado se destine al cumplimiento del acuerdo:

Tabla 2. Variación en Indicador de Ley 617 (cifras en %).

ConceptoHorizonte MFMP

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

MFMP vigente 42.00 41.40 40.82 40.24 39.65 39.07 38.48 37.88 37.28 36.67

MFMP vigente destinando 1% de impuestos Predial y 1% de Industria y Comercio 42.31 41.71 41.13 40.54 39.95 39.36 38.77 38.16 37.56 36.96

El comportamiento en el horizonte del MFMP incluyendo los efectos del Acuerdo permite sostenernos dentro del cumplimiento de la Ley 617

Frente a los ingresos corrientes de libre destinación (ICLD), la variación proyectada es la siguiente:

Tabla 3. Variación en los Ingresos Corrientes de Libre Destinación (ICLD).

Concepto

Horizonte MFMP

2.011 2.012 2.013 2.014 2.015 2.016 2.017 2.018 2.019 2.020

MFMP vigente 959.899.504.365 1.007.823.752.699 1.057.893.458.173 1.110.781.240.536 1.166.647.542.432 1.225.676.953.454 1.288.061.840.057 1.354.227.699.181 1.424.182.130.374 1.498.202.326.377

MFMP vigente destinando 1% de impuesto Predial y 1% de Industria y Comercio 952.897.915.995 1.000.421.842.436 1.050.083.484.061 1.102.539.040.899 1.157.947.440.391 1.216.491.657.904 1.278.362.339.997 1.343.983.150.942 1.413.359.737.257 1.486.767.210.180

La destinación de los recursos, no representa una disminución significativa, toda vez que conserva un crecimiento constante en el horizonte del MFMP.

Al ser una cambio de destinación, esa disminución pasa a ser un incremento en los ingresos corrientes de destinación específica, tal como se observa en la tabla a continuación:

Tabla 4. Variación en los Ingresos Corrientes de Destinación Específica.

Concepto

Horizonte MFMP

2.011 2.012 2.013 2.014 2.015 2.016 2.017 2.018 2.019 2.020

MFMP vigente 853.820.218.087 867.476.957.113 894.993.522.411 923.291.141.108 952.425.132.719 982.414.275.736 1.013.230.507.782 1.044.889.725.600 1.077.455.556.082 1.110.949.619.122

MFMP vigente destinando 1% de impuesto Predial y 1% de Industria y Comercio 860.821.806.457 874.878.867.376 902.803.496.524 931.533.340.744 961.125.234.760 991.599.571.286 1.022.930.007.843 1.055.134.273.839 1.088.277.949.199 1.122.384.735.319

En conclusión, dado que la destinación no implica disminución de ingresos, sino un cambio de destinación de una fracción de los impuestos Predial e Industria y Comercio, el compromiso de tales recursos no representa impacto fiscal significativo en el horizonte del MFMP 2011 – 2020.

ALONSO SALAZAR JARAMILLOAlcalde

MAURICIO ALBERTO VALENCIA CORREADirector Departamento Administrativo de Planeación

MARIA PATRICIA TOBÓN HINCAPIÉSecretaria de Medio Ambiente

MAGDA RESTREPO ARANGOSecretaria de Hacienda

GUSTAVO ADOLFO ARBOLEDA MEJÍASecretario General