actos de intervención preventiva en asuntos de trabajo y seguridad social tomo ii

Actos de intervención preventiva en asuntos del trabajo y la seguridad social tomo i i

Los

acto

s de

int

erve

nció

n pr

even

tiva

en m

ater

ia la

bora

l

SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN SE-

Procuraduría Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social


to

mo

ii

Actos de intervención

preventiva en Asuntos del

Trabajo y la Seguridad Social

tomo ii


LOS ACTOS DE INTERVENCIÓN

PREVENTIVA EN ASuSTOS DEL

TRAbAjO y LA SEguRIDAD SOCIAL

TOMO II

© instituto de Estudios del ministerio Público – iEmP, 2008.

Carrera 5 15 - 80 piso 16Bogotá, D. C., Colombia pbx: (1) 352 0066 - 336 0011 Exts.: 11603, 11605, 11621, 11622http://iemp.procuraduria.gov.co

© Procuraduría General de la Nación, 2008.Carrera 5 15 - 80, Bogotá, D. C., Colombia pbx: (1) 352 0066 - 336 0011www.procuraduria.gov.co

Este documento es producto del trabajo en equipo de todos los servidores que han sido parte de la Procuraduría delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social

Se permite su reproducción parcial con el debido crédito a la Procuraduría General de la Nación y el Instituto de Estudios del Ministerio Público.

Compilación - ProyecciónDiana Diaz Agón

Diseño editorialHernán Hel Huertas OlayaDiseñador gráfico IEMP

Coordinación editorialJosé Patrocinio Castañeda

impresión y encuadernaciónImprenta Nacional

Impreso en ColombiaAbril de 2008

isbn 978-958-8295-46-6

Instituto de Estudios del Ministerio Público

Edgardo José maya VillazónProcurador General de la Nación

Carlos Arturo Gómez PavajeauViceprocurador General de la Nación

oswaldo Duque LuqueProcurador Delegado para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social

Elsa Barón de RayoDirectora Instituto de Estudios del Ministerio Público

7 í nd i c e

CONTENIDO

Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

La intervención preventiva en materia del trabajo y la seguridad social.

El ejercicio del control preventivo en el Estado Social de Derecho . . . . . . . . . . 13

Resolución N.º 283 de 9 octubre 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1. CIRCuLAR CONjuNTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1.1 Circular conjunta: Decreto 4588 del 27 de diciembre de 2006, con el cual se

reglamentará la organización y funcionamiento de las cooperativas de trabajo.

Fecha: 26 de febrero de 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

2. INSTRuCTIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

2.1 Instructivo N.° 13: Irregularidades detectadas en el proceso de reconocimiento

y pago de prestaciones económicas que pueden constituirse en focos

de corrupción en detrimento del patrimonio público, del ordenamiento jurídico

y de los derechos de afiliados y pensionados. Fecha: 28 de marzo de 2006. . 27

2.2 Instructivo N.° 14: Advertir al Seguro Social de la situación de las actuales

acciones judiciales en contra del Instituto y del riesgo de futuras demandas

que se puedan iniciar, por y con ocasión de los contratistas o los contratos

de prestación de servicios. Fecha: 19 de mayo de 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

2.3 Instructivo N.° 15: Advertir al Seguro Social sobre la necesidad de estudiar

y analizar la situación que se presenta frente a los casos de revocatoria

unilateral de los actos administrativos de reconocimiento de pensiones,

por cuestión de competencia del Instituto. Fecha: 24 de julio de 2006. . . . . . 35

2.4 Instructivo N.° 16: Advertir al Seguro Social sobre la situación de represamiento

frente al pago de retroactivos en el caso de pensiones compartidas.

Fecha: 26 de julio de 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

2.5 Instructivo N.° 17: Advertir nuevamente al Seguro Social sobre la necesidad

de tomar medidas de manera pronta y efectiva, respecto del contenido

de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas,

con el fin de que se garantice el debido proceso y el derecho a la defensa de los

pensionados. Fecha: 14 de agosto de 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II8

2.6 Instructivo N.° 18: Requerir a la Superintendencia Nacional de Salud con el fin

de que, de manera prioritaria, intensifique el control, vigilancia y, en caso de ser

necesario, el poder coercitivo ante las Entidades Promotoras de Salud,

especialmente del sector privado. Fecha: 2 de marzo de 2007. . . . . . . . . . . . . 45

2.7 Instructivo N.° 19: Autoliquidación en el Seguro Social, como un proceso

que necesita apoyo y un trámite de depuración. Fecha: 3 de mayo de 2007.. 49

2.8 Instructivo N.° 20: Requerir al Seguro Social, con el fin de que revise y evalúe

nuevamente la posición institucional frente a los tiempos cotizados por

servidores al sector público aportados al Instituto antes de la Ley 100 de 1993.

Fecha: Bogotá, 30 de mayo de 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

2.9 Instructivo N.º 21: Exhortar a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL EICE y a las

entidades a cuya competencia corresponda, con el fin de que se tomen medidas

inmediatas y urgentes frente a la crítica situación de congestión administrativa.

Fecha: Bogotá, 27 de agosto de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

2.10 Instructivo No. 22: Formulario único o integrado para la autoliquidación y pago

de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales.

Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (pila). Fecha: Bogotá,

26 de septiembre de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

3. INTERVENCIONES EN EjERCICIO DE LA VIgILANCIA SuPERIOR y EL CONTROL INTERNO DE gESTIÓN . . . 71

3.1 D. L. 1851 del 22 de junio de 2005: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 73

3.2 D. L. 2090 del 7 de julio de 2005: Telecom en liquidación. . . . . . . . . . . . . . . . 78

3.3 D.L. 1812 del 27 de junio de 2005: Intervención Judicial. Consejo Superior de la

Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Asunto. Informe caso de Ana Lucía

Álvarez Pajón, Jhon Jairo Acosta Pérez y Juan Guillermo Zuluaga Aramburu . . 83

Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria.

Bogotá, D. C., 31 de agosto de 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

3.4 D. L. 3141 del 20 de septiembre de 2005. Minercol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

3.5 D. L. 4083 del 15 de noviembre de 2005. Grupo interno de trabajo GIT. . . . . 100

3.6 D.L. 1351 del 16 de noviembre de 2005. Ministerio de Hacienda

y Crédito Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

3.7 D. P. 1376 del 24 de noviembre de 2005. Comisión Interinstitucional

de la Rama Judicial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

3.8 D. L. 0171 del 11 de enero de 2006. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 115

9 í nd i c e

3.9 D. P. 102 del 7 de febrero de 2006. Junta Nacional de Calificación de Invalidez. 119

3.10 D. L. 2071 del 24 de mayo de 2006. cajanal, eice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

3.11 D. L. 3964 del 7 de septiembre de 2006: Grupo Interno de Trabajo para

la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

3.12 D. L. 4223 del 18 de septiembre de 2006. Seguro Social. . . . . . . . . . . . . . . . . 132

3.13 D. L. 4978 del 23 de octubre de 2006. Ministerio de Protección Social . . . . 136

3.14. D. L. 5618 del 30 de noviembre de 2006. Sintrabecólicas . . . . . . . . . . . . . . . . 146

3.15. Comunicado de prensa. Boletín 025: Confirman sanción contra asesor

de Ministerio de Protección por conflicto de intereses. Disciplinario

por descongestión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

3.16 D.L. 1181 del 2 de marzo de 2007. asepupd Pacto Derechos civiles

y políticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

3.18 Derecho de asociación y libertad sindical. Seminario sobre principios

y derechos fundamentales del trabajo. Julio 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

3.19 D.L. 3960 del 11 de septiembre de 2006. Conciliaciones voluntarias

del Seguro Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

4. INFORMES DE INTERVENCIÓN PREVENTIVA . . . . . . . . 165

4.1. Informe consolidado gestión año 2006. Gestión de impacto . . . . . . . . . . . . . . 166

4.2. Informe: Seguro Social. Retroactivos pensionales Fecha: 29 de mayo de 2006 171

4.3. Informe consorcio FOPEP. Fecha: 7 de Junio de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

4.4. Informe Universidad Nacional. Pensiones: Intervención preventiva y de control

de gestión Universidad Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

Fecha: 10 de junio de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

4.5. Informe Seguro Social: Centros de Atención al Público (cap) Fecha: 13 de febrero de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192

4.4. Informe seguimiento y control de gestión ISS: Intervención preventiva

y de control de gestión Seguro Social Grupo Servidores Públicos

Gerencia II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

4.5 Informe Seguimiento y Control de Gestión: seguimiento y control de

gestión cajanal eice. Fecha: 24 de agosto de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

Indicadores control de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

11 P R E S E NTAC IÓN

Presentación

La incursión en el siglo XXI implica la incursión en un mundo globalizado, que de

manera acelerada transforma sus lenguajes y modos de relacionarse.

El mundo actual supone la confrontación del individuo con la paradoja del acceso

ilimitado a un mundo virtual, que a tiempo que lo relaciona con miles de

personas lo aísla y reduce su entorno incluido el laboral.

Las relaciones laborales en ese mundo contemporáneo obviamente han sufrido

transformaciones sustanciales, que en el caso colombiano hace mucho tiem-

po dejaron atrás una legislación diseñada para las necesidades del siglo XIX,

en la cual la ecuación asimétrica obrero- patrono reclamaba una estructura

de protección aplicada por el Estado, orientada fundamentalmente a reivin-

dicar los derechos de los más débiles.

Hoy por hoy, ante nuevas formas de producción que privilegian el trabajo indepen-

diente que alimenta con sus productos las grandes empresas, haciendo

prevaler la relación empresa-proveedor sobre la de trabajador-empresa, en

un proceso que pudiéramos denominar agregativo, lo que se reclama, antes

que una estructura legislativa de protección, es una estructura legislativa que

garantice seguridad social integral a todos los individuos.

En esa perspectiva la Procuraduría General de la Nación, como órgano de control,

autónomo o independiente que representa a la sociedad y garantiza sus

derechos, debió asumir en los últimos años el reto de transformarse para

atender las necesidades del trabajo colombiano en el tercer milenio.

Ello supuso un arduo trabajo de revisión y autocrítica de los funcionarios adscritos a la

Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, que les ha permitido, paula-

tinamente, rediseñar y reorientar su actividad para ofrecer, desde el ejercicio

del control preventivo alternativas para la rectificación o reorientación de polí-

ticas públicas que desconocen o contrarían el ordenamiento jurídico que sus-

tenta el Estado Social de Derecho, regido por nuestra Constitución y por los

tratados internacionales que sobre la materia se han incorporado a ella.

La compilación que se presenta en este segundo volumen, no solo ilustra sobre ac-

tuaciones preventivas paradigmáticas que sirven de orientación a procesos

similares, sino que muestra el derrotero que ha seguido esa Delegada para

ponerse a tono con las necesidades del mundo del trabajo actual.


Ese derrotero mostró por ejemplo la necesidad de cambiar el nombre de la Delega-

da, a la que denominamos «Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Se-

guridad Social», nombre que trasciende lo meramente retórico en la medida

en que ubica y delimita de manera precisa el ámbito de competencias de

dicha instancia.

Así las cosas, celebro y felicito el esfuerzo realizado por los funcionarios de la Dele-

gada, quienes con la orientación del doctor OSWALDO DUQUE LUQUE,

supieron asumir y superar el reto de transformarse para adecuarse a las

necesidades de un país en el que prevalecen las paradojas, incluida aquella

que muestra una sociedad urbana que avanza aceleradamente a la postmo-

dernidad, incluidas sus relaciones de trabajo, mientras la rural sufre a diario

los azotes de un conflicto armado que la deja rezagada.

e d g a r d o j o s é m aya v i l l a z ó n

Procurador General de la Nación

13 I NTRODUCC IÓN

La intervención preventiva en materia del trabajo y la seguridad social. El ejercicio del control preventivo en el Estado Social de Derecho

Los Actos de intervención preventiva en materia del trabajo y la seguridad social, que

en esta oportunidad presentamos, son el resultado de las actuaciones de

ésta Delgada, tal como aparece explícito en el primer texto publicado.

Poner en evidencia el origen de las irregularidades y de sus consecuencias es el primer

paso en la tarea de rectificar.

Tener claro que toda función pública se cumple con el desarrollo material de sus

objetivos, los que no se pueden reemplazar con simples elaboraciones aca-

démicas, oficio que preferimos ver desarrollado en las actividades de la

Universidad Colombiana, que debe servir a la función preventiva en grado

sumo en la producción de un conocimiento que será útil a la acción pública

y en la actividad de registrar una memoria institucional.

Los actos de intervención preventiva en esta materia tienen su génesis en el testimo-

nio y la confianza de quienes acuden al Ministerio Público, institución que

los representa y les garantiza sus derechos, con la esperanza de recobrar los

suyos y de los colectivos de los que hacen parte, al promover actuaciones,

que de la mano con el derecho y la institucionalidad, denuncian y persuaden

acerca de la urgencia de rectificación.

Por esa razón, en el camino recorrido pasamos, de la Delegada para los Asuntos

Laborales diseñada en su origen con el sentido de la tradición juslaboralista

de la era industrial vinculada al Estado Liberal de Derecho, a una protección

más amplia del trabajo; que comprende aquellas relaciones que introducen

nuevas modalidades de subordinación y, la Seguridad Social, que algunos

tratadistas visionarios vieron en su momento como el futuro del derecho del

trabajo.

Que decir, cuando estamos frente a una cuasi doctrina de la Organización Internacio-

nal del Trabajo y de las providencias de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos, que le quitan el carácter provincial a decisiones internas que se

resisten al contenido universal de los derechos humanos, mientras sus re-

presentados ante las recetas a ultranza del libre mercado, claman por el bi-

lateralismo o la globalización.

Construir un Estado Social de Derecho, para recordar al profesor Pablo Lucas Verdú,

es echar las bases para fortalecer también un sector de la cultura que crea


valores, razón por la cual nos hemos atravesado a todo acto de latrocinio

que se quiera presentar como conquista laboral , como también el irrespeto

a los derechos de los trabajadores y pensionados.

Por el contrario, lo democrático y republicano es, la defensa de lo público y del dere-

cho público, en el que se inscribe el moderno derecho social. Para el caso,

la defensa de la reserva posible para atender los derechos de prestación ante

los sobre costos de transacción, como resultado del desconocimiento de los

derechos de quienes los han adquirido y los reclaman de buena fe.

La génesis de la corrupción, la observamos como un vicio que surge de la propia

administración, a partir de la cual se estimula un afluente de pleitos laborales

y, que hoy por fuera de lo tolerable y de una postiza postura moral, es la

fuente de otro mercado ilícito, cuya ruta principal arranca del no reconoci-

miento oportuno de los derechos laborales por parte del mismo Estado. Si

el Estado aparece como el demandado permanente, es porque resulta ser,

el incumplido permanente. Tan solo si se invierte el postulado imperante de

que la regla general es el incumplimiento de los derechos y su excepción es

la observancia, se puede controlar la corrupción si reducimos su estímulo a

la más mínima expresión.

Lo que representa para el Estado Social de Derecho, ( fundado en los valores previs-

tos en la Carta Política, como esencial el del trabajo lícito) la disfuncionalidad

en el reconocimiento de los derechos de los trabajadores y pensionados, es

la desarticulación del Estado mismo, que lleva al traste la función adminis-

trativa y la de administrar justicia, que traslada y refunde en el órgano encar-

gado de decidir los conflictos jurídicos una generalidad de funciones que

deben ser asumidas con la claridad y el rigor del derecho a partir de la propia

administración; a lo cual no sirve una constelación de disposiciones jurídicas

incoherentes, acompañadas de una «doctrina laboral» dispersa por todo el

aparato jurisdiccional, que acrecienta día a día la inseguridad jurídica en las

relaciones laborales y el reconocimiento de derechos de prestación y que

tan solo estimula y alienta el tráfico ilícito a través de procesos aparentes, en

la mayoría de los casos, sin la defensa del Estado que, paradójicamente,

impotente, no los puede atender ni contener; en ocasiones sin las garantías

propias del debido proceso, con sentencias proferidas por asalto y con las

cuales se entra a saco en el presupuesto público, con grave amenaza para

la dignidad, la igualdad y la libertad de aquellos trabajadores y pensionados

que sí tienen el derecho, como quedó claro, una vez más, por vía de Acción

15 I NTRODUCC IÓN

de Tutela, con la sentencia ejemplar de la Corte Constitucional del 5 de julio

de 200715.

Lo que se denuncia, para corregir, es la carencia de reglas claras en el reconocimien-

to y pago de los derechos de prestación por parte del propio Estado; el

pragmatismo económicista rodeado de acciones y respuestas ilegales que

difiere a gobiernos futuros un pasivo prestacional con un acumulado que

representa una enorme carga económica que es el sobre costo de la no

defensa, o de la defensa, cuando se puede defender; pero sobre todo, la

amenaza sobre la integridad de la jurisdicción y el desfalco a las finanzas de

la seguridad social (la reserva de lo posible).

En síntesis, es también la deficiencia de la Ley la que facilita la corrupción, que da

para todo o para nada, que le declara una guerra al ciudadano que ve con-

ceder el derecho a quien no lo tiene y, cuando lo tiene, la presión y el en-

frentamiento con la dilación al reconocimiento y la amenaza permanente de

la regresividad de los derechos.

Sobrepasar la frontera de lo obvio, hasta ajustar en cintura lo intolerable, resulta ser

para la Delegada preventiva, el principal desafío frente al cual nos enfrenta-

mos, tal como está presente en esta publicación. Por eso, el llamado a la

administración pública y de justicia, toda vez que no se trata de una respon-

sabilidad a cargo, tan solo, de los órganos de control. De tal magnitud es el

problema que debe ser enfrentado por todos los órganos del poder público.

el Congreso de la República con la expedición de leyes claras, precisas y de

rigurosa observancia; los órganos que reconocen derechos con el despren-

dimiento de aquellos poderes privados o mafias que tan sólo persiguen

privilegios. A cambio de ello, debemos trabajar en función de la aplicación

estricta de la Ley a cada caso; la jurisdicción en el mismo sentido y presta a

unificar criterios cuando la incertidumbre lo exija.

Sorprende, la mirada que de nosotros tiene la doctrina extranjera con relación a la

manera de gestionar los derechos fundamentales de prestación, por ejemplo,

Gerardo Pisarello, en los «Derechos Sociales y sus Garantías», explica cómo

en «Los estados sociales tradicionales, lejos de convertirse en auténticos

estados constitucionales, han operado a menudo como simples estados

legislativos y administrativos residuales, preñados de elementos autoritarios

15 Sentencia T-502ª de 2007 . Magistrado ponente Nilson Pinilla Pinilla.


y orientados, entre otros aspectos, a disciplinar la pobreza y asegurar el «or-

den» y la «seguridad pública».»

Afirmación que corrobora la circunstancia de que no hemos alcanzado un sistema

estable, o un cause de fácil asimilación, en que el reconocimiento de un

derecho de prestación no esté sujeto a una maraña de interpretaciones y a

sucesivas providencias de tutela para su reconocimiento definitivo, como

respuesta a una reserva improbable para la atención inmediata de esos

derechos.

o s W a l d o d U Q U e l U Q U e

Procurador Delegado para Asuntos Laborales

del Trabajo y la Seguridad Social

17 resoluc ión N . º 283 de 9 octubre 2007

Resolución N.º 283 de 9 octubre 2007

Por medio de la cual se modifica la Resolución No. 017 de 2000

El Procurador General de la Nación

En ejercicio de sus funciones constitucionales y en especial de las que le

confiere el artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000,

Considerando:

Que el Procurador General de la Nación puede expedir los actos administrativos que

sean necesarios para el funcionamiento de la entidad y para desarrollar las

funciones atribuidas por la ley, de conformidad con la facultad prevista en el

numeral 7 del artículo 7º del Decreto 262 de 2000. Así mismo, de confor-

midad con el numeral 8 del mismo artículo, es función del Procurador Ge-

neral de la Nación distribuir las funciones y competencias atribuidas en la

Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distin-

tas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterios de espe-

cialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que

por las necesidades del servicio se requiera. Igualmente, conforme al nume-

ral 38 del artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000, el Procurador General

de la Nación está facultado para organizar las dependencias de la entidad

para su adecuado funcionamiento y denominarlas de acuerdo con las ne-

cesidades del servicio.

Que la Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales ejerce funciones en virtud de

lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución Política en concordancia

con lo dispuesto en el Decreto Ley 262 de 2000 y en la Resolución No.

0017 de 2000.

Que en Colombia nos encontramos frente a un cambio en las relaciones de trabajo,

por ende normativo y de adecuación constante de sus normas y de la Se-

guridad Social, las cuales a pesar de su autonomía, se encuentran íntima-

mente vinculadas en la esfera de los Derechos Sociales.

Que el artículo 48 de la Constitución Política referido al «Derecho a la Seguridad

Social», consagra la Seguridad Social, como un derecho irrenunciable y un

servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,

coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,

universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley.


Que la adopción, por parte del país, de tratados bilaterales en materia de libre comercio,

la globalización que incluye a todos los países y las obligaciones contraídas

con la comunidad internacional de observación y respeto a los principios del

trabajo y los derechos fundamentales de los trabajadores; el surgimiento de

modalidades asociativas de trabajo y otras formas de vinculación no regidas

por el contrato de trabajo; como también, la adopción de nuevos procedi-

mientos dirigidos a simplificar trámites procesales y la complejidad de con-

flictos en materia de Seguridad Social, son temas que corresponden a las

exigencias y al cambio de los procedimientos internos previstos para el

ejercicio de funciones preventivas y de control de gestión de las Procuradu-

rías Delegadas.

Que de igual manera, el artículo 53 Constitucional garantiza la Seguridad Social.

Que en esas condiciones los asuntos que conoce la actual Delegada para Asuntos

Laborales, abarcan claramente los ámbitos del Trabajo y de la Seguridad Social,

en cuanto se relacionen con éstos en el ámbito de sus competencias.

Que en mérito de lo expuesto,

Resuelve:

art ículo 1 º . - Modificar para todos los efectos legales y de intervención el

artículo primero de la Resolución No. 017 de 2000, en el sentido de cambiar

la denominación de la Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, la cual

en adelante se llamará Procuraduría Delegada para los Asuntos del trabajo

y la Seguridad Social.

art ículo 2º . - La presente resolución rige desde la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá D.C.



1. CIRCULAR CONJUNTA

21

1.1 Circular conjunta: Decreto 4588 del 27 de diciembre de 2006, con el cual se reglamentará la organización y funcionamiento de las cooperativas de trabajo. Fecha: 26 de febrero de 2007.

c i r c u l a r c o n j u n t a

Para: Servidores públicos, representantes legales, consejos y comités de administración,

juntas y comités de vigilancia y revisores fiscales de las cooperativas y precooperativas

de trabajo asociado.

De: Procurador General de la Nación y Superintendente de la Economía Solidaria.

Asunto: Decreto 4588 del 27 de diciembre de 2006, con el cual se reglamenta la organización

y funcionamiento de las cooperativas de trabajo asociado.

Fecha: 26 de febrero de 2007

El Gobierno Nacional consciente de la importancia de preservar y garantizar el desarrollo

efectivo de los postulados constitucionales como el derecho fundamental al

trabajo en su doble condición de derecho y obligación social; así como la

concepción de trabajo enmarcado dentro del concepto de solidaridad, equi-

dad y riqueza social, expidió el Decreto 4588 de 2006, en el cual se recono-

ce la relevancia que tienen las Cooperativas de Trabajo Asociado como ins-

trumento para lograr estos propósitos, con miras a fortalecer el crecimiento

económico y social del país.

Así mismo, el decreto en mención busca proteger la naturaleza jurídica y las características

especialísimas que enmarcan este tipo de organizaciones solidarias, cuyo

objeto social debe ser el generar y mantener trabajo para sus asociados,

diferente del independiente y del dependiente regulado por el Código Sus-

tantivo de Trabajo. Así las cosas, no se trata de un trabajo subordinado, sino

que esa relación está sujeta a una legislación especial y a sus propios regí-

menes y estatutos.

Por otra parte, define claramente el objeto social y la naturaleza jurídica de las

Cooperativas de Trabajo Asociado, así como las condiciones especiales para

contratar con terceros, la prohibición expresa de actuar como intermediarios

laborales o empresas de servicios temporales. Señala, igualmente, las pro-

hibiciones para quienes contraten con Cooperativas de Trabajo Asociado,

sean personas jurídicas o naturales, empresas privadas o entidades públicas,

entre otros aspectos.

c i rcul ar con junta . 26 de f ebrero de 2007


Siendo así las cosas, constituye una obligación legal de las autoridades competentes

velar porque las disposiciones consagradas en el mencionado decreto se

cumplan rigurosamente.

En tal sentido, el Procurador General de la Nación en virtud de la función preventiva

consagrada en los numerales 1, 2, y 5 del artículo 277 de la Carta Política y el

Superintendente de la Economía Solidaria, de conformidad con lo dispuesto

en los artículos 34, 35 y 36 de la Ley 454 de 1998; ambos en defensa del or-

denamiento jurídico, los intereses de la sociedad y vigilancia del ejercicio

eficiente de las funciones administrativas y, teniendo en cuenta la situación

jurídica y social existente en el cooperativismo de trabajo asociado en Colom-

bia, se permiten transcribir, a los funcionarios públicos y a los órganos de

administración y vigilancia de las cooperativas y precooperativas de trabajo

asociado, las prohibiciones estipuladas en el Decreto 4588 de 2006, así:

Artículo 17. Prohibición para actuar como Intermediario o Empresa de Servicios

Temporales. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán

act uar como empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de

los asociados para suministrar mano de obra temporal a usuarios o a terceros

beneficiarios, o remitirlos como trabajadores en misión con el fin de que estos

atiendan labores o trabajos propios de un usuario o tercero beneficiario del

servicio o permitir que respecto de los asociados se generen relaciones de

subordinación o dependencia con terceros contratantes.

Cuando se configuren prácticas de intermediación laboral o actividades

propias de las empresas de servicios temporales, el tercero contratante, la

Cooperativa y Precooperativa de Trabajo Asociado y sus directivos, serán so-

lidariamente responsables por las obligaciones económicas que se causen a

favor del trabajador asociado.

Art ículo 18 . Prohibición para quienes contraten con las Cooperativas y

Precooperativas de Trabajo Asociado. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos

92 a 97 de la Ley 79 de 1988, las personas naturales o jurídicas que contraten con

las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán ser miembros,

ni intervenir directa o indirectamente en su organización y funcionamiento.

Art ículo 19 . Prohibición de actuar como Entidades de Afiliación Colectiva.

Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado sólo podrán afiliar al

23

Sistema de Seguridad Social Integral a sus trabajadores asociados y no podrán

actuar como asociaciones o como agremiaciones para la afiliación colectiva de

trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social, ni como asocia-

ciones mutuales para los mismos efectos.

La Cooperativa y Precooperativa que viole esta prohibición se hará

acreedora a las sanciones establecidas en el presente decreto y demás normas

sobre la materia.

Art ículo 20 . Prohibición para Cooperativas diferentes a las de Trabajo Aso-

ciado. Las Cooperativas multiactivas, integrales o especializadas no podrán

tener relaciones de trabajo asociado con sus trabajadores, ni establece sec-

ciones de trabajo asociado.

Las Cooperativas, a que hace referencia en el inciso primero de este

artículo, con actividad de trabajo asociado, tendrán un plazo máximo de seis

(6) meses contados a partir de la vigencia del presente decreto para desmontar

la sección de trabajo asociado.

Art ículo 21 . Prohibición para las Entidades Promotoras de Precooperativas.

Las entidades promotoras que, so pretexto de propiciar la asociación de per-

sonas en forma precooperativa, orienten o utilicen a las Precooperativas de

Trabajo Asociado para obtener beneficios en provecho lucrativo de si mismas,

serán sancionadas por la Superintendencia de la Economía Solidaria o el Mi-

nisterio de la Protección Social, dentro del marco de sus competencias.

Para dar cumplimiento a lo preceptuado en el anterior recuento normativo, la Procuraduría

General de la Nación insta a los servidores públicos a abstenerse de cele-

brar o ejecutar contratos con Cooperativas y Precooperativas de Trabajo

Asociado que violen las prohibiciones contenidas en el Decreto 4588 de

2006; ya que de hacerse sin la anterior previsión, estarían reconociendo

una relación laboral tipificada a través de actos de intermediación laboral,

vulnerando así, los derechos y garantías laborales, prestaciones sociales y

de seguridad social consagrados en nuestro ordenamiento jurídico a favor

de trabajadores.

Por su parte, el Superintendente de la Economía Solidaria exhorta a los Representantes

Legales, Órganos de Administración y Control, y Revisores Fiscales de las

Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado para que no incurran en

c i rcul ar con junta 26 de f ebrero de 2007


las prohibiciones contenidas en mencionado decreto; así como a cumplir

con las demás disposiciones establecidas en el mismo, con el fin de que

todas las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado preserven su

naturaleza jurídica, desarrollen adecuadamente su objeto social, y garanticen

los principios, valores y características que enmarcan estas organizaciones.

Teniendo en cuenta lo anterior, solicitamos comedidamente a cada una de las ins-

tancias contempladas en el Decreto 4588 de 2006, adoptar las medidas

pertinentes para dar cumplimiento a las reglas y normas mencionadas, so

pena de incurrir en las sanciones previstas en la ley para cada caso.

Cordialmente,

e d g a r d o j o s é m aya v i l l a z ó n e n r i Q U e v a l d e r r a m a j a r a m i l l o

Procurador General de la Nación Superintendente de la Economía Solidaria

2. INSTRUCTIVOS

27

2.1 Instructivo N.° 13: Irregularidades detectadas en el proceso de reconocimiento y pago de prestaciones económicas que pueden constituirse en focos de corrupción en detrimento del patrimonio público, del ordenamiento jurídico y de los derechos de afiliados y pensionados. Fecha: 28 de marzo de 2006.

i n s t r u c t i v o n .° 1 3

Para: Doctor Gilberto Quinche

Presidente del Seguro Social

De: Procurador Delegado para Asuntos Laborales

Doctor Oswaldo Duque Luque

Asunto: Advertir al Seguro Social sobre la necesidad de solucionar y tomar medidas preventivas

frente a posibles irregularidades detectadas en el proceso de reconocimiento y pago de

prestaciones económicas, por el Ministerio Público y por el Ministerio de la Protección

Social, que pueden constituirse en focos de corrupción en detrimento del patrimonio

público; del ordenamiento jurídico; de los derechos de afiliados y pensionados.

Soporte legal: Constitución Política de Colombia, artículo 277; Decreto – Ley 262 de 2000; Ley

734 de 2002; Ley 100 de 1993; Ley 797 de 2003, y demás normas concordantes y

complementarias.

Fecha: 28 de marzo de 2006

La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de la función preventiva y

de control de gestión de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de la Cons-

titución Política, en concordancia con el Decreto – Ley 262 de 2000, ejerce vigilan-

cia superior ante el Seguro Social en defensa del ordenamiento jurídico, del patri-

monio público, de los derechos y garantías de los trabajadores y pensionados.

Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de control

de gestión, el Ministerio Público observa y advierte las siguientes situaciones:

En primer lugar, se están incluyendo en nómina de pensionados servidores públicos

sin la prueba fehaciente del retiro definitivo del servicio, con lo cual se corre

el riesgo de una doble remuneración y el desgaste administrativo en el pro-

ceso de devolución de recursos. No se puede aceptar la condición de la

inclusión en nómina para retirar del servicio al pensionado, el procedimien-

to es totalmente lo contrario, esto es, retirar al servidor para que sea incluido

en la nómina de pensionados.

i n s truct i vo n . ° 1 3 . 28 de marzo de 2006


También, llama la atención, la falta de claridad y conocimiento en los procesos y en

los requisitos necesarios para el reconocimiento de prestaciones económicas.

Es el caso de las multiafiliaciones con el Sistema de Ahorro Individual con

Solidaridad, específicamente en lo relacionado con la Circular 045 de la Su-

perintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, en

lo referente a la devolución de aportes. Estas situaciones conllevan demoras

injustificadas, cuando se solicita documentación que no es necesaria o que

ya obra en el cuaderno administrativo del proceso de reconocimiento de

prestaciones, lo cual se refleja claramente en el número de acciones de

tutela y demandas instauradas en contra del Instituto.

El Ministerio de Protección Social mediante oficio radicado el 21 de febrero de 2006,

manifiesta la necesidad de definir los requisitos para el reconocimiento de

las prestaciones económicas y de incorporar transparencia al proceso.

En la vigilancia superior e intervención preventiva que hace esta Delegada en otras entidades,

como es el caso de cajanal eice, se detectó la demora en la expedición de

semanas de cotización con destino al reconocimiento de prestaciones por parte

del iss. Esa circunstancia ocasiona no solamente demoras y desgaste adminis-

trativo ya que, ante los fallos de tutela la Caja opta por negar la prestación eco-

nómica, hasta tanto no se alleguen dichos tiempos por parte del Instituto.

Es importante reiterar lo expuesto en oficio N.° 2319 del 28 de julio de 2005, comunicación

a la cual se le dio la correspondiente publicidad. No obstante, es necesario

hacerle seguimiento a las observaciones y recomendaciones en materia del

contenido de actos administrativos de reconocimiento, con el fin de garantizar

el derecho de defensa de los afiliados al Sistema de Seguridad Social.

En consecuencia, el Ministerio Público exhorta al Seguro Social a que se tomen las

medidas correspondientes y necesarias frente a cada uno de los aspectos

mencionados: inclusión de prestaciones económicas (pensiones) en nómi-

na de pensionados, unificación de requisitos para el reconocimiento y pago

de prestaciones, expedición oportuna de semanas de cotización con destino

a otras entidades para que procedan a los reconocimientos y hacer segui-

miento a las instrucciones impartidas por la Vicepresidencia de Pensiones,

en virtud del oficio N.° 2319 de 2005.




29

2.2 Instructivo N.° 14: Advertir al Seguro Social de la situación de las actuales acciones judiciales en contra del Instituto y del riesgo de futuras demandas que se puedan iniciar, por y con ocasión de los contratistas o los contratos de prestación de servicios. Fecha: 19 de mayo de 2006.

i n s t r u c t i v o n .° 1 4


Presidente Del Seguro Social

De: Procurador Delegado Para Asuntos Laborales


Asunto: Advertir al Seguro Social de la situación de las actuales acciones judiciales en contra

del Instituto y del riesgo de futuras demandas que se puedan iniciar, por y con ocasión

de los contratistas o los contratos de prestación de servicios. En esta situación se alega,

ante las instancias judiciales, estar ante verdaderas relaciones laborales, debido a la

presencia de los tres elementos constitutivos de un contrato de trabajo, a saber: la

prestación personal del servicio, la remuneración por el servicio prestado y la sub-

ordinación, en aplicación del principio del contrato realidad, con las consecuencias

prestacionales que esto implica.

Soporte legal: Constitución Política de Colombia, artículo 277, Decreto–Ley 262 de 2000, Ley

734 de 2002, Decretos 2663 y 3743 de 1950 adoptados por la Ley 141 de 1961, Ley 100

de 1993, Ley 797 de 2003, demás normas concordantes y complementarias.

Soporte jurisprudencial: Entre otras, las siguientes sentencias: C-154-97, T-523-98, T-052-98,

T-523-98, C-665-98, T-159-00, T-500-00, T-824-00, T-890-00, T-1041-00, T-1425-00,

T-033-01, C-739-02.

Fecha: 19 de mayo de 2006

La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de la función preventiva

y de control de gestión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de

la Constitución Política y en concordancia con el Decreto–Ley 262 de 2000,

ejerce vigilancia superior ante el Seguro Social en defensa del ordenamien-

to jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías de los traba-

jadores y pensionados.

Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de

control de gestión, el Ministerio Público observa y advierte las siguientes

situaciones:

i n s truct i vo n . ° 14 . 1 9 de mayo de 2006


En primer lugar, en el diagnóstico elaborado por parte de la Delegada, el 26 de abril

de 2005, de la Dirección Jurídica Nacional del Seguro Social, se pudo esta-

blecer que los procesos en su mayoría están relacionados con el tema

pensional; lo anterior, por cuanto frente a salud la instauración de acciones

de tutela es predominante, por la naturaleza de los derechos involucrados.

En un segundo nivel, el riesgo que más se hace efectivo en procesos en

contra del Seguro se refiere a las acciones instauradas por los contratistas,

quienes solicitan la declaración de una relación laboral y, por tanto, el pago

de las prestaciones e indemnización correspondientes.

También, llamó la atención en su oportunidad, que en el caso de la misma Dirección

Jurídica de los Centros de Atención al Pensionado, CAP, y de las Seccionales,

el mayor porcentaje de personal que cumple con las funciones asignadas

en las distintas dependencias, es personal contratista.

Con el radicado interno N.° 73719-06, los peticionarios informan al Ministerio Público

sobre la anterior situación y anexan copia de la respetuosa petición presen-

tada a la Presidencia del Instituto con el fin de que se tomen las medidas

correctivas del caso.

En virtud de lo anterior, es preciso analizar la situación a la luz de lo manifestado por

la jurisprudencia respecto al tema.

La Corte Constitucional manifestó, en Sentencia C-154 de 1997, lo siguiente:

«contrato de trabajo y contrato de prestación de servicios (diferencias).

El contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios

independientes. Para que aquél se configure se requiere la existencia de la pres-

tación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración

como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de

servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona

jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o depen-

dencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor

contratada. Sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos

reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para

los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.

contrato de prestación de servicios (contratista independiente sin derecho

a prestaciones sociales) contrato de prestac ión de serv ic ios (pago de

prestaciones sociales en caso de subordinación). El elemento de subordinación

31

o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al

de prestación de servicios; ya que en el plano legal debe entenderse que quien

celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada,

no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista indepen-

diente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que

se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente

en la actitud, por parte de la administración contratante, de impartir órdenes a

quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así

como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica

el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le

haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios inde-

pendiente. Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación

o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos

del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de

los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios

profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».

Reiterando la posición relacionada con la primacía de la realidad para establecer la

existencia de una relación laboral, se encuentran varios pronunciamientos,

dentro de los cuales vale la pena resaltar, por su carácter unificador y de

síntesis, referente al asunto que nos ocupa:

«contrato de trabajo y contrato de prestación de servicios (Justificación

de trato diferente). La persona que contrata con el Estado no adquiere por

ese solo hecho la categoría de empleado público o de trabajador oficial y, por

tanto, la subordinación del empleado y del trabajador oficial se opone a la

independencia y autonomía de que gozan los contratistas de prestación de

servicios; de tal forma que la situación legal y reglamentaria de los primeros no

es equivalente ni asimilable a la posición que ostenta el contratista indepen-

diente. El trato diferente que reciben unos y otros se justifica por la existencia

de una razonable diferencia dada por el carácter independiente y autónomo

de los contratistas, frente a la dependencia y subordinación de los trabajadores

y empleados públicos»1.

1 Sentencia Corte Constitucional. C-739-02



«contr ato de prestac ión de s erv ic ios de profes ional (Prueba de la

subordinación). La Carta Política establece en cabeza de todos los trabajadores,

sin discriminación alguna, una especial protección del Estado, y les garantiza

el ejercicio pleno y efectivo de un trabajo en condiciones dignas y justas, así

como un trato igual. Por lo tanto, cuando a un reducido sector de trabajadores

que prestan sus servicios personales remunerados en forma habitual, en de-

sarrollo de un contrato civil o comercial, y pretenden alegar la subordinación

jurídica, al trasladársele la carga de la prueba de la subordinación; se produce

ciertamente, dentro del criterio de la prevalencia de la realidad sobre la forma,

una discriminación en relación con el resto de los trabajadores, colocando a

aquellos, en una situación más desfavorable frente al empleador; no obstante

que la Constitución exige para todos un trato igual. Se declarará la inexequibili-

dad del inciso segundo del artículo 2o. de la Ley 50 de 1990, en el entendido

de que dicha norma es violatoria del derecho a la igualdad con respecto a los

trabajadores que en la realidad han prestado sus servicios bajo la continuada

dependencia o subordinación del empleador, y que en forma evidente han

reunido los presupuestos propios de la relación de trabajo, lo que deberá ser

examinado y decidido por el juez laboral en el correspondiente juicio.

pr inc ip io de pr imac ía de real idad sobre formal idades establec idas

por sujetos de rel ac iones l aborales . Conforme lo establece el artículo

53 de la Carta Fundamental, el principio de la prevalencia de la realidad sobre

las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, implica un

reconocimiento a la desigualdad existente entre trabajadores y empleado-

res, así como a la necesidad de garantizar los derechos de aquellos, sin que

puedan verse afectados o desmejorados en sus condiciones por las simples

formalidades. Y si la realidad demuestra que quien ejerce una profesión liberal

o desarrolla un contrato aparentemente civil o comercial, lo hace bajo el so-

metimiento de una subordinación o dependencia con respecto a la persona

natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio, se configura la existencia de

una evidente relación laboral; resulta, por consiguiente, inequitativo y discrimi-

natorio que quien ante dicha situación ostente la calidad de trabajador, tenga

que ser este quien deba demostrar la subordinación jurídica.

presunc ión de rel ac ión l aboral (Inversión de la carga de la prueba). La

presunción acerca de que toda relación de trabajo personal está regida por

33

un contrato de esa naturaleza implica un traslado de la carga de la prueba

al empresario. El empleador, para desvirtuar la presunción, debe acreditar

ante el juez que en verdad lo que existe es un contrato civil o comercial y la

prestación de servicios no regidos por las normas de trabajo, sin que para ese

efecto probatorio sea suficiente la sola exhibición del contrato correspondiente.

Será el juez, con fundamento en el principio constitucional de la primacía de la

realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones

laborales, quien examine el conjunto de los hechos, por los diferentes me-

dios probatorios, para verificar que ello es así y que, en consecuencia, queda

desvirtuada la presunción».2

Queremos advertir a la Dirección del Instituto que la existencia de reiteradas sentencias

de las altas cortes sobre similares asuntos seriados, constituye una verdade-

ra doctrina judicial en torno a la aplicación de la ley en esta modalidad de

contratación, toda vez que ya se está frente a una jurisprudencia elaborada

al respecto.

La Delegada para Asuntos Laborales no descarta que la reiterada persistencia en

hacer uso indebido de la contratación de servicios cuando en la realidad se

está en las condiciones de un contrato de trabajo, no solo transgrede el or-

denamiento jurídico ya definido y explícito, sino que pone en duda el prin-

cipio de transparencia en los asuntos de contratación administrativa.

Pero, además, hacemos énfasis, en que el empecinamiento, la reiteración del yerro

en la contratación, puede conducir a la judicatura a encontrar desvirtuada la

buena fe cuando la Institución persiste indebidamente en esa modalidad de

contratación y, por tanto, podría dar lugar a condenar a la entidad por indem-

nización moratoria, lo cual sería más gravoso al patrimonio público.

Finalmente, un estándar de las políticas públicas en materia de la contratación en

situaciones de subordinación laboral es el respeto, la promoción y protección

del trabajo subordinado en condiciones dignas.

En consecuencia, el Ministerio Público exhorta al Seguro Social a que se realicen los

estudios y análisis del caso, se tomen las medidas correspondientes y nece-

sarias frente a los aspectos mencionados, con el fin de que se aminore el

riesgo de demandas en contra del Instituto y los costos e impacto presu-

2 Sentencia Corte Constitucional. C - 665-1998.



puestales que esto implica. Además, con el fin de que no se vulneren los

derechos y garantías fundamentales de quienes prestan sus servicios al

Instituto.




35

2.3 Instructivo N.° 15: Advertir al Seguro Social sobre la necesidad de estudiar y analizar la situación que se presenta frente a los casos de revocatoria unilateral de los actos administrativos de reconocimiento de pensiones, por cuestión de competencia del Instituto. Fecha: 24 de julio de 2006.

i n s t r u c t i v o n .° 0 1 5





Asunto: Advertir al Seguro Social sobre la necesidad de estudiar y analizar la situación que se

presenta frente a los casos de revocatoria unilateral de los actos administrativos de

reconocimiento de pensiones, por cuestión de competencia del Instituto, con el fin

de que se respete el debido proceso y se eviten acciones judiciales futuras en contra

del ISS y el detrimento del patrimonio público, la congestión judicial y la vulneración

de los derechos y garantías de los pensionados y afiliados al Sistema de Seguridad

Social Integral. Además, exhortar al Instituto para que se impartan las instrucciones

pertinentes a las Seccionales del país y se tomen las medidas preventivas del caso.


100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 734 de 2002, Código Contencioso Administrativo,

y demás normas concordantes y complementarias.

Soporte jurisprudencial: Sentencias T-720 de 1998, C-672 de 2001, C-835 de 2003, Sentencia

T-246 del 3 de junio de 1996, T-315-1996.

Fecha: Bogotá, 24 de julio de 2006



la Constitución Política, en concordancia con el Decreto–Ley 262 de 2000,





de gestión, se advierte la siguiente situación:

En el caso de las pensiones de vejez, ante las solicitudes de los afiliados, sus beneficiarios

e incluso los empleadores o patronos, lo primero que debe definirse es la

i n s truct i vo n . ° 1 5 . 24 de ju l io de 2006


competencia del Instituto para reconocer o pronunciarse sobre la petición

presentada. El primer conflicto que se presenta es el relacionado con la

multiafiliación a los sistemas pensionales establecidos por la Ley 100 de

1993; es decir, al Régimen de Ahorro Individual con solidaridad, en el que

hacen presencia los fondos de pensiones, o al Régimen de Prima Media con

Prestación Definida administrado por el ISS y las Cajas que aún subsisten en

los términos del artículo 52 de la Ley 100 de 1993.

Existen casos en que el Seguro Social ha aceptado la competencia y ha procedido al

reconocimiento de la mesada pensional, incluyendo en nómina las respec-

tivas mesadas pensionales de los peticionarios y cancelando el retroactivo

en caso de proceder. Estos actos administrativos se encuentran en firme.

Posteriormente, por diferentes medios de información, el Instituto detecta la multiafiliación

o afiliación a un fondo de pensiones, y junto con la dependencia de devo-

lución de Aportes del ISS establece la competencia para el pago de la pen-

sión en los fondos privados y revoca el acto administrativo de reconocimien-

to. Si bien es cierto, el Instituto no puede continuar con el pago de la

mesada pensional que no es de su competencia, también lo es que debe

acudir a los procedimientos legales en atención al debido proceso para eli-

minar sus propios actos.

La revocatoria directa, como un acto constitutivo, es una decisión que invalida otro

acto previo, que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso,

con nuevas consecuencias hacia el futuro. En el primer evento el acto de

revocación lo dicta el funcionario que hubiere expedido el acto administra-

tivo o su inmediato superior; en el segundo, el acto lo profiere el funcionario

competente a instancias del interesado.

Como modalidad de contradicción, la revocatoria directa es un recurso extraordinario

administrativo, nítidamente incompatible con la vía gubernativa y con el si-

lencio administrativo3.

La Corte Constitucional ha señalado:

«(...) razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de

las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza

3 Corte Constitucional. Sentencia C - 835 de 2003, página 9.

37

de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones

administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad

de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un

acto administrativo.

(…)

En cuanto a la revocación que la administración haga de sus propios actos, la

Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han crea-

do situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido

derechos de la misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso

y escrito del mismo titular. La decisión unilateral del ente público toma de

sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y descon-

fianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y

delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la

debilidad el administrado»4.

En principio, por la vía administrativa, tratándose de un asunto de competencia para

el reconocimiento, sin ser esta una de las causales estipuladas en la Ley 797

de 2003, artículo 19, se debe, antes del acto que ordena la revocatoria,

adelantar una actuación administrativa de carácter oficioso conforme con lo

dispuesto en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo;

procedimiento que debe ceñirse a este, especialmente en lo relacionado

con el consentimiento del afectado, es decir, del pensionado, a quien se le

suspenderá el pago de la mesada pensional, a pesar de reunir, en principio,

los requisitos de ley.

En caso de no lograr el consentimiento de los pensionados deben iniciarse las acciones

correspondientes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con

el fin de declarar la nulidad del acto administrativo que ha venido surtiendo

los efectos fiscales y jurídicos en virtud de su ejecutoria.

En este sentido la Corte Constitucional ha reiterado:

«Es importante recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos

de carácter particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al

particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional

demandándonos su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza

4 Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T - 246 del 3 de junio de 1996.

i n s truct i vo n . ° 1 5 . 24 de ju l io de 2006


que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, ago-

tadas las formas propias de un juicio, no resuelva a favor o en contra de sus

intereses»5.

En consecuencia, el Ministerio Público exhorta e insta al Instituto de los Seguros Sociales,

en primer lugar, a tomar las medidas correspondientes para evitar que se

presenten reconocimientos prestacionales que competen a otras entidades

distintas al Instituto, ya sea administradoras del mismo régimen de prima

media o del régimen de ahorro individual con solidaridad. En segundo lugar,

que se adelanten las correspondientes indagaciones y una vez se detecten

estos casos, específicamente los relacionados con la competencia entre los

administradores del Sistema de Seguridad Social Integral en pensiones, se

adelanten las gestiones pertinentes sujetas al debido proceso y se respete

el derecho a la defensa de los afectados, en este caso los pensionados.




5 Corte Constitucional. T - 315 -1996.

39

2.4 Instructivo N.° 16: Advertir al Seguro Social sobre la situación de represamiento frente al pago de retroactivos en el caso de pensiones compartidas. Fecha: 26 de julio de 2006

i n s t r u c t i v o n . ° 1 6



Entidades que comparten pensión con el ISS



Asunto: Advertir al Seguro Social sobre la situación de represamiento frente al pago de retro-

activos en el caso de pensiones compartidas con entidades tales como: La Empresa de

Energía de Bogotá, el Ministerio de Agricultura, el Banco de la República, la Empresa

de Teléfonos de Bogotá, la Empresa de Teléfonos de Girardot, la Empresa de Energía

de Cundinamarca, y en general de todos aquellos empleadores que reconocieron

pensiones de jubilación y siguieron cotizando al Instituto; situación que genera un

gran impacto en el pasivo pensional de las mismas, en el patrimonio público, en la

administración de justicia y en general, en la Seguridad Social del país. Igualmente, es

de gran importancia que se eviten acciones judiciales futuras en contra del Instituto

y de las entidades, evitando la congestión judicial. Exhortar al Instituto para que se

tomen las medidas pertinentes.


100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 734 de 2002, Acuerdo No. 049 de 1990 y Acuerdo

No. 029 de 1985, el Decreto 813 de 1994, el Decreto 758 de 1990, el Decreto 2879 de

1985, el Decreto 3041 de 1966, y demás normas concordantes y complementarias.

Fecha: Bogotá, 26 de julio de 2006



la Constitución Política, en concordancia con el Decreto–Ley 262 de 2000,




Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de

control de gestión, el Ministerio Público observa y advierte las siguientes

situaciones:

i n s truct i vo n . ° 16 . 26 de ju l io de 2006


En las pensiones de vejez, se encuentran las pensiones compartidas las cuales tienen

su fundamento legal en el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990),

el Decreto 3041 de 1966 y el Acuerdo 029 de 1985 (Decreto 2879 de

1985). En principio se compartieron las pensiones legales hasta el año 1985,

oportunidad en la cual en virtud del Decreto 2879 de 1985 se empezaron

a compartir también las pensiones extralegales.

Conforme a las normas legales que regulan la compartibilidad de las pensiones,

artículos 16, 17 y 18 del Decreto 758 de 1990 y del Decreto 813 de 1994,

los empleadores o patronos tienen la obligación de pagar la pensión de ju-

bilación de carácter compartida. Dicha obligación va hasta el cumplimiento

de los requisitos necesarios para obtener la pensión de vejez que reconoce

el ISS asegurador, quedando a cargo del empleador la diferencia, cuando la

pensión reconocida por el ISS sea inferior a la de jubilación que venía reci-

biendo el trabajador. Sin embargo, los empleadores continúan con el pago

de la mesada hasta que el Instituto reconozca el derecho prestacional co-

rrespondiente.

Por tanto, si el empleador continúa pagando la totalidad de la pensión de jubilación,

con carácter compartida, su obligación subsiste hasta cuando se cumpla con

los requisitos de ley. No obstante, por razones prácticas el empleador se hace

cargo del pago durante y el tiempo que demora el trámite de la pensión de

vejez en el ISS; por tanto debe entenderse que el retroactivo en lo que co-

rresponde al valor pagado al pensionado, es dinero que el Instituto debe

girar al empleador, quien pagó sin estar obligado a hacerlo.

El Seguro Social mediante Circulares No. 516 del 24 de octubre de 2002, y 502 del

26 de agosto de 2002, estableció los parámetros para conceder la pensión

compartida:

Dispuso el Instituto en las anteriores circulares:

«Uno de los requisitos obligatorios para solicitar una pensión compartida, es •

presentar una declaración escrita, en el sentido de autorizar el giro del retro-

activo al empleador por parte del ISS y no al pensionado».

«En su defecto, se debe establecer, en el Acto Administrativo, cuando se •

reconoce a través de este instrumento o en el documento que disponga el

reconocimiento por parte del empleador, en una de sus cláusulas, que se

gira el retroactivo de la pensión que reconoce el ISS al empleador; dicha

disposición reemplazará la autorización de giro de retroactivo a que se refie-

re el párrafo anterior, siempre y cuando el acto se encuentre en firme».

41

«Son requisitos obligatorios para reconocer la pensión de vejez, a quienes •

en pensiones compartidas cotizan al Instituto: la copia de la Resolución o

documento mediante el cual el empleador reconoció la pensión de jubilación

y autorización del giro del retroactivo. En caso de que no se presente la

autorización y se solicite el retroactivo por parte del trabajador, originando

controversia al respecto, se suspenderá el reconocimiento y pago del mismo,

hasta tanto la jurisdicción laboral decida a quién corresponde el derecho, de

conformidad con lo dispuesto en el Artículo 34 del Acuerdo 049 de 1990

(Decreto 758 de 1990)».

«El Instituto reconoce la pensión de vejez a los afiliados que reúnan los requisitos •

para tener derecho a la misma según lo dispuesto en la ley y los reglamen-

tos,6 independientemente de que ésta sea compartida o no; por tanto, el

retroactivo a que haya lugar es girado en principio al trabajador, excepto

cuando éste haya autorizado que se gire al empleador, o se presente con-

troversia entre este último y el trabajador, respecto al derecho mismo».

«Tanto el empleador como el pensionado, pueden solicitar el reconocimien-•

to de la pensión de vejez al Instituto para que proceda el reconocimiento».

En ejercicio de la vigilancia superior preventiva y de control de gestión, se detectó un

gran número de retroactivos que no han sido girados a los empleadores o

patronos, entre los cuales se encuentran entidades públicas y privadas que

reconocieron pensión compartida por los diferentes motivos; bien sea por-

que no existe la autorización por parte de los pensionados o sus beneficiarios

sustitutos o porque, simplemente, estos se oponen a que el retroactivo sea

girado a su empleador, aduciendo que las dos pensiones, la pagada por el

empleador y la del Instituto no son incompatibles, en virtud de lo cual el

retroactivo les pertenece.

En el primero de los casos, se hace necesario estudiar la viabilidad de un mecanismo,

que ante la conformidad de los pensionados frente a la compartibilidad de

la pensión, el Seguro Social pueda establecer, por los medios ordinarios de

la prueba, el pago de las mesadas al pensionado y su monto, y proceda a

6 La Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797, establece actualmente como requisitos para adquirir el estatus

pensional: 55 años de edad para mujeres y 60 años de edad para los hombres, en cuanto al tiempo o semanas

cotizadas al año 2006 se están exigiendo 1 075 semanas, las cuales se van aumentando progresivamente hasta

llegar en el año 2015 a 1 300 semanas. En caso de ser sujetos de transición las edades son las mismas pero el

tiempo son 1 000 semanas en cualquier tiempo o 500 en los últimos 20 años. (Decreto 758 de 1990).

i n s truct i vo n . ° 16 . 26 de ju l io de 2006


girar las sumas correspondientes del retroactivo pensional al empleador y a

los trabajadores si llegare a existir saldo a su favor.

En el segundo de los casos, ante una oposición clara y manifiesta del pensionado,

como sería el caso en que se aleguen por el interesado la no compartibilidad,

que pudiese generar un conflicto ante la jurisdicción laboral, se decidirá por

el Seguro Social sobre la retención del respectivo retroactivo hasta tanto la

jurisdicción se pronuncie y dirima la controversia.

En consecuencia, el Ministerio Público exhorta al Seguro Social a que se realicen los

estudios y análisis del caso, se tomen las medidas correspondientes y nece-

sarias frente a la situación de pago de retroactivos pensionales en caso de

pensiones compartidas y de aquellos casos en los cuales no se haya gene-

rado conflicto o controversia judicial, con el fin de que se aminoren los

costos y el impacto sobre las variables económicas del Sistema de Seguridad

Social Integral. Además, es importante precisar la infraestructura con la cual

el Instituto defina la situación de los retroactivos represados y proceda a

constituir el acervo probatorio pertinente.




43

2.5 Instructivo N.° 17: Advertir nuevamente al Seguro Social sobre la necesidad de tomar medidas de manera pronta y efectiva, respecto del contenido de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, con el fin de que se garantice el debido proceso y el derecho a la defensa de los pensionados. Fecha: 14 de agosto de 2006.

i n s t r u c t i v o n . ° 0 0 1 7

Para: Doctor Gilberto Quinche Toro




Asunto: Advertir nuevamente al Seguro Social sobre la necesidad de tomar medidas de manera

pronta y efectiva, respecto al contenido de los actos administrativos de reconocimiento

de prestaciones económicas, con el fin de que se garantice el debido proceso y

el derecho a la defensa de los pensionados y afiliados al Instituto, al contener de

manera clara el régimen legal aplicable y el proceso de liquidación de la prestación

reconocida.


734 de 2002, Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Código Contencioso Administrativo

y demás normas concordantes y complementarias.

Fecha: Bogotá, D. C., 14 de agosto de 2006.



la Constitución Política en concordancia con el Decreto–Ley 262 de 2000,





de gestión, el Ministerio Público reitera su advertencia:

Los actos administrativos mediante los cuales el Instituto de los Seguros Sociales

reconoce prestaciones económicas adolecen de errores tales como el nom-

bre de los pensionados, el régimen aplicable, por cuanto al copiar la plantilla

del acto administrativo se omite eliminar apartes no pertinentes al caso

concreto. Del mismo modo, no conocen los pensionados el procedimiento

i n s truct i vo n . ° 17. 1 4 de agosto de 2006


adelantado con ocasión de la liquidación de la mesada pensional que se les

reconoce. Los anteriores aspectos, aunque en principio parezcan triviales y

no sustanciales, vulneran el derecho a la defensa en el momento de agotar

la vía gubernativa, al interponer los recursos de ley, o solicitar la corrección

de un error involuntario.

Al implementar un mecanismo como el de incluir el proceso de liquidación en las

resoluciones, se evitan imprecisiones, se crea un nuevo filtro y se presenta

claramente la decisión de la administración para que si, el pensionado lo

considera, pueda recurrir el acto administrativo; lo anterior equivale a una

nueva revisión y autocontrol de la administración.

En virtud de lo expuesto en el oficio No. 2319 del 28 de julio de 2005, comunicación

a la cual se le dio la correspondiente publicidad por parte del Instituto, Vice-

presidencia de Pensiones, con el fin de que se tuviera conocimiento en las

seccionales de las observaciones y sugerencias del Ministerio Público; así

como de acuerdo con lo manifestado en el Instructivo No. 13 del 28 de

marzo de 2006, oportunidad en la cual la Delegada para Asuntos Laborales

exhortó al Instituto a tomar las medidas preventivas necesarias; específica-

mente, en torno a los actos administrativos de reconocimiento de prestacio-

nes económicas, en defensa del ordenamiento jurídico, de los derechos y

garantías fundamentales de los trabajadores y pensionados, así como del

patrimonio público, se reitera tal sugerencia.

En consecuencia, se conmina nuevamente al Seguro Social, con el fin de que se

analice y tome las medidas pertinentes, con el fin de evitar mayor desgaste

administrativo y futuros pleitos en contra del Instituto.

Es importante precisar que los servidores públicos deben cumplir a cabalidad con la

Constitución Política, la Ley y los fallos judiciales, así como los deberes y

derechos que se derivan de su calidad, en concordancia con lo establecido

en el Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002.




45

2.6 Instructivo N.° 18: Requerir a la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que, de manera prioritaria, intensifique el control, vigilancia y, en caso de ser necesario, el poder coercitivo ante las Entidades Promotoras de Salud, especialmente del sector privado. Fecha: 2 de marzo de 2007.

I N S T R U C T I V O N . ° 0 1 8

Para: Ministerio de La Protección Social

Superintendencia Nacional de Salud

De: Despacho


Asunto: Requerir a la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que, de manera

prioritaria, intensifique el control, vigilancia y, en caso de ser necesario, el poder

coercitivo ante las Entidades Promotoras de Salud, especialmente, del sector privado,

de acuerdo con las facultades de ley, en defensa de los derechos fundamentales y

garantías de los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud y de sus grupos

familiares.

Soporte legal: Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993, Ley 1122 del 9 de enero de

2007, Decreto 2150 de 1995, Decreto 262 de 2000, Ley 734 de 2002 y demás normas

concordantes y complementarias.

Soporte jurisprudencial: Soportan la vigilancia superior y consecuente intervención preventiva,

entre otras, las sentencias T-101/06, T-060/06, T-099-06, T-062/06, T-1097 de 2004,

T-1162 de 2004, T-1238 de 2005.

Fecha: Bogotá, 2 de marzo de 2007

Como en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional lo ha manifestado en sus

providencias, «el Derecho a la vida humana está establecido desde el preám-

bulo mismo de la Constitución Política, como un valor superior que debe

asegurar la organización política; pues tanto las autoridades públicas como

los particulares deben propender por garantizar y proteger la vida humana

y con mayor razón, si prestan el servicio de seguridad social. Igualmente, en

los artículos 11 y 13 superiores se establece el derecho a la vida como in-

violable y se consagra como deber del Estado el de protegerlo, en especial,

el de aquellas personas que, por sus condiciones económicas, físicas o

mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y en el

i n s truct i vo n . ° 18 . 2 de marzo de 2007


mismo sentido, ordena sancionar los abusos y maltratos que contra ellos

se cometan7.

El Derecho a la Salud es un derecho fundamental por conexidad con otros derechos

fundamentales, incluso se habla ya en la doctrina jurisprudencial de un de-

recho fundamental autónomo que no necesita vulnerar otro derecho de tal

rango para ser protegido por vía de acción de tutela.

«La doctrina constitucional considera que los derechos fundamentales por conexidad son

aquellos que, no siendo denominados como tales en la Constitución Política, les

es comunicada esta calificación en virtud de la íntima relación con otros derechos

fundamentales, de manera que si no fueran protegidos en forma inmediata los

primeros se ocasionaría la vulneración o amenaza de los segundos». 8

No obstante, según la misma jurisprudencia, del Derecho a la Salud puede sostener-

se que «tiene naturaleza de derecho fundamental, de manera autónoma, el

derecho a recibir la atención de salud, definido en el Plan Básico de Salud,

el Plan Obligatorio de Salud y el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado; así

como respecto de los elementos derivados de las obligaciones básicas de-

finidas en la Observación General No. 14 del Comité de Derechos Econó-

micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.

La naturaleza de derecho fundamental que tiene el derecho a la salud, en los térmi-

nos del fundamento anterior, implica que tratándose de la negación de un

servicio, medicamento o procedimiento establecido en el POS se estaría

frente a la violación de un derecho fundamental. En consecuencia, no es

necesario, que exista amenaza a la vida u otro derecho fundamental para

satisfacer el primer elemento de procedibilidad de la acción de tutela -viola-

ción o amenaza de un derecho fundamental. Ahora bien, el derecho a la

salud comprende, entre otros, la protección del derecho al diagnóstico y a

la continuidad en la prestación del servicio».9 (El subrayado es nuestro).

El artículo 48 de la Constitución Política proclama que la seguridad social debe sujetarse

a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que

establece la ley y, el artículo 365 de la Carta señala que los servicios públicos

son inherentes a la finalidad social del Estado y, que como tal, tiene el deber

7 Corte Constitucional. Sentencia T-060/06.

8 Corte Constitucional. Sentencia T-101 de 2006.

9 Corte Constitucional. Sentencia T-101 de 2006

47

de asegurar su prestación de manera eficiente a todos los habitantes del

territorio nacional.

Son las Entidades Promotoras de Salud, EPS, las encargadas de la administración de

la prestación de los servicios médico-asistenciales a sus afiliados en el Siste-

ma Contributivo. Frente a estas entidades, junto con las Instituciones Pres-

tadores de Servicios, IPS, la base de datos de la Procuraduría Delegada para

Asuntos Laborales registra una serie de solicitudes de intervención en ma-

teria de salud en el Régimen Contributivo, muchas de las cuales son aten-

didas en forma conjunta con la Superintendencia Nacional de Salud, y, ade-

más, observa situaciones extremamente delicadas y críticas frente a la

garantía del Derecho a la Salud de los afiliados:

En primer lugar, las personas, muchas veces convalecientes, deben acudir •

un sinnúmero de veces a los centros de atención de las Entidades Promo-

toras (es el caso de Humana Vivir, Saludcoop, Cafesalud, etc.), para la radi-

cación de documentos y solicitud de servicios, debido a la exigencia de re-

quisitos no plasmados en la ley o que están expresamente derogados, lo

cual resulta en muchas ocasiones, exagerado y sin fundamento. (Caso típico

de sellos y copias auténticas).

En este aspecto, las entidades deben ceñirse de manera estricta a lo

establecido en el Estatuto Antitrámites, Decreto 2150 del 5 de diciembre de

1995.

Existe una total desinformación hacia los usuarios, cada funcionario

exige diferentes requisitos, no hay información escrita que unifique los crite-

rios, lo anterior en perjuicio de los usuarios. Inclusive, ni al Ministerio Público

se le ofrece claridad en cuanto a los requisitos y exigencias en los casos

particulares de peticionarios que nos hacen consultas.

Además, los usuarios manifiestan inconformidad con la atención, un

trato despectivo e inhumano, que no corresponde a la dignidad de la perso-

na, donde predomina el sentido económico y no el derecho a la salud, a la

integridad y a la vida.

Las inconsistencias en los sistemas de afiliación y la falta de actualización •

inmediata con relación a los pagos, acarrea inconvenientes en la atención a

los usuarios, quienes después de largos y tortuosos procesos de tramitología

reciben la atención a la que tenían derecho desde un principio.

Igualmente, se les exigen fuertes cantidades de dinero, en efectivo,

como requisito para la atención médico asistencial, so pena de no prestar el



servicio, sobre todo en casos de urgencias, con lo cual, ponen en peligro de

muerte al afiliado o al miembro de su grupo familiar.

Se detecta cierta discriminación en la atención a los afiliados según la categoría, •

hay falta de claridad en la información y diferencias en la atención que no

es acorde con las condiciones sociales, económicas y de requerimientos

médicos de cada caso particular.

Para el caso, en necesario precisar, que la intervención preventiva a una Entidad

Promotora de Salud está dirigida a evitar las acciones u omisiones que afec-

tan los derechos fundamentales de los afiliados al Sistema de Seguridad

Social en Salud.

La abundancia de Acciones de Tutela es una constancia fehaciente de la situación

que se presenta, como así lo ha dicho la Corte Constitucional:

«Mediante la figura de prevención a la autoridad, el juez de tutela puede advertir a la

accionada para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omi-

siones que dieron mérito para conceder la tutela, no solo en los eventos en

que hubieren cesado los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera

consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce

de su derecho conculcado, sino en los demás casos en que lo considere

adecuado, para evitar la repetición de la misma acción u omisión, como de

manera expresa se contempla en el inciso final de esa norma». 10




Vigilancia Superior

10 Corte Constitucional. Sentencia T-062 de 2006.

49

2.7 Instructivo N.° 19: Autoliquidación en el Seguro Social, como un proceso que necesita apoyo y un trámite de depuración. Fecha: 3 de mayo de 2007.

i n s t r u c t i v o n . ° 1 9

Para: Seguro Social

Ministerio de la Protección Social

Superintendencia Financiera de Colombia

De: Despacho Procurador Delegado para Asuntos Laborales

Asunto: Requerir al Instituto de los Seguros Sociales, y a las entidades involucradas dentro del

asunto, con el fin de que se tomen las medidas preventivas y correctivas necesarias,

frente a los inconvenientes de reconocimiento y pago de pensiones, ocasionados

por las inconsistencias derivadas del sistema de autoliquidación de aportes en salud,

pensiones y riesgos profesionales.

Es indispensable que se delante de manera inmediata y prioritaria un proceso ágil y

eficaz de depuración y verificación de la información de las semanas de cotización

de los afiliados al Seguro Social, conjuntamente y con la colaboración de los emplea-

dores públicos y privados.

Soporte legal: Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993, Decreto 326 de 1993, Decreto

1818 de 1996, Decreto 1406 de 1999, Ley 797 de 2003, Decreto 510 de 2003 y Ley 112

de 2007, Decreto 448 de 2003 y demás normas concordantes y complementarias.

Fecha: Bogotá, 3 de mayo de 2007.



la Constitución Política en concordancia con el Decreto Ley 262 de 2000,

ejerce vigilancia superior en defensa del ordenamiento jurídico, del patrimonio

público, y de los derechos y garantías de los trabajadores y pensionados.


de gestión, el Ministerio Público observó las siguientes situaciones:

Detectó una serie de inconsistencias e inconvenientes por el inadecuado diligenciamiento,

declaración y digitalización de los aportes de la Seguridad Social. Lo anterior

genera un efecto directo en el proceso de reconocimiento y pago de pen-

siones, toda vez que en muchos casos se niega el derecho o la prestación

económica por falta del requisito de tiempo de servicios exigido como mí-

nimo en la ley.



El Departamento Nacional de Conciliaciones del Seguro Social es el grupo encargado

de realizar todo el proceso de recaudo de aportes en pensiones, riesgos

profesionales y salud a nivel nacional, desde el momento en que se realiza

el pago hasta el archivo de la información del mismo. El mecanismo físico

de pago es la autoliquidación o el talonario, manejo de información y archi-

vo a cargo del contratista Sistemas y Computadores. Como es el Departa-

mento el que se encarga del archivo físico de la conciliación del recaudo, es

en este proceso en el que deben efectuarse las correcciones de los errores

en el diligenciamiento del formato, por acción u omisión de la información

del aportante y por el proceso de digitación de la misma.

La proporción de errores corresponde a la siguiente gráfica, según la información

estadística proporcionada por el Instituto, con tres principales motivos:

A lo anterior se suma el hecho de que hasta la fecha se ha venido incorporando una

serie de recaudos de información que no fue remitida en su debida oportu-

nidad por los Bancos, en el año 1995.

La información que adolece de inconsistencias se traduce en el tiempo de servicios

o número de semanas necesario para el reconocimiento de prestaciones

exigido legalmente, el cual a la fecha no aparece, en gran número de casos,

en las historias laborales de los afiliados al Instituto; no obstante que tienen

derecho a ellas porque se les descontó en su oportunidad para el pago de

aportes y estos pagos fueron efectuados, en dinero, en el fondo común de

51

recursos del Seguro Social. Pero se presentan inconsistencias en la informa-

ción, aparece incompleta o falta de detalle en el medio magnético, por

parte de los empleadores públicos y privados, lo que impide el legal uso de

estos tiempos de servicios para reconocimiento de la prestación.

Los errores más frecuentes en el proceso de diligenciamiento de la autoliquidación

están en los NIT o identificación de empleadores, los números de las cédu-

las de ciudadanía, la misión de retiros o traslados, la omisión en la informa-

ción de pago de intereses y en los períodos de cotización, entre otros.

En el evento de pago de moras, es preciso mencionar que estas no aparecen registradas

y canceladas, por tanto, en el proceso de imputación, el total de semanas

de un afiliado se ve seriamente afectado por la deducción de tiempos co-

rrespondientes a la mora. De otra parte, en el caso de no reportarse los re-

tiros del servicio, el Seguro Social no procede al reconocimiento y pago del

correspondiente retroactivo pensional.

Se manejan mensualmente 15.000 solicitudes de corrección de autoliquidación, en

una solicitud puede haber más de un peticionario y un peticionario puede

tener más de una corrección, lo cual muestra un efecto multiplicativo en los

trámites que deben realizarse para la corrección y una evidente demora en

los mismos. A 14 de marzo, se encuentran en trámite de corrección 200.000

peticiones paralelamente a las acciones de tutela, que en el primer trimestre

del año en curso ascienden a 662 frente a 1.516 del año 2006. Se observa

una agravante adicional, y es un incremento desmesurado en la instauración

de acciones de tutela en contra del Instituto, por estos casos.

Entre los registros de las entidades empleadoras con las cuales se presenta el mayor

número de inconsistencias se encuentran: la Fiscalía General de la Nación,

el INPEC, las Gobernaciones de Boyacá y del Guaviare, el SENA, el Hospital

San Vicente de Paúl, como los principales.

En virtud del Decreto 600 del 2 de marzo de 2007 debieron efectuarse por parte de

los empleados públicos las respectivas liquidaciones para efecto del pago

de aportes, motivo por el cual mediante Memorando GNR 582 se dispuso

por el Seguro Social tomar las medidas preventivas y de capacitación del

caso. Este asunto requiere la implementación de una estructura eficaz para

el logro de la aplicación de los pagos a los afiliados.

El represamiento denunciado, es muestra fehaciente de que, aunque el Departamento

Nacional de Conciliaciones del Seguro Social atienda la mayoría de las peti-

ciones posibles, el incremento de las mismas, por la situación expuesta, lo



hace insuficiente para atender oportunamente la totalidad de solicitudes. Los

procesos de verificación y depuración se encuentran pendientes de plena

ejecución. En consecuencia, hay retardos en el reconocimiento y pago de

prestaciones económicas, y también, se niegan derechos por falta del requi-

sito de tiempo de servicio.

El Decreto No. 448 de 2003, por el cual se establece un plazo especial para la

autoliquidación de aportes en el Sistema de Seguridad Social Integral, está

en un proceso de aplicación progresiva y en una etapa de evaluación parcial

para la obtención de excelentes resultados. A este respecto, vale la pena

llamar la atención sobre la implementación de la etapa relacionada con los

cotizantes independientes. La preocupación manifestada por estos es no

tener fácil ingreso a Internet o cuentas en corporaciones financieras y de

ahorro para realizar los pagos. Sin embargo, el represamiento e inconvenien-

tes que se presentan desde el año 1995 y durante la aplicación de la auto-

liquidación como tal, ameritan un especial trato y atención, con el fin de que

se brinde la infraestructura técnica y humana para evacuar los pendientes y

hacer las correcciones del caso.




53

2.8 Instructivo N.° 20: Requerir al Seguro Social, con el fin de que revise y evalúe nuevamente la posición institucional frente a los tiempos cotizados por servidores al sector público aportados al Instituto antes de la Ley 100 de 1993. Fecha: Bogotá, 30 de mayo de 2007

i n s t r u c t i v o n . ° 2 0

Para: Seguro Social


Ministerio de Hacienda y Crédito Público


De: Despacho Procurador Delegado Para Asuntos Laborales

Asunto: Requerir al Seguro Social, con el fin de que revise y evalúe nuevamente la posición

institucional frente a los tiempos cotizados por servidores al sector público aportados

al Instituto antes de la Ley 100 de 1993, de manera clara, unificada y definitiva, y se

tomen las medidas correctivas necesarias con el fin de que se resuelvan las solicitu-

des que se encuentran represadas y de manera oficiosa se proceda al estudio de los

casos en los cuales se negó la pensión por la inobservancia de la Ley y la doctrina

elaborada de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y del Consejo de Estado,

en relación con los derechos que según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley

33 de 1985, son más favorables a los servidores públicos, por cuanto dichos tiempos

de servicio se deben tomar atendiendo la realidad del vínculo contractual.

Soporte legal: Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, Decreto

1748 de 1995, Decreto Legislativo 1050 de 1968, Ley 734 de 2002, y demás normas

concordantes y complementarias.

Soporte jurisprudencial: Soportan la vigilancia superior y consecuente intervención preventiva

las Sentencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, expediente

No. 22792, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo López Villegas y Luis Javier Osorio López;

21952 de 2004, Magistrado Ponente: Luis Javier Osorio López. Sentencia del Consejo de

Estado del 18 de enero de 2007, Expediente No. 11001-03-06-000-2006-00122-00.

Fecha: Bogotá, 30 de mayo de 2007

La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales en ejercicio de la función preventiva



ejerce vigilancia superior en defensa del ordenamiento jurídico, del patrimonio

público, y de los derechos y garantías de los trabajadores y pensionados.

i n s truct i vo n . °20 . 30 de marzo de 2007



de gestión, el Ministerio Público observa y advierte a cerca de las siguientes

situaciones:

Mediante concepto djn-us del 6 de julio de 2004, la Dirección Jurídica Nacional del

Seguro Social, fijó su posición sobre la aplicación de los tiempos de servicio

a los Servidores Públicos en materia de pensiones. El anterior concepto se

ha constituido en el argumento jurídico en virtud del cual se ha negado el

derecho a la pensión con base en la Ley 33 de 1985, a los sujetos de tran-

sición de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

La situación fáctica referida en estos asuntos, es el reconocimiento de pensiones por

parte del Seguro Social a los beneficiarios del régimen de transición que

tenían tiempos públicos cotizados al ISS antes de la entrada en vigencia del

Sistema General de Pensiones de la citada Ley, quienes con tiempos poste-

riores, también públicos, reúnen los 20 años de servicio establecidos en la

Ley 33 de 1985 y cumplen con el requisito de edad de 55 años.

Manifiesta el Instituto que la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacien-

da y Crédito Público, en el año 2004, no permitía el cobro de bonos o

cuotas partes por cuanto no estaba reglamentada la Ley 549 de 1999 en su

artículo 17. Posteriormente este Artículo fue reglamentado, parcialmente por

el Decreto Nacional 2527 de 2000 y el Decreto Nacional 3798 de 2003, lo

que indica, explícitamente, que el concepto que viene aplicando el ISS se

encuentra desactualizado.

Además, la posición asumida por el Instituto convida a entidades a asumir cargas que

por vocación no tienen, como es la función de pensionar, motivo por el cual,

en su mayoría se abstienen de reconocer esos derechos.

De igual forma, se manifiesta que las entidades públicas se niegan a reconocer los

bonos, cuotas partes de bonos o cuotas partes pensionales correspondien-

tes a los tiempos públicos cotizados al Seguro Social antes de Ley 100 de

1993; sin embargo, es clara la situación de quienes continúan, posterior a

la norma citada, cotizando al Seguro Social pero en calidad de servidores

públicos, hipótesis en la cual por estar los dineros en el Instituto es apenas

lógico que no hay lugar a bonos o cuotas partes. Por tanto el ISS resulta el

competente para reconocer la prestación económica, razón por la cual no

es procedente el cobro a las entidades públicas de los aportes que ya se

pagaron al Instituto en su oportunidad; por lo tanto este aspecto no obsta-

55

culiza el reconocimiento en términos de Ley 33 de 1985, ya que los tiempos

son públicos a efectos del régimen pensional aplicable.

El Seguro Social manifiesta que el Decreto 1748 de 1995 en el parágrafo 2 del artículo

3, dispone que al hablar de afiliaciones, cotizaciones o aportes al ISS, se

entenderá que son únicamente los relacionados con el seguro de invalidez,

vejez y muerte o con el Sistema General de la Ley 100 de 1993. Al respec-

to es preciso indicar:

El Decreto No . 1748 del 12 de octubre de 1995 : «por el cual se dictan

normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos

pensionales y se reglamentan los Decretos Leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y

los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993», tiene una

destinación específica en cuanto se aplica al trámite de bonos pensionales.

De otra parte, el mencionado artículo 3 dispone:

«Art ículo 3º . Vinculaciones laborales válidas. Las vinculaciones laborales

válidas para efectos del presente decreto son:

1. Para el cálculo de los bonos tipo A, todas las vinculaciones laborales que el

trabajador haya tenido con anterioridad a la fecha del traslado de régimen

pensional, con excepción de:

a) Las vinculaciones con empleadores del sector privado que tenían a su cargo

las pensiones y con los cuales el vínculo laboral no estaba vigente el 23 de

diciembre de 1993, ni se inició con posterioridad a dicha fecha;

b) Las vinculaciones con afiliación al ISS en épocas en las que no se cotizó a ese

instituto para los riesgos de invalidez, vejez y muerte, IVM, sea porque el ISS

no había asumido aún este riesgo o por mora del empleador, y

c) Las vinculaciones con cotización al ISS o a cualesquiera cajas o fondos del

sector público, que en total no lleguen a 150 semanas cotizadas, o sea 1.050

días, continuos o discontinuos.

2. Para establecer la fecha de referencia de los bonos tipo B, se tendrán por válidas

las vinculaciones laborales con empleadores del sector público que no cotizaban

al ISS y las vinculaciones con cotización al ISS. Sin embargo, sólo generan cuotas

partes las vinculaciones con empleadores del sector público que no cotizaban

al ISS. Derogado artículo 24 Decreto Nacional 1474 de 1997.

Parágrafo 1º.- En ningún caso se considerarán válidas aquellas vinculaciones

laborales que sirvieron de base para el reconocimiento de una pensión o para

la expedición de un bono pensional vigente. Tampoco se tendrá en cuenta



para el cálculo de un bono tipo A, el tiempo de cotizaciones al ISS efectuadas

por un empleador con miras a compartir la pensión con el ISS. El presente

parágrafo modificado por el artículo 1 Decreto Nacional 1474 de 1997.

Parágrafo 2º.- Para efectos de este Decreto, siempre que se hable de afilia-

ciones, cotizaciones o aportes al ISS, se entenderá que son únicamente los

relacionados con el seguro de invalidez, vejez y muerte, o con el Sistema

General de Pensiones de que trata la Ley 100 de 1993.

Parágrafo 3º.- Para efectos de este Decreto, se tiene como caja o fondo de

previsión aquella entidad a la cual el trabajador aportaba, tuviera o no perso-

nería jurídica diferente a la del empleador.

Al respecto es preciso insistir que la disposición involucra la existencia de un bono

pensional, para efectos de este Decreto. Criterio que se aplica en el trámite

de emisión hasta la redención del bono. En el mismo sentido se hace refe-

rencia al artículo 45 del mismo Decreto 1748, el cual dispone:

«Artículo 45º. Empleadores del sector público afiliados al ISS. Los empleadores

del sector público afiliados al ISS se asimilan a empleadores del sector privado.

Por tanto, les será aplicable el artículo 5 del Decreto 813 de 1994 y no habrá

lugar a la expedición de bono tipo B».

Lo anterior es solamente para efectos del estudio de la procedencia de bonos o cuotas

partes, además, la norma ratifica que en los casos en que se cotizó como

empleado público al Seguro Social con anterioridad al 1 de abril de 1994 y,

con posterioridad en calidad de empleado público, cuando el competente para

el reconocimiento es el mismo Instituto, no procede el bono pensional.

En el mismo sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos

Pensionales, en lo relacionado con el artículo en mención (Art. 45), consi-

dera que se refiere exclusivamente a los bonos tipo B, el espíritu del legisla-

dor era señalar que el caso de cálculo de dichos bonos, se restan los tiempos

cotizados al ISS, inclusive los tiempos cotizados con empleadores públicos

que cotizaban al ISS, no se trataba de vulnerar los derechos de los emplea-

dos públicos u oficiales que cotizaban al ISS, quienes tienen la posibilidad

de pensionarse bajo los lineamientos de la Ley 33 de 1985.

En cuanto a la naturaleza del vínculo de estos funcionarios, quienes cotizaron con

anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 al Seguro Social, la Corte

57

Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, expediente No. 22792 del

15 de marzo de 2004 manifestó: 11

« A partir de su vigencia, la Ley 33 de 1985 instituyó el derecho a la pensión

plena de jubilación a favor de los trabajadores oficiales, que hubieren servido

veinte años continuos o discontinuos al Estado y llegaren a la edad de cin-

cuenta y cinco años, equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de

base para los aportes del último año de servicios.

(…)

De modo que como se advirtió al principio de las consideraciones de la Corte, en

casos como el que ocupa ahora la atención de la Corporación, de un trabajador

oficial, afiliado y cotizante del Instituto de Seguros Sociales, pero no aportante

para efectos de la prestación en comento de ninguna «caja de previsión social»,

retirado del servicio oficial en 1991, es el artículo primero de la Ley 33 de 1985

la disposición legal sustancial que regula el derecho pretendido… «

«El aspecto que suscita controversia frente al fallo de alzada cuestionado, y que

expone el impugnante a través de la demanda de casación, se reduce al régi-

men pensional que les es aplicable al promotor del proceso, pues a su juicio el

sentenciador de segundo grado dirimió la litis dentro de un marco normativo

que no le corresponde al caso particular y concreto objeto de estudio, cuando

concluyó que por haber estado afiliado el actor al Instituto de Seguros Sociales

operó la subrogación de tal prestación, no obstante que el precepto que lo

cobijaba como trabajador oficial era el artículo 1 de la Ley 33 de 1985».

(…)

«Planteada la situación así, para la Corte resulta perfectamente claro inferir que

el régimen legal aplicable y que ha debido tenerse en cuenta en el asunto aquí

debatido, es aquel que gobierna la pensión de jubilación del sector público y no

la del sector privado, porque aquella era la vigente al momento en que el actor

hizo dejación de su cargo después de prestar sus servicios por más de 20 años,

no obstante que para la fecha en que cumplió los 55 años de edad, a la entidad

bancaria demandada le eran aplicables las disposiciones del sector privado en

virtud a su privatización. Y ello por cuanto, esa condición de trabajador oficial

que ostentó este servidor público hasta el momento mismo de su retiro de la

entidad, no es susceptible de modificación por posteriores cambios en cuanto

11 Sentencia Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Rad. No. 22792 del 15 de marzo de 2004.



a la naturaleza jurídica de la Institución, tal y como lo precisó la Corporación en

sentencia del 10 de noviembre de 1998, radicación No. 10876, frente a una

controversia de similares circunstancias de hecho y de derecho…»

(…)

En ese mismo orden de ideas, al ser inmutable la calidad de trabajador oficial del

demandante para la fecha en que terminó la relación laboral, el marco normativo

que disciplina el aspecto relacionado con la pensión de jubilación reclamada

con ocasión de esos servicios prestados, lo es la Ley 33 de 1985, que fija, en

su artículo primero, como supuestos de hecho para acceder a tal prestación, el

haber servido veinte años continuos o discontinuos y cumplir los 55 años de

edad, los cuales cumplió a cabalidad el accionante, y que, se repite, no son objeto

de debate en este juicio, como quedo visto con precedencia. »

En el mismo sentido estableció la alta Corporación, el 10 de noviembre de 1998,

dentro del asunto radicado No. 10876: 12

«De modo, pues, que si el demandante durante su prestación de servicios tuvo

la condición de trabajador oficial, no es posible desconocerle este carácter so

pretexto que para la fecha en que cumplió los 55 años, enero 6 de 1993, el

banco demandado estaba sometido al derecho privado y , por ende, es un

trabajador particular, lo que es inadmisible ya que sería más que ilógico que

si en el lapso que estuvo vinculado nunca tuvo tal condición, la adquiera casi

7 años después que dejó de laborar».13

El Consejo de Estado en sentencia del 18 de enero de 2007, al tratar el tema relacionado

con las pensiones cuyo reconocimiento y pago es asumido por los «emplea-

dores de dicho sector» para los servidores públicos, señaló entre otros: 14

(…)

«La entidad administradora por excelencia del régimen solidario de prima media

con prestación definida, es el Instituto de Seguros Sociales ISS, de acuerdo con

12 Sentencia Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Rad. N.° 10876 del 10 de noviembre de 1998.

13

14 Sentencia Consejo de Estado, Expediente N.° 11001-03-06-000-2006-00122-00 del 18 de enero de 2007

59

el citado artículo 52 de la Ley 100 de 1993 y esta fue la entidad que recibió

las cotizaciones de las mencionadas funcionarias en el período durante el cual

ocurrió el hecho que da lugar al pago de la pensión correspondiente»

De lo anterior, se colige que la calidad de servidor público, no se pierde por el hecho

de haber cotizado al Seguro Social, solamente para efectos de bono pensio-

nal, si es el caso de su procedencia, los tiempos se asimilan a los del sector

privado para efectos del proceso de emisión, cálculo y redención de dicho

título.

En esa dirección el Instituto en conceptos posteriores, como son el DJN US 11640

del 22 de agosto y el DJN US 18889 del 27 de diciembre de 2006, el Ins-

tituto dispone con claridad la aplicación de la condición más beneficiosa a

los sujetos de transición, acorde con lo dispuesto en el artículo 53 de la

Constitución Política, «el operador jurídico deberá determinar cuál es el régi-

men pensional anterior aplicable y en caso de duda o disenso, será proce-

dente aplicar aquellas disposiciones que tratándose de la edad, tiempo de

servicios y monto pensional resulten más beneficiosas al trabajador».

De otra parte, el perjuicio que se causa a los servidores públicos afiliados al Seguro

Social se refleja claramente en un cúmulo de solicitudes que se encuentran

pendientes de trámite en el Instituto y que se trasladan a entidades públicas,

muchas de las cuales se niegan a reconocer las prestaciones solicitadas

dejando a los pensionados en la indefinición, en un momento de sus vidas

que requieren un ingreso por haber sido retirados del servicio.

Es relevante, para el caso, mencionar que el mismo Seguro Social, según informan

los peticionarios, en casos similares, reconoció a otros beneficiarios el dere-

cho en esas condiciones, lo que resulta evidente con los asuntos que ya

fueron decididos en sentencias de casación.

Así mismo, de las quejas recibidas por esta Delegada, los inconformes manifiestan

incertidumbre debido a la falta de unificación de criterios, lo cual lleva a una

odiosa desigualdad cuando la prestación se reconoce a algunos sujetos de

transición y a otros se les niega en los términos de la citada Ley 33 de 1985,

aspecto que puede generar un foco de corrupción y futuras acciones judi-

ciales en contra del Instituto, que podían ser gravosas para sus escasos re-

cursos económicos.

En virtud de lo anteriormente expuesto, el Ministerio Público estará al tanto del

cumplimiento de la ley, del debido proceso y de la aplicación de la jurisprudencia



de las altas cortes, con el fin de que se tomen las medidas de unificación,

corrección y aplicación de la Ley 33 de 1985 a los sujetos de transición, que

habiendo sido empleados públicos o trabajadores oficiales, aportaron al

Seguro Social con anterioridad al 1 de abril de 1994.




Vigilancia Superior

61

2.9 Instructivo N.º 21: Exhortar a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL EICE y a las entidades a cuya competencia corresponda, con el fin de que se tomen medidas inmediatas y urgentes frente a la crítica situación de congestión administrativa. Fecha: Bogotá, 27 de agosto de 2007

i n s t r u c t i v o n . ° 2 1

Para: Caja Nacional de Previsión Social; Ministerio de la Protección Social; Ministerio de

Hacienda Y Crédito Público; Superintendencia Financiera De Colombia


Asunto: Exhortar a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL EICE y a las entidades a cuya

competencia corresponda, con el fin de que se tomen medidas inmediatas y urgentes

frente a la crítica situación de congestión administrativa, al incumplimiento del tér-

mino para resolver las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas, a

la falta de defensa judicial, al no cumplimiento de los fallos proferidos por los jueces

de tutela y de las distintas jurisdicciones; aspectos todos que vulneran los derechos

de los afiliados, pensionados y sus grupos familiares, así como el patrimonio público

debido a las costosas condenas que se profieren en contra de la entidad.

Soporte legal: Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 734 de

2002, y demás normas concordantes y complementarias.

Soporte jurisprudencial: Soportan la vigilancia superior y consecuente intervención preventiva

las reiteradas sentencias de la Corte Constitucional que tutelan el Derecho de Petición,

así como los fallos condenatorios del Consejo de Estado.

Fecha: Bogotá, 27 de agosto de 2007

La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales en ejercicio de la función preventiva



ejerce vigilancia superior en defensa del ordenamiento jurídico, del patri-

monio público, y de los derechos y garantías de los trabajadores y pensio-

nados.

Para tal efecto, se han seleccionado los modelos de prevención integral como acción

para evitar y anticipar, y la prevención integral como vigilancia superior del

cumplimiento de las obligaciones estatales, en virtud de lo cual el Ministerio

Público reitera y advierte nuevamente sobre el alto riesgo y costo de las si-

guientes situaciones:

i n s truct i vo n . °2 1 . 27 de agosto d e 2007


La Base de Datos de la Delegada Laboral, permite registrar las solicitudes y quejas

individuales, instrumentos por medio de los cuales los ciudadanos acuden

al Ministerio Público. Esta base alerta sobre el incremento de quejas en

contra de cada una de las entidades, en este caso de cajanal eice, como se

muestra a continuación:

Es preciso indicar, respecto al anterior gráfico lo siguiente:

Los datos del año 2007 tienen corte al 23 de agosto. •

Algunos protocolos individuales son peticiones múltiples (entre 1 y hasta •

400 en promedio), motivo por el cual actualmente se encuentran activos

900 casos individuales aproximadamente.

Los protocolos comprenden un gran número de fallos de tutela para su •

cumplimiento, en ejercicio de la función consagrada en el artículo 24 nume-

ral 1 del Decreto Ley 262 de 2000.

Esta Delegada observa con gran preocupación, como resultado de las reiteradas visitas

administrativas que se practican en los distintos protocolos, lo siguiente:

El ostencible incumplimiento del término legalmente establecido en la Ley •

797 de 2003, artículo 9º, de cuatro meses para resolver. Después de reite-

radas visitas administrativas en los diferentes asuntos, se constata el repre-

samiento, traslados de una dependencia a otra sin resolver el asunto y en

general, el estado de los trámites se encuentra paralizado.

63 i n s truct i vo n . °2 1 . 27 de agosto d e 2007

La entidad no se pronuncia en todos las acciones de tutela y no ejerce el •

derecho a impugnar, es decir, no está ejerciendo la debida defensa judicial,

lo que conduce al incumplimiento a los fallos de tutela, a los incidentes de

desacato, a multas y órdenes de arresto. Lo anterior, a pesar de las continuas

información y advertencias de este Despacho.

La demora en la ubicación y reparto para estudio de las solicitudes de reco-•

nocimiento así como de la respectiva documentación, que se aporta en el

momento de la solicitud o con posterioridad.

Los documentos presentados con posterioridad a la radicación inicial no se •

digitalizan o no se anexan al cuaderno administrativo en su debida oportu-

nidad, lo que conlleva que al momento de decidir no se tenga en cuenta la

información y por tanto, los interesados se ven obligados a la interposición

de recursos, de nuevas acciones de tutela, entre otros.

No se obtiene respuesta a gran parte de las solicitudes de información pre-•

sentadas por esta Delegada en los protocolos referidos, motivo por el cual

se acude a las visitas administrativas.

En virtud de lo expuesto, la Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales requiere

de manera inmediata la toma de las medidas pertinentes, especialmente en

el manejo de la radicación de la documentación y en la defensa judicial

frente al cúmulo de acciones de tutela existentes. En ejercicio de la vigilancia

superior se hace necesaria la implementación de estrategias que promuevan

la evacuación de todos los asuntos sin resolver en el término legal, dentro

de los cuales se encuentran los protocolos que integran la base de datos de

esta Delegada. Este Despacho estará al tanto del cumplimiento de la ley y

del debido proceso con el fin de que se tomen las medidas de unificación,

corrección y aplicación de los términos legales, al margen de las respectivas

actuaciones disciplinarias que se adelanten en cada caso particular, conforme

a lo establecido en la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Unico.




Base Datos Delegada


2.10 Instructivo No. 22: Formulario único o integrado para la autoliquidación y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales. Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (pila). Fecha: Bogotá, 26 de septiembre de 2007

i n s t r u c t i v o n o . 2 2

Para: Ministerio de la Protección Social

Ministerio de Hacienda y Crédito Público


Banco de la República


Asunto: Formulario único o integrado para la autoliquidación y pago de aportes al Sistema de

Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales. Planilla Integrada de Liquidación

de Aportes (PILA).

Soporte Legal: Constitución Política de Colombia, la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988, la Ley

100 de 1993, la Ley 797 de 2003, la Ley 119 de 1994, la Ley 828 de 2003, Decreto

3667 de 2004, Decreto 187 de 2005, Decreto No. 1464 y 1465 de 2005, Decreto 1931

de 2005, la Ley 734 de 2002, y demás normas concordantes y complementarias.

Fecha: Bogotá, 26 de septiembre de 2007

En ejercicio de la función preventiva y de control de gestión, la Procuraduría Delegada

para Asuntos Laborales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de


ejerce vigilancia superior en defensa del ordenamiento jurídico, del patrimo-

nio público, de los derechos y garantías de los trabajadores y pensionados.

Los Decretos 1464 y 1465 de 2005, el Decreto 1931 del 2006, establecieron la

figura del formulario único, que se trata de un medio electrónico, a través

del cual se autoliquidan todos los riesgos simultáneamente, los propios del

Sistema de Seguridad Social Integral y del Sistema de la Protección Social.

El fin que persigue es agilizar las labores de autoliquidación y pago de los

aportantes, como crear mecanismos de control a la evasión de aportes.

Se presentan como principales fortalezas del sistema: la facilidad operativa, la fide-

lidad de la fuente, la trazabilidad, la economía, el control desde el punto de

vista del seguimiento a los empleadores y administradores de los subsiste-

mas, de la evasión y el manejo de las estadísticas.

65

Para tal efecto, no obstante advertir las bondades de la eficacia plena de la modalidad

de pago por un sistema único, se insiste sobre el alto riesgo y costo en las

siguientes situaciones:

Deben considerarse situaciones de entidades que manejan el pago de cotizaciones

pro pensiones de entidades ya liquidadas o frente a las cuales se administran

pensiones convencionales o planes de pensiones anticipadas, oportunidades

en las cuales actúa el pagador como intermediario o mandatario.

De otra parte, debe observarse el tema relacionado con el pago de conciliaciones,

en las cuales se establece un Ingreso Base de Cotización diferente en pen-

siones y salud, pues existe por efectos de la conciliación un monto con

efectos de cosa juzgada, diferente y que el sistema no permite ingresar.

Se considera que en los casos que se conocen como bajas (fallecimiento, vencimiento

y suspensiones) no se coloca valor alguno de los aportes. Según algunas

Cajas, el sistema no valida la información al ingreso del valor 0 y arroja error,

con las posteriores consecuencias que esto implica.

Además, se presentan inconvenientes con el nombre de las personas, por cuanto no

permite caracteres especiales. De igual forma, el instrumento no prevé el

pago de retroactivos en salud, y aunque se paguen oportunamente dicha

información no se convalida, por lo que se generan intereses y hasta sus-

pensiones del servicio de salud sin justificación alguna.

Otro aspecto, es el relacionado con la causación eventual de intereses moratorios por

la no entrega oportuna de la información, situación que aunque no fue

prevista, amerita aclaración y precisión normativa. El sistema se saturó y

bloqueó el acceso para el pago de aportes, lo que evidencia la falta de ca-

pacidad técnica del mismo, pues no estuvo preparado para tal volumen de

información, lo que trajo como consecuencia la generación de intereses

moratorios no atribuibles a la negligencia del interesado contribuyente.

La demora en el envío de la información referente a los pagos en seguridad social

efectuados ante las diferentes administradoras, es un asunto que se consti-

tuye en una irregularidad en el trámite oportuno a la información. Se advier-

te acerca del cruce con el pago de una planilla sin que la información de la

anterior se haya procesado, lo cual trae serias consecuencias en la efectiva

prestación de los servicios y en procesos de reconocimiento de prestaciones

económicas. Los usuarios del sistema no deben retener por ninguna circuns-

tancia la información, la cual debe remitirse a las administradoras. En este

sentido el Ministerio de Hacienda advirtió que «.es necesaria le definición

i n s truct i vo n . °22 . 26 de s ept i embre de 2007


por parte del ministerio de los procedimientos de captura de la información

desde el formulario único o integrado y los mecanismos a implementar

para que dicha información de aportes llegue en forma íntegra y oportuna

a cada una de las entidades administradoras».

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló el caso del Seguro Social, a manera

de ejemplo, con los pagos efectuados el 8 de julio de la presente anualidad,

información que al 12 de julio no tenía el Seguro Social.

La carga operacional en cuanto a errores en el pago a los afiliados en materia pensional

es significativa, pues conlleva la devolución de los aportes o simplemente

a esperar a futuro el perjuicio del cotizante o beneficiario del pago.

Debe contarse con mecanismos de control eficaces en el mundo electrónico, motivo

por el cual, es necesario implementar procedimientos de validación de la

información antes de trasladar los recursos. De otra parte, la competencia

desleal entre los operadores de información y los financieros, en detrimen-

to de los derechos de los afiliados, se debe regular y controlar con el fin de

que no llegue a extremos inmanejables.

En la Planilla Asistida, se han presentado quejas relacionadas con el costo de la transacción

el cual no puede ser una carga para los usuarios sino los administradores con

cargo a la comisión de administración ya establecida en la ley.

Igualmente, se aprovecha arbitrariamente el desconocimiento y falta de control, para

exigir requisitos no consagrados en la ley, como el de tener una cuenta en

una entidad bancaria o de ahorro para cumplir con la obligación del pago,

lo que en últimas genera un aumento del costo del aporte. Al respecto fa-

secolda advirtió: «…encontramos que el modelo allí propuesto tiene un

acertado contenido operativo, pero requiere de precisiones en torno a los

costos operativos y financieros, derivados de sistema como el que se pre-

tende implementar». Así mismo ratificó: «fasecolda considera que imple-

mentar el modelo sin conocer estas variables operativas y financieras, podría

llevar a encarecer el proceso de recaudo que hoy tienen los administradores,

máxime cuando los nuevos actores en este modelo, los llamados ‘operado-

res de información’ tendrían la posibilidad de cobrar tarifas sin ninguna re-

gulación, por el hecho de procesar la información base para el cobro de los

aportes».15

15 Fasecolda. Oficio No. 041 del 19 de abril de 2005.

67

En consecuencia es preocupante como, en este caso específico, se le impone un

costo adicional al valor del aporte, el cual no está autorizado por la ley , a

menos que lo asuma la administradora.

Los operadores del ejercicio, también manifiestan:

«… que para el caso de la Planilla Asistida, se debe buscar que no se creen

limitaciones al servicio de pago de aportes (por ej. menores horarios de pago

que los actuales) pues esto aunado al hecho de que la Planilla Asistida tiene

costo para el aportante podría generar malestar en los clientes. Y lo anterior

sucedería con la Planilla Asistida debido a que para cumplir con la exigencia de

que el débito al aportante y los créditos a las administradoras deben quedar

ejecutadas el mismo día, el horario de recepción de recaudo no podría ser tan

amplio como el actual horario de atención bancaria debido a los procesos adi-

cionales que hay que realizar (reporte del banco al operador de los recaudos,

verificación y elaboración del archivo de distribución para el sistema de pago

que ejecute la dispersión, proceso de dispersión)».16

Además, los medios han difundido la situación de cerca del 25% de los trabajadores

independientes que se han visto avocados a «rogar para pagar» debido a las

fallas en el proceso de su implementación.

Se alerta sobre los instrumentos formales a través de los cuales se aclaran los contenidos

normativos, por cuanto algunos son verdaderas modificaciones a la ley, para

lo cual se carece de competencia y tampoco es el medio válido para hacer-

lo. Además, se ve afectado el principio de publicidad que permite que se

generen efectos contra terceros, es el caso de los correos electrónicos acla-

ratorios de las Resoluciones 634 y 1317 de 2006 y la Carta Circular No.

0046 que amplía el término legalmente establecido.

Se concluyen como las principales debilidades del sistema:

Que no existe un responsable del proceso completo y por tanto la responsabilidad •

se evade, está dispersa y confusa. No está claramente establecido el siste-

ma de control y vigilancia de los operadores que de acuerdo con sus funcio-

nes intervienen en este proceso.

El Internet, a pesar de que existe la planilla asistida, es el único medio para •

el procesamiento de la información, en caso de carencia del mismo, se

16 Comité de Operadores. Oficio del 29 de marzo de 2007.



deben establecer medios alternativos de pago electrónico. Este medio es

poco conocido por la gran mayoría de los afiliados y aportantes indepen-

dientes al Sistema. El sistema no es sólo para los grandes centros urbanos,

no puede dejarse de lado el sector rural y el alto índice de analfabetismo y

el grado de escolaridad. Aun cuando se reconoció la barrera cultural existen-

te frente al pago por Internet y se anunció una campaña pedagógica masi-

va, se presentan serios inconvenientes relacionados con el conocimiento y

manejo general del sistema.

De igual forma, se ha indicado como preocupación la carencia de mecanismos •

de control que garanticen la entrega de información a las administradoras el

mismo día del pago, lo cual genera morosidad en la prestación del servicio.

Al respecto asocajas indicó:

«….Asocajas, Operador de información, con gran preocupación no encuentra

la razón para que la entrega de archivos con destino a las diferentes Admi-

nistradoras tenga que realizarse por vías diferentes al definido por El Banco

de la Republica. En días anteriores cuando el tema conceptualmente no lo

teníamos claro, pensábamos que eran problemas con el Banco de la Repu-

blica sin embargo después de las capitaciones recibidas por esta entidad es

n claro que el problema de la entrega de archivos comienza por el Operador

de Información de origen que entrega la información y/o en segundo lugar

por que el Operador de Información de destino no publica información a las

respectivas administradoras».(sic)17

Ya el problema es tan caótico que las mismas empresas están haciendo

derechos de petición… por que no se entregan los archivos a las adminis-

tradoras».

Los procedimientos de validación de información deben obedecer a unas •

reglas únicas para todos los operadores en el sistema.

Ante el impacto de la plena entrada en vigencia de la Planilla Integrada, •

debido a que se han presentado quejas de los usuarios que se deben,

entre otras, a la falta de capacitad técnica del sistema. En su oportunidad,

esta situación se advirtió por el Comité de operadores así: «Fue un consenso

del Comité la inquietud respecto a que el volumen de operaciones que se

17 Email. Asocajas. 11 de mayo de 2007. Problemas de entrega de archivos administradoras.

69

generarán en esta ultima etapa de la obligatoriedad, con seguridad va a

desbordar la capacidad instalada de procesamiento que tenemos los Ope-

radores de Información, puesto que, a pesar de que a un gran porcentaje

de cotizantes ya se le procesan sus aportes por el sistema Planilla Única a

través de Internet, a nivel de aportantes el porcentaje que paga por este

mecanismo es todavía pequeño. Y esto es evidente cuando se comparan

las cifras de las planillas procesadas en marzo — aprox. 35.000- y las de

las planillas que potencialmente se deberían recibir en abril —entre 240.000

y 400.000 de empresas y aprox. 900.000 de independientes».

También se deben tomar medidas ante los posibles conflictos de intereses •

entre operadores financieros y no financieros, en atención a lo dispuesto en

el artículo 15 de la Ley 797 de 2003, situación que en su oportunidad ad-

virtió la Superintendencia de Industria y Comercio, así:

«Siempre se ha procurado que el esquema de liquidación y pago integrado

opere en condiciones de libre competencia, principio que es compartido por

la unanimidad de los actores.

La primera condición para que la competencia sea posible es precisamente

la separación de funciones entre operación de información y transacciones finan-

cieras. Esto es así por la existencia de operadores de información no bancarios.

Más aún, es imperativo que haya un costeo y cobro independiente de

ambos servicios, como lo establece el Decreto 1931, puesto que un subsidio

cruzado por parte de los bancos (subsidiar el producto de información a cam-

bio de otras contraprestaciones financieras) haría inviables a los operadores de

información no bancarios, lo cual configuraría un monopolio en el servicio de

información. Tratándose de un servicio público como la seguridad social, cuyos

costos de administración están incluidos en las cotizaciones y son pagados por

todos los aportantes, es un monopolio cuyos precios habría que regular. Es

más eficiente evitar los monopolios y promover la competencia que regularlos

a posteriori por la vía administrativa»18.

En consecuencia, estamos frente a un tema que debe ser transparente y eficaz para

los afiliados del sistema, proceso que aún se encuentra en la etapa de

implementación y presenta inconvenientes en su ejecución a los cuales, se

18 Superintendencia de Industria y Comercio. Rad. 06112694-0002-0000. 31-01-07



debe dar solución progresiva, inclusive para el éxito del mismo. Motivo por

el cual se conmina al Ministerio de la Protección Social para que:

Aplace la obligación del pago excluido a través de la 1. planilla integrada de

liquidación de aportes, para impedir que se rechace la cotización de un

aportante por haberse realizado en medio diferente a la planilla integrada

de autoliquidación de aportes, por motivos atendibles, excepciones razona-

bles o casos fortuitos y de fuerza mayor.

Implementar mecanismos de control atendiendo a la de tecnología utilizada 2.

en el proceso, especialmente para los pequeños aportantes con quienes se

presentan mayores dificultades y, se defina claramente la responsablidad de

cada uno en el manejo de información.

Se tomen las medidas correctivas necesarias, en procura de lograr que los 3.

agentes que intervienen en el proceso cuenten con la capacidad técnica y

operativa para realizar un servicio, sin que se produzca dispersión de fondos

e información, y sin crear traumatismos, específicamente en los temas plan-

teados en el presente documento.

De igual forma, cualquier reforma o aclaración al asunto debe hacerse por los 4.

mecanismos legales válidos frente a la naturaleza de la normatividad vigente

al respecto, con la garantía de su debida publicidad de manera oportuna.




Vigilancia Superior

3. INTERVENCIONES EN EJERCICIO DE LA

VIGILANCIA SUPERIOR Y EL CONTROL

INTERNO DE GESTIÓN

73

3.1 D. L. 1851 del 22 de junio de 2005: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Bogotá, 22 de junio de 2005

Doctor

ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA

Ministro de Hacienda y Crédito Público

Carrera 8 No. 6-64

Bogotá, D. C.

Respetado doctor Carrasquilla:

El Ministerio Público es un órgano de control. Por mandato constitucional le corresponde

la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés

público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funcio-

nes públicas. En este contexto, la Procuraduría Delegada para Asuntos Labo-

rales ejerce vigilancia superior con fines preventivos y de control de gestión,

que se define como la intervención en los procesos y actuaciones adelan-

tadas por las autoridades administrativas, con el fin de proteger los dere-

chos de la sociedad y el interés público; para lo cual requiere de las auto-

ridades el cumplimiento del orden jurídico y la protección efectiva de los

derechos.19

La intervención es selectiva, cuando sea necesario, para la defensa del ordenamiento

jurídico, el patrimonio público, las garantías y los derechos fundamentales,

sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los

derechos de las minorías étnicas, de los trabajadores o de los pensionados.

La vigilancia superior busca denunciar las disfuncionalidades administrativas

que entorpecen la efectividad de los derechos y que llegan hasta lesionar

derechos fundamentales de los ciudadanos y causarles serios perjuicios.

En ejercicio de las funciones mencionadas este Despacho ha detectado y establecido

una serie de situaciones fácticas relacionadas con los derechos y garantías

19 Decreto Ley 262 de 2000, artículos 24, numerales 1,5, 7 y 15 y siguientes. Resolución N.° 080 del 8 de abril

de 2002.

d . l . 1 85 1 de l 22 de jun io de 2005


de los servidores y pensionados que pueden ocasionar un alto impacto en

el patrimonio público del país, motivo por el cual las pone en su conocimien-

to para que de acuerdo con su competencia se tomen las medidas preven-

tivas, de análisis y correctivas procedentes.

El detector de alertas para la vigilancia superior y control de gestión en lo administrativo

es una herramienta que muestra el incremento de solicitudes ante ciertas

entidades y en ciertos temas. Es el caso de los ítems que expondremos a

continuación:

En un proceso que se ha venido desarrollando con la Caja Nacional de Previsión 1.

Social, Cajanal EICE, en el que se incluye al Seguro Social, es claro el detri-

mento patrimonial ocasionado por los sobrecostos de las demandas ante la

jurisdicción de lo contencioso-administrativo; así como frente al gran volumen

de acciones de tutela, ocasionado por la inaplicación, en los términos que

ha establecido la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado y la Corte

Constitucional, del Régimen de Transición y los Regímenes Especiales. Esto

implica el pago no solo de la diferencia de las mesadas salariales desde la

adquisición del estatus pensional, sino también el pago de intereses, costas

y honorarios a los abogados defensores de las entidades.

Lo anterior se ha constituido en una de las principales causas de tutelas,

demandas y condenas en contra de Cajanal EICE, lo cual promueve a su vez,

diversas expresiones de corrupción.

La Caja, que es la competente para decidir, se encuentra en una

encrucijada entre los fallos de las altas cortes y los conceptos administrativos

o advertencias provenientes de la Superintendencia Bancaria y el Ministerio

de Hacienda y Crédito Público.

Al respecto, es pertinente aclarar, que los fallos reiterados por la jurisdicción

contenciosa y por los jueces de tutela, hacen referencia al Régimen de Tran-

sición y a los Regímenes Especiales de la Rama Judicial, Ministerio Público

y la Contraloría, así como a la liquidación de las pensiones gracia de los

docentes, para mencionar las principales.

Lo anterior se refiere especialmente a las funciones consagradas en el

artículo 16 numeral 9 y el artículo 15 numerales 1, 2, 5, 8 y 12 del Decreto

248 de 2004.

Los pensionados del sector de comunicaciones, específicamente del Ministerio 2.

de Comunicaciones (en promedio de 855 pensionados activos figuran en

la nómina de pensionados a cargo Caprecom) insisten en la aplicación del

75

reajuste contenido en la Ley 445 de 1998; proceso respecto del cual inicial-

mente la Caja se había pronunciado positivamente, pero que con posterio-

ridad, y soportada entre otros, en conceptos provenientes de la Asesora del

Viceministerio Técnico,20 se han dejado de aplicar. No obstante, están cur-

sando ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo las acciones per-

tinentes.

La Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social,

si bien no tiene como competencia otorgar certificaciones sobre asuntos

directamente relacionados con la cobertura del Presupuesto Nacional, as-

pecto que es definitivo dentro de este asunto, sí le corresponde pronunciar-

se con respecto a las mismas por el tema que las ocupa; por dicho motivo

ha expuesto sus argumentos para considerar que el pago de mesadas pen-

sionales de los pensionados del Ministerio de Comunicaciones NO se reali-

za con recursos del Presupuesto Nacional.

En el mismo sentido por remisión de la Dirección General de Regulación,

la Dirección General del Presupuesto Público Nacional confirma la posición

esgrimida por la primera y se adjunta el concepto de la Sala de Consulta y

Servicio Civil del Consejo de Estado No. 1270.

Los anteriores argumentos son expuestos por los petentes, quienes

manifiestan que Cajanal EICE reconoció el citado reajuste a los funcionarios

de los Ministerios, entidad que se encuentra en las mismas condiciones que

Caprecom. Además, se cita como defensa el concepto favorable del Minis-

terio del Trabajo y la Seguridad Social y el acápite presupuestal en cada

proyecto anual de presupuesto, en virtud de los cuales se hace el traslado

de recursos a Caprecom para el pago a los pensionados.

Este Despacho advierte sobre lo trascendente del asunto y la necesidad

de prevenir futuros y costosos fallos en contra de la Nación.

Lo anterior, también involucra las funciones consagradas en el artículo 16

numeral 9 y el artículo 15 numerales 1,2, 5, 8 y 12 del Decreto 248 de 2004.

Por otra parte, entidades como Cajanal EICE; que tiene problemas estructu-3.

rales en cuanto a la falta de personal para cumplir con sus funciones y

20 Oficios Nos. 023038 del 27 de julio de 2001, y 021170 del 31 de mayo de 2002, suscritos por la doctora

Mónica Uribe Botero, Asesora del Viceministerio Técnico. Además, el oficio vt-gcm-166. Comunicación del

12 de septiembre de 2000 suscrita por el entonces Viceministro Técnico, Carlos Felipe Jaramillo.

d . l . 1 85 1 de l 22 de jun io de 2005


atender los innumerables fallos en su contra; y Caprecom, manifiestan

demoras e inconvenientes en el proceso de aprobación de adiciones pre-

supuestales, con el fin de atender las obligaciones emanadas de los contra-

tos de prestaciones de servicios, vinculación de personal y limitación de las

pensiones que pueden ser reconocidas mes a mes.

Se observa que frente a Cajanal se dan instrucciones por la Dirección

de Regulación Económica y Pensiones que afectan directamente el volumen

de reconocimientos de prestaciones. Esto puede configurarse en un exceso

de facultades ante la disposición de formular y efectuar recomendaciones,

colaborar con la preparación de proyectos de ley, entre otros.

Es preciso anotar que respecto a la expedición de la Resolución No. 000482, del 4.

15 de julio de 2002, la Coordinadora del Grupo de Pensiones del GIT para el

Pasivo Social de Puertos de Colombia implementó unas medidas de control y

se abstuvo de cancelar unas mesadas pensionales y excluyó de nómina a 337

pensionados; esta resolución fue adoptada por recomendación expresa que

hiciera el Consejo Asesor del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional

que, en acta No. 32 del 4 de julio de 2002, recomendó a las administradoras de

pensiones que se abstuvieran de cancelar las pensiones que figuran sin número

y fecha del acto administrativo que sirve de soporte al pago que se efectúa.

Cabe anotar que de conformidad con el artículo 8º del Decreto No.

1132 de 1994, el Consejo Asesor del Fondo de Pensiones Públicas del nivel

Nacional está integrado por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, hoy de

la Protección Social o su delegado, quien lo preside; el Ministro de Hacienda

y Crédito Público o su delegado; un representante de los pensionados desig-

nado por la agremiación de pensionados más representativa de aquellas a

cuyos afiliados cubra el fondo y el Gerente de la entidad fiduciaria con la cual

se contrate. Para la época de los hechos, los miembros del Consejo Asesor,

que suscribieron la referida acta del 4 de julio de 2002, fueron la doctora

Mónica Uribe Botero, Asesora del Viceministerio Técnico del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público; la doctora Stella Villegas de Osorio, representan-

te legal del consorcio FOPEP; Sergio Bejarano Varona, Presidente de Aspen-

cajanal y Guillermo Banguero, Director General de Prestaciones Económicas

y Servicios Sociales Complementarios del Ministerio del Trabajo.

La Corte Constitucional en Sentencia T-344 de 2004, proceso de

tutela instaurado por Camilo Borrego Arias contra el Ministerio de la Protec-

ción Social – Grupo Interno de Trabajo para la gestión del Pasivo Social de

77

la Empresa Puertos de Colombia, ordenó levantar dicha medida y dispuso

el pago inmediato de las mesadas atrasadas y aquellas que se causen en el

futuro; previno al Ministerio, en el sentido que sólo puede suspender el pago

de la pensión con atención a las garantías del debido proceso y agotando

las instancias administrativas o judiciales que sean del caso con el fin de

establecer eventuales irregularidades.

Por último, es importante llamar la atención sobre la necesidad de revisar y 5.

estudiar a fondo los proyectos de normas que se presenten para su aproba-

ción, conforme con los numerales 2 del artículo 3; 4 del artículo 16 y 3 y 4

del artículo 15 del Decreto 248 de 2004; en concordancia con la facultad

reglamentaria consagrada en el artículo 189 de la Constitución Política, en

relación, especialmente, con proyectos de decreto, con el fin de que en ellos

no se revivan disposiciones sobre las cuales hay pronunciamientos de nuli-

dad o inexequibilidad por parte de las Altas Cortes. Es el caso de lo sucedido

con el Decreto 3568 de 2003, el cual consagra nuevamente lo establecido

en el Decreto 43 de 1999, artículo 25, que los magistrados de las Altas

Cortes deben estar en propiedad a la entrada en vigencia de la Ley 100,

como requisito de aplicación del régimen de transición, pero con posterio-

ridad por Decreto 2426 de 2004 se derogó dicha disposición.

En el mismo sentido, es pertinente mencionar la suspensión provisional

de los literales b) y c) del parágrafo del artículo 11, e inciso 1 del artículo 17

del Decreto 816 de 2002, lo mismo que del inciso 1 del artículo 1 del De-

creto 1622 de ese mismo año, mediante auto proferido por la Sección Se-

gunda del Honorable Consejo de Estado del 25 de noviembre de 2004; ya

que es claro que el gobierno nacional, con el pretexto de hacer uso de la

facultad reglamentaria, señaló requisitos no previstos en la ley para acceder

al régimen de transición, toda vez que esta es competencia exclusiva del

legislador ordinario.

Cordialmente,




d . l . 1 85 1 de l 22 de jun io de 2005


3.2 D. L. 2090 del 7 de julio de 2005: Telecom en liquidación.

Bogotá, 7 de julio de 2005

Doctor

JAVIER ALFONSO LASTRA FUSCALDO

Apoderado General para la Liquidación

Telecom En Liquidación

Bogotá, D. C.

Asunto. Quejas, incumplimiento normas Retén Social.

Discapacitados Telecom en Liquidación.

Apreciado doctor Lastra:

De conformidad con las diversas quejas presentadas ante esta Delegada para Asuntos

Laborales relacionadas con el desconocimiento y vulneración de derechos

consagrados constitucionalmente, toda vez que la empresa Telecom En Li-

quidación se niega sistemáticamente a reintegrar a los servidores públicos

inscritos en el Retén Social como discapacitados; nos permitimos presentar

las observaciones, recomendaciones y conclusiones relacionadas con la ma-

teria objeto de controversia, en ejercicio de las funciones preventivas y de

intervención consagradas en el artículo 277 numeral 7 de la C. P. y 24 del

Decreto Ley 262 de 2000.

1. Antecedentes

Como es conocido, mediante la Ley 790 de 2002 se ordena adelantar el Programa

de Renovación de la Administración Pública, con el objeto de renovar y

modernizar la estructura de la administración, fusionar y suprimir algunas

entidades u organismos nacionales; se faculta al Gobierno Nacional para

expedir la reglamentación del sistema de protección social o retén social,

con la finalidad de proteger a las madres cabeza de familia, los discapacitados

y a los servidores públicos próximos a pensionarse.

Con fundamento en la citada Ley 790 de 2002, el Gobierno Nacional expide el Decreto

190 de 2003 sobre protección social; sin embargo, el artículo 16 estableció

el 31 de enero de 2004 como fecha límite para la aplicación de las disposi-

79

ciones contenidas en dicha norma, lo cual sirve de sustento para que Tele-

com En Liquidación decida desvincular, a partir del 01 de febrero de 2004,

a las personas amparadas por el Retén Social; esto es, las protegidas espe-

cialmente por el artículo 12 de la Ley 790 de 2002: las madres cabeza de

familia y a las personas discapacitadas

2. Jurisprudencia constitucional

La Corte Constitucional mediante Sentencia de Revisión de Tutela T-792 de 2004

determinó que, el límite temporal fijado por el artículo 16 del Decreto 190

de 2003, creó un límite que la Ley 790 de 2002 no estableció; ya que reti-

rar servidores amparados por las normas del retén social o protección espe-

cial vulnera sus derechos consagrados constitucionalmente, puesto que

nuestro Estado está constituido política y jurídicamente como un Estado

Social de Derecho, razón por la cual ordenó inaplicar las normas de tipo legal

y reglamentario que limiten temporalmente el retén social.

De igual forma, esa H. Corporación en observancia del artículo 13 Constitucional,

mediante Sentencia C-991 de 2004, declaró inexequible el inciso 3º del

artículo 8º de la Ley 812 de 2003, que limitaba temporalmente las normas

de protección especial o retén social hasta el 31 de diciembre de 2004;

puesto que se restringe a la población beneficiaria, ya que el Estado tiene el

deber de promover y proteger especialmente a aquellas personas que por

su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancia de

debilidad manifiesta.

Asimismo, en Sentencia C-964 de 2004, la Corte expresó:

«... Las circunstancias de vulnerabilidad e indefensión en las cuales desarrollan

su vida las personas afectadas con algún tipo de discapacidad, son reconocidas

por la Constitución Política en sus arts. 13 y 47, estableciendo como deber del

Estado el de proteger especialmente a aquellas personas que por su condi-

ción física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.

El mandato contenido en esta disposición tiene como propósito, además de

garantizar un tratamiento privilegiado a las personas discapacitadas, equiparar

las condiciones de vida de los titulares de esta especial protección, con las

de las demás personas, para que el principio de igualdad material se realice

eficazmente.

d . l . 2090 de l 7 de ju l io de 2005


«El ‘deber positivo de trato especial’ consagrado a favor de las personas disca-

pacitadas comprende una pluralidad de acciones de diferenciación, tendientes

a evitar que las estructuras físicas, jurídicas y culturales, refuercen o mantengan

la discriminación a la cual estas personas han estado sometidas. La Corte

Constitucional se ha referido a esta protección, explicando su vínculo con la

naturaleza propia del Estado Social de Derecho; al respecto, la Corporación

ha expuesto:

«8. El Constituyente no fue ajeno a la situación de marginalidad y

discriminación a la que históricamente han sido expuestas las personas dismi-

nuidas física, sensorial o psíquicamente. Es así como la Carta Política consagra

derechos fundamentales y derechos prestacionales en favor de los discapaci-

tados. La igualdad de oportunidades y el trato más favorable (C. P. art. 13), son

derechos fundamentales, de aplicación inmediata (C. P. art. 85), reconocidos a

los grupos discriminados o marginados y a las personas que por su condición

económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad ma-

nifiesta. De otra parte, los discapacitados gozan de un derecho constitucional,

de carácter programático (C. P. art. 47), que se deduce de la obligación estatal

de adoptar una política de previsión, rehabilitación e integración social.

«9. El derecho a la igualdad de oportunidades trasciende la concepción

formal de la igualdad ante la ley. Tiene en cuenta las diferencias naturales o

sociales como factores relevantes para determinar el trato a que tienen de-

recho determinadas personas o grupos. En relación con los discapacitados,

la igualdad de oportunidades es un objetivo, y a la vez un medio, para lograr

el máximo disfrute de los demás derechos y la plena participación en la vida

económica, política, administrativa y cultural de la Nación (C. P. art. 2). La

igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un derecho fundamental

mediante el que se ‘equipara’ a las personas en inferioridad de condiciones,

para garantizarles el pleno goce de sus derechos.

«Los derechos específicos de protección especial para grupos o personas,

a diferencia del derecho a la igualdad de oportunidades, autorizan una ‘dife-

renciación positiva justificada’ en favor de sus titulares. Esta supone el trato

más favorable para grupos discriminados o marginados y para personas en

circunstancias de debilidad manifiesta (C. P. art. 13)».21

21 Sentencia T-288 de 1995. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

81

La diferenciación positiva justificada, reconocida en el art. 13 constitucional

en favor de las personas discapacitadas, fue desarrollada por el legislador me-

diante el art. 12 de la Ley 790 de 2002, estableciendo el denominado «retén

social» para otorgarles el beneficio de una estabilidad laboral reforzada, la cual

posteriormente fue objeto de regulación a través del Decreto 190 de 2003 y

de la Ley 812 de 2003... ».

3. Recomendaciones

Conforme a la reiterada jurisprudencia proferida por la H. Corte Constitucional y a los

razonamientos expuestos por el señor Procurador General de la Nación, en

Circular No. 006 del 15 de febrero de 2005, se impone entonces como

conclusión necesaria la protección especial consagrada para los discapacita-

dos en el inciso tercero del artículo 13 superior que indica el deber del Es-

tado de proteger a aquellas personas que por su condición económica, físi-

ca o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Norma

esta concordante con el artículo 47 ibídem que señala que el Estado debe-

rá adelantar una política de previsión, rehabilitación o integración social para

los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos.

En ese sentido, es imperioso proceder al reintegro de estas personas protegidas por

el «retén social», toda vez que, se reitera, al momento de ser desvinculados

de la Empresa existía una disposición constitucional que impedía su retiro

del servicio (artículo 13 C. P.).

El Estado, en cumplimiento de sus deberes, debe promover las condiciones para que

la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discri-

minados o marginados, debiendo proteger a aquellas personas que por su

condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de

debilidad manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se

cometan.

4. Conclusiones

En conclusión, quien como discapacitado goce del beneficio del Retén Social, previsto

en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, debe ser reintegrado a la entidad

donde trabajó, pues con su retiro se desconoce la garantía de estabilidad

laboral reforzada que les ha sido otorgada; es necesario restablecer la igual-

dad a la que tienen derecho estas personas, a las cuales se les debe dar

prelación aplicando las normas constitucionales (artículos 13, 47 y 54) con

d . l . 2090 de l 7 de ju l io de 2005


fundamento en la protección de los derechos fundamentales, por ser sujetos

especiales de protección reforzada a la luz de nuestra Constitución. Es pre-

ciso advertir, que el artículo 85 Constitucional instituye que deben aplicarse

de manera inmediata, entre otros, los derechos derivados del artículo 13

ibídem.

Resulta equivocada y, por tanto, inaceptable, la apreciación de la empresa al negar el

reintegro de los trabajadores amparados por el Retén Social como discapa-

citados, argumentando que la H. Corte Constitucional no hizo ningún pro-

nunciamiento en relación con las personas con limitación física; debido a

que existe ordenamiento jurídico positivo expreso al respecto, como son los

artículos 13 de la Constitución Política y 12 de la Ley 790 de 2002, que

establecen de manera expresa una protección especial a este grupo de

personas con limitación física, mental, visual o auditiva.

Consecuente con lo anterior, la Procuraduría General de la Nación con fundamento en

las competencias asignadas por el artículo 277 de la Constitución Política,

nuevamente, se permite exhortar a la administración a dar estricto cumpli-

miento al ordenamiento jurídico; ya que en referido caso resulta explicita su

inobservancia y, por tanto, puede generar eventuales procesos judiciales ordi-

narios, cuyo trámite es notoriamente lento, que ocasiona menoscabo en el

patrimonio público, producto de sobrecostos por los procesos instaurados.

Cordialmente,




83

3.3 D.L. 1812 del 27 de junio de 2005: Intervención Judicial. Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Asunto. Informe caso de Ana Lucía Álvarez Pajón, Jhon Jairo Acosta Pérez y Juan Guillermo Zuluaga Aramburu

Bogotá, 27 de junio de 2005

Doctor

GUILLERMO BUENO MIRANDA

Presidente

Consejo Superior de la Judicatura

Calle 12, 7-65 Palacio de Justicia

Bogotá, DC

Asunto: Situación del Juzgado Octavo del Circuito de Medellín.

Cordial saludo, doctor Bueno.

El motivo de la presente, es poner en su conocimiento la situación que hasta ahora

se presenta en el Juzgado Octavo del Circuito de Medellín, respecto de la

intervención de los funcionarios judiciales en procesos ordinarios laborales,

en donde la Caja Nacional de Previsión no se hizo parte para el ejercicio del

derecho de defensa de la institución, frente a la reclamación de prestaciones

a su cargo.

En efecto, el 3 de noviembre de 2004 en el proceso ordinario laboral de blanca nubia

valencia de cifuentes, contra la Caja Nacional de Previsión, Cajanal, el juez

Julian Ignacio Vásquez Cuartas, al proferir la sentencia de primera instancia, en

el Capítulo III «Posición de la parte demandada» sostuvo:

«Admitida la demanda por reunir las exigencias de los artículos 25 y 26 del

Código de Procedimiento Laboral, y una vez notificada su admisión al repre-

sentante legal del ente demandado, no dio respuesta, por lo que se quedó

premeditadamente sin defensa alguna, aunque la Procuradora Judicial en lo

Laboral, propuso la excepción de prescripción, porque ella no es parte en el

proceso ni su actuación puede sustituir la del apoderado.

Habiendo llegado este proceso a la etapa de juzgamiento, después de dársele

d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005


el trámite ordenado por la ley procesal, el Despacho no encuentra causal al-

guna de nulidad que invalide lo actuado, por lo cual pasa a resolver de fondo

el asunto acá planteado, a partir de las siguientes...»

Así las cosas, condenó a la demandada sin aceptar la excepción de prescripción

trienal sobre algunas mesadas no cobijadas en la reclamación.

Sin embargo, el mismo despacho dispuso conceder el recurso de apelación ante el

Tribunal Superior de Medellín, quien al resolver la alzada, luego de invocar

el artículo 277 de la C. Política y el Decreto Ley 262 de 2000, dispuso lo

siguiente:

«Chiovenda en su obra Principios, pág. 460, dice: «El Ministerio Público actúa

no como parte en causa, sino en calidad de representante del interés público,

en una causa entablada entre otros»

Como lo dice Carnelutti: «La parte actúa por interés; el Ministerio Público, por deber».

El Ministerio Público, como está redactada nuestra legislación, no tiene y no

puede tener en el proceso los poderes y la forma de parte; actúa solamente

como un auxiliar del Juez; su intervención es meramente consultiva. Por ello,

el Ministerio Público no puede ejercer las facultades que le están asignadas en

forma exclusiva a quien tiene parte. Por lo tanto, no podrá excepcionar o apelar

de las providencias que se dicten en el proceso, por lo menos mientras no se

de cumplimiento legislativo a lo indicado en el artículo 16 del CPL, modificado

por el artículo 11 de la Ley 712 de 2001.»

En conclusión, la tesis que planteó el a-quo y que fue acogida por esa sección del Tri-

bunal –Sala Laboral– se caracteriza por impedir la intervención efectiva del

Procurador Judicial en defensa del patrimonio público y como representante

del interés público. Sin embargo, le concede y le examina el Recurso Propues-

to en representación de algún interés. Seguramente no particular sino público,

es decir, que asumen su condición de interesado para hacer uso de los medios

de impugnación pero no de las excepciones propuestas en tiempo.

Significa todo lo anterior que para el Juzgado de la primera y segunda instancia no

existió en dicho proceso, ningún interés patrimonial público, sin el cual no era

válida la intervención de la Procuraduría, al no existir interés jurídico para ha-

85

cerlo. Confundió el interés de parte con el interés público que en este caso

ante la ausencia de Cajanal podía ser asumido por el Ministerio Público en

virtud del simple mandato constitucional cuyo interés se deriva en el proceso

judicial y ante autoridad judicial cuando resultare necesario en defensa del

patrimonio público, como sucede en este caso, toda vez que se encontraba

amenazado ante la ausencia de la entidad oficial demandada, quien cubre las

prestaciones a su cargo con dineros provenientes del tesoro público.

No es afortunado el Tribunal con la invocación de la doctrina al respecto, porque

antes de corroborar su tesis, la desautoriza, toda vez que al intervenir el

Procurador Judicial por deber, los jueces de instancia y de alzada, decidieron

obstaculizar con fundamento en un sofisma, las acciones que en su momen-

to oportuno estimó necesarias, en relación con el caso, para el cumplimien-

to de sus funciones, es decir, las que le atribuye la Constitución Política en

el artículo 277 y que en el proceso ordinario, tienen carácter normativo y no

requieren de desarrollo legal, como resultaba sin la de proponer la excepción

de prescripción.

Basta simplemente, que un proceso cualquiera medie el interés público representa-

do en el patrimonio público, para que en defensa del interés de la sociedad

pueda intervenir de manera eficaz la Procuraduría con los instrumentos

procesales previstos en la Ley Procesal para poner a salvo un bien superior

jurídicamente tutelable, como en este caso el patrimonio público.

Además, el Decreto Ley 262 de 2000, tiene previstas las funciones de intervención

ante las autoridades administrativas y judiciales, en el artículo 37 y en las

facultades otorgadas por el Procurador General en el artículo 12 de la Reso-

lución 017 de 2000, respecto de la «intervención judicial en procesos labo-

rales» numerados en el artículo 33 del decreto ya mencionado que interpre-

taron equivocadamente los jueces de las instancias.

De otra parte, cabe señalar y relievar, que según las estadísticas que maneja la Pro-

curaduría Delegada para Asuntos Laborales, como resultado de la Vigilancia

Superior Preventiva en Cajanal, resulta curioso que el epicentro del mayor

número de demandas contra dicha entidad, se encuentran localizadas en la

ciudad de Medellín, tal como se ilustra a continuación:

En lo que se refiere a las acciones de tutela instauradas en contra de Cajanal, según

informe del Consejo Superior de la Judicatura año 2000, la Seccional Antio-

quia fue de los departamentos en los que se instauraron mayor número de

acciones, como se indica en el siguiente cuadro:

d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005


Año Número de Acciones

1997 5.643 (31.2%)

1998 9.002 (35.2%)

1999 24.766 (35.59%)

2000 47.615 (40.6%)

En lo relacionado con el último registro estadístico de acciones de tutela, Cajanal Eice,

reporta al año 2005, en la seccional Antioquia, un total de 6.766 Acciones

de Tutela que corresponden a los 18 principales municipios, siendo el más

representativo Medellín, en su calidad de capital de departamento.

Municipio No. Tutelas

Medellín 6.383

Bello 137

Itagûí 70

Envigado 60

Rionegro 41

Fredonia 15

Turbo 13

Marinilla 12

Yarumal 7

Abejorral 6

El Bagre 6

Apartadó 6

Andes 3

Urrao 2

Frontino 2

Cocorná 1

Titiribí 1

Amagá 1

Así las cosas, es evidente que la entidad demandada, debido a la insuficiencia de los

recursos asignados, no cuente con una estructura suficiente de abogados

para atender ese número elevado de procesos, como para agregarle un

elemento más a ese desangre económico, como corolario de que el Ministerio

87

Público no pueda intervenir temporal o permanentemente en el proceso

para defender con eficacia y efectividad el patrimonio público.

Como quiera que frente a la magnitud de la amenaza al patrimonio de los colombianos

y a las circunstancias de que es el único juzgado y la única sección del Tri-

bunal que se le ocurre ese planteamiento, carente de razones atendibles en

toda la jurisdicción laboral, como Procurador Delegado para Asuntos Labo-

rales, solicito a ustedes muy comedidamente se disponga:

Conminar a esos despachos judiciales con el fin de que acaten la Constitu-1.

ción Política y la Ley vigente, en cuanto que no impidan u obstaculicen la

función de control que ejerce la Procuraduría General de la Nación, como

órgano independiente de las demás ramas del poder público.

Poner en conocimiento del Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Discipli-2.

naria, los hechos y circunstancias que se ponen en su conocimiento, con el

fin de que se investigue la comisión de presuntas faltas disciplinarias en que

hubieren podido incurrir los funcionarios judiciales que profirieron la senten-

cia mencionada.

Quedo pendiente de sus observaciones.



Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Bogotá, D. C., 31 de agosto de 2005.

Magistrado Ponente: Doctor FERNANDO CORAL VILLOTA.

Radicación No. 11001 01 02 000 2005 01303 00.

Aprobado según acta de Sala No. 111 del 31 de agosto de 2005.

(…)

Consideraciones:

De la competencia de la Sala. Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria 1.

del Consejo Superior de la Judicatura «conocer, en única instancia, de los

d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005


procesos disciplinarios que se adelanten contra los Magistrados de los

Tribunales... »; conforme lo previsto en el numeral 3 del artículo 112 de la

Ley 270 de 1996, en concordancia con el numeral 3, del artículo 256, de la

Constitución Política y los artículos 3 y 194 de la Ley 734 de 2002.

Del caso concreto. El asunto a tratar por la Sala se refiere al Informe elevado 2.

por el señor Procurador Delegado para Asuntos Laborales, contra los Magis-

trados de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mede-

llín, doctores Ana Lucía Álvarez Pajón; Jhon Jairo Acosta Pérez y Juan Guiller-

mo Zuluaga Aramburo, así como contra el Juez Octavo Laboral del Circuito

de Medellín, doctor Julián Ignacio Vásquez Cuartas, el cual hace relación a

las sentencias proferidas por los mismos, respectivamente, en noviembre 3

de 2004 y febrero 24 de 2005.

2.1. Conexidad. Por razón del factor de competencia de conexidad, la Corporación,

con fundamento en el artículo 81 de la Ley 734 de 2002, se pronunciará,

en este proveído, sobre la conducta imputada a los Magistrados de la Sala

Laboral del Tribunal Superior de Medellín; así como también sobre la del

Juez que en primera instancia dictó la providencia confirmada por dichos

Magistrados.

Como se está cuestionando disciplinariamente la actuación judicial de 3.

los Magistrados de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judi-

cial de Medellín y del Juez Octavo Laboral del Circuito de la misma ciudad,

es necesario, ante todo analizar si la decisión tomada por los nombrados

funcionarios deviene ajustada a derecho y se pliega a las interpretaciones

racionales y lógicas que permite el ordenamiento jurídico y las reglas de

la hermenéutica, o, por el contrario, si es manifiestamente contraria a la

legalidad; es el resultado de un actuar caprichoso, infundado, contrario a

los hechos probados o a las normas legales, en fin si se trata de un

exabrupto jurídico, que en el ámbito de la acción de tutela se calificaría

como una vía de hecho y que en el campo disciplinario tipificaría una

falta disciplinaria.

Tanto el Juez Octavo Laboral del Circuito de Medellín, como los

Magistrados de la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad,

ante la excepción de prescripción trienal, propuesta por el Agente del Mi-

nisterio Público, consideraron que las atribuciones de este no le permitían

hacer tal solicitud, por cuanto la misma sólo corresponde proponerla a

quien tenga la calidad de parte. Además, dijo el Tribunal que el Ministerio

89

Público «actúa solamente como un auxiliar del Juez; su intervención es

meramente consultiva».

Sobre la consagración constitucional de las atribuciones del Ministerio Público en los

procesos judiciales, el numeral 7 del artículo 277 de la Carta Política dispone:

«El Procurador General de la Nación, por sí solo o por medio de sus delegados

y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…)

7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,

cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público,

o de los derechos y garantías individuales».

Como se observa, la norma anteriormente transcrita establece la facultad de «intervenir»

sin precisar el alcance de la atribución ni la forma de hacerla efectiva.

Entonces, el Juez Octavo consideró la carencia de facultad para proponer tal excepción

«porque ella (la Procuradora) no es parte en el proceso ni su actuación

puede sustituir la del apoderado» (fl. 9) y los Magistrados interpretaron el

alcance de las facultades de intervención de la siguiente manera: 22

«También se le notificó a la señora Procuradora Judicial en lo Laboral, quien

actuó en cumplimiento de las facultades concedidas por el numeral 7 del

artículo 277 de la Carta Política (fl. 69).

La norma antes citada es del siguiente tenor literal:

(...).

«7...».

La Ley 25 de 1974 dice en el artículo 10 que:

(...)

El artículo citado, hoy en día derogado por la Ley 712 de 2001, solamente

autorizaba al Ministerio Público para actuar en el juicio laboral proponiendo

incidentes, presentando pruebas, alegando e interponiendo recursos, pero

solamente cuando era demandada o actuaba como demandante, la Nación, el

Departamento, el Municipio o los establecimientos o las empresas oficiales.

La norma está derogada y lo está desde hace mucho antes de que se iniciara

el proceso que hoy nos convoca.

22 Para un mejor manejo del asunto es del caso transcribir tales apartes del fallo del Tribunal.

d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005


El artículo 16 del C.P.L., modificado por el artículo 11 de la Ley 712 de

2001, dice que: «El Ministerio Público podrá intervenir en los procesos laborales

de conformidad con lo señalado en la ley».

El D. E. 2651 de 1991, dictado para descongestionar los Despachos Judiciales, auto-

riza al Ministerio Público para emitir conceptos, pero no para intervenir den-

tro del proceso.

En concepto emitido por la Sala de Consulta del Consejo de Estado, el cual tiene

fecha del 1 de febrero de 1993 radicado 490, Magistrado Ponente Roberto

Suárez Franco, dijo esa Sala en uno de sus apartes:

«... según la Carta vigente, la Procuraduría General de la Nación es un organismo

autónomo (art. 113), a cuyos agentes les corresponde el ejercicio del Ministerio

Público, particularmente ante las autoridades jurisdiccionales (artículo 118). Por

su parte, el numeral 7 del artículo 277 de la misma agrega: «(...)».

«Esto se complementa con el último inciso del artículo 277 de la Carta

cuando se dispone que ‘para el cumplimiento de sus funciones’ la Procuradu-

ría tiene entre otras atribuciones la de interponer las acciones que considere

necesarias; a lo que debe proceder en su carácter de organismo autónomo

(artículo 113) y no bajo la ‘suprema autoridad del gobierno’ como se disponía

en el artículo 142 de la Constitución derogada».

El Gobierno Nacional dictó el Decreto–Ley 262 de 2000 en el cual señalan la obligación

de la Procuraduría de actuar en los procesos laborales, pero no especifica cuá-

les son las funciones que el Ministerio Público tiene dentro del proceso, ni in-

dica cómo va a cumplir con el cometido que le impone la Constitución.

Chiovenda en su obra Principios, p. 460, dice: «El Ministerio Público actúa no como

parte en causa, sino en calidad de representante del interés público, en una

causa entablada entre otros».

Como lo dice Carnelutti: «La parte actúa por interés; el Ministerio Público, por deber».

El Ministerio Público, como está redactada nuestra legislación, no tiene y no puede

tener en el proceso los poderes y la forma de parte, actúa solamente como

un auxiliar del Juez; su intervención es meramente consultiva. Por ello, el

Ministerio Público no puede ejercer las facultades que le están asignadas en

forma exclusiva a quien tiene parte. Por lo tanto, no podrá excepcionar o

apelar de las providencias que se dicten en el proceso, por lo menos mien-

91

tras no se dé cumplimiento legislativo a lo indicado en el artículo 16 del

C.P.L., modificado por el artículo 11 de la Ley 712 de 2001» (fls. 18-20).

El estudio de las anteriores argumentaciones arroja como resultado que se interpretaron

las normas legales que han regulado y regulan la intervención judicial del Minis-

terio Público; asimismo se acudió a criterios auxiliares de la administración de

justicia (artículo 230 de la Constitución), la doctrina (autores como Chiovenda

y Carnelutti, procesalistas reconocidos en nuestro ámbito judicial) y la jurispru-

dencia (de la Sala de Consulta del Consejo de Estado) sin que se evidencie

contradicción frontal con alguna norma legal de carácter imperativo.

Los funcionarios judiciales cuestionados escogieron las normas, acudieron a la doc-

trina y la jurisprudencia e interpretaron el alcance de las facultades otorgadas

en la Constitución Política (especialmente lo previsto en los artículos 113 y

277, numeral 2) al Ministerio Público y declararon que el mismo no estaba

facultado para proponer la excepción de prescripción trienal.

En el Código de Procedimiento Laboral, el artículo 16, modificado por el artículo 11 de

la Ley 712 de 2001, dispone que «El Ministerio Público podrá intervenir en los

procesos laborales de conformidad con lo señalado en la ley»; norma esta

cuyo tenor literal no concreta, como lo hacen otras reglas jurídicas, la condición

de sujeto procesal o parte, de dicho Ministerio. Por ello se presta a la interpre-

tación de los jueces (como lo hicieron los aquí disciplinables) sobre cuál es el

alcance de la facultad de «intervenir en los procesos laborales».

Si bien puede no compartirse tal interpretación, por cuanto, conforme a la jurisprudencia

de la Corte Constitucional, así como atendiendo a la interpretación acudiendo a

otras normatividades legales sobre las facultades procesales del Ministerio Públi-

co, se ha venido diciendo que las facultades del Ministerio Público para intervenir

judicialmente en los procesos son las de sujeto procesal o de parte; ello no

permite calificar las decisiones judiciales del Juez Octavo Laboral y la Sala Laboral

del Tribunal Superior de Medellín como constitutivas de faltas disciplinarias.

De esta manera, en muchas codificaciones el Ministerio Público está instituido como

sujeto procesal o parte; verbigracia, artículo 197 de la Ley 734 de 2002; 23

122 del Código de Procedimiento Penal; 24 127 del Código Contencioso

23 «Sujetos procesales. Son sujetos procesales... el Ministerio Público».

24 «El Ministerio Público actuará dentro del proceso penal en defensa del orden jurídico, del patrimonio público

o de los derechos y garantías fundamentales, podrá intervenir en todas las etapas de la actuación, con plenas

facultades de sujeto procesal... » (subraya la Sala).

d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005


Administrativo; 25 87 del Decreto 196 de 197126 y el Código de Procedimiento

Civil trae en el Libro Primero «Sujetos Procesales», Sección Primera, Título V,

como tal al Ministerio Público (artículos 41 a 43).

Esta breve reseña legal lleva a pensar que ni el constituyente ni el legislador quisieron

excepcionar al Ministerio Público de su condición de sujeto procesal o de

parte dentro de los procesos laborales, ni limitarle las prerrogativas con las

cuales cuentan aquellos en las actuaciones judiciales, para convertirlo, como

lo predicaron los funcionarios judiciales disciplinables, en mero colaborador

del juez; desinvestido de facultades y reducido a la actividad del convidado

de piedra; incapacitado, incluso, para atacar los actos irregulares que puedan

producir los funcionarios judiciales.

No es posible entender las normas legales sobre las atribuciones de «intervenir» como

simples funciones de colaborador, porque la defensa del orden jurídico, del

patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales de los aso-

ciados sólo será posible a través del ejercicio de las acciones y de los recur-

sos legales correspondientes a los sujetos procesales o a las partes; porque

como es sabido (dadas las denuncias penales y quejas disciplinarias sobre

tales comportamientos) también las autoridades judiciales podrían conculcar

los derechos y garantías fundamentales, bien por iniciativa propia o en con-

nivencia con alguna o ambas partes, por lo cual allí sería necesaria la inter-

vención activa del Ministerio Público, mas no podría hacerlo si sólo es «co-

laborador» del organismo en mención, sería necesario ser su contradictor a

través de los actos procesales necesarios.

Fuera de lo anterior, la jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha definido

que dentro de los procesos judiciales el Ministerio Público tiene la calidad

de sujeto procesal; por ejemplo, en la Sentencia C-743 de 1998, sobre las

facultades de «intervenir», sostuvo:

«En la ya citada Sentencia C-399 de septiembre 7 de 1995, de la que fue po-

nente el H. M. Alejandro Martínez Caballero, al examinar esta temática, la Corte

observó que la intervención de la Procuraduría General de la Nación en los pro-

cesos judiciales –en general–, tiene un fundamento constitucional múltiple.

25 «El Ministerio Público es parte... » (subraya la Sala)

26 «El Ministerio Público será parte en los procesos disciplinarios... » (subraya la Sala).

93

Dijo entonces:

«...

«- La interpretación constitucional del sentido normativo de la expresión «cuando

sea necesario» contenida en el numeral 7º. del artículo 277 C. P., concordante

con el artículo 78 de la Ley 201 de 1995.

«...

«Significa lo anterior que, además de aquellos casos en los que la ley hace

obligatoria la intervención del Ministerio Público, esta será igualmente impe-

rativa, aunque, desde luego en forma selectiva cuando el Procurador, así lo

considere «necesario» para la defensa del orden jurídico, del patrimonio público

y de los derechos y garantías fundamentales.

En este último evento, sus delegados y agentes la realizarán, con estricta sujeción a

las directrices que, al efecto, debe señalar el Procurador General de la Nación

expidiendo, para el caso, los actos administrativos respectivos.

Esta Corte, entre otras, en Sentencia C-568 de 1997, con ponencia del H. M. Fabio

Morón Díaz, ha enfatizado la trascendental importancia de esta función, y

definido su carácter imperativo, en los siguientes términos:

«A juicio de la Corte, la aludida función resume y condensa en gran medida

el papel de control de la función pública y de defensa de los intereses de la

sociedad, constitucionalmente asignado al Ministerio Público y, por lo tanto, su

intervención en calidad de sujeto procesal ante las autoridades judiciales, así

como la que se cumple ante autoridades administrativas no es facultativa sino

imperativa y cobra singular trascendencia siempre que se desarrolla en defensa

de los derechos y garantías fundamentales que constituyen «el fundamento

de legitimidad del orden jurídico dentro del Estado...»27.

«La propia naturaleza del Ministerio Público indica que esa intervención en los

procesos judiciales y ante las autoridades administrativas, en defensa de los de-

rechos fundamentales y del ordenamiento jurídico que los consagra y promueve,

es una función esencial suya, y lo es en tal grado que aún si faltara la previsión

expresa a la que se ha hecho referencia, se desprendería «en forma tácita y

27 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-479 de 1995. M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.

d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005


natural» de varias de las restantes funciones contempladas en el artículo 277 de

la Carta, valga citar, por ejemplo, las de vigilancia del cumplimiento de las leyes y

decisiones judiciales, protección y aseguramiento de la efectividad de los derechos

fundamentales, defensa de los intereses de la sociedad, etc., cuyo cumplimiento

adecuado no sería posible sin la mentada facultad de intervención. 28

...

«Así las cosas... la de intervención en los procesos y ante las autoridades admi-

nistrativas para la defensa de los derechos y garantías fundamentales, es una

función natural y obvia del Ministerio Público y, adicionalmente, obligatoria...».

(Subraya la Sala).

Entonces, como viene dicho, pueda que la interpretación dada por el Juez y los Magistrados

a las normas constitucionales y legales sobre las facultades del Ministerio

Público dentro del señalado proceso laboral no fuese la correcta; ello no

implica que sea aberrante, manifiestamente contraria a una norma legal

específica, porque sus conclusiones devienen de un estudio de las regula-

ciones legales, con análisis históricos de la ley en el tiempo. También la

respaldaron en los criterios auxiliares de la administración de justicia, como

la jurisprudencia y la doctrina (inciso 2 del artículo 230 de la Constitución)

y, como se observa en las consideraciones anteriormente expuestas, no hay

una norma expresa dentro del proceso laboral que regule el tema. Por vía

de la jurisprudencia de la Corte Constitucional se han precisado los alcances

de las disposiciones constitucionales respecto de dicho asunto.

Con relación a las determinaciones de los funcionarios judiciales, reiteradamente ha

sostenido esta Colegiatura que estos son autónomos e independientes para

seleccionar la norma aplicable y determinar cómo aplicarla con el fin de re-

solver en derecho el asunto concreto sometido a su consideración; pero en

esta labor no les es dable apartarse de los hechos, dejar de valorar las prue-

bas, regular y oportunamente aportadas, ni desconocer las normas legales,

porque la justicia se administra con relación a los hechos probados; los

contenidos, postulados y principios reguladores de cada asunto son criterios

hermenéuticos pero obligatorios en la toma de la respectiva decisión, según

lo normado, en especial, en el artículo 230 C. P.

28 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-399 de 1995. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.

95

Como se sabe, dentro del ejercicio de la función de impartir o administrar justicia,

fundamentalmente, el artículo 230 de la Carta Política define los derroteros

que delimitan el campo interpretativo dentro del cual pueden moverse los

funcionarios judiciales; concretamente esta norma señala que en sus provi-

dencias están sometidos al imperio de la ley, y la equidad, la jurisprudencia,

los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de

la actividad judicial. Los que llevados al caso juzgado, como se dijo líneas

arriba, si se aplican dentro de las reglas de la racionalidad y la lógica, como

las de la experiencia, no generarán responsabilidad disciplinaria.

Descendiendo al análisis de los hechos materia de la queja, se anticipa la Sala a señalar

que se está ante unas providencias judiciales que devienen del ejercicio

autónomo e independiente de las facultades de administrar justicia que al

confrontarlas con el ordenamiento disciplinario resultan lícitas; por lo cual,

las conductas funcionales de los Magistrados, así como la del Juez Octavo

Laboral, contra quienes dirigió su informe el señor Procurador Delegado, son

atípicas; es decir, por estar ajustadas al ordenamiento jurídico no se adecuan

a ningún tipo disciplinario.

Actuaciones estas, donde conforme a la jurisprudencia de esta Sala no procede

juzgamiento disciplinario, razón por la cual se impone inhibirse de plano de

iniciar actuación alguna.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de

la Judicatura, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Resuelve

Primero. Inhibirse de iniciar actuación disciplinaria contra los Magistrados de la Sala

Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, doctores Ana

Lucía Álvarez Pajón; Jhon Jairo Acosta Pérez y Juan Guillermo Zuluaga Aram-

buro, así como contra el Juez Octavo Laboral del Circuito de Medellín, doctor

Julián Ignacio Vásquez Cuartas, en consecuencia, se archiva definitivamente

el Informe elevado por el señor Procurador Delegado para Asuntos Laborales,

acorde con los hechos y lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notificar este proveído a los doctores Ana Lucía Álvarez Pajón; Jhon Jairo

Acosta Pérez; Juan Guillermo Zuluaga Aramburo y Julián Ignacio Vásquez

Cuartas, según el artículo 201 de la Ley 734 de 2002, y al Agente del Minis-

terio Público, haciéndoles saber que contra este auto no procede recurso

alguno.

d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005


En todo caso, la Secretaría Judicial remitirá copias de este proveído a dichos funcionarios

para su información.

Notifíquese y cúmplase

F e r n a n d o C o r a l v i l l o Ta

Presidente

e d U a r d o C a m P o s o T o g U i l l e r m o B U e n o m i r a n d a

Vicepresidente Magistrado

j o r g e a l o n s o F l e C H a s d Í a z r U B é n d a r Í o H e n a o o r o z C o

Magistrado Magistrado

97

3.4 D. L. 3141 del 20 de septiembre de 2005. Minercol

Bogotá, 20 de septiembre de 2005

Doctora

MARTHA YOLANDA MALDONADO

Coordinadora Grupo de Trámites Societarios

Superintendencia de Sociedades

Avenida El Dorado No. 46-80

Bogotá, D. C.

Asunto: Intervención preventiva en el caso de los peticionarios Pedro José Guerrero

Sánchez, Yolanda Cubaque Mendoza, Gloria Argelia Rodríguez Pinzón y Car-

los Roberto Castaño, extrabajadores de la Empresa Nacional Minera Limita-

da, Minercol.

En desarrollo de los trámites de intervención preventiva dispuestos por la Procuraduría

Delegada para los Asuntos Laborales, en el protocolo de quejas de Pedro

José Guerrero Sánchez, Yolanda Cubaque Mendoza, Gloria Argelia Rodríguez

Pinzón y Carlos Roberto Castaño, extrabajadores de la Empresa Nacional

Minera, Limitada, Minercol, el Gerente Liquidador de dicha empresa, nos

envió copia de la comunicación dirigida a Usted, el día 12 de septiembre de

2005 (1-3295).

Con relación a esa solicitud, la Delegada para los Asuntos Laborales, en ejercicio del

control de intervención preventiva, estima pertinente advertir que las sen-

tencias proferidas por la jurisdicción ordinaria laboral, en los casos de los

trabajadores reclamantes, hacen tránsito a cosa juzgada y resuelven, de una

vez por todas, los conflictos jurídicos que existieron entre ellos y la Empresa

Nacional Minera Limitada.

Además, según lo que sostiene el Gerente Liquidador, esas sentencias hacen referencia

a derechos de los trabajadores que se consolidaron antes de entrar la Em-

presa en proceso de liquidación; es explícita su afirmación en el sentido de

que existe disponibilidad presupuestal para su pago definitivo sin que se

afecte la masa de la liquidación; ya que se pueden aplicar al presupuesto

que le asignó la Nación para el año de 2004, cuando reconoce que «… los

recursos necesarios para el pago de esas sentencias y que ascienden en

total a la suma de $795.052.927, se encontraban apropiados en el presu-

d . l . 3 14 1 de l 20 de s ept i embre de 2005


puesto de la empresa para la vigencia 2004. Estos recursos provienen del

Presupuesto General de la Nación».

Como está claro que la cancelación de dichas acreencias laborales no afectan los

dineros que pertenecen a la liquidación, esos créditos no están cobijados

por el orden establecido por la ley para efectos de su pago; por tanto, aplicar

en dichos casos concretos, lo previsto en el artículo 12 del Decreto 254 de

2004, que regula la liquidación de dicha empresa, resulta incompatible con

la Constitución Política en la medida de que la ley no puede emplearse en

menoscabo de los derechos de los trabajadores y, para el caso, contraría la

efectividad de los derechos de esas personas que ya fueron amparados con

fuerza de verdad legal, son irrenunciables y fundados; además, en la prima-

cía de la ley, es suficiente para que quienes ejercen la función pública los

hagan efectivos y procedan a su solución definitiva.

La intervención preventiva tiene fundamento en los artículos 23 y 24 numeral 5 del

Decreto–Ley 262 de 2000, pero también el precedente doctrinal contenido

en la Sentencia T-508716, Margarita María Pérez González, 31 de enero de

2002.

«2. Vía de hecho por no aplicación de la excepción de inconstitucionalidad.

Los funcionarios administrativos están cubiertos por la obligatoriedad de las

normas constitucionales y legales. De esta manera, deben enfocar su com-

portamiento según lo establezcan tales preceptos.

Si bien en virtud del principio de legalidad los funcionarios administrati-

vos deben ceñir su comportamiento de acuerdo con la ley, la cual se presume

constitucional de no haber sido declarada inexequible, la aplicación de la

misma al caso concreto no puede darse de manera ciega. En consecuencia,

el ejercicio de su cargo debe verse guiado por la integridad del ordenamiento

normativo, incluyendo la Constitución, y de concluir que la aplicación de la

ley conllevaría resultados contrarios al querer de la Carta Política, es su deber

inaplicar la ley y aplicar la Constitución para la solución del caso concreto.

En efecto, el artículo 4 constitucional establece que «la Constitución es

norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la

ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». De

tal mandato se deriva la figura de la excepción de inconstitucionalidad, la cual

puede y debe ser aplicada por funcionarios judiciales y administrativos.

99

En caso de que exista una disposición legal que conlleve injusticias manifiestas en

su aplicación y que contradiga la naturaleza del Estado Social de Derecho

colombiano y el funcionario administrativo no aplique la excepción de in-

constitucionalidad, tal actuación constituiría una vía de hecho y perdería su

validez».

De usted, atentamente.



del Trabajo y la Seguridad Social29

29 El mismo oficio fue remitido con radicado N.° 3142 del 20 de septiembre de 2006, al doctor Eduardo Arce

Caicedo, Gerente Liquidador de minercol .

d . l . 3 14 1 de l 20 de s ept i embre de 2005


3.5 D. L. 4083 del 15 de noviembre de 2005. Grupo interno de trabajo GIT.

Bogotá, 15 de noviembre de 2005

D. L.4083

Doctor

EDGARDO MAYA VILLAZÓN


E. S. D.

Asunto: Intervención superior con fines preventivos y de control de gestión Ministerio

de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo, Pasivo Social Puertos de

Colombia.

Queja presentada por la Red de Veedurías Ciudadanas de la Costa Caribe Colombia-

na, por el presunto desconocimiento de los fallos de constitucionalidad y de

tutela proferidos por la Corte Constitucional contra el citado Grupo Interno

de Trabajo. Rad. 125873.

Señor Procurador:

De conformidad con la intervención ordenada por su Despacho, mediante auto del 22

de agosto de 2005, relacionada con la verificación del cumplimiento de los

fallos de constitucionalidad y de tutela proferidos por la H. Corte Constitucional,

contra el Grupo GIT para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia

- Ministerio de la Protección Social; comedidamente en ejercicio de la función

preventiva y de control de gestión asignada a esta Delegada por el Decreto

Ley 262 de 2000, nos permitimos presentar el informe correspondiente, bajo

las siguientes consideraciones:

Para tal efecto, la Delegada para Asuntos Laborales dispuso comisionar a los funcionarios

adscritos a este Despacho, doctores Roberto Arrázola Merlano, Jayne Rubiano

Forero y Cristina Cortés Velásquez, para que efectúen las diligencias pertinentes

y conducentes, con el fin de ejercer la vigilancia superior solicitada.

101

Situación fáctica:

En el presente caso se encuentra demostrado que la H. Corte Constitucional profirió

las sentencias de constitucionalidad, transcritas por los quejosos; que de

conformidad con lo establecido en el artículo 243 de la C. P. son de obliga-

torio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares, en concor-

dancia con el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 que instituye que las

mismas hacen tránsito a cosa juzgada constitucional; que son de obligatorio

cumplimiento por parte del Grupo Interno de Trabajo, para la Gestión del

Pasivo Social de Puertos de Colombia.

De igual forma, esa alta Corporación generó diversas decisiones judiciales frente a

revisiones de tutela, que amparan derechos fundamentales vulnerados por

el GIT del Ministerio de la Protección Social; al igual que fallos de tutela

proferidos por el Consejo de Estado y algunos Tribunales Administrativos y

Superiores del país; decisiones estas examinadas por la presente comisión,

discriminadas, como a continuación se consigna y, especialmente, verificado

su debido acatamiento en el citado Grupo de Trabajo, así:

Sentencia T- 344 del 16 de abril de 2004. Actor: Camilo Borrego Arias. La 1.

Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional revoca el fallo, de octubre

22 de 2003, de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia

que niega por improcedente la acción de tutela interpuesta. La Corte ordena

al GIT que en razón de los hechos que dieron lugar a la solicitud de tutela y

en las condiciones allí previstas, la referida pensión ha sido sometida a có-

digo de control; que en el término de las 48 horas, siguientes a la notificación

del mismo, se levante dicha medida y se disponga el pago inmediato de las

mesadas atrasadas y de las que se causen en el futuro; prever al referido

Grupo de Trabajo en el sentido de que solo puede suspender el pago de

dicha pensión cuando, con respeto de las garantías del debido proceso y

agotando las instancias administrativas o judiciales que sean del caso, se

establezca la irregularidad de la misma, en concordancia con lo dispuesto

en la Sentencia C-835 de 2003.

Mediante Resolución No. 000554 de 3 de junio de 2004 se dio

cumplimiento a la Sentencia T-344 de la Corte Constitucional, ordenando

incluir al peticionario en la nómina de pensionados de Puertos de Colombia,

sin sujeción a término alguno, reconociéndole las mesadas causadas a par-

tir de la fecha en que fue retirado de la nómina de pensionados, compren-

didas entre noviembre de 2003 y mayo de 2004, incluida la mesada adi-

d . l . 4083 de l 1 5 de nov i embre de 2005


cional de diciembre de 2003 (se anexa Resolución No. 000554 de 3 de

junio de 2004).

El accionante promovió incidente de desacato ante el tribunal Superior

del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral, la cual en providencia de

19 de julio de 2004, decidió absolver al Coordinador del GIT de los cargos

formulados en dicho incidente, el cual se anexa al presente informe.

Fallo T- 214 de 8 de marzo de 2004. Actor: Ana Lucia Ávila Miranda y otros 2.

(expedientes acumulados). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Cons-

titucional, mediante orden judicial de 8 de marzo de 2004, ordenó levantar

la suspensión de los términos establecida mediante auto de agosto 1º de

2003, confirmó los numerales 1º y 2º del fallo dictado por el Tribunal Admi-

nistrativo del Atlántico y revocó el numeral 3º del fallo dictado por ese Tribu-

nal Administrativo; y en su lugar ordenó al Coordinador del GIT, que inaplique

el numeral 1º de la Resolución No. 000482, debiendo reanudar el pago de

las mesadas pensionales a los actores de la tutela a quienes no se les hu-

biere retirado el código de control, en el término de 5 días hábiles.

Es preciso advertir, que a la fecha del presente fallo de tutela, a todos

los accionantes se les pagaban las mesadas pensionales correspondientes,

en razón de que mediante Auto, de 31 de julio de 2003, el Tribunal Admi-

nistrativo del Magdalena suspendió provisionalmente los efectos de la Re-

solución No. 000482 de 2002. Sin embargo, toda vez que el Consejo de

Estado por Auto de 3 de febrero de 2005 declaró la nulidad de todo lo ac-

tuado, sosteniendo que la competencia radicaba en cabeza de la Jurisdicción

Ordinaria, el GIT impuso el referido código de control a todos los pensiona-

dos a quienes se les había levantado tal medida.

A través del oficio GPSPC-CG-805 del 9 de agosto de 2005, el

Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social

de Puertos de Colombia, solicitó al Gerente General del Consorcio FOPEP

levantar el código de control efectuado a los accionantes a quienes se les

había solicitado la suspensión del pago (se adjunta oficio GPSPC-CG-805

del 9 de agosto de 2005).

Sentencia T-290 de 31 de marzo de 2005. Actor: José Arcadio Pastrana 3.

Escobar. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional al examinar los

fallos proferidos por el Tribunal Superior de Buga –Sala Laboral– y la Corte

Suprema de Justicia –Sala de Casación Laboral– revocó la Sentencia del 20

de octubre de 2004, proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte

103

Suprema de Justicia, y en su lugar concedió el amparo solicitado, dejando

sin efecto la Resolución No. 000479 del 25 de mayo de 2004, por la cual

se declara extinguida la pensión de invalidez y ordena al Ministerio de la

Protección Social adelantar en el término de cuarenta y ocho horas, las ges-

tiones necesarias para reanudar el pago de la pensión al peticionario.

En cumplimiento de dicho fallo, se expidió la Resolución No. 00657

del 12 de julio de 2005, dejando sin efecto las Resoluciones Nos. 000479

y 001166 del 25 de mayo y 29 de octubre de 2004, respectivamente, y

ordena incluir al peticionario en nómina de pensionados, ordenando el pago

de las mesadas causadas y no pagadas desde junio de 2004 hasta julio de

2005, incluidas las mesadas adicionales causadas en dicho período (se

anexa Resolución No. 000657 del 12 de julio de 2005).

Sentencia T- 436 del 28 de abril de 2005. Actor: José Vicente Díaz Loaiza. La 4.

Corte Constitucional, mediante proceso de revisión del 28 de abril de 2005,

revocó los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Dis-

trito Judicial de Santa Marta y la Sala Laboral de la Corte de Suprema de

Justicia y concedió el amparo constitucional solicitado, dejando sin efecto el

Dictamen No. 4254 del 27 de abril de 2004 de la Junta Nacional de Invali-

dez, así como la Resolución No. 00137 de 25 de octubre de 2004, por la

cual se declaró extinguida la pensión de invalidez del accionante. El Coordi-

nador del Área de Pensiones del GIT, en cumplimiento del referido fallo,

profirió la Resolución No. 000488 del 3 de junio de 2005, que dejó sin

efecto la Resolución No. 001137 de 2004, ordenando incluir en nómina de

pensionado al accionante hasta que la Junta Nacional de Invalidez resuelva

nuevamente el recurso de apelación interpuesto, dando cumplimiento a la

orden judicial impartida por la Corte Constitucional (se adjunta Resolución

No. 000488 de 2004).

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, mediante

providencia del siete (7) de octubre de dos mil cinco (2005), que se anexa,

negó por improcedente la solicitud de declarar que el Coordinador del Área

de Pensiones de GIT incurrió en desacato de la providencia de 28 de abril

de 2005, proferida por la Corte Constitucional.

Sentencia de Tutela No. 25000-23-25-000-2003-00121-01. Actor: Orlando 5.

Rafael Sarmiento Pertuz.

El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección

Quinta, mediante fallo de tutela del 3 de julio de 2003, revocó la sentencia



proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,

Subsección B y ordenó dejar sin efecto la Resolución No. 482 del 15 de

julio de 2002, restableciendo la pensión de invalidez reconocida. En cum-

plimiento de la referida orden judicial, el Coordinador de Pensiones del GIT,

mediante Resolución No. 001252 de 2003, dejó sin efecto la Resolución

No. 000482 del 15 de julio de 2002, ordenando incluir en nómina de pen-

sionados al accionante (se anexa Resolución No.001252 de 2003).

Fallo T-47001-250-004-00973-0, promovido por Mario José Quandt León 6.

contra el Consorcio FOPEP y el Grupo Interno de Trabajo GIT, para el Pasivo

Social de Puertos de Colombia, del 15 de diciembre de 2003.

El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral,

concedió la tutela de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la

vida conexos al derecho a la seguridad social pensional solicitada, orde-

nando restablecer de inmediato el pago a partir de octubre de 2003, de

la pensión de invalidez que el accionante venía percibiendo. Dicha Corpo-

ración manifestó que, le asiste la razón al peticionario al expresar que la

cláusula convencional que fija en 66% el porcentaje de pérdida de la ca-

pacidad laboral, necesario para mantener la pensión de invalidez de los

extrabajadores de la empresa Puertos de Colombia «es de aquellas cláu-

sulas ineficaces que no deben tener aplicación alguna en Colombia»,

toda vez que la Ley 100 de 1993, al crear el Sistema de Seguridad Social

en Pensiones, al cual son afiliados obligatorios todos los trabajadores, fijó

el porcentaje mínimo para acceder a la pensión de invalidez en 50% de

la pérdida de la capacidad laboral.

En cumplimiento del citado fallo de tutela, el Coordinador del Área de

Pensiones del GIT expidió la Resolución No. 002817 del 30 de diciembre

de 2003, reconociéndole una pensión de invalidez al accionante, ordenan-

do cancelar las mesadas causadas y no cobradas, comprendidas entre oc-

tubre y diciembre de 2003, incluida la mesada adicional de diciembre. Con-

tra dicho acto administrativo se interpusieron los recursos de reposición y en

subsidio apelación, siendo confirmado dicho acto, mediante Resolución No.

000179 del 24 de febrero de 2004. Asimismo, de conformidad con la in-

formación suministrada por el Coordinador del Área de Pensiones del GIT,

se resolvió el recurso de apelación interpuesto, mediante Resolución No.

000338 del 15 de abril de 2004, confirmando en todas sus partes las Re-

soluciones Nos. 002817 y 000179 de 30 de diciembre de 2003 y 24 de

105

febrero de 2004, respectivamente. En la actualidad el señor Quandt León

se encuentra activo en nómina de pensionados.

Extinción pensiones de invalidez y revocatoria actos administrativos particulares y concretos

Según los quejosos, la reclamación sobre la extinción de pensiones tiene sentido,

toda vez que, existen casos concretos (800 pensionados), a quienes se les

han extinguido pensiones de invalidez sin el lleno del cumplimiento de lo

previsto en la Constitución, la ley y los Tratados Internacionales, a pesar de

haberse producido las sentencias de tutela 290 y 436 de 2005, proferidas

por la Corte Constitucional en procesos de revisión.

De igual forma, la referida Red de Veedurías Ciudadanas sostiene que es claro y

evidente el incumplimiento de las decisiones judiciales por parte del GIT, lo

cual viene a constituir, claramente, una corrupción superior, a la que se trata

de eliminar; porque se revocan actos administrativos particulares y concretos,

sin el consentimiento de los beneficiarios, desconociendo lo establecido en

el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo y la Sentencia C-835

de 2003 de la Corte constitucional.

Sobre el particular se advierte que esta Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio

de la función preventiva y de control de gestión prevista en el artículo 24 nu-

merales 1 y 5 del Decreto Ley 262 de 2000, efectuó intervención superior en

el Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos de Colombia; para

atender las continuas quejas y solicitudes de control presentadas por distintas

organizaciones de pensionados portuarios; lo que originó un informe ejecuti-

vo suscrito por el señor Procurador General de la Nación, el cual fue remitido,

entre otros, a la Red de Veedurías Ciudadanas de la Costa Caribe Colombiana,

relevándonos de pronunciarnos nuevamente sobre la misma situación plan-

teada.

Conclusiones

Acorde con la evaluación efectuada a la queja presentada por la Red de Veedurías

Ciudadanas de la Costa Caribe Colombiana, relacionada con el cumplimien-

to de los fallos de constitucionalidad y de tutela proferidos por la Corte

Constitucional contra el GIT del Ministerio de la Protección Social, esta De-

legada para Asuntos Laborales concluye que los citados fallos han sido aca-

tados plenamente por el Grupo Interno de Trabajo del Pasivo Social de



Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, conforme se

acredita con los actos administrativos que se adjuntan.

En los anteriores términos se rinde el informe, de conformidad con lo ordenado por

su Despacho.

Cordialmente,




107

3.6 D.L. 1351 del 16 de noviembre de 2005. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.


Doctor



Carrera 8 No. 6-64

Bogotá D.C.


En cumplimiento de las funciones asignadas al Ministerio Público en el artículo 277

de la Constitución Política; en concordancia con el Decreto 262 de 2000;

en desarrollo de la vigilancia superior que se ejerce ante la Caja Nacional de

Previsión Social, Cajanal EICE; debido a la crítica situación que afronta la Caja,

hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, EICE, posterior a la escisión

de los negocios de Salud y de Pensiones; por la demora excesiva en el trá-

mite de las solicitudes de prestaciones económicas y al desacuerdo con el

proceso liquidatorio de las mismas, que es el principal motivo de las innu-

merables quejas en contra de la entidad y de las acciones de tutela instau-

radas, se hace necesario en ejercicio de la función preventiva advertir:

La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, desde antes del proceso de escisión,

adolece de serias fallas estructurales que impiden el desarrollo eficaz y efi-

ciente de las funciones legalmente asignadas a la entidad, centradas en el

reconocimiento y pago de prestaciones económicas, especialmente pensio-

nes y sustituciones pensionales. La falta de infraestructura adecuada y de

personal ocasionan serios represamientos, aunado a los conflictos de apli-

cación de regímenes pensionales frente a los fallos de las altas cortes, ver-

bigracia los casos en materia de liquidación de sujetos de transición y per-

sonal docente.

Tal como se observa en las acciones de tutela que han prosperado contra la Caja, en

el caso del grupo de docentes, según muestreo, se instauraron 8.235 accio-

nes de tutela solamente en lo que va corrido del año 2005. De estos fallos

existen 85 fallos múltiples, esto quiere decir que en un solo fallo de tutela

d . l . 1 35 1 de l 16 de nov i embre de 2005


los accionantes llegan a ser hasta 1.250 en promedio. Son algunos de esos

casos:

Cuadro No. 1

Tutelas múltiples en Cajanal, e ice

Septiembre de 2005

Tutela juzgado No. Accionantes

0078-04 Primero Penal Circuito 680



0081-03 Tercero Penal Circuito 984

0369-03 Noveno Penal Circuito 1196

0165-04 Cuarenta y dos Penal Circuito 1100

0059-03 Quinto Penal Municipal 502

En estos 85 fallos múltiples en lo que va corrido del año con corte al mes de septiembre

se han registrado 14.459 accionantes.

Los reiterados fallos de tutela en contra de la Caja tienen como patrón común, el que

debe la entidad efectuar la liquidación de la pensión gracia con todos y cada

uno de los factores salariales reportados por los empleadores. Es así como

en estos fallos de docentes se concede el amparo de los derechos funda-

mentales y el mínimo vital, ordenando la inclusión de la totalidad de factores

a la mesada reconocida con la debida indexación. Cajanal inicialmente reco-

noce la mesada con el sueldo y sobresueldo de los docentes como factores.

Los fallos de tutela, de acuerdo con los factores que se causen en cada región

del país, ordenan a contabilizar en la base de liquidación: la prima de navidad,

la prima de vacaciones, la de vida cara, la de escalafón, la conyugal, la de

primer semestre y la de segundo semestre, el auxilio de alimentación y de

transporte, conforme a la certificación que se anexe a la solicitud de recono-

cimiento.

En el caso de los sujetos de transición, la Caja registra 36.603 trámites que involucran

acciones de tutela y 112.991 actuaciones (oficios) dentro de dichas acciones,

esto paralelo a las demandas que progresivamente se van presentando en

la Jurisdicción contencioso-administrativa. La posición sentada por las altas

cortes, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura y Corte Cons-

109

titucional, consiste en aplicar el concepto de monto junto con el Ingreso Base

de Liquidación del régimen especial anterior que le es aplicable al sujeto de

transición.

Recordemos que en virtud del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el sistema que

entró en vigencia a nivel nacional desde el 1º de abril de 1994 y a nivel te-

rritorial hasta el 30 de junio de 2005, se estableció el conocido Régimen de

Transición Pensional. Este régimen permite que quienes a la entrada en vi-

gencia del sistema pensional cumplían ciertos requisitos de tiempo de ser-

vicios o cotización al sistema y de edad, puedan pensionarse en las condi-

ciones de tiempo, monto y edad del régimen pensional que les es aplicable.

En cuanto a los requisitos de tiempo y edad no se ha presentado mayor

discusión, no obstante, en cuanto al concepto de monto, son numerosos los

pronunciamientos de los Jueces de la República.

La Caja, en principio, aplica como monto, el porcentaje y los factores salariales con-

sagrados en el Decreto 1158 de 1994 reglamentario de Ley 100: el promedio,

10 años o menos dependiendo de cuando se adquirió el derecho, y el tope

consagrado en la misma norma; por considerar que en estos aspectos fueron

incorporados los sujetos de transición al régimen general de pensiones. Sin

embargo, los pensionados que han accionado ante los jueces de tutela30 y

ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo31 han obtenido la protec-

ción de sus derechos fundamentales y al mínimo vital; porque se ordena a la

entidad tomar dentro del concepto de monto, el régimen anterior al Ingreso

Base de Liquidación y todos los factores salariales reportados por el empleador,

lo anterior sin el tope consagrado en la Ley 100. Tal es la situación, que han

sido varios los intentos legales por terminar con dicha situación jurisprudencial,

por ejemplo, las Leyes 797 de 2003 y 860 de 2004, cuyos artículos, que

modificaban la transición, fueron declarados inexequibles. Actualmente, se

encuentra vigente y en espera del pronunciamiento de la Corte Constitucional

el Acto Legislativo No. 01 de 2005, el cual precisamente modifica y aclara la

situación relacionada con las variables económicas del sistema pensional en

30 Dentro de las acciones de tutela que han unificado y registrado la evolución de los pronunciamientos respecto

a la aplicación del régimen de transición se encuentran T-571/02, T-631/02, T-235/02, T-431/02, T-463/02,

T-923/03, T-169/03, T-625/04, T-625/04, T-654/04, entre otras.

31 Son algunos de los fallos más representativos proferidos por el Consejo de Estado, los siguientes radicados: 0857

de 1996, 16716 de 1997, 11687 de 1997, 1042 de 1997, 1082 de 1998, 0172 de 2001, 3576 de 2001, entre otros.



cuanto a factores y tope, así como a la posibilidad de que se acuerden bene-

ficios por encima de los consagrados legalmente.

No obstante, quienes adquirieron el estatus pensional con anterioridad a la vigencia

del Acto Legislativo, se encuentran en la órbita de protección que la jurispru-

dencia ha establecido, teniendo en cuenta que los jueces son los compe-

tentes, de acuerdo con la Constitución Política de Colombia para interpretar

y aplicar las normas en caso de conflicto interpretativo.32 Las reiteradas e

innumerables acciones de tutela y condenas en contra de la entidad generan

altos costos y un fuerte impacto a los recursos de la seguridad social.

El 2 de octubre de 2000 la Delegada para Asuntos Laborales elabora un informe, resultado

de la intervención practicada a raíz de la difícil situación que afrontaba la Caja,

como consecuencia de la demora, que a pesar de lo dispuesto en la Senten-

cia T-068/98 seguía presentándose en el trámite administrativo de reconoci-

miento y pago de prestaciones. Sumado a lo anterior, la inestabilidad en la

vinculación laboral de los trabajadores por contrato de prestación de servicios

que superaban el 80% en la entidad, aspecto de clara incidencia en la gestión

de la administración para el cumplimiento de los términos legalmente esta-

blecidos. La ineficiencia administrativa tenía en su momento representativos

efectos en el presupuesto de la entidad, dado el incremento de acciones de

tutela y de demandas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

El 3 de agosto de 2003 se presentó informe que establece como hechos relevantes

y constantes: la falta de personal suficiente y calificado para adelantar los

trámites de solicitud de prestaciones, la falta de continuidad en la celebración

de contratos de prestación de servicios, atraso de radicados de diez meses

y una total congestión en el grupo de tutelas, los jefes o coordinadores de

grupo plantearon planes de descongestión, sin obtener resultados, conclu-

yeron que existe un efecto en cadena del represamiento que afecta de

manera directa y con alta incidencia la gestión administrativa de la entidad,

y que los principales afectados son los usuarios y beneficiarios de los servicios

de la entidad y los trabajadores o funcionarios de la misma.

El 21 de agosto de 2003, ante visita administrativa practicada al Grupo Contencioso

de Cajanal, se hizo un muestreo de los sobrecostos de las demandas, en

32 Ilustran en este aspecto de decisiones plurales como criterio auxiliar y de su preeminencia en las Sentencias

C-836/01 y C-557/01.

111

contra de la entidad, con ocasión de la aplicación del régimen de transición,

tanto en los casos de la Rama Judicial y el Ministerio Público, como en la

Contraloría y la Pensión de Gracia.

El 20 de noviembre de 2003, la Dirección de Investigaciones Especiales rindió informe

relacionado con la ejecución de presupuesto de la Caja Nacional de Previsión

Social, Cajanal, a solicitud de la Delegada para Asuntos Laborales, del cual

se concluye:

1. El total de costos de condenas de los años 2000, 2001 y 2002 hasta octu-

bre, en los asuntos de Rama Judicial y Procuraduría General de la Nación,

equivalen a las sumas de $759.045.307, $4.450.153.586 y $2.682.271.566

moneda corriente, respectivamente.

2. En cuanto al presupuesto de la Caja, en los ítems relacionados con sueldo

de personal, remuneración de servicios técnicos, no existe dificultad presu-

puestal, ya que los valores ejecutados en cada una de las vigencias son in-

feriores en cifras significativas a los valores apropiados, es decir, había pre-

supuesto para contratar.

El 19 de abril de 2004, se obtiene como resultado de una intervención masiva un nuevo

diagnóstico general de la Caja, en el cual se establecen las situaciones fácticas

que afectan y congestionan a la entidad, en áreas tales como recurso humano,

recurso físico, procedimientos, proceso de escisión, planeación, entre otros.

El 25 de mayo de 2005, en ejercicio de la función de Control de Gestión, se practicó

el seguimiento en virtud del informe presentado el 19 de abril de 2004, con

el fin de establecer si se tomaron medidas preventivas y correctivas frente al

diagnóstico general de Cajanal, EICE.

No obstante, que en este último informe y como resultado del ejercicio del control

de gestión se ha detectado un mejoramiento en el ámbito organizacional;

distribución de funciones en la Caja; avances que no son suficientes para

solucionar el problema estructural de la entidad que se refleja en el alto

grado de corrupción generado a partir de la omisión deliberada de la juris-

prudencia reiterada de las altas cortes, y en perjuicio de los afiliados y pen-

sionados, miembros de la tercera edad, quienes esperan el reconocimiento

y pago de sus derechos; que con el paso del tiempo se convierten en dere-

chos de segunda categoría. Por supuesto que sobra señalar el agravio per-

manente al patrimonio público, vulnerado por el impacto de los sobrecostos

de transacción, toda vez que se mantienen los criterios de la jurisprudencia,

los cuales en este momento son inviolables.



La situación de la entidad se agudiza con el paso del tiempo y puede hacer infructuosos

los logros obtenidos hasta el momento, es así como, a manera de ejemplo,

se elaboró con los soportes obrantes en la entidad, un muestreo del impacto

de las acciones de tutela instauradas, en cuanto a sanciones de arresto y

multa, de enero a junio de 2005, con el fin de establecer los datos estadísticos

de días de arresto en contra de los funcionarios de la entidad, las multas im-

puestas y su valor en salarios mínimos, se obtienen de la Caja los siguientes

resultados:

Cuadro No.2 Multas y arrestos Cajanal

Primer Semestre de 2005

Período Días de arresto Multas SMLMV Valores en millones

Enero/05 79 104 $ 42.676.000

Febrero/05 595 718 $ 114.450.500

Marzo/05 276 222 $ 32.046.000

Abril/05 669 585 $ 223.117.500

Mayo/05 557 786.5 $ 300.049.750

Junio/05 849 929 (+6 SMLD) $ 354.527.944

Total Semestre 3025 3344.5 (+6 SMLD) $1.066.867.694

En este orden de ideas, se observa como solamente en seis meses, los jueces de

tutela han ordenado 8.4 años de arresto y multas por valor de $1.066.867.694

millones de pesos; paralela a esta situación se presenta la relacionada con

la cantidad de procesos que ante la jurisdicción contenciosa y ordinaria la-

boral se adelantan en contra de la entidad.

En consecuencia, actuando en defensa de los derechos y garantías fundamentales de

los trabajadores y pensionados de Cajanal, EICE, así como en defensa del

ordenamiento jurídico, este Despacho solicita se estudie dicha situación y se

tomen las medidas preventivas necesarias para dar solución definitiva y de

fondo a la situación que se presenta en la entidad objeto de intervención.

Cordialmente,

e d g a r d o j o s é m aya v i l l a z Ò n

PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

113

3.7 D. P. 1376 del 24 de noviembre de 2005. Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.


Doctor

GUILLERMO BUENO MIRANDA

Presidente

Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial

Bogotá, D. C.

Asunto: Oficio D. G. 5225 del Fondo de Previsión Social del Congreso de la

República. Tutelas - Detrimento al erario.

Apreciado doctor Bueno:

En ejercicio de la función preventiva consagrada en los numerales 1, 3, 5 y 7 del

artículo 277 de la Carta Política; en defensa del ordenamiento jurídico y del

patrimonio público; con objeto de poder concertar una política interinstitu-

cional que ponga fin a los excesos en que pudieren incurrir los Jueces de la

República; me permito remitir adjunto la comunicación suscrita por la Re-

presentante Legal del Fondo de Previsión Social del Congreso de la Repú-

blica, mediante la cual pone en conocimiento de este Despacho, las presun-

tas irregularidades en que incurren los jueces de la República en el trámite

de tutelas contra esa entidad; se fuerza a expedir actos administrativos en

contra de las normas que regulan el reconocimiento y pago de las presta-

ciones pensionales de los Congresistas; especialmente, en cuanto se refiere

a la aplicación del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, a pesar de existir pro-

nunciamiento de constitucionalidad condicionado por parte de la Corte Cons-

titucionalidad en Sentencia C-608 de 1999.

La referida Sentencia C-608 de 1999, condicionó la exequibilidad del artículo 17 de

la Ley 4ª de 1992 a que la liquidación de las mesadas pensionales de los ex

congresistas se efectué teniendo en cuenta lo percibido durante la vida la-

boral del parlamentario, individualmente considerado, y no a la totalidad de

los montos percibidos por los congresistas en abstracto; criterio confirmado

por esa Corporación en proceso de revisión de la Sentencia T-781 del 28 de

d . l . 1 376 de l 24 de nov i embre de 2005


julio de 2005, que revocó el fallo de tutela que ordenó a Fonprecom reliqui-

dar la pensión de jubilación teniendo en cuenta lo devengado por un con-

gresista en ejercicio.

Acorde con lo expuesto, le agradeceré nos permita conocer los comentarios y las

indicaciones que a bien decida la Corporación a su digno cargo, para los

efectos propuestos.

Cordialmente,


PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

115

33 C-596/97, C-058/98, C-402/03, C-168/95, C-789/02, C-126/95, entre otras.

3.8 D. L. 0171 del 11 de enero de 2006. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Bogotá, 11 de enero de 2006

Doctor



Carrera 8 No. 6-64

Bogotá, D. C.


En cumplimiento de las funciones asignadas al Ministerio Público en el artículo 277 de

la Constitución Política; en concordancia con el Decreto 262 de 2000; en de-

sarrollo de la vigilancia superior que se ejerce ante la Caja Nacional de Previsión

Social, Cajanal, EICE; debido a la crítica situación que afronta la Caja, hoy Em-

presa Industrial y Comercial del Estado; teniendo en cuenta lo manifestado por

su Despacho mediante Oficio de fecha 22 de diciembre de 2005, remitido a

esta Delegada por el Despacho del Señor Procurador mediante Memorando

Interno No. 859 del 3 de enero del año en curso, se considera necesario, en

ejercicio de la función preventiva, hacer las siguientes observaciones:

En cuanto al Régimen de Transición, en la Sentencia C-168/95, acorde con las com-

petencias del control constitucional asignadas a la Corte Constitucional, no

de interpretación para la aplicación de la norma, se declaró la exequibilidad

del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con excepción de

la regla final prevista en este inciso. 33 En el mismo sentido, la Corte Consti-

tucional se ha pronunciado en acciones de tutela instauradas en contra de

Cajanal, EICE.

Igualmente, en la jurisdicción contencioso-administrativa son reiterados los fallos que

ordenan a la entidad, la aplicación del Régimen de Transición, en cuanto a

las condiciones del «MONTO» que incluyen la base de liquidación y los fac-

tores salariales que afectan dicho régimen pensional.

d . l . 0 17 1 de l 1 1 d e enero de 2006


Tal como se observa en las acciones de tutela que han prosperado contra la Caja, algu-

nas incluso consideradas como definitivas, verbigracia, la T-632/02, la posición

de la jurisprudencia es unificada y sigue las tesis esgrimidas por la Corte Cons-

titucional, 34 el Consejo de Estado35 y el Consejo Superior de la Judicatura.

El patrón común de los reiterados fallos en contra de la Caja se refiere, entre otros, a

los siguientes aspectos:

c - 168/95 . p ens ión de jub i l ac ión -des igualdad en e l promed io de lo

devengado/d iscr iminac ión entre empleados públ icos y pr ivados . El

aparte final del inciso tercero del artículo 36, objeto de impugnación, en el

que sí se consagra una discriminación, que la Corte encuentra irrazonable e

injustificada, para efectos de la liquidación de la pensión de vejez, entre los

trabajadores del sector privado, y los del sector público; pues mientras para

los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los dos (2)

últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente

sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13

del Estatuto Superior.

Frente a la transición, los pensionados que han accionado ante los jueces de tutela36

y ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo37 obtienen la protección

de sus derechos fundamentales y el mínimo vital, porque se ordena a la

entidad tomar dentro del concepto de monto, el régimen anterior al Ingreso

Base de Liquidación y todos los factores salariales reportados por el emplea-

dor; lo anterior sin el tope consagrado en la Ley 100. Tal es la situación, que

varios han sido los intentos legales por terminar con dicha situación jurispru-

dencial, es el caso de la Ley 797 de 2003 y de la Ley 860 de 2004, cuyos

artículos que modificaban la transición fueron declarados inexequibles.

34 C-596/97, C-058/98, C-402/03, C-168/95, C-789/02, C-126/95, entre otras.

35 Son algunos de los fallos los radicados No. 25000-23-25-000-1998-/2990-01 (1713-01), /6086-01(894-01),

/2672-01(3592), /35760-00(1349-98).

36 Dentro de las acciones de tutela que han unificado y registrado la evolución de los pronunciamientos respecto

a la aplicación del régimen de transición se encuentran: T.571-02, T.631-02, T.235-02, T.431-02, T.463-02,

T.923-03,, T.169-03, T.625-04, T625-04, T.654-04, entre otras.

37 Son algunos de los fallos más representativos proferidos por el Consejo de Estado, los siguientes radicados: 0857

de 1996, 16716 de 1997, 11687 de 1997, 1042 de 1997, 1082 de 1998, 0172 de 2001, 3576 de 2001, entre otros.

117

Actualmente se encuentra vigente el Acto Legislativo No. 01 de 2005, el cual,

precisamente, modifica y aclara la situación relacionada con las variables

económicas del sistema pensional en cuanto a factores y tope, así como a

la posibilidad de que se acuerden beneficios por encima de los consagrados

legalmente.

No obstante, quienes adquirieron el derecho38 con anterioridad a la vigencia del Acto

Legislativo y desde la vigencia de la Ley 100 de 1993, sin olvidar la norma-

tividad que se expidió en cuanto al Régimen de Transición, se encuentran

en la órbita de protección que la ley ha establecido frente a los derechos

adquiridos; teniendo en cuenta que los jueces son los competentes, de

acuerdo con la Constitución Política de Colombia, para interpretar y aplicar

las normas en caso de conflicto de interpretativo. 39 Las reiteradas e innume-

rables acciones de tutela y condenas en contra de la entidad generan altos

costos y un fuerte impacto a los recursos de la seguridad social.

En el caso de los docentes, debe la entidad efectuar la liquidación de la pensión

gracia con todos y cada uno de los factores salariales reportados por los

empleadores. Es así como en estos fallos de docentes se concede el ampa-

ro de los derechos fundamentales y el mínimo vital, ordenando la inclusión

de la totalidad de factores a la mesada reconocida con la debida indexación.

Cajanal inicialmente reconoce la mesada con el sueldo y sobresueldo de los

docentes como factores. Los fallos de tutela, de acuerdo con los factores que

se causen en cada región del país, ordenan contabilizar en la base de liqui-

dación la prima de navidad, la prima de vacaciones, la de vida cara, la de

escalafón, la conyugal, la de primer semestre y la de segundo semestre, el

auxilio de alimentación y la de transporte; conforme a la certificación que se

anexe a la solicitud de reconocimiento.

38 En Sentencia C-147 de 1997, reiteró la Corte Constitucional que para que se consolide un derecho es nece-

sario que antes de que opere el tránsito legislativo se reúnan todas las condiciones necesarias para adquirirlo.

En tal oportunidad sostuvo que «configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que

han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorpo-

radas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona». Aclarando posteriormente que

«la Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la

vigencia de una ley, con ocasión de la expedición de nuevas regulaciones legales».

39 Ilustran en este aspecto decisiones plurales como criterio auxiliar y de su preeminencia las sentencias

C-836/01 y la C-557/01.

d . l . 0 17 1 de l 1 1 d e enero de 2006


Es en ejercicio de esa facultad que los señores Jueces de la República se han pro-

nunciado en las diferentes jurisdicciones frente a la aplicación del Régimen

de Transición. La Corte Constitucional expuso en la sentencia C-168/05:

«pr inc ip io de favorab il idad en mater ia pens ional/ rég imen de tran-

s ic ión en pens iones . En punto a la aplicación del principio de favorabilidad

en materia de régimen pensional, considera la Corte que esta es labor que

incumbe al juez en cada caso concreto, pues es imposible, en juicios de consti-

tucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, con cada una de las

distintas normas contempladas en los diferentes regímenes pensionales que

antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían en el sector privado y en el

público, para establecer cuál resulta más favorable a determinado trabajador».

(El subrayado es nuestro)

En este orden de ideas, es importante recordar los intentos de la Ley 797 de 2003,

la Ley 860 de 2004 y, finalmente, el Acto Legislativo No. 1 de 2005, se

dieron a la tarea de modificar el Régimen de Transición y aclarar la situación

de interpretación por parte de los jueces frente a su aplicación, los dos pri-

meros sin resultados por cuanto dichas normas fueron declaradas inexequi-

bles por la Corte Constitucional.

En consecuencia, el conflicto presentado en cuanto a la aplicación del concepto de

monto a los sujetos de transición ya sea por tiempo o por edad, fue definido

por los reiterados pronunciamientos proferidos por la Rama Judicial, al igual

que en el caso de la liquidación de pensiones gracia de los docentes.

Cordialmente,




119

3.9 D. P. 102 del 7 de febrero de 2006. Junta Nacional de Calificación de Invalidez.

Bogotá, 07 de febrero de 2006

Doctor

DIEGO PALACIO BETANCOURT

Ministro de la Protección Social

E. S. D.

Respetado doctor Palacio:

De manera atenta me permito informar el resultado sobre la Vigilancia Superior

Preventiva, ejercida a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y a la

Regional de Bogotá, en el acto de entrega oficial de la Junta anterior a la

Junta entrante, así:

Marco constitucional y legal

Los artículos 47, 48 y 49, de la Constitución Política, plasman la obligación estatal al

principio de la previsión contra los riesgos derivados de limitaciones físicas, inclui-

das las sensoriales y síquicas, se agregan la rehabilitación y la preparación para

la integración a la vida comunitaria en sus diversos aspectos, actividades que

deberán financiarse con recursos fiscales, a través de entidades especializadas.

Su alcance resulta mucho más amplio frente al concepto de «asistencia pública» de

la Constitución de 1986, en relación exclusivamente con personas que ca-

rezcan de medios de subsistencia, no tuvieran derecho a exigirlo de otras

personas y estuvieran incapacitadas para trabajar.

Los artículos 1, 41, 42, 43 y siguientes de la Ley 100 de 1993 regulan el Sistema

Integral de Seguridad Social, Pensiones, Salud y Riesgos Profesionales.

El Decreto 1346 de 1994, por el cual se reglamentó el funcionamiento y el financiamiento

de las Juntas de Calificación de Invalidez, concordantes con la Ley 100 de 1993.

El Decreto 1295 de 1994, por el cual se reglamenta el Sistema General de Riesgos

Profesionales

El Decreto 303 de 1995, artículos 1 y 2 que trata sobre la vigencia de las Juntas y el

ejercicio de las funciones de sus miembros (1 de abril de 1995).

El Decreto 917 de 1999, Manual Único para Calificar la Invalidez.

d . l . 1 02 de l 7 de f ebrero de 2006


El Decreto Reglamentario 2463 de 2001, por el cual se reglamenta la integración,

financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez.

El Decreto 1128 de 1999 y Decreto 205 de 2003, por medio de los cuales se orga-

niza la estructura y funciones del Ministerio de la Protección Social.

Naturaleza jurídica

Las Juntas de Calificación de Invalidez, Regionales y Nacional, son entidades creadas

por la Ley 100 de 1993, y de conformidad con el Artículo 11 del Decreto

2463 de 2001, son organismos de creación legal autónomos, sin ánimo de

lucro, de carácter privado, sin personería jurídica, cuyas decisiones son de

carácter obligatorio. Sus integrantes son designados por el Ministerio de

Trabajo y Seguridad Social (hoy de Protección Social). Al tenor de lo señala-

do en el artículo 17 del presente Decreto no tienen el carácter de servidores

públicos, no devengan salario, ni prestaciones sociales solo tienen derecho

a los honorarios establecidos legalmente.

Cabe advertir que el artículo 45 del referido decreto establece que «… Los miembros

de las Juntas de Calificación de Invalidez ejercen funciones públicas y les es

aplicable el Código Disciplinario Único».

Aunque se trata de organismos autónomos y privados, su situación es de carácter

público, razón por la que sus miembros son sujetos disciplinables tal como

lo consagró, en su momento histórico, el artículo 20 de la Ley 200 de 1995

y, posteriormente, la Ley 734 del 2002, en sus artículos 52 y 53. En tal

evento el artículo 75 de la citada norma establece: «Competencia por la

calidad de sujeto disciplinable. El particular disciplinable conforme a este

código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación,

salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este Código, cualquiera sea la forma

de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.

Antecedentes

El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 define al inválido como la persona que por

cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,

hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral, esto en concordan-

cia con los artículos 31, 32, 39 y del 40 al 44.

Por otra parte, el artículo 16 de la norma, ídem, establece que ninguna persona podrá

distribuir las cotizaciones obligatorias entre los dos Regímenes del Sistema

General de Pensiones.

121

El Decreto 917 de 1999, en su artículo 2, establece además de la invalidez, la definición

de incapacidad permanente parcial, capacidad laboral y trabajo habitual. Así

mismo, el artículo 3º del citado Decreto indica qué se debe entender como

fecha de estructuración o declaratoria de la pérdida de capacidad laboral,

que a su tenor reza:

«Fecha de estructuración o declaratoria de la pérdida de la capacidad laboral. Es la

fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral

en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha

debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda

diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación.

En todo caso, mientras dicha persona reciba subsidio por incapacidad tem-

poral, no habrá lugar a percibir las prestaciones derivadas de la invalidez».

Es del caso mencionar la existencia del Fondo de Solidaridad Pensional, que el De-

creto No. 1127 de 1994, en su artículo 1, lo define como una cuenta espe-

cial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de la Protección

Social, cuyo objeto es subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones

de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano

que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte.

Así mismo, en la Ley 100 de 1993 en los artículos 26 y siguientes, se en-

cuentran las disposiciones referentes a dichos Fondos.

No obstante este informe, que hace referencia específica a la Junta Nacional de

Calificación de Invalidez; es pertinente hacer una breve mención de las Juntas

Regionales ubicadas en las respectivas capitales de departamento y aquellas

ciudades en que el volumen de afiliados así lo requiera y quienes son los

responsables de efectuar en primera instancia la calificación de invalidez y

determinar su origen. En el evento que haya objeción por parte del calificado,

será la Junta Nacional de Calificación, a quien le corresponderá, mediante la

sala de decisión, decidir la apelación, como segunda y única instancia.

Las Juntas están conformadas por el número de salas de decisión que determina el

Ministerio, el cual designará, una vez concluido el proceso de selección, a

sus integrantes principales y a sus respectivos suplentes, quienes tendrán el

carácter de personales. Cada sala tiene autonomía e independencia para la

toma de decisiones. El Ministerio es el que determina el número de salas

de decisión constituidas interdisciplinariamente, que se requieren, de acuer-

do con la jurisdicción, al número de casos que deben atender y las necesi-

dades propias de una región o un departamento.



En este orden de ideas, la principal función de las juntas es el estudio y valoración de

las personas a calificar con el fin de obtener la pensión de invalidez, que en

cada caso consagre la ley.

Antecedentes de la función de inspección y vigilancia del Ministerio de la Protección Social

En desarrollo del Decreto 1128 de 1999, concordante con la Resolución No. 00218

de 2000, en su artículo 23 se asignaron competencias a la Coordinación del

grupo de Inspección y Vigilancia Preventiva del Ministerio de la Protección

Social, entre ellas, «vigilar y controlar la organización y funcionamiento de las

juntas nacionales y regionales de invalidez y dirimir los conflictos de compe-

tencia que se presenten entre estas».

Posteriormente, con la fusión de los Ministerios de Salud y Trabajo, mediante el De-

creto 205 de 2003, corresponde a la Unidad Especial de Inspección y Vigi-

lancia de este Ministerio, artículo 30 numeral 1: dirigir, coordinar, desarrollar

y evaluar las acciones de prevención, inspección, vigilancia y control en todo

el territorio nacional, con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas

legales, reglamentarias y convencionales sobre el trabajo, el empleo y la

seguridad social, tanto en el sector público como en el sector privado. Nu-

meral 13: vigilar y controlar la organización y funcionamiento de las Juntas

Nacional y Regionales de Invalidez y dirimir los conflictos de competencia

que se presenten entre éstas. Tales funciones están coordinadas con las

Direcciones Territoriales.

Competencia de la Delegada para Asuntos Laborales

Artículo 277 num. 1, 5 y 7 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia

con el artículo 24 num. 1,2 y 5 del Decreto 262 de 2000.

Actuaciones de la delegada, frente a las Juntas de Calificación de Invalidez

Con fecha 8 de octubre de 2003, la Delegada para Asuntos Laborales presentó informe

a este Despacho sobre las Juntas de Calificación de Invalidez, en el cual se

observa que, desde ese año, se encuentra el represamiento de expedientes,

tanto que en las sugerencias expresadas en su oportunidad, la citada servi-

dora recomienda que se conmine a la Junta Nacional de Calificación de In-

validez para que se realice «… un plan de contingencia o choque que per-

123

mita evacuar los expedientes represados, bajo la supervisión del Ministerio

de la Protección Social… ».

Por otra parte, llama la atención que para ese año, ante el cambio o nombramiento

de nuevos miembros integrantes de la Junta de Calificación de Invalidez,

debido al cúmulo de expedientes dejados por las juntas anteriores, los nue-

vos miembros debieron evacuar los trámites de manera gratuita, ya que de

los honorarios dispuso la Junta saliente.

Así mismo, nos permitimos transcribir el numeral 5.5 dentro del diagnóstico del

mencionado informe que a su tenor dice: «… en algunos casos, como en la

Junta Nacional de Calificación de Invalidez y en algunas Juntas Regionales,

no se hizo entrega por los secretarios salientes de los inventarios, lo cual

ocasionó traumatismos para evacuar expedientes …».

Con fecha 5 de marzo de 2005, nuevamente se presentó informe del cual se extraen

algunos apartes del diagnóstico que se realizó, así: «… Respecto de la Junta

Nacional de Calificación de Invalidez continúa la demora y represamiento en

la calificación de invalidez, no obstante estar en trámite el proyecto de crea-

ción de la segunda sala desde el 16 de septiembre de 2004, la cual fue

propuesta a principios del mismo año. Se remitieron en el año 2004, por

parte de las juntas regionales 1.400 expedientes…».

«… Demora en el proceso de calificación de invalidez especialmente en la Junta

Nacional de Calificación de Invalidez (específicamente al radicar, al repartir,

en citar para valoración y en la realización de la audiencia)…».

«… No se cumple con el procedimiento establecido en el Decreto 2463 de 2001, lo

anterior sumado a los inconvenientes con la demora en aporte de pruebas

y asistencia de los pacientes…».

«… Los informes de la Junta Nacional de Invalidez carecen de soportes estadísticos…».

Al presentarse la entrega oficial de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, por

parte de los miembros salientes a los nuevos integrantes y con el fin de

ejercer vigilancia superior, el Procurador Delegado para Asuntos Laborales

comisionó a dos funcionarias adscritas a ese Despacho, para que se despla-

cen a las dependencias de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez,

ubicada en la Avenida 22 No. 37 - 42 de Bogotá, durante los días 25, 26 y

27 de enero del año en curso.

Dentro la citada diligencia, se levantó el acta correspondiente, contentiva en 33 folios

y que hace parte integrante de este informe, estando presentes por parte

del Ministerio de la Protección Social, los doctores Juan Carlos Llano Rondón,



Director General de Riesgos Profesionales; Carlos Ayala y Ana del Pilar Pereira,

Profesionales Especializados de la Dirección General de Riesgos Profesio-

nales; Martha Patricia Arias, Profesional Especializada de la Unidad Especial

de Inspección, Vigilancia y Control y Jorge Gutiérrez Sarmiento, Inspector de

Trabajo. Igualmente, los doctores Héctor Hernán Gutiérrez Bernal y John

Fernando Euscátegui Collazos, en calidad de miembros salientes de la Jun-

ta Nacional de Calificación de Invalidez; y los doctores Doris Mejía Parra,

Jorge Vargas Rojas, Margoth Rojas Rodríguez, Rubén Darío Mejía, César

Augusto Osorio, Jorge Ferreira Gómez, Luz Helena Cordero Villamizar y

Diana Nelly Guzmán Lara, como nuevos integrantes de las Salas de Decisión

de la citada Junta.

Observaciones relevantes

Con fecha 5 de marzo de 2005, el Ministerio de la Protección Social publicó el Manual

de Procedimientos para el Funcionamiento de las Juntas de Calificación de

Invalidez.

Sobre el particular es del caso manifestar que a folio 34 de dicho Manual se encuentran

taxativamente establecidos los diferentes pasos que conforman el proceso

de la entrega por terminación del período de los miembros; sin embargo, se

constató que de ninguna manera se tuvieron en cuenta, toda vez que se

detectó la falta de planeación, organización y ejecución para llevar a cabo la

entrega de los expedientes, archivos, bienes y elementos, como contratos

de arrendamiento y trabajo, muebles, equipos, libros software, etc.

En cuanto a la entrega de los libros, cuentas bancarias, extractos y demás documen-

tos que conforman la contabilidad y la parte financiera de la Junta, se vislum-

bró igualmente el total desorden e improvisación.

Por otra parte, referente a los procesos y tutelas pendientes se confirmó que el total

represamiento de casos no tramitados, que llegan a aproximadamente 4.000

carpetas.

No se puede omitir en este informe, la gravísima situación creada con la distribución

de los honorarios, la cual en ningún momento se hizo acorde a la ley, según

aseveración de algunos miembros de la Junta saliente y de conformidad con

lo plasmado en el acta respectiva; se produjo incumplimientos en el pago

de servicios públicos, retención en la fuente DIAN, pago de la sanción im-

puesta por el Ministerio de la Protección Social, pago de salarios y cesantías,

como también lo relativo al embargo de las cuentas.

125

Durante toda la diligencia se percibió la negligencia por parte del Secretario Ejecutivo,

en su calidad de Representante legal de la Junta, al hacer entrega de cada

elemento y documento de manera fraccionada, incompleta y sin los debidos

soportes. Se generó que los miembros entrantes, nombrados y posesionados

en el cargo, las 7:30 am de la noche del día 27 de enero, no recibieran la

Junta, presentándose una caótica situación, como quiera que al ser viernes,

a esa hora y fecha quedó sin representante legal la Junta, causando graves

perjuicios a los usuarios; pues durante los tres días anteriores, se cerró la

atención al público, entre quienes se encontraban personas enfermas, dis-

capacitadas, que en su mayoría de los casos provenientes de otros sitios del

país, sin poseer los medios económicos para solventar los gastos que impli-

ca tal desplazamiento.

Solicitud apertura de investigación disciplinaria

En consideración a la gravedad de los hechos descritos y contenidos en el acta, es

necesario dar traslado de esta documentación a la Oficina de Registro y

Control de la PGN, para que se haga el reparto correspondiente a la depen-

dencia competente, con el fin de que se inicie la investigación disciplinaria

correspondiente; teniendo en cuenta que se detectaron presuntas irregula-

ridades de orden administrativo, contractual y contable, entre otras.

Cabe advertir, que la doctora Luz Helena Cordero Villamizar, en el transcurso de la

diligencia celebrada el día 27 de enero de 2006, en su calidad de sicóloga

y miembro de la Junta Nacional, solicitó que se inicie la investigación, ante

las autoridades correspondientes, de las actuaciones realizadas por cada uno

de los miembros de la Junta Nacional para establecer las responsabilidades

correspondientes.

A la vez, a folio 28 del acta, consta la manifestación el doctor Jorge Vargas Rojas, médico,

y que a su tenor dice: «… manifiesto que coadyuvo en la declaración escrita

de la doctora Luz Helena Cordero y en forma simultánea solicito a los repre-

sentantes de las autoridades administrativas que de acuerdo con lo normado

en la Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, se adelante investigación

administrativa y disciplinaria, tanto al Secretario Principal de esta Junta salien-

te, como a los demás miembros integrantes de dicha junta, para que se

averigüe y determine si hubo conductas punibles o censurables, teniendo en

cuenta las competencias señaladas en el Decreto 2463, especialmente, en

el art. 16 numerales 12 y 21 y los demás acápites de dicha norma…».



En virtud de lo expuesto y de lo contenido en el acta, la Procuraduría General de la

Nación solicita, a ese Ministerio, se tomen las medidas a que haya lugar,

como se dijo antes, frente a la gravedad de los hechos, y dando aplicación

a la competencia que le ha atribuido la norma, respecto del deber que tiene

de ejercer una inspección, vigilancia y control a las Juntas de Calificación de

Invalidez y, en este caso, a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, sin

interrumpir la labor preventiva consagrada en el artículo 24 numerales 2, 5

y 7 del Decreto–ley 262 de 2000, a cargo de la Procuraduría Delegada para

Asuntos Laborales y la disciplinaria que se iniciará en esta misma fecha.

Cordialmente,


Procurador General de la Nación.

127

3.10 D. L. 2071 del 24 de mayo de 2006. Cajanal, EICE.

Bogotá, D. C., 24 de mayo de 2006

Doctora

VICTORIA ROSA LÓPEZ COLÓN

Gerente Cajanal, EICE

Calle 14 No. 8-70 Edificio Torreblanca

Bogotá D.C.

Asunto. Oficio Rad. No. 22392 de 2006

Respetada doctora:

En atención a la competencia preventiva y de control de gestión asignada a este

Despacho, consagrada en el artículo 277 de la Constitución Política y de

acuerdo con los artículos 24 y siguientes del Decreto Ley 262 de 2000 y en

relación con la solicitud referida, es preciso indicar:

La situación del Régimen de Transición, específicamente el artículo 36 de la Ley 100

de 1993, que ha venido siendo objeto de reiterados fallos jurisprudenciales

e incluso de varias normas que lo reforman, debe continuarse aplicando

conforme a cada circunstancia particular y concreta, analizando las normas

y jurisprudencia vigente al momento de adquirir el derecho a la pensión de

vejez.

Respecto a la Sentencia C-168 de 1995, pronunciamiento que como otros está,

claramente, afectado de cosa juzgada constitucional, no puede confundirse

con los alcances que el juez jurisdiccional compentente da a la interpretación

de la norma, más aún cuando en fallos de tutela la Corte Constitucional se

ha pronunciado en relación al mismo tema.

En vigencia de los artículos 18 de la Ley 797 de 2003, del 4 de la Ley 860 de 2003

y del actual Acto Legislativo No. 1 de 2005; lógicamente los pronunciamien-

tos de los jueces deben acogerse al espíritu y contenido de dichas normas,

el cual fue y es modificar los alcances de la aplicación del inciso tercero del

artículo 36 de la Ley 100, en cuanto al Ingreso Base de Liquidación aplicable

a los sujetos de transición que adquieren su estatus pensional y solicitan el

reconocimiento de su derecho.

d . l . 207 1 de l 24 de mayo de 2006


Actualmente, verbigracia, el Acto Legislativo No. 01 de 2005, es norma constitucional

vigente que claramente dispone que los factores establecidos en la ley son

los únicos que deben tenerse en cuenta en el proceso de liquidación de las

mesadas pensionales, entiéndase el Decreto 1158 de 1994, para integrar

la base referida. En este orden de ideas, no podía producirse un fallo que

contraríe la norma de normas.

No sucede lo mismo con quienes al amparo de la jurisprudencia, con anterioridad a

la vigencia de este Acto Legislativo o a las normas que posteriormente fueron

declaradas inexequibles, demandaron o tutelaron, la situación de los factores

que integran la base salarial.

En un Estado Social de Derecho como el nuestro, cada una de las ramas del poder

público tiene sus funciones y sus competencias, no puede entonces sobre-

ponerse un concepto administrativo a un fallo judicial, ni un fallo judicial a

una ley o norma constitucional. En el tema de transición la posición asumida

por la jurisprudencia, como es de su conocimiento, independientemente de

que las autoridades administrativas emitan y asuman sus conceptos, debe

ser de obligatorio cumplimiento y atender el debido proceso. Consecuencia

de lo anterior, es la congestión producida en la Caja por los innumerables

fallos de la jurisdicción contenciosa y de los jueces de tutela.

En cuanto a la Sentencia C-168 de 1995 es preciso resaltar los siguientes apartes:

«Los derechos adquiridos están íntimamente relacionados con la aplicación de

la ley en el tiempo, pues una ley posterior no puede tener efectos retroactivos

para desconocer las situaciones jurídicas creadas y consolidadas bajo la ley

anterior. Sin embargo, nuestra Constitución establece una excepción al princi-

pio de la irretroactividad de la ley, al consagrar la favorabilidad de las normas

penales, la que dejó estatuida en el artículo 29, así: «En materia penal, la ley

permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a

la restrictiva o desfavorable».

«El derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su

titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo,

pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con

la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuen-

cia, puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta última

categoría donde debe ubicarse la llamada ‘condición más beneficiosa’. Se

puede concluir que quien ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de

129

servicio o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley para acceder a

una pensión de jubilación o de vejez, tiene un derecho adquirido a gozar de

la misma. Pero quien aún no ha completado el tiempo de servicio o llegado

a la edad prevista en la norma legal, no tiene un derecho sino que se halla

apenas ante una simple expectativa de alcanzarlo en el momento de reunir

la condición faltante».

«En el presente evento se acusan normas generales, impersonales y abstractas

que cobijan a todos los habitantes del país, por tanto, como se dejó consig-

nado en párrafos anteriores, no es posible determinar in genere si la nueva

legislación contiene disposiciones más benéficas para los trabajadores, frente

a los regímenes antes vigentes y, mucho menos cuando se trata de meras

expectativas». (Es a la ley o a los jueces a quienes corresponde determinar

tales situaciones).

La Corte Constitucional declaró exequibles las normas demandadas, entre ellas el

inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100. Manifestó la alta corporación en su

oportunidad:

«e. Los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993

«Dado que en la ley 100 de 1993 se modifican algunos de los requisitos para

acceder a la pensión de vejez, se establece en el inciso segundo del artículo

36, materia de acusación, un régimen de transición que da derecho a obtener

ese beneficio mediante el cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo

de servicio, o semanas cotizadas estatuidas en la legislación anterior, para las

personas que a la fecha de entrar a regir el nuevo sistema de seguridad social,

tengan 35 años o más de edad si son mujeres, y 40 o más años de edad si son

hombres; o a quienes hayan cumplido 15 o más años de servicios cotizados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para obtener

tal derecho son los contenidos en las disposiciones de la nueva ley.

En el inciso tercero se fija el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de

las personas antes citadas, disponiendo que para quienes les faltare «menos»

de diez (10) años de servicio para adquirir el derecho, será el promedio de lo

devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante

todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la

variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el

DANE. Y, si el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a

d . l . 207 1 de l 24 de mayo de 2006


la entrada de vigencia de la ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el

promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores

del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.

Adviértase, cómo el legislador con estas disposiciones legales va más allá de la protección

de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes

están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotiza-

das a adquirir el derecho a la pensión de vejez; lo que corresponde a una

plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al

artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».

La jurisprudencia ha dado alcances a este inciso frente a los sujetos de transición con

regímenes especiales que indiquen expresamente el promedio, los factores

y el tope que integran el Ingreso Base de Liquidación a tener en cuenta;

posición que no puede entrar a modificar este ente de control y que en

reiteradas oportunidades por medio de normas legales, hasta culminar con

el Acto Legislativo No. 1 de 2005, se ha tratado de modificar o «aclarar». No

han considerado las altas cortes ni los jueces de la República en la órbita de

su competencia, que el fallo C-168 de 1995 haya definido las situaciones y

pretensiones ante ellos planteadas por los accionantes, motivo por el cual,

reitero, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, han proferido

sendos fallos, que condenan y tutelan reiteradamente a la Caja, con las

consecuencias de afectación patrimonial por los sobrecostos que el cumpli-

miento de los mismos involucra.

En conclusión, corresponde al Ministerio Público velar por el cumplimiento de la

Constitución, las leyes y los fallos judiciales, en el respeto al debido proceso,

la protección del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamen-

tales de los trabajadores y pensionados.

Cordialmente,




131

3.11 D. L. 3964 del 7 de septiembre de 2006: Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia


Doctor

CARLOS ARTURO GÓMEZ AGUDELO

Coordinador General. Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo

Social de Puertos de Colombia. Ministerio de la Protección Social

Carrera 7ª No. 32-16

Bogotá, D. C.

Asunto: Aplicación jurisprudencia elaborada casos seriados. Fallo de tutela

con radicación No. 11001110200020060234101157 del Consejo Superior

de la Judicatura. Accionante: Fabiola Ramírez de Barbosa

Apreciado doctor:

De conformidad con el fallo de tutela proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura de nueve (9) de agosto de dos mil seis

(2006), M. P. Dr. Rubén Darío Henao Orozco; mediante el cual se revocó el

fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Seccional de la Judicatura

de Cundinamarca, dejando sin efecto el dictamen No. 008348 del 23 de mayo

de 2003 proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá

y Cundinamarca, lo mismo que la Resolución No. 000256 del 26 de marzo de

2004, que declaró la extinción de la pensión de invalidez de la accionante, y se

ordena al Coordinador del Área de Pensiones del GIT se restablezca el pago de

la pensión extinguida con su respectiva indexación; este Despacho considera

conducente insistir en la aplicación de la jurisprudencia elaborada en los casos

seriados, como en el que se trató en este asunto por esa alta Corporación.

Para su conocimiento y fines pertinentes, adjunto copia del fallo de tutela referido.

Cordialmente,




d . l . 3964 de l 7 de s ept i embre de 2006


3.12 D. L. 4223 del 18 de septiembre de 2006. Seguro Social.


Doctor

GILBERTO QUINCHE TORO

Presidente Seguro Social

Carrera 10 No. 64-28

Bogotá, D. C.

Respetado doctor:

Cordial saludo. Este Despacho acusa recibo oficio No. 12934 del 11 de septiembre

de 2006, suscrito por el Director Jurídico Nacional del Instituto de los Segu-

ros Sociales, el doctor Emil Enrique Ariza Olaya.

En ejercicio de las funciones de vigilancia superior preventiva y de control de gestión,

de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de la Constitución Política

en concordancia con los artículos 24 y siguientes del Decreto Ley 262 de

2000, este Despacho le advierte, so pena de las consecuencias que puedan

generarse en la órbita disciplinaria y penal, lo siguiente:

La decisión de la administración de reconocer un derecho pensional es un acto

administrativo de carácter particular y concreto, creador de derechos subje-

tivos; por lo tanto, tratándose de la revocación de los mismos es al ente

administrativo al que corresponde poner en movimiento el aparato jurisdic-

cional y demandar su propio acto, en caso de no contar con el consentimien-

to expreso y escrito del titular del derecho.

Estos actos administrativos han creado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto

por cuanto han reconocido derechos de la misma categoría, como son las me-

sadas pensionales y los retroactivos, los cuales ingresan al patrimonio de cada

pensionado. Es, en este contexto, que si la administración revoca directamente y

de manera unilateral, sin agotar los requisitos legalmente señalados, vulnera los

derechos a la defensa y el debido proceso, derechos que por mandato del artí-

culo 29 de la Carta Fundamental deben regir las actuaciones administrativas.

No importa que se trate de innumerables actos administrativos de carácter particular,

estos siguen manteniendo su naturaleza sin pasar a ser actos de interés

general por la simple suma de los mismos.

133

Es claro y cierto que los actos que lesionen o simplemente no armonicen con el interés

público o general han de ser revocados, pero también es cierto que debe

atenderse al debido proceso con el fin de proceder en los términos que la

ley y la jurisprudencia lo ha establecido.

Es preciso indicar, que el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo señala

«pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la apli-

cación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en

el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales».

Este artículo se refiere a los actos administrativos particulares en eventos que

se produzcan situaciones del artículo 69, no se asimilan los actos de carácter

general y los de carácter particular en cuanto a su tratamiento para que

proceda la revocatoria.

La Corte Constitucional a este respecto ha dicho:

«(…) en el origen de la situación jurídica individual que se reclama, existe un

vicio conocido por la administración, no puede permanecer sustentado un

derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley, (…) la circunstancia

expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento

la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda,

pues nunca lo ilícito genera derechos».

También ha manifestado la Corte Constitucional:

«(…) los únicos actos de carácter particular que son susceptibles de revocación,

sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la

aplicación del silencio administrativo positivo», ya que tanto las causales es-

tablecidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, a las que

remite el 73 ibídem, como el haberse perfeccionado el acto por medios ilega-

les tienen por presupuesto que el acto objeto de revocación tenga el carácter

de ficto, es decir, que pertenezca a la categoría indicada. De lo contrario, esto

es, si no se produjo en virtud del silencio administrativo positivo, la revocación

unilateral no procede, a menos que se trate de una abrupta, abierta e incontro-

vertible actuación ilícita o fraudulenta debidamente probada, cuya persistencia

implique grave y actual quebranto al orden jurídico».



«Es decir, que para esta Corporación, atendiendo el principio de buena fe y la

presunción de legalidad que ostentan los actos de la administración (Sentencia

T-276/2000), amén de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respe-

to a las situaciones jurídicas subjetivas que ha quedado consolidadas en cabeza

de una persona mediante decisiones en firme (Sentencia T-347/1994), salvo

una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter particular y

concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular».

«(…) En el caso de que resulte manifiesta la utilización de medios ilegales

no solamente procederá la revocatoria sin necesidad de consentimiento del

implicado, respetando en todo caso el procedimiento señalado en el artículo

74 del C.C.A. sino que serán aplicables las sanciones a que haya lugar dentro

del proceso penal o disciplinario respectivo, incluida la inhabilidad que esta-

blece el inciso segundo del artículo 5º atacado.

«(…) Adicionalmente, cabe recordar que en la generalidad de los casos

será solo con el consentimiento del interesado que se podrá revocar el res-

pectivo acto administrativo de carácter particular y concreto y solo de manera

excepcional frente a la actuación evidentemente fraudulenta de su parte, la

administración podrá prescindir de la obtención previa de su consentimiento.

(Resalta la Sala)».

Solamente, cuando el Seguro Social con certeza encuentre que es otra entidad

provisional o fondo de pensiones la que debe asumir el reconocimiento del

derecho y esta asuma el pago de la respectiva mesada pensional en cada

caso particular y concreto, mediante acto administrativo que reconozca su

obligación, podrá el Instituto a partir de ese momento revocar su propio acto,

ya que este es el único hecho que ratifica que la competencia no es del

Instituto y que radica en una caja de previsión diferente a él, garantizando

así el derecho adquirido del pensionado quien obró de buena fe y en ningún

caso de manera fraudulenta. Así las cosas, únicamente, hasta que un Juez

de la República se pronuncie sobre la competencia, si hubiere controversia

en ese aspecto, podrá revocarse y suspenderse el pago del derecho, que de

tiempo atrás venía disfrutando el pensionado a cargo del ISS.

En el evento de que otra entidad reconozca el derecho pensional y el correspondiente

retroactivo, debe el Instituto adelantar las gestiones pertinentes para que se

estudie la posibilidad de compensación de las mesadas que fueron cance-

ladas sin ser de su competencia.

135

De lo contrario debe contarse con el consentimiento escrito y expreso del titular del

derecho a pensión o demandar el acto administrativo, actuación que corres-

ponde a la administración frente a su propio acto.

En la Sentencia C-835/03, la Corte Constitucional establece de manera clara y

contundente los eventos en los cuales, conforme con lo establecido en la

Ley 797 de 2003, procede la revocatoria de actos administrativos sin con-

sentimiento expreso del titular del derecho.

En consecuencia, este Despacho solicita al Seguro Social revisar la posición institucional

planteada en el oficio referido y proveniente de la Oficina Jurídica, en bene-

ficio del ordenamiento jurídico y del patrimonio público, ya que se auguran

futuros y costosos pleitos en contra del Instituto, sin dejar de lado los proce-

sos de carácter penal y disciplinario.

Cordialmente,






3.13 D. L. 4978 del 23 de octubre de 2006. Ministerio de Protección Social

Bogotá, 23 de octubre de 2006

Doctora

CATALINA CHICA VARGAS

Directora Territorial de Trabajo de Cundinamarca


E. S. D.

Asunto: Intervención superior con fines preventivos y de control de gestión Ministerio

de la Protección Social – Dirección Territorial de Trabajo, Cundinamarca. Queja

presentada por Yara del Pilar Eslava Muñoz y otros Inspectores de Trabajo.

De conformidad con la intervención ordenada por este Despacho, mediante el cual

se decide adelantar intervención preventiva con fines de control de gestión

a efectos de verificar en esa Dirección Territorial los trámites y actuaciones

adelantados por las partes respecto a los hechos denunciados, nos permiti-

mos presentar el informe correspondiente sobre la vigilancia superior desa-

rrollada, así:

I. Antecedentes

Originó la presente actuación administrativa la versión rendida ante el Procurador

Delegado para Asuntos Laborales por la doctora Yara del Pilar Eslava Muñoz,

identificada con Cédula de Ciudadanía No. 40.382.776, expedida en Villavi-

cencio, Inspectora I de Trabajo de Bogotá del Ministerio de la Protección

Social. Alegó persecución y acoso laboral de que han sido víctimas los Ins-

pectores de Trabajo en el cumplimiento de sus funciones, por negarse a

suscribir unas diligencias de conciliación de carácter administrativo laboral.

Fue comisionada, a estas diligencias, junto con el Inspector 10 de Trabajo,

Dr. Jorge Gutiérrez Sarmiento, por medio del auto comisorio 59770 del 13

de julio de 2006, proferido por la Directora Territorial Cundinamarca, docto-

ra Catalina Chica Vargas y Ángela María Caro Bohórquez, Coordinadora Gru-

po de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control.

137

Sostuvo la quejosa que fueron comisionados de manera inesperada, sin contar con

el conocimiento previo de las actas de conciliación que se iban a suscribir y

de acuerdo con la petición realizada por las empresas Global Tempo e IFI

Concesión Salinas. Las actas fueron allegadas al Ministerio el día 13 de julio,

para realizar dichas diligencias el 14 de julio de 2006, en la Transversal 21

No. 96 – 42, Club Rincón Grande, a efectos de conciliar con un grupo aproxi-

mado de 100 trabajadores.

Agregó que, previamente se habían realizado una serie de reuniones tanto en la

Dirección Territorial como en el Despacho de la Jefe de la Unidad de Inspec-

ción y Vigilancia del Ministerio de la Protección Social, con respecto a la

preocupación y el desespero generados por la situación en que estaban otros

Inspectores de Trabajo; quienes fueron condenados a raíz de una investiga-

ción penal, originada por las actas de Foncolpuertos y por el caso del com-

pañero Luis Edgar Alvarado Vásquez, Inspector 11 de Trabajo, quien fue

detenido recientemente por la Fiscalía.

Expresó, que a diario se ven presionados para realizar este tipo de diligencias «Conciliaciones

Voluntarias» que realmente no son voluntarias porque no hay un previo

acuerdo entre las partes, más exactamente los trabajadores son engañados

por las empresas y por los apoderados y/o asesores jurídicos de estas al

momento de suscribir las actas. Agregó que previamente se había concer-

tado con la Unidad Especial de Inspección y Vigilancia que cuando mediara

una solicitud especial de carácter público o privado para suscribir estas dili-

gencias, se estudiaría en determinado tiempo el modelo del acta de conci-

liación e igualmente toda la documentación allegada; a la vez que tampoco

se comisionaría a los Inspectores a cumplirlas fuera de las instalaciones de

la empresa solicitante; es decir, que no se comisionaría a los inspectores para

que se desplazaran a Clubes, Hoteles o Restaurantes.

Respecto al caso concreto, sostuvo que el día 13 de julio de 2006, le fue allegado

oficio remisorio con tres formatos de actas de conciliación para que los es-

tudiara e hiciera las correcciones que considerara pertinentes en atención a

que el día 14 de los corrientes, se le designaría para efectuar las actas de

conciliación aludidas; luego aproximadamente a las 5:00 – 05:15 de la

tarde se reunió con las doctoras Catalina Chica, Directora Territorial y con

Ángela Maria Caro, Coordinadora, a efectos de acordar unos requisitos que

se debían solicitar, se le entregó un fólder con cuantiosa información rela-

cionada con la documentación allegadas por las empresas IFI Concesión

d . l . 4978 de l 23 de octubre de 2006


Salinas y Global Tempo, y unas correcciones que la misma doctora Caro

Bohórquez había hecho a los modelos de las actas que le habían entregado.

Posteriormente, ese mismo día 13 de julio, remitió oficio a la Coordinadora allegándole

un modelo o formato de las actas de conciliación que ella había corregido,

con las respectivas anotaciones al margen, para que se procediera, por los

interesados, a efectuar las correcciones relevantes. El 14 de julio de 2006,

antes de salir para la citada diligencia, recibió respuesta a la misma, median-

te oficio suscrito por la Coordinadora, quien en términos desobligantes y

despectivos, según su parecer, le devolvió el modelo de acta que le había

entregado.

Por último, añadió, que una vez en las instalaciones del Club Rincón Grande, se procedió

a efectuar una reunión con todos los trabajadores presentes para de expli-

carles el procedimiento de la conciliación y sus efectos legales; ellos afirma-

ron que apenas se les había informado de dicha diligencia el día anterior en

horas de la tarde, y que no tenían conocimiento de que les iban a liquidar;

al igual que varios trabajadores que estaban próximos a pensionarse les

preguntaron sobre algunas inquietudes al respecto, toda vez que tenían

muchos interrogantes sobre el tema. Posteriormente, se reunieron con los

abogados y/o asesores jurídicos de las empresas intervinientes, a quienes

les transmitieron los interrogantes formulados por los trabajadores y les su-

girieron los ajustes que se debían hacer a dichas actas. Durante esas con-

versaciones empezó a recibir varias llamadas en distintas horas a su celular

por parte de la doctora Catalina Chica, a quien le manifestó que no estaban

de acuerdo con esas actas de conciliación, pues no habían sido corregidas

de acuerdo con las recomendaciones formuladas por la Coordinadora y por

ellos mismos.

Luego de varias conversaciones sostenidas con la Directora, ella se disgustó y así se

inició la presión sicológica para que procediéramos a firmar las actas de

conciliación. Ante su negativa, telefónicamente le manifestó que se devol-

vieran para las instalaciones del Ministerio toda vez que enviaría otra comisión

para los efectos correspondientes, comisión que llegó al sitio de reunión

cerca de las 2:00 de la tarde.

II. Visita administrativa

Con el objeto de verificar todas y cada una de las actuaciones adelantadas por los

funcionarios correspondientes, se efectuó, por parte de los funcionarios co-

139

misionados, visita administrativa a la Dirección Territorial del Trabajo del

Ministerio de la Protección Social; fueron atendidos por las funcionarias

Catalina Chica Vargas y Ángela Maria Caro Bohórquez, en su condición de

Directora y Coordinadora de la citada oficina; quienes, enteradas del objeto

de la visita, manifestaron en relación con las quejas presentadas, en síntesis,

lo siguiente:

Sostuvo la doctora Chica Vargas que no es cierto que exista persecución o acoso

laboral en el Ministerio de la Protección Social y, en particular, en esa Direc-

ción Territorial; incluso anotó que en el Ministerio como en cada Dirección

Territorial, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1010 de 2006, se

cuenta con un Comité de Convivencia Laboral. En cuanto a las funciones

administrativas que desarrolla, se incluyen las de reubicación de los funcio-

narios dentro de su jurisdicción, cuando las necesidades del servicio así lo

requieran, razón por la cual se expidió la Resolución No. 1855 de 28 de

julio de 2006, para procurar la mejora del servicio de atención al usuario en

todas las dependencias de la Dirección Territorial. Así las cosas, se cubrieron

despachos que se encontraban vacantes, se reubicaron cuatro Inspecciones

de Trabajo en el Grupo de Trabajo de la Dirección Territorial, para atender el

proceso de atención al usuario: Consultas y audiencias de conciliación sin ci-

tación previa y una para atender los procesos o investigaciones administrativas

en materia de riesgos profesionales y salud ocupacional; así mismo, se reubi-

caron funcionarios en el Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Agregó, que las investigaciones administrativas de las Inspecciones reubicadas, aún

no se han reasignado a los Inspectores correspondientes, a quienes se les

relevó de las funciones de atender consultas verbales, realizar audiencias de

conciliación sin citación previa e instruir investigaciones administrativas por

riesgos profesionales (accidentes de trabajo mortales, extemporaneidad de

reportes de accidentes de trabajo, etc.).

Respecto a la realización de las audiencias de conciliación entre la empresa IFI Con-

cesión Salinas y sus trabajadores y extrabajadores, el proceso se desarrolló

de acuerdo con lo acordado en las reuniones de trabajo internas y con la

Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo; dichas re-

uniones se efectuaron entre junio y julio del presente año a raíz de las in-

quietudes de los Inspectores de Trabajo frente a la realización de dichas di-

ligencias administrativas cuando se trata de entidades públicas. Sostuvo, que

una de las reuniones realizadas fue sobre la conciliación entre IFI Concesión



Salinas y la Unión Temporal Global Tempo, en la que estuvo presente el

Inspector de Trabajo Jorge Gutiérrez Sarmiento, quien revisó el modelo de

acta, realizó las correcciones y solicitó la presentación de documentos so-

portes de la misma. Con base en lo acordado, se radicó la petición el día 13

de julio de 2006, con los anexos y los modelos de actas de conciliación, de

acuerdo con lo solicitado por el Inspector de Trabajo. Dichos documentos

fueron revisados por la Coordinadora del Grupo de Prevención, Inspección,

Vigilancia y Control quien realizó observaciones al acta que no correspondían

con las efectuadas el día anterior y las envió vía correo electrónico al solici-

tante; y una vez organizada la carpeta fue entregada a la otra Inspectora de

Trabajo, doctora Yara del Pilar Eslava Muñoz, a quien por turno le correspon-

día la presente comisión.

El día de la celebración de las audiencias de conciliación se les hizo entrega a los

funcionarios del auto comisorio para la celebración de las mismas, el cual

incluía autorización para desplazarse fuera de la sede de la Dirección Terri-

torial. Ellos se desplazaron pero, posteriormente, se recibió queja telefónica

de los apoderados de las Empresas solicitantes, relacionadas con la negativa

de los inspectores para cumplir con la dicha comisión; motivo por el cual, en

compañía de la directora y de otros inspectores fuimos al sitio donde debían

llevarse a cabo las audiencias; por solicitud, escrita y expresa, de la apode-

rada de Global Tempo, de relevar a los inspectores por negarse a cumplir

con su función, se comisionaron tres inspectores de trabajo, quienes luego

de revisar los documentos nuevamente, procedieron a celebrar, aproxima-

damente, 60 audiencias de conciliación.

Sostuvo dicha profesional que ante la dificultad logística de realizar las diligencias en

la sede; teniendo en cuenta el número de trabajadores y no contar para la

fecha con un auditorio adecuado, además basados en un concepto de la

oficina jurídica sobre el cumplimiento de labores del inspector fuera de la

sede de trabajo y de la jornada laboral establecida, se expidieron los autos

comisorios. Sobre las actas preelaboradas existen fallos judiciales que lo per-

miten. En relación con la jornada de trabajo, el Ministerio de la Protección

Social expidió la resolución No.1368 de 2006, donde se implementa la jor-

nada continua para atención al público en atención a la Ley 962 de 2005.

Finalmente, agregó que como resultado de las reuniones de trabajo efectuadas entre

los Inspectores de Trabajo, la Unidad y la Dirección, estos presentaron al

señor Viceministro de Relaciones Laborales una propuesta sobre los requi-

141

sitos que deben tener las actas de conciliación y las solicitudes de audiencia

por parte de las entidades del Estado, la cual se encuentra en trámite.

Agregó que la función de realizar audiencias de conciliación es exclusiva de los

Inspectores de Trabajo y que el manual del Inspector de Trabajo contempla

el procedimiento y algunos requisitos que deben tener tanto la diligencia

como el acta resultado de la misma. Se concluye que con el fin de evitar

dilaciones o falta de celeridad en la actuación administrativa, el Viceministe-

rio de Relaciones Laborales y la Unidad Especial solicitan a los Inspectores

presentar una propuesta con el fin de estudiar la posibilidad de expedir un

instructivo al respecto.

III. Relación probatoria

Actas1.

1.1. Acta de versión rendida por la Doctora Yara del Pilar Eslava Muñoz, y anexos

con carpeta que contiene cincuenta y cinco (55) folios.

1.2. Acta visita administrativa practicada a la Dirección Territorial Cundinamarca

del Ministerio de la Protección Social.

1.3. Oficio suscrito por la doctora Yara del Pilar Eslava Muñoz, mediante el cual

amplía la denuncia presentada por acoso laboral y sus respectivos anexos

en 23 folios.

Documentales2.

2.1. Un A-Z, que contiene cinco paquetes discriminados así:

2.1.1. Resoluciones y notas internas (73 folios).

2.1.2. Memoria de reuniones efectuadas en la Unidad Especial de Inspección,

Vigilancia y Control de Trabajo sobre el tema de las Audiencias de Concilia-

ción (6 folios).

2.1.3. Antecedentes y desarrollo del proceso de conciliación con entidades públicas

en el periodo junio – julio de 2006 (112 folios).

2.1.4. Documentos entregados por IFI Concesión Salinas – GLOBAL TEMPO (178

folios).

2.1.5. Actas de conciliación IFI Concesión Salinas – GLOBAL TEMPO y trabajadores

y extrabajadores (49 folios).

2.2. Un A-Z, que contiene:

2.2.1. Copia oficio suscrito por el señor Viceministro de Relaciones Laborales, re-

mitido a los Inspectores de Trabajo de la Dirección Territorial de Cundinamarca



en respuesta a propuesta de requisitos para las actas de conciliación (3 fo-

lios).

2.2.2. Actas de conciliación IFI Concesión Salinas – global tempo y trabajadores

y extrabajadores (72 actas de conciliación suscritas)

VI. Análisis y evaluación de las diligencias administrativas

Según la documentación allegada a la presente actuación administrativa, se pudo

constatar que efectivamente, mediante auto comisorio 59770 del 13 de

julio de 2006, fueron comisionados los doctores Yara del Pilar Eslava Muñoz

y Jorge Gutiérrez Sarmiento a efectos de realizar unas diligencias de conci-

liación administrativa laboral conforme a la petición realizada por las empre-

sas IFI Concesión Salinas y Global Tempo. Dicha diligencia no se pudo efec-

tuar inicialmente, por cuanto los inspectores designados para tal efecto

encontraron, una vez revisada la documentación del caso, una serie de in-

consistencias que impedían su desarrollo, razón por la cual entregaron a los

representantes legales de la empresa, el proyecto del acta que ellos habían

elaborado, con las correcciones sugeridas. Lo anterior, se puede corroborar

al verificar el informe rendido por los comisionados a la Directora Territorial

de Cundinamarca del 14 de julio de 2006.

Debido a la diferencia de criterios presentados y por existir queja telefónica al respec-

to, la Directora Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección

Social se trasladó al sitio convenido para la realización de las citadas diligen-

cias con tres (3) nuevos inspectores de trabajo, quienes luego de revisar la

documentación respectiva, efectuaron aproximadamente sesenta audiencias

de conciliación. Posteriormente se han estado realizando las conciliaciones

restantes.

Además, consta en las presentes diligencias, derecho de petición dirigido a este

Despacho suscrito por catorce (14) Inspectores de Trabajo, mediante el cual

se refieren a la problemática en la que se han visto involucrados varios com-

pañeros de trabajo por haber efectuado algunas conciliaciones laborales y

solicitan nos pronunciemos sobre las competencias y requisitos exigidos en

estas diligencias, al igual que copia del oficio suscrito por la doctora Amanda

Luz Arrieta Torres, Inspectora 16 de Trabajo, mediante el cual informa a la

Coordinadora del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control sobre

situaciones anómalas que le impiden desarrollar su trabajo en debida forma.

143

Teniendo en cuenta que estamos ante hechos consumados, el Despacho se abstendrá

en la presente diligencia de hacer valoraciones jurídicas sobre las actas de

conciliación administrativas laborales efectuadas, lo cual no es óbice para

qué en las indagaciones que necesariamente se han de derivar de la pre-

sente intervención, se pronuncie al respecto y verifique las presuntas trans-

gresiones del ordenamiento jurídico que pudieron generar estas conciliacio-

nes laborales, lo mismo que de las actuaciones omisivas e irregulares en que

pudieron incurrir funcionarios tanto del Ministerio de la Protección Social

como del IFI Concesión Salinas.

V. Conclusiones

Luego de este sucinto análisis, practicada las visitas correspondientes y vista la

documentación allegada a la presente diligencia, podemos concluir la inter-

vención superior con fines preventivos y de control de gestión realizada, bajo

las siguientes consideraciones:

En primer término observa esta Delegada que existe una marcada diferencia de cri-

terios entre la Administración (Dirección Territorial-Cundinamarca) con Ins-

pectores de Trabajo de esa dependencia, en torno al mecanismo de la

conciliación, sobre todo cuando se trata de diligencias de conciliación en las

que hacen parte trabajadores oficiales en entidades públicas y cuando está

en discusión el patrimonio público, siendo en criterio de este Despacho, la

razón por la cual se produjo el traslado con la afectación del ius variandi lo-

cativo presentado.

Lo recomendable es que a estas situaciones se les dé un tratamiento acorde con el

criterio público y los derechos de esas personas, porque no le queda bien

al Ministerio que existan esas diferencias que puedan generar traslados que

no tengan un tratamiento objetivo, máxime cuando dichas quejas han sido

reiteradas por otros Inspectores de Trabajo de esa Dirección Territorial.

Lo anterior significa, que si bien en la presente actuación hubo diferencias de criterios

en relación con unas diligencias de conciliación administrativas laborales a

practicar y la Directora Territorial en ejercicio de sus atribuciones legales y en

especial las conferidas mediante Resolución No. 452 de 2003, distribuyó,

reubicó y/o trasladó a varios funcionarios y/o Inspectores de Trabajo, sin que

en dicha actuación se hubiese demostrado que la razón de los traslados

efectuados hubiese obedecido a motivos distintos al buen servicio, esco-

giendo libremente a los funcionarios que debían ser trasladados, resulta



extraño para este Despacho que los funcionarios reubicados fuera de la

ciudad de Bogotá hayan sido los inspectores que tuvieron discrepancias

conceptuales con esa Dirección Territorial.

No hay duda alguna de que el Estado no está obligado a mantener a los funcionarios

en los sitios y cargos que estos ocupan por siempre y para siempre, pues

pueden existir razones de interés general ligadas a la propia eficiencia del

servicio que justifiquen dichos traslados, pero lo que no comparte el Despa-

cho es la coincidencia extraña presentada, que podría suponer que fueron

retaliaciones asumidas por la Administración, por las diferencias de criterios

ya anotadas, y alejadas de criterios de razonabilidad, proporcionalidad y

prevalencia del interés general, dejando de lado la protección de los derechos

de los trabajadores.

Sobre el particular, es pertinente precisar que el Decreto 205 de 2003, por medio

del cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones

del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones, estable-

ció en el numeral 26 del artículo 2 «Estimular y promover el desarrollo de

una cultura en las relaciones laborales que propenda al diálogo, la concerta-

ción y la celebración de los acuerdos que consoliden el desarrollo social y

económico, el incremento de la productividad, la solución pacífica de los

conflictos individuales y colectivos del trabajo, la concertación de las políticas

salariales y laborales y, la protección social de los grupos vulnerables…».

De otra parte, la Resolución No. 001296 del 24 de abril de 2006, proferida por el

Ministro de la Protección Social, señaló en su artículo 1° una serie de medidas

de prevención ante conductas de acoso laboral, estableciéndose en el artícu-

lo 3 ibídem un procedimiento interno a efectos de superar las modalidades

de acoso laboral que se presenten en el ámbito de relaciones de trabajo, al

igual que la creación de comités denominados «Comités de Convivencia La-

boral», cuya función consiste en apoyar los mecanismos de prevención de

conductas que puedan constituir acoso laboral, examinar de manera confiden-

cial dichos casos, promover el establecimiento de compromisos de conviven-

cia entre las partes afectadas formular las recomendaciones que se estimen

necesarias para adelantar programas que mitiguen su impacto.

A su vez, la citada norma instituyó en su artículo 7°, entre otros, que en las Direcciones

Territoriales se deberá conformar el Comité de convivencia Laboral, respon-

sable de la prevención y solución del acoso laboral que se presente en esas

instancias.

145

Acorde con lo expuesto, y teniendo en cuenta que estamos ante hechos cumplidos,

este Despacho acorde con las funciones asignadas por el artículo 24 nume-

rales 1, 2, 3 y 5 del Decreto Ley 262 de 2000, considera procedente remi-

tir los documentos soportes que originaron la presente intervención preven-

tiva, al Comité de Convivencia Laboral de la Dirección Territorial de

Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social, para que conforme a

sus funciones asuma en forma inmediata los correctivos y las decisiones que

permitan establecer un adecuado clima laboral en esa dependencia, en aras

de desarrollar el diálogo, la concertación y los acuerdos que se requieran,

tendientes a superar los conflictos relacionados en las quejas presentadas

ante este Ministerio Público.

Cordialmente,



Copia: Dr. Jorge León Sánchez Mesa, Viceministro de Relaciones Laborales

Dra. Yara del Pilar Eslava Muñoz y otros.



3.14. D. L. 5618 del 30 de noviembre de 2006. Sintrabecólicas


Doctor

CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL

Jefe Oficina Jurídica

Procuraduría General de la Nación

Ref.: Tutela de Sintrabecólicas.

Apreciado doctor Orlando:

La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales cumple con las funciones preventivas

y de control de gestión previstas en el artículo 24 del Decreto 262 de 2000,

e interviene de manera selectiva en los distintos asuntos en materia laboral

puestos a su consideración por petición de parte o de oficio, cuando las si-

tuaciones fácticas planteadas así lo ameriten.

Respecto de la Acción de Tutela que nos ocupa, el accionante José Gabriel Velásquez,

quien actúa en calidad de presidente de Sintrabecólicas, afirma que se han

dirigido al señor Procurador General de la Nación y que «…hemos recibido

una negativa rotunda por parte del funcionario». Con este enunciado podría

pensarse que en anteriores ocasiones las peticiones de dicho sindicato se

han desoído, situación que amerita que se hagan las siguientes precisiones

que arrojarán los suficientes elementos de juicio para determinar la veracidad

o no, de dicha afirmación:

Antecedentes y actuaciones

El accionante, actuando en calidad de presidente de Sintrabecólicas, solicitó 1.

intervención ante la Procuraduría para Asuntos Laborales mediante escrito

fechado en Medellín el 23 de septiembre de 2005, recibido en la Sección

de Correspondencia de la Procuraduría el día 26 del mismo mes y año, ra-

dicado el día 28 de septiembre de 2005 bajo el N° 249499 y remitido a

esta Delegada el día 30 de septiembre de 2005.

El escrito del sindicato está referenciado como «Copia de petición sobre negociación 2.

colectiva» y efectivamente nos remite copia de la petición sobre negociación

colectiva que elevaron ante el Gobernador de Antioquia y la respuesta de la

147

Administración de la Empresa de Licores de Antioquia. Solicitó, en el último pá-

rrafo, que nos pronunciáramos sobre el conflicto laboral en la Fábrica de Licores

y que pidiéramos a la administración acatar un fallo del Consejo de Estado.

Por considerar el tema planteado de competencia del Ministerio de la Protección 3.

Social y de conformidad con lo previsto en los artículos 485 y ss. del Código

Sustantivo del Trabajo y 33 del Código Contencioso Administrativo, se remi-

tió la petición con oficio del día 6 de octubre de 2005. Se solicita a la Unidad

Especial de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control que interviniera en

la problemática esbozada por el Sindicato y nos informara de las actuaciones

que al respecto se hubiesen realizado.

En fecha posterior, el Sindicato hizo llegar a esta Delegada copia del fallo del 4.

Consejo de Estado en donde el alto Tribunal le da pleno valor legal a la Reso-

lución 0749 del 8 de junio de 2001 del Director Territorial de Cundinamarca

del Ministerio de la Protección Social. Acto seguido, se oficia al Gerente de la

Fábrica de Licores de Antioquia, y se le solicita informar a este Despacho sobre

las actuaciones de esa empresa encaminadas a cumplir con lo dispuesto en

la resolución aludida y en el fallo judicial citado. Concomitantemente, por so-

licitud de la Unidad Especial del Ministerio, interviene la Dirección Territorial de

Antioquia en la problemática planteada por esta Delegada.

En respuesta a nuestro oficio, la Gerencia de la Empresa de Licores nos 5.

informa que no solo por nuestra actuación, sino también por orden del Juez

de Tutela, se ha instalado la Comisión Negociadora y nos remite copia del

acta respectiva, de fecha 17 de noviembre de 2005.

La Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social nos 6.

informa mediante oficio del 22 de noviembre de 2005 que para concluir su

intervención, expidió la Resolución 02694 del 29 de noviembre de 2005,

en la cual se ordenó a la Fábrica de Licores de Antioquia dar inicio a la etapa

de arreglo Directo. Reseña a renglón seguido, que dicha etapa concluyó sin

acuerdo entre las partes.

De igual manera, la Unidad Especial de Prevención, Inspección, Vigilancia y 7.

Control del Ministerio nos remite copia del Acta de Acuerdo del 17 de diciem-

bre de 2005 en la que participó activamente la Jefe de dicha Unidad, que se

desplazó a la ciudad de Medellín, atendiendo nuestra solicitud de intervención.

Con esta actuación el Ministerio de la Protección Social medió entre las partes

en conflicto y evita, así, un cese de actividades laborales en la empresa y repre-

salias en contra de los trabajadores que participaron en la protesta laboral.



El desarrollo de todas estas actuaciones realizadas a instancias del impulso 8.

de nuestra intervención es una muestra de que logramos el cumplimiento

de lo dispuesto en el fallo del Consejo de Estado y en la Resolución 0749

del 8 de junio de 2001 del Director Territorial de Cundinamarca del Ministe-

rio de la Protección Social, que ordenaban a la Fábrica de Licores de Antioquia

negociar los pliegos de peticiones presentados por su Sindicato.

Una vez logrado lo anterior, el 16 de enero del año en curso se ordenó el 9.

archivo de las diligencias efectuadas dentro del radicado N° 249499-05.

De otra parte, existen dos aspectos en la petición inicial que se escapan a nuestra 10.

competencia, pero que fueron atendidos en el ámbito de las actuaciones admi-

nistrativas, el primero de ellos tiene que ver con la naturaleza de la Fábrica de

Licores de Antioquia, que la Administración Departamental tiene como un esta-

blecimiento adscrito a su Secretaría de Hacienda y a sus trabajadores los tenía

como empleados públicos sin la posibilidad de realizar negociación colectiva

dentro de un conflicto laboral. Con el cumplimiento de las decisiones del Minis-

terio de la Protección Social y del Consejo de Estado, esta situación cambió radi-

calmente y a dichos «empleados» se les reconoce la calidad de TRABAJADORES

OFICIALES, con todas las prerrogativas que dicha calidad implica. El fallo de tute-

la también obliga a la Administración Departamental a reorganizar la estructura

jurídica de la empresa, que como ya se dijo, con el solo hecho de iniciar la ne-

gociación colectiva, tácitamente el Departamento de Antioquia, reconoce la na-

turaleza de la entidad como Empresa Industrial y Comercial del Estado.

Así las cosas, realizar cualquier otra actividad en el mismo sentido, por

parte de este Despacho, estaría por fuera de nuestra competencia, y dejar

de hacer lo que corresponde a la autoridad administrativa o judicial no pue-

de atribuirse como una omisión de intervención preventiva.

El segundo aspecto que se debe aclarar tiene que ver con el ejercicio del 11.

poder preferente en materia disciplinaria que tiene la Procuraduría General

de la Nación. Al respecto se hace obligatorio, de nuestra parte, realizar las

siguientes precisiones con el fin de puntualizar sobre nuestra competencia,

en materia preventiva, que nos excluye de la posibilidad de ejercer tareas

disciplinarias, a no ser que el Despacho del Señor Procurador General de la

Nación, así lo ordene, mediante acto reglado, tal como lo disponen el De-

creto 262 de 2000 y la Resolución 017 del mismo año.

El accionante mediante escrito radicado con el N° 1164 de 2006, fechado en 12.

Medellín el 27 de diciembre de 2005, insiste en el tema de la Negociación

149

Colectiva y pide investigación disciplinaria contra distintos funcionarios del

Ministerio de la Protección Social y del Departamento de Antioquia. En res-

puesta a lo peticionado, este Despacho le recuerda al memorialista que tal

situación ya se trató en su oportunidad y que no existe la posibilidad de que

el Ministerio Público fuerce el ánimo de los negociadores o un determinado

resultado dentro de tales negociaciones. En cuanto a las investigaciones disci-

plinarias se le informó que por competencia se dispuso remitir el escrito a la

dependencia pertinente. Así se hizo y mediante oficio, dirigido a la doctora

Gladys Duque Alba, se remitió la petición el 17 de enero de 2006.

En esas condiciones, considero que se atendieron las solicitudes de inter-13.

vención de SINTRABECÓLICAS, dentro de los límites de nuestra competen-

cia, y se dispuso que los demás asuntos se atendieran por quienes en virtud

de la Ley y sus funciones tienen la competencia para hacerlo.

Debe resaltarse, y así lo solicita la Delegada, que la petición que hace

un ciudadano a esta Dependencia de la Procuraduría, no es un dictado

personal, sino una petición que se surte en consideración a la materia y a la

competencia constitucional y legal, a un órgano de control que también

actúa según unas competencias y unos límites generales e internos previa-

mente establecidos por el ordenamiento jurídico.

Después de las anteriores actividades realizadas, Sintrabecólicas acusa a esta 14.

Delegada de no haber atendido sus peticiones de intervención y solicita al

despacho del señor Procurador General de la Nación se inicie investigación

disciplinaria en mi contra, la misma que fue desestimada mediante decisión

de julio 26 de 2006, en la que se ordenó el archivo de las diligencias.

El sindicato presenta una nueva petición en el mes de septiembre de 2006, 15.

la cual que es tramitada de conformidad con los tiempos que permite el

volumen de correo que maneja correspondencia, la remisión desde esa

dependencia, el reparto que se realiza del trabajo a los distintos profesiona-

les, el estudio de la situación fáctica planteada, la elaboración de escritos y

las comunicaciones de respuesta a los peticionarios.

Pruebas

Remito a esa oficina las siguientes pruebas documentales para que sean tenidas en

cuenta, y demostrar así lo afirmado en los distintos apartes de este escrito:

Copia de la carta de solicitud de intervención del quejoso, que obra a folio 1.

2 del protocolo radicado con el N° 249499-05.



Copia del oficio dirigido al Ministerio de la Protección Social, por medio del 2.

cual se remite la solicitud de intervención, en atención de la competencia

de dicho Ministerio, de conformidad con los artículos 485 y ss. del Código

Sustantivo del Trabajo.

Copia del oficio por medio del cual se le informa al quejoso de la decisión 3.

de esta Delegada de remitir por competencia su solicitud al Ministerio co-

rrespondiente.

Copia del oficio mediante el cual se le solicita a la Fábrica de Licores de 4.

Antioquia, información sobre el cumplimiento de la sentencia del expedien-

te 1135-02 del Consejo de Estado y de la Resolución 0749 del 8 de julio de

2001 del Ministerio de la Protección Social.

Copia del oficio suscrito por la Jefe de la Unidad Especial de Prevención, 5.

Inspección, Vigilancia y Control del Ministerio de la Protección Social, en don-

de solicita la intervención de la Territorial Antioquia de ese Ministerio en el caso

que nos ocupa, luego de la petición de esta Procuraduría Delegada.

Copia de la respuesta de la Gerencia de la Fábrica de Licores de Antioquia a 6.

nuestro oficio, a la que anexa copia del acta de instalación del proceso de

negociación colectiva y de la Sentencia de Tutela fallada en contra de la

empresa.

Copia de la respuesta de la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de 7.

la Protección Social, en donde nos informa sobre su intervención, los resulta-

dos de ella y sobre la expedición de la Resolución 02694 del 29 de noviembre

de 2005, mediante la cual se ordena a la Fábrica de Licores de Antioquia a dar

inicio a la etapa de arreglo directo dentro del conflicto laboral.

Copia del acta de acuerdo realizado a instancias de la intervención del 8.

Ministerio de la Protección Social, del 17 de diciembre de 2005, en donde

consta la participación de la Jefe de la Unidad Especial de Prevención, Ins-

pección, Vigilancia y Control de dicho Ministerio.

Copia del auto de archivo de las diligencias adelantadas en esta Procuraduría 9.

Delegada.

Copia de la comunicación al quejoso de la decisión de archivo adoptada en 10.

este Despacho.

Copia de la nueva petición de intervención del quejoso, que obra a folio 2 11.

del radicado N° 1164 de 2006.

Copia del oficio mediante el cual se le informa al quejoso la decisión adoptada 12.

por este Despacho, respecto de la nueva petición.

151

Copia del oficio remisorio (por competencia) dirigido a la División de Registro, 13.

Control y Correspondencia de la Procuraduría, que contiene la nueva petición

del quejoso, para adelantar investigaciones disciplinarias contra funcionarios

del Ministerio de la Protección Social y del Departamento de Antioquia.

Solicitud

Tal como lo hemos demostrado en este caso, se siguieron las reglas que nos rigen

sin faltar a los deberes allí establecidos, motivo por el cual no es atribuible

ni al Señor Procurador General de la Nación, ni a esta Procuraduría Delega-

da, falta de atención a las múltiples peticiones presentadas por Sintrabecó-

licas. Lo que sí advertimos es el abuso, por parte del representante del

Sindicato, del derecho de petición y de las acciones de tutela, que terminan

siendo temerarias, accionando sin una razón válida, poniendo al aparato

judicial del Estado en movimiento, por apreciaciones falsas, apresuradas y

tendenciosas. Esta actitud de abuso del derecho debe ponerse en conoci-

miento del tribunal que adelanta la Acción de Tutela para que tome los co-

rrectivos del caso.

Cordialmente,






3.15. Comunicado de prensa. Boletín 025: Confirman sanción contra asesor de Ministerio de Protección por conflicto de intereses. Disciplinario por descongestión.

Confirman sanción contra asesor de Ministerio de Protección por conflicto de intereses

Bogotá, sábado 27 de enero de 2007. La Procuraduría General de la Nación confirmó

en segunda instancia la sanción impuesta contra el ex Coordinador del Gru-

po Defensoría Legal de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del

Ministerio de Protección Social, Henry Andrey González Sarmiento, por haber

violado el régimen de inhabilidades.

El señor González Sarmiento fue encontrado responsable por prestar sus servicios

profesionales con una entidad privada que estaba relacionada con las fun-

ciones que desarrolló en el Ministerio de la Protección Social.

Según el Ministerio Público, el disciplinado Henry Andrey González Sarmiento, duran-

te una licencia no remunerada concedida por el Ministerio de la Protección

Social, se desempeñó como trabajador asociado de una cooperativa; ejerció

labores de apoyo técnico operativo y administrativo en diferentes procesos

administrativos, en una empresa aérea que demandó al Ministerio de Tra-

bajo y Seguridad Social y cuyo apoderado de la Nación fue el sancionado

abogado González Sarmiento.

Para la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el disciplinado violó

el artículo 35 numerales 22 y 25 de la Ley 734 de 2002, que prohíbe al ser-

vidor público prestar servicios, representar, asistir, gestionar directa o indirecta-

mente o en representación de terceros en asuntos propios de las funciones

del cargo, dentro del año siguiente a que cese su vinculación como servidor

público, máxime cuando la empresa aérea es sujeto de control y vigilancia por

parte del Ministerio de la Protección Social y había tenido relaciones jurídicas

en actuaciones administrativas y judiciales con la entidad estatal.

En el fallo de segunda instancia considera la Procuraduría que tratándose del ejercicio

de la abogacía (y el doctor Henry González tiene la calidad de abogado y

como tal ejercía en el Ministerio de la Protección Social), la ley expresamen-

te ha prohibido el ejercicio de esta profesión al abogado que esté vinculado

con el sector público, sin hacer distinción en las funciones concretas que

realice, es una prohibición absoluta, así los horarios no se crucen, y de ma-

nera expresa dicho ejercicio genera una incompatibilidad.

153

3.16. D.L. 1181 del 2 de marzo de 2007. ASE PU PD.

Bogotá, 2 de marzo de 2007

D.L.1181

Señor

JOSé CIPRIANO LEÓN CASTAñEDA

Representante Legal asepupd

Calle 22 B Bis No. 59–72

Bogotá, D. C.

Asunto: Su escrito solicitud concepto en relación con la vulneración del

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículos 22 y 8 del Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Retiros Masivos ETB.

Apreciado Señor:

El derecho de petición corresponde al derecho de los ciudadanos de dirigir peticiones

a los poderes públicos u órganos de control sobre los asuntos materia de su

competencia.

Examinada la solicitud, lo que resulta evidente es que se trata de la solicitud de una

declaración cuya respuesta no corresponde al Ministerio Público resolver por

vía conceptual, toda vez que esa función no está asignada a ninguna de sus

dependencias, tan solo es competente para ello, en aquellos asuntos rela-

cionados expresamente por la Constitución Política en el artículo 287, nu-

merales 2 y 5. En cuanto hace, respectivamente, a los procesos disciplinarios

que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero especial y en los

procesos de constitucionalidad. A su vez, en virtud del Decreto Ley 262 de

2000, artículo 7, numeral 13, corresponde al Procurador rendir conceptos

en caso de reserva de identidad de funcionarios judiciales y testigos y de

beneficios por colaboración eficaz, de acuerdo con lo previsto en la Ley.

Ahora bien, en virtud del mismo Decreto Ley, la oficina jurídica resuelve consultas

que formulen los servidores públicos ajenos a la Procuraduría General de la

Nación o los particulares, sobre las funciones constitucionales y legales del

Ministerio Público. (Artículo 15, numeral 15).

d . l . 1 18 1 de l 2 de marzo de 2007


No está asignado a la Procuraduría General de la Nación, ni por la Constitución ni por

la Ley, la competencia para la interpretación y aplicación de instrumentos

internacionales relativos al trabajo en el ámbito de los interrogantes formu-

lados, relacionados con el menoscabo de la libertad y la protección de de-

rechos sindicales en la Empresa de Teléfono de Bogotá, razón por la cual, si

así lo estiman pertinente, se deberá acudir a la jurisdicción correspondiente

a efectos que se le reconozcan los derechos supuestamente vulnerados.

Cordialmente,



155

3.18. Derecho de asociación y libertad sindical. Seminario sobre principios y derechos fundamentales del trabajo. Julio 2004

El derecho de asociación y la libertad sindical

«A fuerza de querer privilegiar el ‘vivir conjuntamente’, propio de la polis, dejan-

do de lado el pólemos, es decir, el antagonismo y el conflicto (...) se pierde la

posibilidad de aprehender la especificidad de la política democrática».

ch. mouffe .

En el epígrafe tercero de la Introducción a la Crítica de la Razón Pura, Kant emplea un

ejemplo para ilustrar cómo las ideas a priori pueden conducir a estimular el

desconocimiento de la realidad y, para ello acude al caso de la paloma, que al

sentir la resistencia del aire, llega a creer que su vuelo resulta mejor en el vacío,

pero que luego de un gran esfuerzo, no avanza nada, por carecer del punto de

apoyo para sostenerse y aplicar sus fuerzas para lograr el movimiento.

Algo parecido puede estar ocurriendo en el pensamiento de quienes lacónicamente

condenan la actividad sindical y la satanizan como un obstáculo al desarrollo

social y económico.

Lo cierto es que en estas épocas no basta con señalar los ejemplos del pasado y los

abundantes pasajes históricos que sirvieron para ilustrar los orígenes del

Derecho de Asociación y de la Libertad Sindical a fin de obtener una expli-

cación al presente.

Resulta mejor indagar lo que acontece en el mundo en esta materia, a partir del 18

de junio de 1998, cuando la octogésima sexta reunión de la Conferencia

Internacional del Trabajo, expidió la Declaración relativa a los Principios y

Derechos Fundamentales en el Trabajo y, entre los cuatro que estimó de esa

jerarquía, incluyó como el primero de ellos el de la libertad de asociación y

la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación

colectiva.

Así, en los tiempos actuales, ese hecho social que adquirió dimensión universal a

partir de dicha Declaración, como derecho fundamental, tiene su punto de

apoyo en la expansión de la economía internacionalizada, mundial o globa-

lizada, de libre mercado, que impone la necesidad de dotar de fuerzas al

trabajo remunerado, para equilibrar la relación y hacer posible un trabajo

digno y humano. Porque, no se pueden abrir los mercados sin que exista un

s em inar io . j u l io de 2004


mínimo de igualdad en el tratamiento del entorno laboral. Lo que en mate-

ria laboral acontece en un país, puede repercutir en los demás y por esa

razón en el campo del derecho internacional surge la necesidad de adoptar

normas jurídicas de obligatorio cumplimiento para todos los Estados.

Esto quiere decir que se abre un espacio para los organismos internacionales que se

ocupan de que los Estados cumplan con la observancia de esos Convenios,

que ya no están a merced de su inserción en el ordenamiento interno, sino

que hacen parte de un sistema de garantías universal dispuesto para ser

acatado por todo el mundo.

Es a partir de los procesos de internacionalización de la economía como resulta po-

sible la recepción en las legislaciones internas de aquellas normas que re-

gulan lo que la doctrina laboral conoce como la relación triangular inexindible,

para que se pueda estar frente a una efectiva protección a toda forma de

trabajo humano: El derecho de Asociación Sindical, el derecho a la Negocia-

ción Colectiva y el derecho a la solución del conflicto, que aparece regulado

bajo un límite de tolerancia.

Quizá por ello, el Convenio relativo a la protección al derecho de sindicación, apro-

bado en la Trigésima primera reunión de la OIT el 17 de junio de 1948,

conocido como el Convenio 87, y el Convenio relativo a la aplicación de los

principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, aprobado

en la Trigésima segunda reunión de la OIT el 8 de junio del año siguiente,

conocido como el Convenio 98, no ingresaron para esa época en la legisla-

ción laboral Colombiana, sino que fue necesario el transcurrir del tiempo y,

sobre todo, el punto de apoyo de una economía no proteccionista y abierta

al mundo para incluir esas cláusulas en su legislación interna.

No es otra la razón para que a finales de la década del setenta, con la expedición de

las Leyes 26 y 27 del 26 de septiembre de 1976, se agitara la primera dis-

cusión en torno a un ordenamiento jurídico endógeno que se resistía a re-

cibir en su normativa interna las reglas de un organismo internacional y

acusaba, para ese entonces, la falta de reglamentación para su aplicación a

los casos concretos. Lo que condujo a la expedición del Decreto Reglamen-

tario 1469 de 1978, que sucumbió frente a una acción de nulidad ante el

Consejo de Estado, que sobre todo le anotó un fracaso al mecanismo em-

pleado para crear esa reglamentación.

Fue entonces la doctrina del Consejo de Estado la que por primera vez le concedió

un valor directo a la Ley 26 de 1976, cuando al aplicar su artículo 4 a un caso

157

particular sostuvo que por la vía administrativa no se podía cancelar el registro

sindical a las organizaciones de los trabajadores y con fundamento en esa

norma dispuso que únicamente era viable por sentencia judicial.

Es propiamente a través de una legislación flexible en materia de derechos individua-

les que en el tratamiento al derecho de asociación sindical recibe los postu-

lados de esos instrumentos internacionales, pero mantiene los rezagos del

pasado en cuanto al derecho de negociación y solución a los conflictos, lo

cual es evidente, a título de ejemplo, con el esquema de la estructura sindi-

cal y la regulación de los tribunales de arbitramento. Para el caso nuestro es

como la figura inestable de un trípode de patas disparejas.

Es en la Constitución Política de 1991 (posterior a la Ley 50 de 1990), donde encuentra

asiento la doctrina de la OIT en torno al derecho de asociación sindical, el

tripartismo, la concertación y la negociación colectiva como mecanismo de

solución a los conflictos de intereses y, del concepto de servicio esencial para

limitar el derecho a la huelga.

Pero, se destaca con mucha fuerza y relevancia, que todos aquellos convenios interna-

cionales de trabajo debidamente ratificados, en adelante, harán parte de la

legislación interna. Y, con relación a los que han sido declarados como funda-

mentales por el consenso de los Estados miembros y que han sido ratificados

por el Congreso, en cuanto se refieren a derechos humanos que no pueden

ser limitados ni bajo estado de excepción, prevalecen en el orden interno.

Son derechos que por su jerarquía internacional, supraconstitucional, adquieren ca-

rácter vinculante frente a los organismos nacionales e internacionales con

relación a su incumplimiento.

Es en este punto donde la Procuraduría ejerce un control de seguimiento, al recibir y

remitir a las autoridades competentes las denuncias que formulen organis-

mos nacionales o internacionales o los particulares sobre violación de los

derechos humanos, en este caso los del trabajo.

Síntesis de los principios de la Comisión de Expertos de la OIT relativos a la libertad sindical, con relación a la legislación colombiana

Derechos sindicales y libertades civiles

El último parágrafo del artículo 53 de la Constitución Política dispone que la •

Ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menos-

cabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores. Y



el artículo 1 de la Ley 50 de 1990 limita la subordinación del trabajador al

empleador, a la no afectación del honor, la dignidad y los derechos del tra-

bajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que

sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país.

Los convenios sobre libertad sindical y derecho de asociación se aplican en •

la medida en que reconozcan y protejan las libertades civiles y políticas

consagradas por la Declaración Universal de Derechos Humanos y los demás

instrumentos internacionales sobre la materia.

El Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, a constituir organizaciones y afiliarse a ellas

No se requiere autorización previa para constituir ese tipo de organizaciones •

ni es procedente ningún tipo de discriminación para participar en la creación

o afiliación a esas organizaciones.

Aparece previsto en los artículos 38 y 39 de la Constitución Política, con la •

única excepción para los miembros de la Fuerza Pública.

Su estructura interna y funcionamiento deben estar sujetos al ordenamiento •

legal y a los principios democráticos.

El artículo 1 de la Ley 584 de 2000, la inspección y vigilancia del gobierno •

están limitados a la conservación del orden público.

El Derecho a constituir organizaciones sin autorización previa

El artículo 39 de la Constitución Política lo tiene previsto en cuanto que el •

Estado no interviene en la constitución de las organizaciones sindicales de

empleadores y de trabajadores y su reconocimiento jurídico se produce con

la simple inscripción del acta de constitución.

El derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir las organizaciones que estimen conveniente y a afiliarse a las mismas

La constitución y afiliación a esas organizaciones queda sujeta a la observancia •

de sus Estatutos (artículo 1 de la Ley 584 de 2000).

El libre funcionamiento de las organizaciones, el derecho a redactar sus es-•

tatutos y reglamentos

Exigencia de requisitos simplemente formales. (Artículo 42 de la Ley 50 de •

1990 y 3 de la Ley 584 de 2000).

159

No deben ser objeto de una aprobación previa de carácter discrecional por •

parte de las autoridades.

El derecho a elegir libremente a los representantes

Solamente se deben sujetar a las reglas previstas en la Ley y los Estatutos •

para las elecciones, y no pueden ser la excepción para que dichas reglas

obedezcan a principios democráticos (artículos 53, 54 y 55 de la Ley 50 de

1990, artículos 387, 391 del C.S.T).

El derecho de los sindicatos a organizar su administración

Autonomía e independencia financiera (artículos 19 y 20 de la Ley 11 de •

1984, artículo 116 de la Ley 50 de 1990.

Protección al mínimo vital de las organizaciones sindicales que proviene de •

la cuota de los afiliados (artículo 23 del Decreto Ley 2351 de 1965, artículo

11 de la Ley 584 de 2000).

Inviolabilidad de sus locales correspondencia y comunicaciones.•

El derecho de las organizaciones a organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.

El derecho de los empleadores y de los trabajadores a constituir federaciones •

y confederaciones y a afiliarse a organizaciones internacionales de emplea-

dores y de trabajadores.

Está regulado por el Capítulo X del Código Sustantivo de Trabajo (artículos •

417, 418, 419 y 420), artículos 27, 28 y 29 del Decreto 1469 de 1978; 14

de la Ley 584 de 2000).

Disolución y suspensión de las organizaciones por vía judicial

Artículos 401 a 404 del C.S. del T. artículo 56 de la Ley 50 de 1990, artículo •

4 de la Ley 26 de 1976, Convenio 87.

Protección contra la discriminación sindical

En cuanto recae sobre sus representantes•

Acciones penales y conminatorias•

Acción de tutela, acción de restitución y reintegro emanada del fuero sindical•

En el momento de ser contratados, en el curso del empleo y a la terminación •

del vínculo laboral.



Protección adecuada contra actos de injerencia

Se refiere a los actos de injerencia de las organizaciones de empleadores •

sobre las de trabajadores o viceversa. Es la razón de ser de la prohibición

para los empleados directivos de ser al mismo tiempo representantes de los

empleadores y directivos del sindicato. Es nula la elección que recaiga sobre

alguno de ellos y si estando como directivo sindical entra a desempeñarse

como directivo de la empresa deja ipso facto su cargo sindical.

Pero, pueden darse otras formas de injerencia a través de dádivas, exagerados •

reconocimientos, etc. que van dirigidos a lastimar la autonomía de la orga-

nización.



161

3.19 D.L. 3960 del 11 de septiembre de 2006. Conciliaciones voluntarias del Seguro Social.


Doctora

LUZ ESTELA VEIRA DE SILVA

Jefe Unidad Especial de Prevención, Inspección

Vigilancia y Control. Ministerio de la Protección Social

Carrera 13 No. 32-76 Piso 11

Bogotá D.C.

Asunto. Oficio de fecha 1 de septiembre de 2006, radicación

2-2006-023843.

Respetada Doctora Veira :

La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de las funciones de

vigilancia superior preventiva y de control de gestión, de acuerdo con lo

establecido en el artículo 277 de la Constitución Política en concordancia

con los artículos 24 y siguientes del Decreto Ley 262 de 2000 y conforme

con el oficio de la referencia, observa con cierta preocupación el proceso

de conciliaciones voluntarias del Seguro Social con un grupo de ex servido-

res del Instituto, en cuanto a la dotación de uniformes de vigencias expiradas

en las Seccionales de Caldas, Risaralda y Quindío.

El Ministerio Público considera y advierte que la viabilidad de conciliar las dotaciones

en los casos referidos, hacia el futuro, no puede ser excusa para, so pretesto

aminorar costos, incumplir con la obligación de entregar la respectiva dota-

ción en oportunidad y así desnaturalizarla. Deben tomarse las medidas

preventivas para evitar la radicación de la mala costumbre de incumplir la

entrega de la dotación por cuanto al conciliar puede resultar menos costosa

para el empleador.

La dotación de calzado y vestido de labor es una prestación social creada en benefi-

cio de los servidores, tanto del sector público como del privado, sin importar

la clase de actividad que desarrollen; no constituye salario, ni se computa

d . l . 3960 de l 1 1 d e s ep t i embre de 2006


como factor del mismo, y la finalidad es proporcionar la indumentaria adecuada

para realizar las labores propias del respectivo cargo.

Es pertinente recordar que en la Ley 70 de 1988 y su Decreto Reglamentario 1978

de 1989, se determinó la prestación o suministro gratuito de vestido y za-

patos para los empelados del sector oficial, siempre y cuando cumplan con

unos requisitos establecidos en la Ley. Los servidores públicos que devengan

una asignación básica mensual inferior a dos veces el salario mínimo men-

sual vigente y hubieren cumplido más de tres meses al servicio de la entidad

empleadora, tienen derecho a recibir calzado y vestido de labor.

«La dotación de calzado y vestido de labor procede cuando el empleado bene-

ficiado está vinculado al servicio de la entidad respectiva y para el cumplimiento

de su labor. La entidad oficial no puede válidamente entregar dicha dotación

o compensarla en dinero, una vez terminada la relación laboral, pues dadas

sus especiales características no participa ni de la naturaleza de salario ni de

prestación social. La mencionada dotación de prendas para el trabajo deben ser

entregadas a aquellas personas que ejercen cargos en el sector público, dentro

de las condiciones establecidas por la ley, y con el sólo objetivo de facilitar las

labores de los empleados, en las mismas condiciones como debe entregarse

el equipo necesario para desarrollar la función asignada». 40

Es preciso tener clara la esencia de la prestación, cual es cubrir la necesidad de

indumentaria que se origina en la misma relación laboral, se trata de pren-

das apropiadas para la clase de labores en que se desempeñen los trabaja-

dores beneficiarios, de acuerdo con el medio ambiente en donde cumplen

sus actividades. A su vez los beneficiarios de la dotación de calzado y vesti-

do de labor, quedan obligados a recibirlos debidamente y a destinarlos a su

uso en las labores propias de su oficio, so pena de liberar a la empresa de

la obligación correspondiente.

De conformidad con lo planteado, deben adelantarse las gestiones previas necesarias

con el fin de que los empleadores cumplan en oportunidad y en los términos

de ley con la obligación de entregar las dotaciones a los servidores y trabaja-

dores. Solamente, y de manera excepcional, cuando el empleado vinculado

40 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación No. 471 de 1992.

163

cumple con los presupuestos establecidos legalmente, perfeccionando su

derecho, y se retira del servicio sin haber recibido la dotación, por tratarse

de un derecho cierto e indiscutible, tal como lo califica la Ley 70 de 1988, e

irrenunciable al tenor de lo dispuesto en el artículo 53 y 58 de la Constitución

Política, este ingresa al patrimonio del trabajador o servidor, y entonces le

debe ser entregada su dotación aún después del retiro. En este último

evento, « las dotaciones pueden reclamarse y pagarse en dinero una vez

concluido el contrato o la relación laboral, pues el empleador no se libera

de su obligación. Predicar que en este caso las dotaciones no se pueden

exigir porque ya no se es trabajadores equivaldría a sostener que la admi-

nistración le bastaría persistir en el incumplimiento para que la obligación

se extinga». 41

Cordialmente,




41 Corte Suprema de Justicia. Sentencia 4 de marzo de 1994. M.P. Dr. Hugo Suescún Pujols

d . l . 3960 de l 1 1 d e s ep t i embre de 2006

4. INFORMES DE INTERVENCIÓN PREVENTIVA


4.1. Informe consolidado gestión año 2006. Gestión de impacto

Informe Consolidado Delegada para Asuntos Laborales Año 2006

acciones de revisión• . En virtud de la facultad legal asignada a la Procuraduría

General de la Nación, especialmente a la Delegada ante la Sala Laboral de la

Corte Suprema de Justicia, se han radicado Acciones de Revisión con el fin de

revocar fallos que se enmarcan dentro de las causales legalmente establecidas,

que vulneran el debido proceso y generan un alto impacto a los recursos

destinados al pago de mesadas pensionales, para restablecer el ordenamien-

to Jurídico. El costo global de dichos fallos asciende a $420.000.000.000

(cuatrocientos veinte mil millones de pesos). Hasta el momento la Corte

Suprema de Justicia, Sala Laboral, comparte la argumentación jurídica del

Ministerio Público en estos casos, en cuanto a la competencia.

anál is i s jur isprudencial en mater ia de pens ión grac ia y rég imen de •

trans ic ión . Con el fin de hacer los estudios correspondientes para estudiar

la viabilidad de las acciones de revisión, previamente se hace el estudio ju-

risprudencial relacionado con cada tema específico; es el caso de la compe-

tencia para reconocer la pensión gracia y en proceso se encuentran los

regímenes de transición.

control de gestión y seguimiento caps del seguro social.• En atención

al primer diagnóstico efectuado a los Centros de Atención del Seguro Social,

se efectuó un seguimiento en el cual se constató la atención del Instituto a

las sugerencias y advertencias presentadas por el Ministerio Público, logran-

do un significativo mejoramiento en los centros de atención y la calidad del

servicio en beneficio de los afiliados y pensionados del Instituto de los Se-

guros Sociales. Faltan aún aspectos para mejorar pero el avance e inversión

en los CAPS es bastante representativo.

v ig i l anc ia super ior respecto del pago de retroact ivos seguro so-•

c ial . En ejercicio de la función preventiva se intervino ante el Seguro Social

con el fin de que de manera oficiosa se procediera al reconocimiento y pago

de los respectivos retroactivos pensionales, para evitar la congestión y hacer

vulnerable la información a la corrupción. En atención a la intervención del

Ministerio Público se crea un grupo especial para resolver retroactivos de

manera oficiosa, habiendo evacuado a la fecha las 2001 a enero de 2006.

167

c o n t r o l d e g e s t i ó n y s e g u i m i e n to c a j a n a l e i c e• . Por tercera vez, la

Delegada hace una inspección y seguimiento al funcionamiento de la enti-

dad, observando mejoramiento en algunos aspectos y grupos de trabajo. No

obstante, el problema estructural se mantiene y se ve agravado por la crisis

en materia de fallos de tutela y de la jurisdicción competente. Ante el cierre

provisional, se solicitó la recepción de solicitudes, derechos de petición y

notificaciones, por estar frente a un servicio público esencial conforme lo

establece la Constitución Política de Colombia.

vigilancia superior servidores públicos, seccional cundinamarca• . En

atención al incremento de quejas en contra del Seguro Social, así como al

porcentaje representativo de demandas y acciones de tutela, en ejercicio de

las funciones constitucionales asignadas al Ministerio Público, se elaboró un

diagnóstico en el que se detectan las principales falencias; acto seguido se

procede a hacer las advertencias y sugerencias del caso, con el fin de evitar

futuros y costosos pleitos en contra del Instituto.

v ig i l anc ia super ior un ivers idad nac ional• . Debido a la manifestación

de liquidación de la «caja» de la Universidad Nacional y al presentarse conflic-

to en la aplicación de acuerdos en materia pensional, se recomendó deman-

dar ante la jurisdicción competente la legalidad de tales acuerdos. Igualmen-

te, se advirtió sobre la necesidad de dar garantías a los pensionados de la

Universidad. Lo anterior coincide con el reciente pronunciamiento del Conse-

jo de Estado, en cuanto a la existencia de la Caja, la cual continúa ejerciendo

sus funciones.

vigilancia superior fopep• . El Ministerio Público interviene en aras de que

se garantice la calidad en la atención a los pensionados que paga el Consorcio

y con el fin de que se tomen las medidas de seguridad necesarias en defensa

de los dineros destinados al pago de mesadas pensionales, a fin de evitar dobles

pagos y pagos de lo no debido. Se advierte sobre la necesidad de implementar

los controles acorde con el convenio celebrado con el Consorcio.

capacitación en materia de acoso laboral. • Haciendo uso de la capacitación

como una herramienta preventiva, se han venido dictando charlas en mate-

ria de la Ley 1010 de 2006, con el fin de alertar tanto a empleadores como

a trabajadores sobre el espíritu del legislador en materia de acoso laboral y

su correcta aplicación.

circular 007 del 26 de enero de 2006. vigencia ley 33 de 1985 docentes.• Se

advirtió al Consejo Directivo del Fondo del Magisterio, a la Coordinación del

I n forme consol idado ge s t ión año 2006


Fondo Prestacional y a la Fiduciaria La Previsora, las serias implicaciones al no

aplicar la Ley 33 de 1985 en los términos en que la Jurisprudencia establece

la vigencia de las normas. La advertencia fue acogida por los organismos

competentes, y en virtud de tal decisión, cerca de 340 docentes son benefi-

ciados con tal decisión y le será reconocido su derecho a pensión.

instructivo 013 del 28 de marzo de 2006. medidas preventivas urgentes •

en proceso de reconocimiento de pensiones. Se advierte al Seguro Social

sobre la necesidad de tomar medidas preventivas urgentes, frente a irregu-

laridades detectadas en el proceso de reconocimiento y pago de prestacio-

nes económicas. El Seguro, mediante Circulares, Memorandos, Directivas,

etc. ha implementado progresivamente mecanismos correctivos, es el caso

de nuevos programas de radicación de información.

instruct ivo 014 del 19 de mayo de 2006 . contratos de prestac ión •

de serv ic ios . Se advierte al Seguro Social sobre futuros pleitos en contra

del Instituto con ocasión de la vinculación por medio de contratos de pres-

tación de servicios que se constituyen en verdaderas relaciones laborales.

i n s t r u c t i v o 0 1 5 d e l 2 4 d e j u l i o d e 2 0 0 6 . r e v o c ato r i a d e a c to s •

a d m i n i s t r at i v o s . Se exhorta al Instituto de Seguro Social a tomar medi-

das frente a los casos de Revocatoria Unilateral de los actos administrativos

de reconocimiento de pensiones por cuestión de competencia, en aras de

que se respete el debido proceso y se eviten acciones judiciales futuras por

la vulneración del debido proceso y derechos y garantías de los pensionados.

Al respecto, el Instituto viene haciendo los estudios respectivos y dando las

recomendaciones pertinentes.

instruct ivo 016 del 26 de jul io de 2006. pago de retroact ivos .• Se

advierte al Seguro Social la situación de represamiento frente al pago de

retroactivos en el caso de pensiones compartidas con entidades como la

Empresa de Energía de Bogotá, el Ministerio de Agricultura, el Banco de la

República, y en general todos aquellos empleadores que reconocieron pen-

siones de jubilación y siguieron cotizando al Instituto, situación esta que

genera un gran impacto en el pasivo personal de ellas, en el patrimonio

público, en la administración de justicia y en general, en la Seguridad Social

del país. Se conmina a que se eviten acciones judiciales futuras en contra

del Instituto y de las entidades. Lo que conlleva a congestión judicial.

i n s t r u c t i v o 0 17 d e l 1 4 d e a g o s to d e 2 0 0 6 . c o n t e n i d o d e a c to s •

a d m i n i s t r at i v o s para el e jerc ic io del derecho de defensa . Se con-

169

mina al Seguro Social a tomar medidas prontas y efectivas; respecto del

contenido de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones

económicas para que se garantice el debido proceso y el derecho a la defensa

de los pensionados y afiliados al Instituto, al contener de manera clara el régi-

men legal aplicable y el proceso de liquidación de la prestación reconocida.

grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de puertos •

de colombia . De conformidad con los diversos fallos de tutela proferidos

en relación con pensiones de invalidez, el Despacho insistió a través de di-

versas comunicaciones en la aplicación de la jurisprudencia elaborada en los

casos seriados, que tienen sustento en reiteradas sentencias de la H. Corte

Constitucional (Tutelas T-290 y 436 de 2005 y fallo de tutela conferido por

la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del H. Consejo Superior de Judicatura el 9

de agosto de 2006).

juntas de c al i f i c ac ión de inval idez .• Desde el año 2003 la Delegada

ejerce vigilancia superior preventiva y de control de gestión, obteniendo en

el diagnóstico del 2006 específicamente frente a la Junta Nacional, cuyo

papel es de trascendental importancia en el proceso de calificación de inva-

lidez, y a la labor del Ministerio de la Protección Social, un diagnóstico con

resultados satisfactorios, observando como aspectos relevantes la mejoría en

nuevas sedes, ubicación, salas de decisión, consultorios, y en general, mos-

trando un mejor funcionamiento. Igualmente, se depuró y organizó el archivo,

logrando la evacuación y descongestión del represamiento de años anteriores.

Se implementó una nueva sala de decisión y se encuentra un estándar de

producción de 200 casos mensuales en beneficio de los usuarios.

v i g i l a n c i a s u p e r i o r d e l d e r e c h o d e a s o c i a c i ó n .• En ejercicio de la

vigilancia superior se actúa ante el Ministerio de la Protección Social en de-

fensa del derecho de asociación, en varios frentes, es el caso de inscripción

de juntas directivas, reformas estatutarias, el registro sindical, etc. Se ha rea-

lizado una intervención satisfactoria en cuanto a la defensa del ordenamiento

jurídico, por cuanto se verifica la actuación acorde al debido proceso.

r e c o p i l a c i ó n d e l a s p r i n c i pa l e s i n t e r v e n c i o n e s , i n s t r u c t i v o s y •

c ircul ares proyectadas por l a delegada par a asuntos l abor ales

con e l f in de s er publ ic adas a tr avés del i emp. Conscientes de que

la capacitación es una de las principales herramientas de prevención, dada

la importancia de las intervenciones de la Delegada, como los resultados

obtenidos, se continua con el trabajo de recopilación de los principales

I n forme consol idado ge s t ión año 2006


documentos con miras a elaborar una publicación que sirva de consulta. Se

organizaron comisiones para la revisión del documento final.

trámite de protocolos individuales en materia preventiva.• En ejercicio

de la facultad legal, como resultado de la depuración de la base de datos de

la Delegada, se interviene de manera preventiva y de detectar las alertas

relacionadas con los asuntos de mayor intervención y las entidades ante las

que se interviene, según cuadro anexo.

trám i t e de com i s iones e spec i a l e s con base en l a s p e t i c iones con •

cop ia a l m in i s t er io públ i co . Se atienden en comisión las peticiones

indirectas, con el fin de establecer en grupo la situación que registra la enti-

dad y lograr solución a los asuntos.

front ino gold mines• . En ejercicio de la función preventiva y judicial a la

fecha se informa por la Supersociedades la destitución del Juez Quinto La-

boral del Circuito de Medellín a instancias de la intervención de la Procura-

dora Judicial Laboral de esa ciudad, funcionario contra el cual fueron varias

las denuncias por excesos en el ejercicio de sus funciones y corrupción.

171

4.2. Informe: Seguro Social. Retroactivos pensionales Fecha: 29 de mayo de 2006

i n t e r v e n c i ó n p r e v e n t i v a y d e c o n t r o l d e g e s t i ó n s e g u r o s o c i a l r e t r o a c t i v o s p e n s i o n a l e s

Dependencia: Delegada para Asuntos Laborales

Entidad: Seguro Social

Quejoso: de oficio.


Asunto: Control de Gestión y función preventiva. Retroactivos Pensionales

Diagnóstico y puntos crìticos evaluados en la comisión de seguimiento

Estamos frente a la ejecución de la función preventiva y de control de gestión, ante

los hechos o situaciones relevantes que se convierten en obstáculos e im-

piden el enfoque de la organización, orientado por principios de eficiencia y

optimización de recursos en beneficio de los administrados, en este caso de

los pensionados y afiliados al Seguro Social en sus derechos fundamentales,

del patrimonio público y del ordenamiento jurídico. En el paradigma de la

nueva gestión pública, el Estado representa un cambio trascendental de la

perspectiva tradicional, con una visualización orientada a la calidad, eficiencia

y eficacia.

Las siguientes observaciones corresponden a la información obtenida en las reuniones

efectuadas con la actual administración, específicamente con la Vicepresidencia

Financiera y el Grupo de Conciliaciones del Nivel Nacional del Seguro Social.

1. General

Son de público conocimiento las denuncias sobre la «sombra de la corrupción •

que volvió a hacerse presente en el Seguro Social»42, especialmente en el

área de pensiones y más específicamente en el tema relacionado con el

reconocimiento y pago del retroactivo pensional o pago de mesadas atrasa-

das a los pensionados, y en atención a la relación causa-efecto, también en

lo relacionado con el registro retroactivo del retiro del sistema.

42 Anónimo. La corrupción vuelve a rondar al Seguro Social.

I n forme s eguro soc i a l . 29 de mayo de 2006


En virtud de la Circular Conjunta No. 521 del 2 de diciembre de 2002, la •

Vicepresidencia de Pensiones y la Dirección Jurídica Nacional del ISS, se

dispuso: «(…) 4. si el afiliado dependiente, después de haber cumplido los

requisitos para la pensión de vejez no le aparece registrado el retiro del

Sistema General de Pensiones en su historia laboral, la pensión debe reco-

nocerse a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados aun en

el evento de que hubiere dejado de cotizar y el empleador se encuentre en

mora en el pago de cotizaciones. En este caso, si el trabajador o empleador

puede probar la desvinculación laboral mediante la presentación de la liqui-

dación de prestaciones u otro medio probatorio conducente y pertinente

válido podrá solicitar el retiro retroactivo del Sistema (artículo 23 Decre-

to.1818 de 1996). Obtenido el retiro en la forma mencionada habrá lugar a

la modificación de la fecha inicial del pago de la pensión».

El Departamento Nacional de Conciliación del Seguro Social, ya no tiene a •

su cargo la expedición de historias laborales, no obstante deben encargarse

de las respectivas correcciones de insubsistencias ya expedidas, de manera

que la función se le está retirando al grupo de forma progresiva.

Para efectuar el ingreso de retiro del Sistema de Seguridad Social, deben •

tramitarse correcciones por medio de la Autoliquidación en Ceros, exigiendo

a los empleadores la presentación del formulario de autoliquidación a corre-

gir y el documento de identidad. Lo anterior se recepciona por el Departa-

mento Financiero Seccional.

El funcionario del ISS en la Seccional, es responsable de verificar que el •

formulario se encuentre totalmente diligenciado, en letra legible, sin enmen-

daduras, cotejar con el documento de identidad, así como las demás ins-

trucciones establecidas en el memorando GNR 463 de abril de 2005. No

obstante, se pudo constatar que se presentan inconsistencias en las seccio-

nales en el momento de la recepción, lo que demora el trámite de certifica-

ción y posterior reconocimiento y pago de retroactivos.

El Jefe del Departamento Financiero Seccional es el que relaciona las •

desafiliaciones retroactivas que han sido autorizadas al Departamento, por

tanto el manejo directo y en primera instancia de la información de retiros

retroactivos recae en el nivel seccional.

El manejo indebido de la prueba puede dar lugar a posibles fraudes a través •

de las desafiliaciones retroactivas, los cuales afectan directamente y de manera

representativa los recursos del Fondo de Pensiones. La Circular Interna No.

173

623 del 3 de marzo de 2005 establece que al momento de la recepción de

las solicitudes deben «rechazarse aquellas pruebas ineficaces, impertinentes

y las que no tengan relación directa con la solicitud».

En el caso de los afiliados independientes, se trabaja con el Concepto Jurídico •

No. 9382 de 2003. Estos afiliados reportan el retiro, pero se debe cobrar el

último trimestre para que proceda el mismo. Lo anterior concordante con el

artículo 35 del Decreto 1406 de 1999, que dispone que los trabajadores

independientes deben realizar el pago de cotizaciones por períodos men-

suales y en forma anticipada. En consecuencia, el Seguro Social dispuso que

no es posible que los trabajadores independientes realicen el pago de apor-

tes al Sistema de Pensiones en forma retroactiva ya que el no pago de un

período no genera deuda o intereses moratorios.

La competencia del reconocimiento del retroactivo, una vez ingresado el •

registro por parte del Departamento de Conciliaciones, es de los centros de

decisión del Instituto a nivel seccional.

Llama la atención el hecho en virtud del cual, el Seguro Social es accionado •

por el mismo grupo de apoderados e identifica claramente los Despachos

que más comúnmente tutelan el derecho a pago del retroactivo. Lo anterior

indica que la información está siendo manejada por un reducido grupo de

apoderados externos, que son quienes accionan en representación de los

interesados a nivel de seccionales.

No obstante, es importante aclarar que quienes reclaman el retroactivo son •

personas que en principio tienen derecho al pago del mismo.

2. Específico

El Departamento Nacional de Conciliaciones se encarga de procesar la •

información de autoliquidaciones de corrección que incluyen desafiliaciones

retroactivas, presentadas en forma extemporánea por los aprobantes.

El grupo encargado de la función de retroactivos se encuentra integrado por •

ocho (8) contratistas civiles43, no hay personal de planta. De los demás

procesos se encargan 54 contratistas civiles, la única funcionaria de planta

es la Jefe del Departamento Nacional de Conciliaciones.

43 Contratos por 1, 2 y 3 meses, aunque sin solución de continuidad, es una de las principales causas de

demandas en contra del Instituto y objeto del Instructivo No. 014 de 2006.



El Departamento recibe un promedio mensual de 3.500 formularios en •

ceros para desafiliaciones retroactivas. El tiempo promedio de duración de

una solicitud es de mínimo cinco (5) días hábiles y la duración máxima es

indefinida, tornándose dispendiosa si en la seccional o el peticionario no

requieren o aportan la información respectiva, en forma oportuna.

La Jefa del Departamento informa que el perfil que requiere el grupo encargado •

de retroactivos es técnico, contable y de Seguridad Social; los cuales no se

reflejan en los actuales perfiles de los contratistas, lo anterior puede tener

efectos en el desarrollo eficiente y eficaz de la función asignada.

Mensualmente se recibe un promedio de 100 solicitudes frente a los •

retroactivos, incluyendo acciones de tutela en contra directamente del De-

partamento o del Instituto. Los juzgados que reiteradamente tutelan en

contra del ISS son: el Juzgado 4 Penal del Circuito de Barranquilla, los Juz-

gados 8 y 9 Laborales de Barranquilla, el Juzgado 19 Civil del Circuito de

Atlántico, el Juzgado 2 Civil del Circuito de Cundinamarca, el Juzgado 1 Penal

del Circuito de Cundinamarca y el 2.º de menores de Bogotá.

Son los Centros de Decisión a nivel seccional, los responsables de dar trámite •

administrativo a las solicitudes de reconocimiento y pago de retroactivos

pensionales, una vez se constate el ingreso al sistema de la fecha de retiro

y la adquisición del estatus pensional.

Estrategias de Aplicación General

Culminado el proceso de evaluación de los retroactivos por parte del Seguro Social,

esta Delegada procede a fijar pautas de seguimiento, de cumplimiento y de

intervención a las observaciones y recomendaciones efectuadas por este des-

pacho, orientadas a la sujeción de los principios constitucionales y legales de

economía, eficacia, eficiencia, celeridad y moralidad de la Administración Pú-

blica, consagrados en el artículo 209 de la C. P. y 3 de la Ley 489 de 1998.

En este orden de ideas recomendamos a la Presidencia del Instituto de los Seguros

Sociales:

Analizar la posibilidad de establecer un procedimiento para el reconocimiento 1.

y pago de retroactivos por parte el Instituto de forma oficiosa y automática,

con el fin de poner fin a la situación que se presenta de acceso a la informa-

ción para accionar en contra del Seguro Social; en consecuencia, apremiar

al Seguro Social para establecer los mecanismos que permitan ejecutar dicho

procedimiento.

175

Advertir al Instituto que el derecho a retroactivo debe establecerse oficiosamente 2.

por los Centros de Decisión de cada seccional, sin necesidad de que se

tengan que entablar acciones de tutela para que proceda su pago. Igualmen-

te, debe requerirse e insistirse a dichos centros para que consulten previa-

mente la base de datos correspondiente, con el fin de evitar doble erogación

del patrimonio público, es decir, establecer las fechas de retiro del sistema

y del servicio, para reconocer y liquidar el pago de las mesadas atrasadas. En

caso de no encontrarse reportado el retiro del sistema, el Instituto debe

abstenerse de ordenar el pago del retroactivo, por cuanto el servidor o tra-

bajador puede no estar retirado del servicio y devengar un salario.

Propender a que los contratistas del Departamento Nacional de Conciliaciones 3.

respondan al perfil necesario y requerido para el eficiente y eficaz ejercicio

de las funciones. Igualmente, se reitera el hecho de que una de las princi-

pales causas de demanda en contra del Instituto corresponde a los contratos

de prestación de servicios.

Analizar y estudiar la situación del pago de retroactivos, exigiendo el desarrollo 4.

de actividades preventivas en cuanto al manejo y seguridad de la información.

Exigir al Seguro Social la implementación de medidas y mecanismos de 5.

control a nivel seccional en el manejo de registro de retiros retroactivos y

solicitudes de reconocimiento y pago de mesadas atrasadas, con el fin de

garantizar un proceso eficiente y transparente en defensa de los derechos y

garantías fundamentales de los afiliados y pensionados, del patrimonio pú-

blico y del ordenamiento jurídico.

Continuar esta Delegada con el seguimiento y control de gestión del Seguro 6.

Social en el asunto objeto del presente informe.

Implementar y Ejecutar las diligencias necesarias para que se cumplan las 7.

instrucciones, recomendaciones y observaciones planteadas anteriormente.

Igualmente, mantener informada a la Procuraduría sobre las acciones que

se adelanten al respecto.





4.3. Informe consorcio FOPEP. Fecha: 7 de Junio de 2006

i n f o r m e

Consorcio fop e p


Entidad: Consorcio fopep

Quejoso: De oficio


Asunto: Control de gestión y función preventiva.

Diagnóstico y puntos crìticos evaluados en la comisión

Estamos frente al seguimiento y control de gestión, de los hechos o situaciones rele-

vantes que se convierten en obstáculos que impiden el enfoque de la orga-

nización, orientado por principios de eficiencia y optimización de recursos

en beneficio de los administrados.

Las siguientes observaciones corresponden a la información obtenida en las distintas

reuniones y diligencias administrativas efectuadas con la actual gerencia del

Consorcio.

1. General

El CONSORCIO FOPEP es el ente pagador de las siguientes entidades:•

177

Caja Nacional de Previsión Social a. cajanal eice;

Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, b. cvc;

Superintendencia de Sociedades;c.

Superintendencia de Valores;d.

Superintendencia de Industria y Comercio;e.

Foncolpuertos;f.

Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en liquidación. g. caja agraria;

Carbocol.h.

El consorcio • fopep cuenta con outsourcing de tipo tecnológico y operativo,

entre los más importantes están:

Cuadro No. 001

Empresa Servicio Prestado

ComputecProcesamiento de nómina mensual de pensiones. Man-

tenimiento y soporte.

Multienlace Atención telefónica a los pensionados.

Archivos tecnológicos Control y custodia de archivo.

Las entidades bancarias a nivel nacional con las que hay convenio para pago son: av

Villas, Bancolombia, Bancafé, Colmena, Colpatria, Conavi, Davivienda, bbva,

Granahorrar y Banco Agrario.

Al Conforcio • fopep, el día 17 de marzo de 2003, le fue otorgado el Certificado

de Gestión de Calidad ISO 9001:2000 – NTC, aplicable a las actividades: Pro-

ceso de liquidación y pago de nómina de pensionados, por parte de icontec.

Certificación que ya ha sido ratificada en dos oportunidades por parte

de esta entidad: marzo de 2004 y febrero de 2005.

• Existeundelicadoregistrodepensionadosdecajanal eice , con pagos

dobles de la mesada pensional (en principio 210 registros y 54 en lista

depurada por la Caja), pensiones reconocidas desde la década de los no-

venta. A la fecha informa el CONSORCIO FOPEP que continúan pagándose

dichas prestaciones por cuanto la Caja no ha ordenado la suspensión; facul-

tad que le es directamente atribuible. En conclusión no se ha depurado la

situación de estos registros históricos, sin tenerse claridad sobre si en realidad

se presentan dobles pagos de mesadas pensionales.

i n forme consorc io fopep. 7 de Jun io de 2006


Llama la atención cómo la Gerencia del consorcio manifiesta no tiene conocimiento

de la depuración de los pagos dobles de mesadas pensionales, motivo por

el cual se continúa con el pago de ellas. La Gerencia del Consorcio al res-

pecto manifestó que el Consorcio hace barridos sobre la base de datos con el

objeto de detectar situaciones atípicas que puedan ser susceptibles de revisión,

es así como en junio de 2005 la Auditoría Interna realizó un barrido se detec-

taron 219 pensionados a los que se les paga más de una pensión.

Casos en menor porcentaje se presentaron con Foncolpuertos y la Caja

Agraria, pero fueron aclarados y corregidas las inconsistencias entre los fon-

dos y el Consorcio.

• Seestablecióqueparaelpagoderetroactivosencasodesustituciones

pensionales, los fondos o cajas, necesitan la certificación de las mesadas

canceladas por el FOPEP, hasta tanto no se certifiquen se incluye en

nómina la mesada pensional sustituida. Se observaron casos referidos a

CAJANAL, en los cuales desde hace dos o tres años no se había certifi-

cado sobre las mesadas retroactivas del causante, motivo por el cual

tampoco los beneficiarios de sustitución lo han recibido. Esta demora en

certificar se suma al tiempo que la Caja toma para expedir un nuevo acto

administrativo.

En ocasiones, el pagador manifiesta que hasta no recibir la solicitud no

certifica, hay cruce de correspondencia mal direccionada entre los fondos

(CAJANAL EICE) y el Consorcio; no existe un procedimiento de certificación

automática para la inclusión de sustituciones pensionales.

• Enuncasodetectadoelmesdeenerode2004,seefectuóunasuspensión

masiva de pensionados fallecidos, información que en realidad correspondía

a mesadas no cobradas, con las consecuencias adversas para los pensiona-

dos de demora en los pagos, pues los pensionados debieron presentar toda

la debida documentación para la respectiva reincorporación.

Los requisitos de reincorporación son: explicación breve de las razones

por las cuales no se realizó el cobro, último sitio de pago donde recibió

las mesadas, mencionando el número de la cuenta de ahorros y la entidad

financiera, meses solicitados uno a uno anexando la información de los

cupones de pago, número y copia de la resolución mediante la cual se

reconoció la pensión, fotocopia ampliada de la C. C., certificados de su-

pervivencia originales con vigencia no mayor a 30 días y certificado origi-

179

nal de la entidad financiera donde conste que la cuenta ha sido abierta

de acuerdo con los parámetros de la Ley 700 del 7 de noviembre de

2001.

• Seobservanreiteradasinconsistenciasenlainformaciónremitidaporlos

fondos de pensión en cuanto a datos primarios y principales como es el caso

de los nombres y números de C. C., en los datos secundarios, tales como

dirección, teléfono y fechas de nacimiento. No obstante las inconsistencias

en datos secundarios no generan rechazo.

• Elprocesogeneraldeinclusiónennóminaconsisteenprimerlugarenla

liquidación, posteriormente en el envío de los recursos a las entidades ban-

carias para el pago, la entidad financiera tiene durante tres (3) meses los

dineros de la pensión, si no se reclaman las mesadas por parte del benefi-

ciario se hace la devolución al Consorcio.

Existen dos procesos de pago, por ventanilla y por abono en cuenta,

en este último caso una vez hecha la consignación de la mesada se entien-

de efectuado el pago y no procede la devolución automática.

En los casos de fallecimiento del pensionado, una vez se entere el

Consorcio oficialmente, da la orden de no pago y procede la devolución. Los

recursos devueltos son enviados al Portafolio de Reintegros, mientras son

cobrados o pasa el tiempo de prescripción. Una vez prescritos pasan a la

Reserva de Liquidez y quedan a disposición del Ministerio de la Protección

Social, este último que dispone si pueden o no utilizarse dichos recursos en

los faltantes del pac .

Se informa que los rendimientos del portafolio de reintegros pasan a

la reserva de liquidez y son reinvertidos.

• Lasentidadesdeprevisiónsocial,especialmentelacaja nacional de previsión

social, manifiestan sus inquietudes frente al manejo de recursos correspon-

diente a las mesadas pagadas y devueltas por las entidades bancarias, ya

que su devolución a la Nación no es inmediata, los dineros continúan en el

consorcio en los portafolios referidos y a disposición de las entidades fi-

nancieras. Complementario a esta situación, se presenta la reclamación de

los pensionados a quienes se pagan las mesadas atrasadas netas, es decir,

sin ningún tipo de interés.

A manera de ilustración se encontraron los siguientes casos reportados

por fopep relacionados con cajanal eice.



Cuadro No. 3

Nombres C. C. No. y años Mesadas devueltas

Gloria Omaira Ramos Flórez25.684.666

2004 pago en 2005$31.180.718,31

Rafael A. Castillo Labarces2.884.131

2004 pago en 2005$92.876.306,90

Ardiela María Fajardo de Alar-

cón

24.166.267

2004 pago en 2005$26.429.768,24

Luis Antonio Mejía Flórez5.552.822

2002,2003 pago en 2006$33.144.032,42

Libardo Antonio Franco Mesa4.499.639

1998,1999, pago en 2006$16.627.854,08

En el artículo 2.º de la Constitución Política encontramos dentro de los fines del Es-

tado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la

efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Consti-

tución; entre ellos el derecho a la Seguridad Social Integral, sistema en el

cual se ubica el derecho al reconocimiento y pago de las pensiones. La Se-

guridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará

bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los prin-

cipios de eficiencia, solidaridad y universalidad.

El fin y destino de los dineros que maneja el Consorcio FOPEP es el pago de pensio-

nes. Muchos de esos recursos permanecen en el Consorcio y cumplen su

término de prescripción.

2. Específico

En el Grupo de Atención al Pensionado se adelantan los siguientes procesos: •

asesoría e información, expedición inmediata de certificaciones de pensio-

nados, se verifican las supervivencias tomando firma y huella de quienes se

presentan al consorcio, se tramitan los cambios de entidad bancaria paga-

dora los que proceden únicamente cada seis (6) meses.

Se establece como principal causa de inconformismo el cobro por ventanilla debi-

do a la no presentación de la supervivencia durante los tres meses regla-

mentarios.

Los trámites de pago de mesadas no cobradas tienen un promedio de duración de

7 a 8 días, siempre y cuando se presente la documentación completa. Los

181

bancos después de tres meses realizan la devolución de los recursos. Cuan-

do la persona no se presenta se suspende la mesada pensional.

La persona que atiende las supervivencias no es dactiloscopista, recibe capacitación

en jornadas semestrales de dos días.

Las instalaciones físicas de este grupo se tornan insuficientes debido a la cantidad de

pensionados que se atienden, esto debe adecuarse a la obligación relacio-

nada con las características de la sede exigidas y plasmadas en el Informe

de Gestión y Rendición de Cuentas del año 2006.

En cuanto a las acciones de tutela y judiciales, existen inconvenientes al •

momento de responder y solucionar las eventualidades, por cuanto la orden

de suspensión de la nómina general de pensionados ya sea por no cobro o

por muerte, aunque la profiere la entidad de previsión, se hace a solicitud

del Consorcio.

En los códigos de control utilizados por el Consorcio se observa una falta de •

coordinación con las entidades de previsión, especialmente con la Caja,

cuyas inconsistencias vulneran el pago de la mensualidad al pensionado.

El proceso de reincorporación en nómina, siempre y cuando la documenta-•

ción esté completa, tiene una duración de ocho (8) a nueve (9) días, no se

reintegra al mes siguiente.

El Área Financiera tiene como funciones establecer controles operativos y •

administrativos para cada uno de los procedimientos del Área de Tesorería, actua-

lizar los procedimientos del área, asignar las funciones al personal a cargo como

son pagos de nómina, giros de cheques, traslados y recepción de recursos.

El Área de Sistemas informa que una vez recibidas del fondo o caja las no-•

vedades mensuales correspondientes para aplicar al proceso de nómina, se

generan rechazos y advertencias, los cuales se comunican vía e-mail a la

entidad correspondiente. Las causas principales de rechazos o advertencias,

la falta de datos básicos tales como fecha de nacimiento, sexo o EPS. En

cuanto a los datos de dirección y teléfono no se generan rechazos.

El concepto de solo cuenta, en principio era utilizado para el pago del Auxilio Funerario,

pero comenzó a utilizarse por concepto de pagos de órdenes judiciales y

cancelación de retroactivos, por lo cual el sistema comenzó a presentar re-

chazos, específicamente con CAJANAL. Se creó el concepto de otros pagos

con el fin de dar solución al inconveniente.

Otro tema de inconsistencias se relaciona con la fecha de vencimiento y efectividad

de la pensión.



• Enloscontrolesquepermitangarantizarlaoportunatransferenciaderecursos,

el adecuado proceso de nómina y el pago de las pensiones a cargo del

Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, se encuentran:

Controles para inclusión de la totalidad de novedades;a.

Controles que impidan la inclusión doble de dichas novedades, incluidos los b.

descuentos de ley y asegurar la conformidad de los fondos o entidades

sustituidas;

Controles de pagos por embargos;c.

Controles para evitar la inclusión en la nómina y pagos a pensionados d.

fallecidos;

Controles para el adecuado pago a terceros (parafiscales, aportes, retención e.

en la fuente, fondo de solidaridad pensional y cajas de compensación

familiar;

Controles postnómina para verificar realización de los pagos y minimizar el f.

riesgo de suplantación;

Controles para verificación de supervivencia;g.

Controles para la verificación de las relaciones de pagos, que sirvan de base h.

al Ministerio para el pago de la comisión fiduciaria;

Controles para la oportuna devolución de recursos no ejecutados por parte i.

de los Bancos al Fondo de Pensiones Públicas.

Por lo anterior se presenta como válida la inquietud de por qué solamente hasta el

año 2005 se detectaron los presuntos dobles pagos a pensionados de ca-

janal, con inclusiones desde el año 1992 aproximadamente.

Estrategias de aplicación general

Culminado el proceso de evaluación de gestión del consorcio fopep, esta Delegada

procede a reiterar y/o fijar pautas de seguimiento, de cumplimiento y de

intervención a las observaciones y recomendaciones efectuadas por este

Despacho; se concluye el grado de mejoramiento institucional orientado a

la sujeción de los principios constitucionales y legales de economía, eficacia,

eficiencia, celeridad y moralidad de la Administración Pública consagrados

en el artículo 209 de la C. P. y 3 de la Ley 489 de 1998.

En este orden de ideas se hace necesario:

Analizar la posibilidad de que un dactiloscopista se encargue de las presentaciones •

personales para las supervivencias que directamente se registran en el

Consorcio.

183

Propender para que se analice la posibilidad de ampliación, mejoramiento •

y adecuación de las instalaciones del Grupo de Atención al Usuario del

Consorcio.

Exhortar a la Gerencia del Consorcio con el fin de que se establezcan mecanismos •

de control sobre las certificaciones para el pago de los retroactivos.

Solicitar la intervención de la Superintendencia Bancaria para que evalúe la •

situación expuesta y relacionada con el manejo de los dineros que son de-

vueltos por las entidades financieras y que permanecen en un portafolio en

FOPEP; en consecuencia que adelanten las diligencias del caso conforme a

lo dispuesto en la normativa vigente en cuanto a competencias.

Conminar a la Gerencia del Consorcio con el fin de que se adelanten las •

gestiones necesarias que implementen y fortalezcan los mecanismos de

control sobre el manejo de los dineros, especialmente en el tema referido

con los dobles pagos.

Exhortar a la Contraloría General de la República con el fin de que intervenga •

y analice todo lo relacionado con el manejo de recursos para pago de me-

sadas pensionales.

Continuar esta Delegada con el seguimiento y control de gestión de la Caja.•

Ejecutar y adelantar las diligencias necesarias para que se cumplan las ins-•

trucciones, recomendaciones y observaciones que profiera la Delegada. Es

preciso mantener informada a la Procuraduría sobre las acciones que se

adelanten para subsanar todas las observaciones y atender las recomenda-

ciones planteadas en el presente informe.






4.4. Informe Universidad Nacional. Pensiones: Intervención preventiva y de control de gestión Universidad Nacional

Fecha: 10 de junio de 2006

i n f o r m e

Dependencia: Delegada Para Asuntos Laborales

Entidad: Universidad Nacional

Quejoso: protocolo rad. 180977-05

Fecha: 19 de julio de 2005

Asunto: Función preventiva y de vigilancia superior

Diagnóstico y puntos críticos evaluados en la Comisión de Seguimiento

1. Síntesis de la solicitud

La Asociación de Pensionados de la Universidad Nacional de Colombia ASPUNCOL,

mediante oficio del 19 de julio de 2005, solicitó la intervención del Ministerio

Público para la defensa del Régimen Pensional de la Universidad Nacional.

Según la petición de intervención, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, comunicó a la Universidad la posición del Minis-

terio en cuanto a la ilegalidad del funcionamiento de la Caja de Previsión y, por

tanto, la consecuente negación de recursos del presupuesto nacional para su

funcionamiento y el pago de prestaciones económicas a cargo de dicha caja.

Además de hacer un recuento histórico de la creación de la Caja de Previsión de la

Universidad, así como la justificación legal que soporta su existencia y funcio-

namiento, se resaltó el hecho de que el funcionamiento de la Caja se ha ex-

tendido a la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad Social Integral

consagrado en la Ley 100 de 1993 hasta la fecha, es decir, más de diez (10)

años después de su aplicación, tiempo durante el cual el Ministerio de Hacien-

da y Crédito Público ha proveído los recursos necesarios para su subsistencia.

La sugerencia fue que la Universidad debía disponer lo necesario para que sus

actuales pensionados y afiliados ingresaran a otras entidades Administradoras

del Sistema General de Pensiones, tanto públicos como privados.

De otra parte, es importante destacar como la manifestación del Gobierno Nacional

fue la de no proveer más recursos para el pago de las mesadas de los

185

docentes y empleados pensionados de la Universidad Nacional, ya que la Caja

de Previsión no podía seguir disponiendo el reconocimiento, liquidación y pago

de pensiones causadas por cuanto carecía de personería jurídica para tal fin.

Por último, se expresó la inconformidad de los pensionados por la inaplicación de los

Acuerdos Nos. 48 de 1978 y 12 de 1986 del Consejo Superior Universitario.

Consideran los peticionarios que estos acuerdos deben continuar aplicán-

dose, pues gozan de una presunción de legalidad mientras no sean suspen-

didos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa.

2. Generalidades

Como consecuencia de las diligencias adelantadas dentro del asunto el Ministerio

Público estableció la siguiente situación fáctica:

2.1. Existencia de la caja de previsión de la Universidad Nacional

La Caja de Previsión de la Universidad Nacional se organizó mediante Acuerdo •

No. 239 de 1946 como una corporación autónoma, con patrimonio propio

independiente de la Hacienda de la Universidad Nacional, y se constituyó como

una dependencia de la Universidad mediante Acuerdo No. 17 de 1974.

La Caja de Previsión de la Universidad Nacional continúa haciendo el recono-•

cimiento y pago de pensiones con posterioridad a la vigencia de la Ley 100

de 1993, a nivel nacional el 1 de abril de 1994, a través de sus seccionales

en Bogotá, Medellín, Manizales y Palmira. Es importante precisar que, en

atención a lo dispuesto en la citada norma, la Caja no ha efectuado nuevas

afiliaciones, teniendo a cargo los afiliados con anterioridad a la Ley 100.

Con corte al mes de marzo de 2006, la Caja de Previsión de la Universidad •

Nacional contaba con 2322 afiliados potenciales pensionados, quienes efec-

túan los aportes en los términos de ley. Respecto al número de pensionados,

cubriendo las cuatro sedes se tenían 4.428, cuya nómina mensual era de

$10.954.500.560,00 pesos moneda corriente.

La Superintendencia Bancaria profirió varios pronunciamientos, en comunicación •

del 3 de junio de 1996, indicó, toda vez que el Acuerdo 44 de 1989 de la

Universidad Nacional de Colombia creó la Caja de Previsión Social de la

Universidad como una dependencia adscrita a la Vicerrectoría General, en-

cargada del reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores de

la respectiva institución y cuyos recursos provienen de los aportes de los

i n forme un i v er s idad nac ional . 1 0 de jun io de 2006


trabajadores y apropiaciones del presupuesto nacional, los cuales son tras-

ladados por la División Financiera de la Universidad a la Caja. Así las cosas,

resulta posible afirmar que la misma carece de personería jurídica y de au-

tonomía administrativa.

Al tener el carácter de dependencia adscrita a una entidad del nivel

nacional que posee personería jurídica propia y cuyo objeto es sustancial-

mente diferente al de la Caja, como es el caso de la Universidad Nacional

de Colombia, es preciso indicar que el precitado ente previsional no puede

ser considerado una entidad administradora del Régimen Solidario de Pri-

ma Media con prestación definida, como quiera que la administración del

mismo régimen está reservada para las cajas, fondos y entidades de pre-

visión social existentes, del sector público o privado, del nivel nacional o

territorial, con personería jurídica y autonomía administrativa…» (El subra-

yado es nuestro).

La Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, •

considera que la Caja de la Universidad Nacional no es una entidad some-

tida a control y vigilancia por cuanto corresponde al empleador, en este caso

la Universidad, administrar el régimen pensional de los trabajadores.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de oficio del 6 de julio •

de 2005, señaló que «del análisis efectuado se evidencia que la Universidad

sin ser una administradora del sistema y sin estar habilitada para administrar

recursos del sistema general de pensiones, a través de su dependencia

denominada ‘Caja de Previsión’ recauda las cotizaciones de sus trabajadores

y reconoce pensiones a pesar de los diferentes pronunciamientos que al

respecto ha hecho la Superintendencia Bancaria…».

El Ministerio reitera que «por ser la Caja una dependencia de la Universidad •

sin personería jurídica, carece de capacidad para asumir derechos y obliga-

ciones y, por tanto, las obligaciones pensionales reconocidas por dicha de-

pendencia están en cabeza de la Universidad Nacional», es decir, del mismo

empleador. En consecuencia es imposible aplicar el artículo 52 de la Ley

100 de 1993 a una dependencia de la Universidad.

Manifiesta la Dirección de Presupuesto que no obstante haberse asignado

los recursos a la Universidad para el pago de pensiones, esto no es «un aval

sobre la existencia de la caja ni una convalidación de la situación irregular de

la afiliación de los servidores de la Universidad», sino el cumplimiento de la

Ley 30 de 1992.

187

La «Caja de Previsión de la Universidad Nacional» en reiteradas oportunidades •

ha estado sometida a la espera de una respuesta definitiva por parte del

Ministerio, respecto al envío de recursos para el pago de prestaciones, lo cual

se prevé generará traumatismos en los pagos de personas que han adqui-

rido y disfrutan de su derecho. No obstante, hasta la fecha no se han inte-

rrumpido los pagos.

La Universidad considera que la posición tanto de la Superintendencia Bancaria, •

hoy Financiera de Colombia, como la del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público «no tienen fundamento legal y por el contrario desconocen lo dis-

puesto en la Ley 100 de 1993», ya que ninguna de estas normas condicio-

nó la existencia al formalismo de la personería jurídica o de la autonomía

administrativa. En consecuencia la «Caja de Previsión de la Universidad Na-

cional goza de legalidad».

Se emitió concepto en el año 1996 por parte del Ministerio de Hacienda

y Crédito Público, oficio del 30 de octubre de 1996, suscrito por el Director

General del Presupuesto Nacional de esa época, el doctor Mario Mejía Cardo-

na, quien consideró que era aplicable el artículo 52 de la Ley 100 de 1993,

en concordancia con lo establecido en el Decreto 692 de 1994, normas según

las cuales, mientras no se ordene la liquidación de la Caja, debería seguir ac-

tuando como administradora del Régimen de Prima Media. Esta posición para

la Dirección de la Caja de la Universidad es una posición jurídica oficial y la

causa por la cual subsiste la Caja de Previsión, considerando que Hacienda

cambia su posición de manera intempestiva frente a un acto propio.

En consecuencia, los pensionados y la Caja de la Universidad Nacional,

han obrado de buena fe, en los términos de la confianza legítima de que su

existencia tiene la anuencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así

como la de otros agentes del Sistema de Seguridad Social, que si bien mani-

festaron eventualmente su inconformidad no plantearon estrategias de aco-

plamiento o solución ni tomaron medidas coercitivas al respecto.

Igualmente, aun cuando es claro el conflicto existente frente a la existencia •

de esta Caja de Previsión, no se han planteado soluciones alternativas que

garanticen y den seguridad jurídica a los pensionados que disfrutan su de-

recho pensional.

Actualmente, se adelantan por parte de la Caja las diligencias pertinentes •

para realizar el estudio actuarial que incluya tanto a los afiliados activos como

a los pensionados y beneficiarios sustitutos.



• DentrodelosrangosdelosmontosdepensionesacargodelaCajadela

Universidad Nacional, se observa:

Cuadro No. 1

Rangos en Salarios Mínimos Número de Pensionados

Hasta 1 24

Entre 1 y 2 281

Entre 2 y 3 611

Entre 3 y 4 890

Entre 4 y 5 453

Entre 5 y 10 1.296

Entre 10 y 15 743

Entre 15 y 20 94

Entre 20 y 25 2

Mayor de 25 0

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público condicionó la asignación de re-•

cursos a la suscripción de un compromiso y plan de trabajo para dar aplica-

ción a la Circular No. 61 de 2005. Igualmente, se solicitó iniciar las actuacio-

nes necesarias para ajustarse al Sistema General de Pensiones en su

integridad, entre ellas afiliar a otras administradoras a los afiliados activos, y

en principio suspender cualquier reconocimiento de pensiones. 44

De común acuerdo se dispuso solicitar consulta al Consejo de Estado res-•

pecto de la existencia o no de la Caja, y por tanto, de su funcionamiento y

competencia para el reconocimiento de prestaciones.

2.2. Aplicación de los acuerdos del Consejo Superior Universitario

Específicamente se hace referencia a los Acuerdos Nos. 12 de 1986 y 68 •

de 1978, los cuales consagraron beneficios pensionales adicionales a los

consagrados legalmente en cuanto a las variables económicas del sistema

de Seguridad Social, y que continuaban aplicándose por presunción de le-

galidad, en virtud del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

El pago de las mesadas pensionales se ha venido solucionando en mayor •

proporción con los recursos del presupuesto nacional.

44 Oficio No. 2-2005-0332227 del 8 de noviembre de 2005.

189

Los acuerdos del Consejo Universitario, en cuanto a factores salariales, con •

anterioridad al mes de diciembre de 2005, venían siendo aplicados a sus

legítimos beneficiarios en virtud de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley

100 de 1993, conocido como el Régimen de Transición.

La Dirección de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional ordenó •

a partir del 7 de diciembre de 2005 la suspensión temporal de los reconoci-

mientos de pensiones de vejez en que se aplicaran los Acuerdos 68 de 1978

y 12 de 1986 del Consejo Superior Universitario. La razón fue la notificación

de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el

día 13 de octubre de 2005, confirmada como sentencia de única instancia

por el mismo Despacho en Auto del 17 de noviembre del mismo año, opor-

tunidad en la que se dispuso inaplicar los acuerdos por inconstitucionales.

A partir de dicha fecha, diciembre de 2005, no son aplicados dichos acuerdos con

fundamento en los fallos proferidos por el Tribunal Contencioso de Cundi-

namarca. 45

Dispuso el Tribunal:

(…)

«segundo . Inaplicar por inconstitucionales los Acuerdos 12 de 1986 y 20

de 1990 proferidos por el Consejo Superior de la Universidad Nacional de

Colombia en la reliquidación de la pensión conforme a lo expuesto en la parte

considerativa de esta providencia».


Culminado el proceso de evaluación y diagnóstico de los puntos críticos, esta Delegada

procede a fijar pautas de seguimiento, de cumplimiento y recomendaciones

orientadas a la defensa de los derechos y garantías fundamentales de los

pensionados y afiliados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, al

debido proceso y al patrimonio público, con sujeción a los principios cons-

titucionales y legales de economía, eficacia, eficiencia, celeridad y moralidad

45 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda. Subsección C. 13 de octubre de 2005. Rad.

2004-84-24. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda. Subsección C. 1 de diciembre de

2005. Rad. 2004-8397.



de la administración pública consagrados en el artículo 209 de la C. P. y el

3 de la Ley 489 de 1998.


Analizar la situación jurídica planteada en torno a la existencia y competencia de la Caja

de la Universidad Nacional para la administración del Régimen de Prima Media

con Prestación Definida, en consideración a la normativa vigente, al pronun-

ciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del año 1996 respec-

to de la aplicación del artículo 52 de la Ley 100 de 1993, y los posteriores,

atendiendo el criterio de defensa de los derechos y garantías fundamentales

de los pensionados y trabajadores, respeto a los derechos adquiridos, así como

con la aplicación de los principios constitucionales y legales consagrados en

el artículo 209 de la C. P. y el 3 de la Ley 489 de 1998.

Apremiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Superintendencia Financiera

de Colombia, antes Superintendencia Bancaria, que en caso de insistir en la

no competencia de la Caja para la administración del Régimen de Prima

Media con prestación definida, se debe previamente garantizar los derechos

adquiridos y consolidados de los pensionados que disfrutan la mesada pen-

sional y de aquellos que están ad portas de adquirir el derecho.

Hasta tanto no se aseguren las garantías, la Caja de Previsión de la Universidad

Nacional debe continuar con la administración que adelanta.

Conminar a la Caja de Previsión de la Universidad Nacional a:

Demandar ante el competente los Acuerdos Universitarios Nos. Acuerdos •

Nos. 12 de 1986 y 68 de 1978, con el fin de obtener un pronunciamiento

definitivo frente a la presunción de legalidad que los ampara.

Responder, explicando el proceso de liquidación, a los peticionarios Luis •

Antonio Cepeda, José Antonio Espirita Casas, Octavido Oviedo Jejen Y José

Maximiliano Pardo, con base en las sentencias proferidas por el Tribunal

Contencioso Administrativo de Cundinamarca.

Terminar el proceso de cálculo actuarial que se adelanta por parte de la Caja •

de Previsión Social de la Universidad Nacional.

Exhortar a la Caja de Previsión de la Universidad Nacional, es decir, a la Dirección de la

misma, con el fin de que se adelanten las gestiones pertinentes para atender las

instrucciones impartidas por esta Delegada en la Circular No. 061 del 21 de oc-

tubre de 2005, que indicó a las Universidades Públicas del orden nacional y te-

rritorial, la revisión de pensiones reconocidas irregularmente, conforme a lo dis-

puesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Se dispuso en dicha Circular:

191

«En las Universidades Públicas se han encontrado principalmente dos tipos

de irregularidades en cuanto al reconocimiento y liquidación de pensiones: la

extensión de beneficios convencionales a empleados públicos, y la expedición

de normas internas mediante las cuales los Consejos Superiores han estableci-

do condiciones de pensión. Estas irregularidades desconocen la competencia

constitucional asignada al legislador para establecer el régimen prestacional

de los empleados públicos.

Es importante señalar que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,

mientras no se haya realizado la revocatoria de las pensiones con el cumpli-

miento de las formas previstas en la Ley, o se haya suspendido o anulado el

acto de reconocimiento, es responsabilidad de la entidad de previsión conti-

nuar realizando el pago de la obligación. También ha señalado la Corte que el

pago de las obligaciones pensionales es una prioridad de todas las entidades

públicas y privadas y dichos pagos deben realizarse con preferencia sobre otras

obligaciones de la entidad».

Compulsar copias disciplinarias del radicado interno No. 114717-06, de las denuncias

presentadas por los pensionados de la Caja de Previsión de la Universidad

Nacional, por cuanto las diligencias preventivas se adelantaron y existen los

mecanismos idóneos para dar cumplimiento a dichos fallos, si subsiste la in-

conformidad.

Continuar esta Delegada con el seguimiento y control de gestión de la «Caja de Previsión

de la Universidad Nacional».

Ejecutar y adelantar las diligencias necesarias para que se cumplan las instrucciones,

recomendaciones y observaciones que profiera la Delegada. Es preciso man-

tener informada a la Procuraduría sobre las acciones que se adelanten para

subsanar las observaciones y atender las recomendaciones planteadas en

el presente informe.

Circular No. 061 del 21 de octubre de 2005.


Vigilancia Superior Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional



4.5. Informe Seguro Social: Centros de Atención al Público (cap) Fecha: 13 de febrero de 2006

i n f o r m e


Entidades: Centros de Atención. Seguro Social

Fecha: 13 de febrero de 2006

Quejoso: De oficio

Asunto: Seguimiento y Control de Gestión. Funcionamiento de los cap del iss

Diagnóstico específico

1. Cap norte. Servidores públicos

Ubicación:• Este Centro de Atención al Público continúa ubicado en la Carrera

7ª. No. 35-13 en Bogotá.

Coordinador, líder o gerente:• El Coordinador del CAP, el doctor Jairo Franco

Sánchez, como Profesional Especializado. El líder conoce el grupo y maneja

el tema relacionado con el procedimiento de reconocimiento y pago de

prestaciones a los servidores públicos.

Funciones que desarrolla el • cap: Mediante memorado proveniente de la

Gerencia Seccional de Cundinamarca y Bogotá, D. C., de fecha 15 de sep-

tiembre de 2004, se dispuso que este CAP, a partir del 1 de octubre del

mismo año, se hiciera cargo de la radicación de documentos y apertura de

carpetas para el trámite de pensiones de servidores públicos. Lo anterior va

unido al procedimiento relacionado con la solicitud de confirmación de tiem-

pos ante las respectivas entidades públicas.

En segundo lugar, corresponde al CAP la notificación de resoluciones

que deciden sobre la solicitud de prestaciones económicas, ya sea recono-

ciendo o negando el derecho, motivo por el cual se agrega, la recepción de

los recursos en la vía gubernativa en cada caso particular.

Se manejan citas previas para la notificación, un promedio de 20 diarias,

y se está usando el biométrico, a pesar de que en reuniones se ha discutido

sobre lo desactualizados que son y algunos CAP no lo utilizan.

En tercer lugar, se atiende en forma personal a los afiliados brindando

información sobre los requisitos para solicitar prestaciones, su estado y trámite,

193

es el caso de auxilios funerarios, pensión de vejez, de sobrevivientes, de

invalidez. También se expiden certificaciones y se trasladan a los distintos

grupos las comunicaciones según la competencia.

Respecto a la entrega de historias laborales, semanas tradicionales,

esta función fue transferida por instrucción interna a los Centros Verdes del

Instituto, lo cual descongestiona en gran parte los Centros de Atención y

además tiene efecto sobre los tramitadores.

El horario de atención al público es el mismo, de 8:00 am a 4:00 pm.

En el Centro de Atención ya no se observa el REPRESAMIENTO gene-

ral de expedientes por despachar para confirmación de tiempos, de corres-

pondencia, de archivo de pruebas, de resoluciones por notificar y de expe-

dientes para trasladar al archivo por trámite concluido, en principio, se están

evacuando diariamente los trámites correspondientes, salvo un porcentaje

menor de excepciones.

Recurso humano:• La estructura del CAP se presenta en igual forma que en

la diligencia anterior, de la siguiente manera:

Un líder, coordinador o gerente. -

Dos notificadores, uno adicional que en visita anterior. -

Una persona para información en ventanilla. -

Una secretaria. -

Una persona encargada de Historias Laborales. -

Un vigilante, ahora de empresa particular, y -

Un encargado de aseo. -

Son 7 funcionarios y se cuenta con pasantes del Colegio Jaime Pardo

Leal, los cuales desarrollan eficientemente las labores que se les han enco-

mendado, tal es el caso de foliar expedientes, llamar a efectuar citaciones

para notificar, etc.

En cuanto al Vigilante, es importante precisar que se trata de una empresa

privada, ya no es la persona encargada de la revisión inicial de la documen-

tación a los afiliados que se acercan al CAP para solicitar prestaciones, lo que

se constituye en un avance en beneficio de los afiliados y pensionados. No

obstante esta persona no se dedica única y exclusivamente a su labor de

vigilancia, pues debe repartir los formatos de requisitos y repartir los turnos

o fichas.

En el caso del personal, es importante indicar que la mayoría son vinculados

por contrato de prestación de servicios, aun cuando se asignaron nuevos

I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006


funcionarios al CAP, lo que trae como consecuencia la disminución del

represamiento y el aumento de la productividad. Es baja la rotación de personal.

Se ha implementado la capacitación, todavía subsisten vacíos que

repercuten en perjuicio del afiliado y pensionado, por lo cual debe imple-

mentarse y dirigirse en cada caso concreto.

No se observa ni informa sobre programas de salud ocupacional.

Se observa un incremento en la afluencia de público, una de las

funcionarias de notificaciones fue trasladada, las cargas de trabajo continúan

en un alto nivel, motivo por el cual se hace necesario contar con más recur-

so humano.

infraestructura física: • El local en que funciona el Centro es el mismo, consta

de dos plantas, distribuidas así: en el primer piso funcionan cuatro puestos

de atención al público en cuanto a información, recepción y notificaciones.

En el segundo piso se encuentran el Gerente, la Secretaria y una auxiliar. Son

instalaciones incómodas e insuficientes para la cantidad de afiliados que se

atiende.

Se observan problemas de ventilación y de distribución, además,

todavía no hay sillas suficientes para que las personas, en su mayoría de la

tercera edad, puedan esperar en forma cómoda ser atendidas. Al momento

de la visita personas de la tercera edad se encontraban sentadas en los pisos

de baldosa fría y en las escaleras de acceso al segundo piso.

Respecto de la información, comunicaciones y circulares se fijan dichos

documentos en carteleras, superando la contaminación visual que se pre-

sentaba.

Se hace necesario implementar el mantenimiento de las fotocopiadoras,

pues se cuenta con dos que en el momento de la visita no funcionaban al

igual que una de las impresoras. Por instrucciones generales, no se utiliza el

biométrico para la notificación, en principio por obsoleto.

En este Centro de Atención sería de gran utilidad el digiturno con el

que cuentan otros centros de atención. Al respecto el Gerente del CAP ma-

nifiesta que considera que no es funcional, por cuanto las dos plantas de las

instalaciones dificultan el acceso.

observaciones: • Se encontró, en el momento de la visita, fallas en el sistema

de nómina general de pensionados, lo cual ocasiona serios traumatismos

en la expedición de certificaciones de ingresos y retenciones para los

pensionados.

195

En la zona no se presentan problemas mayores de seguridad, el edificio

cuenta con vigilancia adicional, además, la ubicación del Centro de Atención

hace que sea fácil su acceso.

Se observa cercanía entre el Centro de Atención y el Grupo de Decisión,

Gerencia II de la Seccional, con el fin de atender en el menor tiempo posible

las inquietudes que puedan presentarse. El nuevo grupo de decisión Plan

Choque busca atacar el represamiento y que se resuelvan las solicitudes en

el término de ley.

Manifiestan los peticionarios un alto inconformismo por la demora

excesiva en reconocer las prestaciones o pronunciarse de fondo sobre sus

solicitudes, también inconformidad con la obtención de información.

Estadísticas: • Se aportó informe de octubre a marzo de 2005, en cuanto a

la producción de las diligencias adelantadas por el CAP.

2. Cap Restrepo sur

Ubicación:• Este Centro de Atención al Público todavía se encuentra ubicado

en la Calle 14 sur No. 20-37 en Bogotá.

Coordinador, líder o gerente: • La Coordinadora del CAP es la doctora Liliam

Otálora Castañeda, Gerente del Centro, cuyo cargo en planta es Gerente II,

abogada especializada en Derecho Público, quien se encontraba encargada

en las diligencias anteriores del año 2005.

En varias oportunidades se continúan reiterando las solicitudes de

apoyo a la Gerencia, en instalaciones y en personal, las cuales se encuentran

en proyecto pero no se han hecho efectivas, ni fueron prioritarias, debido a

que procedió en primera instancia la fusión de los cap pepe sierra y bulevar,

para formar el nuevo Centro de Atención antonio díaz garcía.

Las notificaciones de Girardot y Fusagasugá se realizan en dichas

seccionales, lo cual ha ayudado en la descongestión del cap restrepo

sur, aun cuando el volumen de público que afluye a este centro es con-

siderable.

No se ha dado solución a la fecha, de las nuevas diligencias, al grave

problema de desbordamiento de la capacidad operativa del CAP, situación

que perjudica directamente a los usuarios, miembros de la tercera edad,

además de los sectores más pobres de la ciudad.

Funciones que desarrolla el • cap: Las funciones a cargo del CAP siguen

siendo las mismas:



Se radican documentos y se abren carpetas con la solicitud de prestaciones -

económicas, la notificación de resoluciones que deciden sobre la soli-

citud de prestaciones económicas, la recepción de los recursos en la

vía gubernativa en cada caso particular, se atiende en forma personal

a los afiliados brindando información sobre el estado y trámite de las

prestaciones económicas.

La entrega de historias laborales, semanas tradicionales de autoliquidación, -

ya no está a cargo de los CAP.

El horario de atención al público, también es de 8 a.m. a 4 p.m. -

En el Centro de Atención se observa un flujo excesivo de público, -

incluso mayor al observado en diligencias anteriores, resultado de la

gran demanda de la zona sur, para lo cual el CAP es insuficiente y, por

tanto, continúa ofreciendo atención precaria, deficiente y en condicio-

nes arbitrarias a los afiliados miembros de la tercera edad.

En consecuencia, debe hacerse un serio estudio de los usuarios de

este sector y procederse a estudiar la posibilidad no solo de solucionar los

problemas del cap restrepo, sino de todo el sector, analizando la viabilidad

de que sean dos los centros de atención en el sur de la ciudad.

Recurso humano:• La estructura del CAP se presenta de la misma forma

que los anteriores, predominando el personal vinculado por medio de con-

trato de prestación de servicios.

En cuanto al Vigilante, es importante reiterar que se contrató con una

empresa privada y ya no son los encargados de orientar al público, sin em-

bargo, dada la afluencia de usuarios y las condiciones de inseguridad del

CAP y del sector, se hace necesaria la presencia de por lo menos otro vigi-

lante. La labor de estos debe ser única y exclusivamente la de seguridad

como acontece en el cap antonio díaz garcía.

El trabajo en salud ocupacional en nulo e inexistente, se manifiesta

problemas con las sillas de trabajo, distribución de cubículos que da poca

utilidad, iluminación deficiente, ventilación que produce serios quebrantos

de salud no solo a los funcionarios, sino que puede afectar a los afiliados.

Deben trabajar fuera de horario en forma continua y las cargas de

trabajo son excesivas, motivo por el cual se hace necesario contar con más

recurso humano.

Aun cuando se ha aumentado la capacitación, no es suficiente debido

a la variedad y cantidad de usuarios.

197

No se trabaja con pasantes ni se ha estudiado la propuesta, tal vez por

la falta de espacio para ello.

infraestructura física: • Es la misma, aunque está en proyecto el cambio de

instalaciones, al momento de la diligencias no se ha efectuado ninguna

mejora. El Ministerio Público no se explica por qué no se atendió prioritaria-

mente la situación crítica de este Centro de Atención. El local consta de una

planta, distribuida así:

sala de espera, -

área de funcionarios tanto de ventanilla como de soporte y notificación -

y un área de archivo y cafetería. -

Es un sitio amplio pero con deficiente distribución y en estado precario.

Se observan problemas de ventilación, excesivo frío y humedad, mal estado

de las paredes y los baños que son antiestéticos y carentes del mínimo

confort, no hay baños para el público. Las sillas son insuficientes.

Subsiste una crítica situación de inseguridad dado el volumen de per-

sonal y la distribución de las instalaciones.

El digiturno fue una de las nuevas adquisiciones y ha sido de gran

utilidad. Los equipos de cómputo necesitan urgente actualización y adecua-

ción por cuanto son obsoletos los programas que manejan.

observaciones: • Continúa presentándose la situación de largas filas desde

tempranas horas de la mañana en espera de atención, la presencia de tra-

mitadores y dueños de lo ajeno, que simulan ir a hacer trámites, junto al

tumulto de la entrada del CAP hacen de este un sitio inseguro y hasta peli-

groso para los pensionados, a quienes se les dificulta incluso mantenerse

de pie por largos espacios de tiempo.

Se reitera la necesidad de la presencia de la Policía Nacional, con el fin

de proteger a los usuarios y a los funcionarios del Centro de Atención.

De todos los CAP, este continúa con la crítica situación en cuanto a sus

instalaciones, a la gran cantidad de demanda de atención, los funcionarios

son insuficientes lo que ocasiona la falta de calidad en el servicio.

Es alto el inconformismo por la demora excesiva en reconocer las

prestaciones o pronunciarse de fondo sobre sus solicitudes, aun cuando el

grupo de Plan Choque ha colaborado efectivamente en el reconocimiento

oportuno de las solicitudes.

La implementación del digiturno ha optimizado el recurso humano

para la atención a los usuarios.



Es urgente asignar más personal al CAP, preferiblemente de planta, el

cual reciba capacitación previa, lo anterior sin descartar la posibilidad de que

sean dos los centros de atención en la zona sur de la ciudad.

El programa de SIAP y nómina de pensionados se caen con frecuencia,

y son claras las consecuencias adversas a la atención que esto conlleva.

Se han practicado en el último semestre dos visitas por parte de la ARP,

en el tema de salud ocupacional.

Estadísticas: • Se aportó informe de octubre a marzo de 2005, en cuanto a

la producción de las diligencias adelantada por el CAP.

3. Cap Fontibón

Ubicación: • Este Centro de Atención al Público se encuentra ubicado el

mismo sitio, en la Carrera 99 No. 25-40.

Coordinador, líder o gerente: • La Coordinadora del CAP es la doctora Támara

Gelem Correa Lamprea, Gerente del Centro de Atención, cuyo cargo en

planta es Técnico Administrativo Tipo A.

Llama la atención cómo la peticionaria invidente, la señora Flor Alba

Agudelo, identificada con C. de C. No. 51.815.103, Teléfono: 6304265, ma-

nifestó su inconformidad con la atención brindada por la Gerencia el CAP.

Funciones que desarrolla el • cap: Son las mismas funciones asignadas a

los otros Centros de Atención, es decir, se recepciona toda la documentación

para los diferentes tipos de prestaciones como son invalidez, vejez y muer-

te; se orienta en lo referente a pensiones en general, se notifican las reso-

luciones que deciden sobre la solicitud de prestaciones económicas, ya sea

reconociendo o negando el derecho, a lo cual se agrega la recepción de los

recursos en la vía gubernativa en cada caso particular; se atiende en forma

personal a los afiliados brindando información sobre el estado y trámite de

las prestaciones económicas, especialmente pensiones. Se atienden per-

sonas de todas las zonas en cuanto a información del estado del trámite.

Recurso humano: • La estructura del CAP se presenta de la misma manera que

en los otros centros, siendo mayoritaria la presencia de los contratistas, así:

Un líder, coordinador o gerente -

Notificadores -

Personas para información en ventanilla -

Una secretaria -

Una persona encargada de Historias Laborales -

199

Un vigilante y -

Un encargado de aseo. -

En cuanto al Vigilante, es importante manifestar que sucede lo mismo

que en los otros Centros, ya estamos frente a empresas privadas contratadas

para tal fin y quien orienta al público es el funcionario encargado del digiturno.

No se cuenta con pasantes en las labores de archivo y citación telefónica.

Se observa e informa sobre programas de salud ocupacional, en virtud

de los cuales se practicaron dos visitas administrativas dentro del asunto.

Debe implementarse la capacitación a los funcionarios en temas afines

con sus funciones.

Es el único CAP que utiliza constantemente el biométrico al momento

de notificar actos administrativos, con los resultados de seguridad que esto

implica.

infraestructura física: • Es la misma, el local en que funciona el Centro de

Atención consta de una planta, distribuida así: sala de espera y área de fun-

cionarios tanto de ventanilla como de soporte y notificación y un área de

archivo y cafetería. Es un sitio amplio, con ventilación, se cuenta con sillete-

ría suficiente para el público.

Para solucionar los problemas de información al público, dado lo ex-

tenso del local, se asignó un funcionario que maneje el turno y brinde la

información pertinente.

Debido a que no había ningún mecanismo de control de atención, el

digiturno ha sido de gran utilidad. Igualmente, el uso del avantel que permi-

te una ágil comunicación entre los CAP.

La fotocopiadora no recibe el mantenimiento adecuado, motivo por el

cual no funciona. No se presenta contaminación visual ya que la información

se encuentra organizada en carteleras a la entrada de las instalaciones.

Se observa un televisor en la sala de espera que no está en funcionamiento

y unos equipos dados de baja en el piso de las instalaciones. Debe procederse

de conformidad a su uso y a las necesidades del Centro de Atención.

observaciones: • Se encontró que al igual que otros CAP, una gran afluencia

de público.

El horario de atención al público es de 8:00 am a 4:00 pm.

Es alto el inconformismo por la demora excesiva en reconocer las

prestaciones o pronunciarse de fondo sobre sus solicitudes, no obstante ha

sido muy efectiva la labor del Plan de Choque.



El digiturno ha optimizado la atención a los usuarios y ha organizado

la manera de brindar la información.

Se manifiesta por la Coordinadora del Centro que se presentan incon-

venientes con la correspondencia con ADPOSTAL, debido a la demora en

las devoluciones

Estadísticas:• El dato correspondiente a la atención al público es exacto, por

cuanto en el digiturno se registra la cantidad precisa de personal atendido.

4. cap Bulevar: fusionado con el cap Pepe Sierra.

5. cap Pepe Sierra: Fusionado con el cap Bulevar.

6. cap Antonio Díaz García

Ubicación• : Este Centro de Atención al Público se encuentra ubicado en un

nuevo sitio, en la Avenida 15 No. 114-47. El CAP empezó a funcionar en las

nuevas instalaciones desde el 1 de diciembre de 2005.

Coordinador, líder o gerente: • La encargada de este CAP es la doctora Yolanda

Reyes Villar, quien con anterioridad estaba a cargo del cap bulevar. Al momen-

to de la diligencia se encontraba incapacitada, no obstante llamó la atención

que no se encontraba ningún funcionario en su reemplazo, motivo por el cual

la comisión se comunicó con la Gerencia de Atención al Pensionado y se infor-

mó que la diligencia sería atendida por otras funcionarias del Instituto, hacién-

dose presentes en horas de la tarde (2:15 pm) Coordinadora del cap fontibón,

la doctora Támara Helem Lamprea Correa y la doctora Sandra Mesa.

El cambio de Coordinadores inicialmente causó traumatismos y des-

orientación en los funcionarios del cap antonio díaz garcía, no obstante se

espera la normalización con el nombramiento de la última coordinadora.

Funciones que desarrolla el • cap: Las funciones del CAP corresponden a

las mismas asignadas a los demás centros de atención: radicación de solici-

tudes de prestaciones económicas, de solicitudes de auxilios funerarios, de

pagos a herederos, informar sobre los requisitos y trámites de pensión, ex-

pedición de certificaciones, estado de los trámites, notificación de actos

administrativos y elaboración de estadísticas.

Es importante precisar, que no se expiden semanas de cotización o

historias laborales, decisión unificada para los otros CAP y que fue trasladada

a los Centros Verdes.

201

Por último, debe resaltarse que este Centro de Atención asume la atención al público

de los Centros pepe sierra y bulevar.

Recurso humano: • El Centro de Atención cuenta con el personal suficiente,

en su mayoría vinculados por contratos de prestación de servicios. Una fun-

cionaria es la encargada de orientar al público y repartir las fichas del digiturno.

Lo anterior con el fin de que los usuarios reciban atención pronta y eficaz.

La vigilancia también está a cargo de una empresa del sector privado,

el vigilante tiene como única y exclusiva función la de la seguridad de los

usuarios y funcionarios del CAP. No se cuenta con la presencia de pasantes.

infraestructura física: • Las instalaciones del CAP son amplias, las secciones

están distribuidas cómodamente, la iluminación y ventilación son adecuadas.

Es el único Centro con servicio de baños para los usuarios y zona de parqueo.

Las condiciones de las instalaciones son óptimas y agradables, los aparatos

de TV funcionan en la sala de espera y atención.

La información está ubicada en carteleras sin ocasionar contaminación

visual y conflictos con el espacio público.

En cuanto a equipos y programas para atención se cuenta con sistemas

amigables y actualizados. El mantenimiento para los equipos está contratado.

Hay dos fotocopiadoras, una en funcionamiento y la otra dañada, debe so-

lucionarse y que es necesaria para el CAP, que cuenta con gran cantidad de

usuarios de la zona, pues deben en ciertos casos remitir la documentación

para fotocopiar a la seccional con la demora que esto conlleva.

Los documentos y expedientes se guardan en dos cajas fuertes para

garantizar la seguridad de los actos administrativos que van a devolverse al

grupo de nómina o al centro de decisión.

El funcionamiento del digiturno ha organizado la atención al público y

hecho posible que los datos estadísticos sean precisos.

observaciones: • horario de atención de 7:00 am a 4:00 pm, este CAP cuenta

con una hora adicional, modificación que se hizo con posterioridad a la visita.

El principal motivo de inconformidad se presenta con los expedientes

viejos o represados, pues los afiliados están pendientes de que sean resuel-

tos y asisten asiduamente al Centro de Atención.

Se practicó una visita relacionada con riesgos profesionales en el mes

de enero de 2006, no obstante el personal no tiene claras las acciones que

deben adelantar en materia de riesgos, motivo por el cual deben implemen-

tar con la ARP la intervención preventiva.



Estadísticas: • Se adjuntan datos estadísticos por parte de la Coordinadora

del CAP.

7. cap Girardot

La visita administrativa es atendida por el señor édgar Doncel Serrano, fun-

cionario de planta, encargado del área de Seguros Económicos, quien es

administrador financiero.

El grupo de trabajo lo integran un funcionario de planta y una contratista,

Carmen Eugenia Bravo Obando; de lo cual se concluye que se cuenta con

una contratista menos que en la visita anterior. (Antes también integraba el

grupo la contratista María Amparo Pinto López).

Desarrollan las siguientes funciones:

Recepción de solicitudes de pensiones y en general de prestaciones -

económicas.

Notificación de los actos administrativos. -

Se brinda información y asesoría a los usuarios del Seguro Social en -

materia pensional, servidores públicos y privados.

Se maneja correspondencia, envío y recibo. -

Elaboración de estadísticas. -

Manejan el tema relacionado con la afiliación y registro. -

Este centro de atención maneja semanas de cotización. Horario de aten- -

ción al público: de 7:00 am a 12:00 m y de 2:00 pm a 4:00 pm.

En cuanto a los recursos físicos se estableció:

Hubo traslado del centro de atención, actualmente las instalaciones -

son cómodas, amplias y funcionales.

Continúa el inconveniente con el servicio de correo y fotocopias, que -

corren por cuenta del contratista o funcionario.

Se cuenta con un computador adicional, teniendo como aspecto de -

mejoramiento en la atención al usuario el acceso a los programas de

siap, autoliss, historia laboral, intranet.

Como nueva adquisición, también se observa una caja fuerte en la cual -

reposan los expedientes y resoluciones de reconocimiento.

Las dos oficinas encargadas del tema pensional también ofrecen cierta -

seguridad a la documentación debido a su independencia.

La presencia de un vigilante constante y de una funcionaria orientando -

a los usuarios, mejora la calidad del servicio.

203

Se continúa con la atención de afiliados de los siguientes 18 municipios: -

Melgar, Pandi, Flandes,Villarrica, Cunday, Guataquí, Girardot, Anapoima,

La Mesa, Tocaima, Nariño, Beltrán, Viotá, Nilo, Apulo Jerusalén, Iconon-

so, Carmén de Apicalá y Agua de Dios.

observaciones•

Se observa una notoria mejoría en cuanto a las instalaciones donde -

funciona el CAP, en materia de elementos de trabajo y seguridad para

la documentación.

En cuanto al personal, es pertinente analizar la situación de la segunda -

contratista, con el fin de que se renueve la vinculación de ella o de otro

funcionario que la reemplace.

El motor del aire de una de las oficinas de pensiones produce un ruido -

que molesta el desarrollo de la labor e implica un alto riesgo de enfer-

medad auditiva al funcionario que desempeña allí sus labores. Se

deben tomar las medidas preventivas del caso.

La afluencia de público continúa siendo elevada, aun cuando ya se -

cuenta con los sistemas de información necesarios.

No se cuenta en este centro con los formatos de requisitos adoptados -

y utilizados por los otros centros de atención.

Datos estadísticos: • Se adjuntaron los soportes estadísticos en promedio

mensual de junio de 2006.

8. Fusagasugá

En este lugar no hay propiamente un centro de atención, lo que se encuentra

es un contratista, quien en el momento de la diligencias no tenía el contrato

vigente.

En el momento de la vista se encontró una serie de supervivencias

recibidas por la funcionaria del Instituto que se encontraba presente, Denis

Eugenia Rangel Menentes, pero quien no tiene la función de manejar la

atención al público en pensiones, con las consecuencias adversas que pue-

den llegar a implicar una suspensión del pago de la mesada pensional.

Igualmente, se informa que se carece de insumos básicos así como

de formatos necesarios para los usuarios. Los costos del transporte y envío

de correspondencia los asumen los contratistas de su presupuesto.

Al momento se procedió a llamar a la Jefatura de Atención al Pensio-

nado de la Seccional Cundinamarca y Bogotá, D. C., con el fin de que se



tomaran las medidas pertinentes para notificar los actos administrativos

pendientes y se diera el correspondiente trámite a las supervivencias.

Diagnóstico general: • De acuerdo con lo manifestado por los funcionarios,

contratistas y usuarios de los Centros de Atención al Pensionado del ISS, así

como lo observado por los funcionarios del Ministerio Público, quienes prac-

ticaron las correspondientes diligencias, con gran satisfacción observa el

Ministerio Público, una vez concluida la intervención de seguimiento y con-

trol de gestión, que

El Seguro Social, a instancias del diagnóstico y evaluación del año 2005, -

puso en marcha un plan de mejoramiento en la calidad humana y la-

boral que se concentra en los Centros de Atención Pensiones, CAP,

oportunidad en la cual estableció como uno de los baluartes la exigen-

cia de un mejor servicio para quienes laboran en el área de pensiones

de estos centros. Una comisión está encargada de dicho plan de me-

joramiento y realiza visitas periódicas a los centros de atención, es

permanente el seguimiento y acompañamiento del nivel nacional en

los procesos de los CAP.

Se adelantó la reevaluación de las cargas laborales y los procedimien- -

tos que se llevan a cabo en las seccionales y por tanto en los Centros

de Atención, en busca de solucionar los puntos críticos que afectan el

servicio.

Ha sido muy útil la inversión en los Centros de Atención, en cuanto a la -

implementación del sistema de los digiturnos, favoreciendo significati-

vamente al usuario en todos los servicios que prestan los CAP. El sumi-

nistro de elementos básicos de trabajo ha mejorado aun cuando debe

analizarse el caso de cada Centro para continuar con dicho proceso.

Se observa un punto positivo en la unificación de requisitos para la -

solicitud de reconocimiento y pago de prestaciones económicas, (los

cuales se encuentran unificados), y resultado de la inversión hecha en

los Centros de Atención, se brinda información en folletos informativos

de calidad y claridad suficiente, en los que se señalan los documentos

necesarios para radicar las solicitudes de prestaciones económicas,

ofreciendo además, la información actualizada.

En el mes de octubre de 2005 se adelantaron jornadas de capacitación -

por parte de la Seccional Cundinamarca dirigidas tanto al sector público

como al privado, se entregaron a los empleadores las historias laborales

205

de los afiliados y la información necesaria en cuanto a requisitos para

la solicitud de prestaciones económicas. La capacitación a nivel interno

se encamina a los procesos, procedimientos y normativa aplicable en

el reconocimiento y pago de prestaciones. La Vicepresidencia de Pen-

siones, con la Gerencia de Mercadeo, adelanta capacitación a los fun-

cionarios y contratistas en la mayoría de los eventos, la cual todavía es

insuficiente para las necesidades de los funcionarios especialmente en

lo relacionado con la atención al público.

Se concluye que la capacitación de los funcionarios de planta y de los -

contratistas por parte del ISS, se ha venido implementando progresi-

vamente, labor que debe seguir reforzándose.

Se fusionaron los - cap pepe sierra y bulevar, en el nuevo cap antonio

díaz garcía, el cual cuenta con una amplia sede que facilita la atención

al público, el manejo de archivos, y se cuenta con un amplio auditorio

que se emplea en las jornadas de capacitación. No obstante, deben

implementarse los controles de calidad en la atención al usuario,

quienes aún manifiestan inconformidad en cuanto a la demora en la

atención.

Expone el Instituto que con la anterior fusión hubo una disminución -

de costos y pago de servicios.

Llama la atención encontrar situaciones tan opuestas, como la del - cap

antonio díaz garcía, fusionado después del diagnóstico elaborado por

el Ministerio Público, frente al cap restrepo, este último con un des-

bordamiento administrativo que genera serios inconvenientes al Insti-

tuto y a los usuarios.

Las notificaciones y el proceso de notificación, son de trascendental -

importancia por cuanto reflejan en forma directa la eficiencia y cumpli-

miento de los términos legales del Seguro Social para resolver las so-

licitudes de pensión. Igualmente, se trata de la inclusión en nómina de

pensionados y por tanto de manejo de recursos parafiscales del fondo

común del Instituto.

En los Centros de Atención de Girardot y Fusagasugá se inició el proceso -

de notificación, lo cual aminoró positivamente la congestión del cap

restrepo. No obstante en Fusagasugá al momento de las diligencias

se observó gran traumatismo en perjuicio de los usurarios, por el ven-

cimiento de los contratos de prestación de servicios, especialmente del



funcionario encargado de los asuntos de pensiones. La reubicación de

la oficina de Girardot es un gran logro en beneficio de los mismos

funcionarios del Instituto y de los usuarios, por cuanto mejoró y amplió

la capacidad del servicio.

La situación de los CAP de Fusagasugá es crítica, no se cuenta con el -

personal mínimo para el desarrollo de las funciones asignadas y se

presentan interrupciones en la vinculación por contrato de prestación

de servicios con efectos adversos al mismo.

Se observa mejoría en el CAP de Girardot, en cuanto a las instalaciones -

y a la infraestructura en general para la atención a los usuarios. No

obstante se desvinculó un contratista que no fue reemplazado y con-

tinúan los inconvenientes con el envío de correspondencia.

Se observa una gran mejoría en cuanto a la vigilancia de los CAP, los -

vigilantes en ningún caso brindan información que no es de su resorte

a los usuarios y la vigilancia se contrató con empresas de vigilancia y

seguridad privada, aprobadas por la Superintendencia de Vigilancia y

Seguridad. Sin embargo, en el cap restrepo, dada las condiciones de-

ficientes que aún subsisten, debe implementarse el número de vigi-

lantes para garantizar la seguridad de usuarios y funcionarios.

Continúa la presencia de los tramitadores externos, se trata de un -

problema de cultura y educación tanto del funcionario como del usua-

rio, caso crítico sigue siendo el del cap restrepo donde se hace nece-

saria la presencia de la fuerza pública para evitar inconvenientes de

inseguridad que afectan a los visitantes del Centro.

Continúa siendo crítica la atención para el sur de la ciudad, el - cap res-

trepo mantiene sus deficientes condiciones, instalaciones insuficientes

y en mal estado, la cantidad de usuarios es desbordante para el per-

sonal e infraestructura con la que cuenta el Centro y la calidad de la

atención es deplorable.

No comprende el Ministerio Público como no se adelantaron -

prioritariamente gestiones de mejoramiento en este CAP, considerado

con la situación más crítica, y si se fusionaron los dos que se encontra-

ban en mejores condiciones.

Es necesaria también la reubicación del - cap servidores públicos o

norte, ya que continúa funcionando en las mismas instalaciones, las

cuales son insuficientes para el volumen de usuarios que se atienden.

207

Se nos informó en el momento de la práctica de diligencias, que para -

el mejoramiento en los caps restrepo y servidores públicos, hasta

ahora se encuentra el proyecto de mejoramiento de estos CAP.

Los Centros de Atención del Restrepo y Servidores Públicos no cuentan -

aún con la infraestructura física y con el recurso humano necesario e

idóneo para el desarrollo de las funciones asignadas al CAP. El CAP

Fontibón necesita personas para recepción, el Antonio Díaz García

tiene personal suficiente, en Fusagasugá se necesita una persona con

presencia constante.

En general, son evidentes las mejoras de los Centros de Atención, CAP, -

resultado de la implementación del Plan de Mejoramiento creado con

ocasión del primer diagnóstico elaborado por el Ministerio Público. No

obstante, no se han atendido todas las necesidades y debilidades en

forma integral, falta camino por recorrer, la situación de los usuarios del

Instituto en el sur de la ciudad continúa siendo crítica lo cual en con-

traste con otros centros pone en evidencia un tratamiento desigual,

que amerita la toma de medidas con carácter urgente.

Se observa un 90% de unificación en cuanto a los requisitos para -

solicitar prestaciones en los Centros de Atención. El Manual de Funcio-

nes y Procedimientos empieza a ser conocido por todos los CAP.

Se implementa la unificación de criterios en el manejo de las estadís- -

ticas, lo que facilita la evaluación de funcionamiento de los CAP.

Aun falta claridad en el manejo de afiliados, quienes en los casos de -

servidores públicos y pensiones compartidas son enviados de un cen-

tro de atención a otro.

Continúa siendo necesaria la presencia de la fuerza pública, y de otra, -

instalaciones dignas para la atención de miembros de la tercera edad,

en el cap restrepo sur, cap fontibón y en el cap servidores públicos.

Continúa la situación en los CAP, referente a que la mayoría del personal -

es vinculado a través de contratos de prestación de servicios, lo que

genera la falta de sentido de pertenencia con la entidad y de conoci-

miento de la misma.

Algunos CAP parecen no tener apoyo de la Seccional, es el caso espe- -

cífico del cap restrepo sur y del punto de atención de Fusagasugá. El

de Girardot, ha recibido gran apoyo reflejado en su proceso de rees-

tructuración.



Es preciso indicar que en el caso de los - cap Restrepo y servidores públicos,

la documentación se encuentra expuesta a agentes externos, falta ma-

yor organización de los archivos, seguridad de los documentos, mejor

manejo y ubicación de los sitios de archivo.

El manejo de los documentos de identificación ha sido orientado con -

procesos de capacitación a los funcionarios encargados, no obstante debe

analizarse la posibilidad del uso de los biométricos por todos los centros

de atención, por cuanto se constituyen en un filtro de seguridad.

Estrategias o sugerencias: • De acuerdo con el diagnóstico anteriormente

expuesto, se sugiere a la Presidencia del Seguro Social y a la Gerencia de la

Seccional Cundinamarca y Bogotá, D.C., lo siguiente:

Inspeccionar con carácter urgente los Centros de Atención - restrepo

sur y servidores públicos y mejorar las instalaciones y, en general,

su infraestructura física y tecnológica.

Fortalecer la capacitación continua y pertinente por parte de la Seccio- -

nal en materia pensional.

Analizar la situación de personal que se presenta específicamente en lo -

relacionado con los contratos de prestación de servicios y con la necesidad

de ubicar el personal suficiente e idóneo para la atención al público.

Se reitera la necesidad de solicitar a las Alcaldías Locales seguridad -

para los afiliados que hacen largas filas en horas de la mañana.

Proporcionar infraestructura necesaria para dar seguridad a los archivos -

en los CAP que aún se mantienen en crítica situación.

Continuar con el suministro en forma continúa y oportuna de los ele- -

mentos básicos, especialmente en los casos de Girardot, Fusagasugá,

cap restrepo sur y servidores públicos.

Estudiar la viabilidad de implementar el uso de los biométricos - 46 o,

en su defecto, adquirirlos tecnológicamente actualizados, con el fin

46 Biométrico, Biometría: Se entiende por tecnologías biométricas «los métodos automatizados de identificación y

verificación de la identidad de un ser humano viviente basados en sus características fisiológicas y de compor-

tamiento únicas». Los rasgos fisiológicos, estables por naturaleza, incluyen huellas dactilares, silueta de la mano,

patrón del iris y firma autógrafa. Las características del comportamiento son más una reflexión de la formación del

individuo. En esta clasificación se ubican cuestiones tales como la voz y la firma caligráfica. Un sistema biométrico

es aquel de reconocimiento de patrones que lleva a cabo comparaciones de identidad a la vez que valida las

características almacenadas de un individuo contra las que presenta en un ambiente en vivo. Biométrico es el

aparato destinado para tal fin, la identificación por medio de las huellas dactilares, entre otros.

209

de fortalecer la seguridad en los procesos de reconocimiento y

notificación.

Exhortar a la ARP para que se intensifiquen los programas de salud -

ocupacional a los funcionarios y contratistas de los CAP, previendo in-

cluso posibles accidentes.

Continuar con visitas periódicas a los CAP por parte de las directivas de -

la Seccional.






4.4. Informe seguimiento y control de gestión ISS: Intervención

preventiva y de control de gestión Seguro Social Grupo Servidores

Públicos Gerencia II

i n f o r m e

Dependencia: Delegada Para Asuntos Laborales

Entidad: Seguro Social Seccional Cundinamarca y Bogotá, D. C.

Quejoso: De oficio

Fecha: 30 de julio de 2006

Asunto: Vigilancia superior preventiva y de control de gestión

Diagnóstico y puntos críticos evaluados en la comisión de seguimiento

Los hechos o situaciones relevantes que se convierten en obstáculos que impiden el

enfoque de la organización, la que debe orientarse por principios de eficiencia y

optimización de recursos en beneficio de los administrados (pensionados y

afiliados al Instituto) y del patrimonio público, hace necesaria la toma de medidas

correctivas con una visualización orientada a la calidad, eficiencia y eficacia.


reuniones y visitas efectuadas en el Grupo de Servidores Públicos Gerencia

II de la Seccional Cundinamarca y Bogotá, D. C. del Seguro Social.

Funciones generales:• El Grupo de Servidores Públicos está encargado de

tramitar en primera instancia y de resolver los recursos de reposición contra

las decisiones que profiera ante solicitudes de reconocimiento y pago de

prestaciones económicas; específicamente pensiones de vejez, en las que

el afiliado hubiese aportado a cajas o fondos diferentes al Seguro Social,

generalmente en el sector público, como es el caso de Cajanal EICE, Capre-

com, etc., dando lugar a un bono o a una cuota parte pensional.

La única funcionaria que suscribe resoluciones es la Gerente del Gru-

po; en cada acto administrativo coloca un sello invisible y su firma es la

única registrada en bancos.

En virtud de un acuerdo con la Función Pública, se manejan procesos

con las entidades el sector público para resolver las solicitudes de servidores

que conforme lo establecido en la Ley 797 de 2003 sean retirados de la

entidad, con el fin de generar las vacantes respectivas (PRAP).

211

infraestructura• : En cuanto a la infraestructura física con la que cuenta el grupo

para el desarrollo de sus funciones, vale la pena precisar que no se presenta

mayor dificultad en cuanto a los insumos básicos para el desarrollo de las

funciones (papelería, cintas, etc.), tienen equipos de cómputo e impresoras

para cada funcionario. Está en proyecto el plan de mejoramiento en cuanto a

la instalación de cortinas y la implementación de nuevos módulos de trabajo.

Debe considerarse la posibilidad de tomar medidas de seguridad para

el manejo de expedientes que reposan en los escritorios de los profesiona-

les que los tienen a su cargo. No obstante, se observó un incremento en el

control de la entrada de personal a la Seccional, que constituye una medida

de seguridad general.

Recepción de solicitudes: • La recepción de solicitudes de pensión y en

general, de prestaciones económicas, que resuelve el grupo visitado, son

recibidas en el Cap Norte o Servidores Públicos, del cual vale la pena reiterar

la situación de instalaciones es crítica para garantizar la calidad del servicio a

los usuarios, como se manifestó en el informe de control de gestión de los

Centros de Atención al Público, CAPS.

No obstante se observa un trabajo en equipo y coordinado entre el

Centro de Atención y la Gerencia II, comunicación en beneficio de los usua-

rios: pensionados, afiliados y sus familias.

término de reconocimiento: • El promedio para resolver, si no se presenta

ningún inconveniente, manifiesta la Gerente del Grupo, doctora Blanca Ne-

lly Molano, es, en promedio, de seis (6) meses.

Sin embargo, aun cuando el Grupo de Plan Choque ha agilizado el

proceso de reconocimiento, incluso en el término legal de cuatro (4) meses

y ha incrementado la productividad de la Seccional; en el Grupo de Servido-

res Públicos se observa una mayor duración del proceso de reconocimiento;

estima el Ministerio Público, de acuerdo con el muestreo de 60 expedientes

revisados al azar, un promedio de ocho (8) meses a un (1) año.

Lo anterior, se precisa que los expedientes, con anterioridad a la decisión

del Instituto de reconocer, sin la emisión del bono pensional propiamente

dicho, se encuentra en un gran porcentaje, 80% aproximadamente, en

turno para estudio.

El Seguro Social, en principio, solamente reconocía la prestación en el

caso de bono pensional, cuando este era emitido y cancelado por los

I n forme s eguro soc i a l . 30 de ju l io de 2006


contribuyentes, desde el año 2003 esta directiva fue reevaluada y se reconoce

sin exigir tal requisito.

ingreso a nómina: • Las medidas de control de dobles pagos para el ingreso

a nómina, informa la líder del grupo, deben ser implementadas por el Grupo

de Nómina. Llama la atención que, el ubicar en el grupo casos y actos ad-

ministrativos en los cuales, es directamente el Grupo de Servidores, median-

te acto administrativo, el que decide exclusivamente sobre la inclusión en

nómina general de pensionados. En consecuencia, en tales eventos este

grupo debe tomar medidas correctivas de control al disponer la inclusión,

que parte de que se efectúe el retiro definitivo del servicio para que se pro-

ceda a la misma.

Revocatorias: • En cuanto a la revocación de actos administrativos se indica

que no proceden sin consentimiento del pensionado o beneficiario de la

prestación reconocida por el acto administrativo de carácter particular; al

respecto también se detectó que en algunos casos, como en los de falta de

competencia del Instituto para reconocer la prestación, se revoca sin informar

al interesado o contar con su anuencia, según manifiestan pensionados del

ISS, quienes ya venían de tiempo atrás disfrutando su mesada pensional y,

de un momento a otro, les fue suspendida.

Atención al público: • En términos generales no hay atención al público en

la Seccional; sin embargo, ante la insistencia de los usuarios y previa autori-

zación de la Gerente del Grupo, esporádicamente se atiende público. No

hay registro de atención al público.

En las reiteradas visitas a la Seccional, llama la atención la cantidad

considerable de público en la entrada a la misma, la cual no obstante estar

restringida, genera congestión y se constituye en un punto vulnerable en

cuanto a la calidad del servicio.

instrucciones del instituto• . Se informa que semanal o quincenalmente la

Vicepresidencia de Pensiones traslada al grupo las circulares proferidas por

la Oficina Jurídica del Instituto o por las distintas dependencias del mismo.

Se detectó una desinformación o falta de conocimiento de los Instruc-

tivos proferidos por el Ministerio Público, específicamente por la Delegada

213

para Asuntos Laborales, como es el caso del contenido de los actos admi-

nistrativos; medidas de control en el proceso de inclusión en nómina y de-

rechos de petición; asuntos que la Vicepresidencia de Pensiones les había

dado la correspondiente publicidad para que fueran atendidos.

Recurso humano:• El personal en su mayoría se vincula por contrato de

prestación de servicios, solo hay dos personas de planta, sin embargo, no se

han presentado interrupciones significativas entre la fecha de vencimiento y

renovación de los mismos.

Se reitera la observación, respecto de las condiciones de los contratistas,

con el fin de evitar futuros pleitos laborales, en los términos ya advertidos tal

como se indicó en el Instructivo No. 014 del 19 de mayo del año en curso.47

Los contratistas están cubiertos por el Sistema de Seguridad Social

Integral, lo cual es requisito para la suscripción de los respectivos contratos,

dando cumplimiento al requerimiento legal.

Debido al flujo de solicitudes y acciones de tutela reportados en las

estadísticas y diligencias administrativas, se hace necesario el refuerzo del

personal del grupo.

Estadísticas• : Conforme a los datos estadísticos, correspondientes al período

noviembre de 2005 y enero a junio de 2006, se observa.

Cuadro No. 1

Año y mesExpedientes

recibidosDerechos de

Peticiónbono

PensionalCuota Parte Pensional

Noviembre 2005 106

Diciembre 2005 105

Enero 2006 95

Febrero 2006 204

Marzo a Junio/2006 974 972 3.031 4.671

47 Vale la pena observar, como en entidades como el Seguro Social, la segunda causa pleitos jurídicos hace

referencia a las acciones iniciadas por los contratistas de prestación de servicios de la entidad.



muestreo:• De la revisión de 60 expedientes se pudo establecer y concluir

lo siguiente:

La mayoría de los radicados (pensión de vejez, sustituciones y sobrevivientes) 1.

corresponde a solicitudes radicadas hace más de seis (6) meses. En los

casos en que hay actos administrativos, estos se profirieron en un promedio

de seis (6) meses después de su radicación.

En los actos administrativos que reconocen la prestación, no se explica o expone 2.

el proceso de liquidación de la mesada pensional reconocida, solamente se ex-

pone el ingreso mensual. Igualmente, se detectan errores en cuanto a la aplicación

del formato del acto administrativo. Lo anterior vulnera el derecho al debido pro-

ceso y a la defensa del pensionado o afiliado y su grupo familiar.

Se observan derechos de petición y no obra en el expediente copia de la 3.

respuesta, motivo por el cual se presume no han sido respondidos.

Los asuntos con mayor demora, superior a un año, se refieren a bonos 4.

pensionales del sector territorial.

La mayoría de los cuadernos administrativos se encuentra sin foliar o 5.

parcialmente foliados, lo que impide que este mecanismo sea una garantía

de la conservación de los documentos.

Como con Cajanal, EICE, se tutela al Instituto con el fin de que se apliquen 6.

los factores, promedio y tope de los regímenes especiales en virtud del ré-

gimen de transición.

Al confrontar algunos de estos casos contra el sistema de información, se 7.

observa falta de claridad en la misma o no se encuentra actualizada.


Culminado el proceso de evaluación esta Delegada procede a reiterar o fijar pautas

de seguimiento, de cumplimiento y de intervención a las observaciones y

recomendaciones de este Despacho; de acuerdo con la sujeción de los

principios constitucionales y legales de economía, eficacia, eficiencia, celeri-

dad y moralidad de la administración pública consagrados en el artículo 209

de la C. P. y 3 de la Ley 489 de 1998.


Analizar nuevamente, a la luz de la jurisprudencia, el tema relacionado con •

la aplicación del Régimen de Transición y advertir sobre las consecuencias

jurídicas adversas que puedan presentarse, especialmente, futuros pleitos

con el pago de costas, intereses e indexación.

215

Apremiar al Seguro Social, a dar estricto cumplimiento al término establecido •

en la Ley 797 de 2003, artículo 9, en los términos de la Sentencia No.

T-068/98, T-170/00, para lo cual es necesario e imprescindible solucionar

los inconvenientes con el personal de planta y por contrato.

Conminar al Seguro Social a:•

Evaluar la situación de los contratistas de la entidad. -

Hacer seguimiento a los planes de contingencia que permitan ponerse -

al día en la resolución de las solicitudes de pensión y prestaciones

económicas.

Analizar nuevamente las observaciones contenidas en los Instructivos -

Nos. 09 del 14 de octubre de 2004, 12 del 14 de octubre de 2005,

014 del 19 de mayo de 2006.

Continuar con la ejecución de los proyectos destinados a modernizar -

el manejo de información a través de sistemas efectivos y rápidos.

Reorganizar la técnica de manejo de datos estadísticos, ya que no es -

lo suficientemente clara y completa en el momento de rendir un infor-

me, de acuerdo con las documentales entregadas a la comisión.

Reforzar la planta de personal de la Seccional Cundinamarca y Bogotá, D.C. -

Fortalecer e implementar los mecanismos necesarios para dar respues- -

ta oportuna y en los términos de la jurisprudencia a los Derechos de

Petición que presentan los usuarios del Instituto.

Dar publicidad a la documentación relacionada con instrucciones para -

el proceso de reconocimiento.

En caso de ser necesario, extender las medidas correctivas a otras -

seccionales.

Propender por la adecuación de las instalaciones de la Seccional para -

un mejor ambiente organizacional. Implementar medidas de seguridad

en cuanto al manejo de cuadernos administrativos.

Proyectar y organizar la atención al público en la Seccional, en caso de -

que se decida atender usuarios, o en caso de una decisión contraria,

dar las respectivas instrucciones.

Exhortar al Ministerio de Protección Social y al Ministerio de Hacienda -

y Crédito Público para que se adelanten las acciones necesarias y su-

ficientes de apoyo, análisis y estudio de las situaciones que se han

resuelto a la luz de la doctrina probable; y en relación con el cumpli-



miento de los términos legales para resolver solicitudes de pensión, a

fin de evitar mayores perjuicios al patrimonio público.

Continuar esta Delegada con el seguimiento y control de gestión del -

Seguro Social, Servidores Públicos.

Ejecutar y adelantar las diligencias necesarias para que se cumplan las -

instrucciones, recomendaciones y observaciones que profiera la Dele-

gada. Es preciso mantener informada a la Procuraduría sobre las accio-

nes que se adelanten para subsanar todas las observaciones y atender

las recomendaciones planteadas en el presente informe.



217

4.5 Informe Seguimiento y Control de Gestión: seguimiento y control de gestión cajanal eice. Fecha: 24 de agosto de 2006

i n f o r m e


Entidad: Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE

Quejoso: Intervención Oficiosa

Fecha: Bogotá D.C., 24 de agosto de 2006

Asunto: Seguimiento y Control de Gestión

Diagnóstico y puntos críticos evaluados en la comisión de seguimiento

Estamos frente al seguimiento y control de gestión, de los hechos o situaciones

relevantes que se convierten en obstáculos que impiden el enfoque de la

organización, orientado por principios de eficiencia y optimización de recur-

sos en beneficio de los administrados, en este caso de los pensionados y

afiliados a la Caja, y del patrimonio público, siendo el punto de referencia el

informe presentado en el mes de abril de 2004. Paradigma de la nueva

gestión pública en donde el Estado representa un cambio trascendental de

la perspectiva tradicional, con una visualización orientada a la calidad, efi-

ciencia y eficacia.


reuniones efectuadas con la actual administración y en los grupos visitados:

atención al usuario, nómina, sustanciación servidores públicos, do-

centes, oficina jurídica, correspondencia, notificaciones, recursos,

seguridad, defensor del cliente, plantación, control y reparto,

control interno disciplinario, registro nacional de afiliados, sis-

temas, calificación de invalidez, cuotas partes y en general, todos

los grupos de la subgerencia de prestaciones económicas.48

48 Es importante precisar, que se ha establecido una nueva estructura en cuanto a los grupos de decisión y al

trámite administrativo para dar cumplimiento a las acciones de tutela, motivo por el cual, textualmente estos

grupos no corresponden a los citados en el informe anterior en el caso de sustanciación. Tutelas, Registro y

Control.

I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión


5.1 General

Escisión•

En cuanto a la separación de bienes, de los cuales se encontraban elaborando inventarios

para su revisión y aprobación, se observa un avance en cuanto a que se

estableció con claridad los bienes que pertenecen tanto a CAJANAL EICE

como a CAJANAL S.A. EN LIQUIDACIÓN, no obstante se manifiesta que la

entrega de los bienes muebles por parte de la S.A., especialmente en las

seccionales, no se ha realizado conforme a los convenios suscritos por los

Gerentes de cada entidad, especialmente de acuerdo con lo consagrado en

el Acta del 30 de diciembre de 2004.

Es importante precisar, que CAJANAL S.A. no informa a la EICE con el fin de que retire

los muebles de los inmuebles de su propiedad una vez estos son enajena-

dos, a manera de ejemplo, se presenta el caso de Cartagena. Lo anterior

ocasiona serios inconvenientes a nivel de responsabilidad fiscal e incluso

disciplinaria, por cuanto, no se reciben y se trasladan los muebles sin ningún

control. Por último, se informa que hay inconsistencia en cuanto a los bienes

muebles que se deben entregar según el acuerdo y los que efectivamente

se entregan por la S.A..

El personal se encuentra distribuido y en ejercicio de sus funciones tanto en la EICE

como en la EPS, punto de avance registrado en el informe anterior, no obs-

tante, es importante precisar que CANAL EICE quedó con 226 funcionarios de

planta, de los cuales solamente 71 son profesionales, planta que es insuficien-

te para el desarrollo de las funciones misionales y de apoyo de la entidad.

El manual de funciones, según lo observado por las distintas comisiones, se adecuó a la

nueva organización y estructura establecida por la misma Caja, en aras de me-

jorar el servicio, con desarrollo de trabajos de campo en cada una de las depen-

dencias de la entidad, lo que ya implica un avance importante en este aspecto.

No obstante, su adopción todavía no ha sido formalizada mediante acto admi-

nistrativo, lo que se hace necesario para cumplir con el objetivo del mismo.

En cuanto a los cambios y reubicaciones de personal, se continúa con el manejo de

decisiones verbalmente, aunque no en igual medida, lo que como se indicó

en su oportunidad, confunde las funciones específicas de cada cargo y pue-

de generar conflictos laborales en un futuro.

En lo relacionado con la entrega de archivos de personal e institucionales, se observa

un gran avance, por cuanto se ha hecho entrega de un 80% del archivo

referente a hojas de vida y un 60% del archivo restante. Se ha superado la

219

situación de entrega de archivos de personal e institucionales, se observa un

progreso representativo en la entrega de los mismos, específicamente en

cuanto a lo relacionado con el tema contable.

En materia disciplinaria, se observa un Grupo de Control Interno Disciplinario que está

organizado y estructurado, continúa desarrollando sus funciones con proce-

sos establecidos. Este grupo cuenta con equipos y personal de apoyo que

facilitan la labor y colaboran a subsanar las deficiencias e inconvenientes

iniciales. Se incrementó el personal a cargo del grupo, se instalaron puntos

de internet y se ha venido trabajando la capacitación en materia disciplinaria.

No obstante, aún presenta la necesidad de fuentes de información y de

consulta, y de líneas telefónicas.

• Recursos de la entidad. PresupuestoAl respecto se estableció lo siguiente, acorde con la información suministrada por la

Subgerencia Financiera:

Es preciso indicar que no se han solicitado adiciones presupuestales en lo que va

corrido del año 2006 ni en el 2005, se ha recurrido a la autorización de

traslados presupuestales.

Las transferencias durante la vigencia 2005 ascendieron a la suma de

$93.840.728.000,oo. Durante el primer semestre del año 2006 se registran

transferencias por valor de $100.473.834.228,oo. En las transferencias co-

rrientes se ubican los gastos por pago de aportes a la Seguridad Social, entre

los cuales se registran aportes por concepto de Administración de Riesgos

Profesionales a la nueva ARP COLMENA durante el año 2005 por valor de

$5.046.915.000,oo y durante el 2006 con corte al mes julio, por valor de

$5.537.000.000,oo.

Respecto de los gastos de personal, tomados como un rubro de los gastos de

funcionamiento, durante la vigencia de 2005 ascendieron a la suma de

$12.663.172.000,oo y los servicios personales indirectos a la suma de

$7.009.572.000,oo. En el año 2006 con corte al mes de julio se observan

gastos de personal por un valor de $11.882.000.000,oo y los servicios per-

sonales indirectos por la suma de 5.696.000.000,oo. Lo anterior indica que

se mantiene la constante de ejecutoria del presupuesto en estos rubros, con

una tendencia al incremento como se observó en el informe anterior.

Continúa la correspondiente ejecución en materia de gastos de personal y contratos

de prestación de servicios, en el 2005 correspondió un porcentaje promedio



del 95%,aun cuando, para el cumplimiento de las funciones misionales el

presupuesto de la entidad es insuficiente para vincular el personal necesario.

En los gastos generales, se evidencia también una constante en el alto porcentaje de

ejecución durante el año 2005 y en lo que va corrido de 2006 se ha ejecu-

tado un 50%. Es preciso aclarar que dentro de este rubro se encuentran la

adquisición de bienes, servicios (mantenimiento, servicios públicos, arren-

damientos, viáticos, comunicaciones, seguros, capacitación, salud ocupacio-

nal, etc.) e impuestos y multas.

Es importante resaltar, que el rubro de sentencias y conciliaciones durante la vigen-

cia del año 2005, según los informes de ejecución mensual de gastos, se

ejecutaron en un 75% frente al primer semestre de año 2006 con una

ejecución promedio del 70%, lo que refleja el alto impacto de las condenas

y fallos en contra de la entidad.

• PlaneaciónLa Oficina de Planeación y Sistemas, tiene como principal actividad, el apoyo al

cumplimiento de la Misión de la Entidad «Recibir, Estudiar y Reconocer con

criterios de efectividad, seguridad y calidad los derechos que sobre Presta-

ciones Económicas asigna la Ley a sus afiliados» y las demás que le atribu-

ye el Decreto 65 del 15 de enero de 2004. Paralelamente se elaboró el Plan

de Acción a desarrollarse durante el 2004, 2005 y 2006.

Falta de Recursos para Proyectos de Inversión. cajanal iece, por ley está obligada

a: entregar por lo menos una vez al año, el extracto acumulado de semanas

cotizadas al Fondo de Pensiones, a cada uno de sus afiliados activos; ad-

ministrar y controlar los aportes en pensiones para 49.000 afiliados activos

y 1.875 Entidades aproximadamente; y a entregar el certificado del total

de semanas cotizadas a los afiliados, para iniciar sus trámites de pensión,

entre otras. Para cumplir con todo lo anterior, es necesario procesar las

autoliquidaciones de pensión, desde abril de 1994 a febrero de 2003,

fecha en la cual CAJANAL IECE, inició el procesamiento de esta información,

para cumplir con el informe RUA, que obligatoriamente se debe entregar

mensualmente, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Ante esta

necesidad, la Oficina Asesora de Planeación, presentó al DNP, el Proyecto

de Registro Nacional de Afiliados, para el procesamiento de las autoliqui-

daciones y de la Historia Laboral, el cual durante la vigencia 2004 fue

aprobado, por parte del Departamento Nacional de Planeación, con una

221

asignación de de 379.7 millones con destino al Registro Nacional de Afi-

liados y Control de Aportes; los recursos asignados se destinaron para la

contratación del procesamiento de 33.000 autoliquidaciones de los apor-

tes realizados en el periodo abril de 1994 a febrero de 2003, contrato ya

ejecutado y liquidado.

Con el fin de garantizar la culminación del proyecto, la Entidad gestionó durante el

2004 la aprobación de nuevos recursos y es así como con oficio DIFP-SPSD

20-136-2004 del 13 de diciembre, el Departamento Nacional de Planeación,

emite concepto favorable sobre el monto del presupuesto de gastos de in-

versión para la vigencia 2005, y en el cual se detalla el proyecto Registro

Nacional Afiliados y Control de Aportes con unos recursos aprobados por

$2.465,4 millones. Posteriormente con oficio 123 del 21 de diciembre, el

Comité Técnico de la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la

información para la Administración Pública comunica el Concepto Técnico

favorable de la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Infor-

mación para la Administración Pública. El estudio presentado al Comité men-

cionado incluye el proyecto Registro Nacional de Afiliados y Control de Apor-

tes con unos requerimientos de recursos de inversión de $5.048.8 millones

distribuidos en $2.465.4 millones para la vigencias 2005 y $2.583.3 millones

para la vigencia 2006.

Sin embargo, estos recursos fueron distribuidos a otros proyectos de esta Entidad por

instrucción de la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad

Social del Ministerio de Hacienda, como consta en Acta de fecha 28 de Junio

de 2005, suscrita entre dicha oficina y la Gerencia General de cajanal eice,

razón por la cual este proyecto no ha culminado satisfactoriamente.

Se reitera que en razón a que se continúa con la misma Administración, hay continuidad

en los procesos y, además, se retomaron y ejecutan proyectos relacionados

con la sistematización de las áreas administrativa, operativa y financiera, me-

joramiento que se refleja en la calidad del servicio que presta la entidad.

En lo referente a los indicadores de gestión, cuyo diseño se registró como avance en

el informe anterior, se establece en está oportunidad que tales indicadores se

han convertido en una herramienta esencial de evaluación de la gestión en la

Caja, como al evaluar cargas de trabajo, manuales de procesos y procedimien-

tos, y manual de funciones, etc. Indicando los porcentajes de avance en cada

actividad, evaluación de infraestructura física, entiéndase instalaciones y equi-

pos, modernización en el sistema de información de la entidad, entre otros.



• Páginaweb.De otra parte, vale la pena destacar que la entidad cuenta con medios de acceso para

los interesados en la información de cajanal, por medio de una página Web

fácil de consultar, y que permite conocer los conceptos, documentos, nor-

matividad y artículos que comúnmente interesan a sus usuarios.

Se observa entonces, una mejoría en la oferta de información de la Caja hacia sus

usuarios en comparación con el panorama encontrado en nuestra última

intervención del año 2005.

• SistematizaciónPese a que en nuestro informe de intervención del año 2004 advertimos una oficina

de Planeación y Sistemas bastante incipiente, en razón a su reciente creación,

actualmente percibimos un panorama muy distinto, en el que dicha depen-

dencia ha desplegado acciones encaminadas a mejorar el desempeño de

la entidad en todo lo referente a la aplicación de la informática.

En la reseña presentada por el Jefe de dicha oficina, se aprecian claros avances en

las situaciones deficitarias descritas en el pasado; adelantos que se lograron

gracias a la eficiente ejecución presupuestal de los recursos de la entidad, y

a la colaboración decidida del Ministerio de la Protección Social, que tiene a

su cargo la Coordinación del sector de la protección social del país.

Encontramos que continúan avances en procesos relevantes, como la elaboración

de un plan estratégico de la implementación del sistema de información

gerencial para el seguimiento y evaluación de la gestión; en la actualización

del registro nacional de afiliados, en cuanto a su aplicativo «control de

aportes», el cual no existía; en la adquisición de software para fortalecer los

sistemas de información de la Subgerencia de Prestaciones Económicas, con

sus subsistemas de control de documentos, nómina de pensionados y con-

trol de aportes; en la destinación de los recursos en la modernización y

mejoramiento de la entidad. Adicionalmente, se está trabajando en los

subproyectos presentados y avalados por el Departamento Nacional de Pla-

neación, denominados Registro Nacional de Afiliados para la conformación

de historias laborales, y la recopilación, procesamiento y control de la infor-

mación de los aportes de los afiliados.

Actualmente, cajanal eice. Cuenta con nuevos aplicativos que soportan las diferentes

actividades que se deben desarrollar en la Entidad, así como una plataforma

tecnológica completamente renovada (Computadores e impresoras), y todo

223

el software que utiliza la Entidad completamente licenciado. Además del

software y aplicaciones que integran el sistema de información se encuen-

tran proyectos Informáticos en desarrollo como el de Gestión de Documen-

tos – qcd que a la fecha se encuentran probados y en ajustes finales por el

Grupo de Sistemas los siguientes módulos:

Módulo de Administración. -

Módulo de Gestión de Expedientes (Control de Expedientes) -

Módulo de Correspondencia. -

El Módulo de liquidación de Resoluciones, se encuentra instalado pero es necesario

realizar las pruebas pertinentes al mismo, teniendo en cuenta que es nece-

sario encontrar todas las excepciones a la totalidad de regímenes que ma-

neja la Entidad.

Como un valor agregado al proyecto, el contratista entregó a cajanal eice, lo siguiente:

Una funcionalidad al módulo de control de correspondencia denomi- -

nada tutela.

Un módulo de radicación de correspondencia. -

Una funcionalidad al módulo de administración, denominada seguridad. -

Reportes estadísticos personalizados a solicitud de la Entidad. -

Consultas personalizadas a la Base de Datos a solicitud de la Entidad. -

También se encuentra el Kactus - Nómina de Pensionados: Mediante el Acta Final de

Interventoría, de fecha 12 de diciembre de 2004, se verificó el cumplimien-

to de cada una de las especificaciones técnicas contratadas para este apli-

cativo. En la actualidad se esta procesando la nómina, con una muestra re-

presentativa de 1.000 resoluciones, con el fin de detectar posibles fallas en

el aplicativo. Para iniciar paralelos, con nóminas completas, una vez culminen

satisfactoriamente la nómina de 1.000 resoluciones.

El Software Administrativo y Financiero – erp: Este aplicativo se encuentra en un 90%

de avance, durante este mes cada uno de sus módulos entra en producción.

Proyectos Informáticos futuros. Para este año, la Entidad tiene aprobado desarrollar

dos proyectos informáticos los cuales son:

Adquisición de la plataforma de correo corporativo, Invitación Pública -

No. 008 de 2006, en proceso de contratación.

Adquisición del Software Jurídico. Licitación No. 002 de 2006, en pro- -

ceso de contratación.

Digitalización de 210.000 expedientes de pensionados. -



Plataforma computacional. Mediante el Convenio Ínter administrativo No. M810 de

Noviembre de 2005 y la Adición No. 01 del 26 de enero de 2006. La Enti-

dad modernizó completamente su plataforma computacional, el cual inclu-

ye los servicios de mantenimiento preventivo por hasta por tres años, para

la totalidad de las máquinas….».

• DecisionesadministrativasEn lo relacionado con recursos humanos y desarrollo de funciones, se continúa

impartiendo las órdenes e instrucciones en su mayoría en forma verbal,

asunto que puede generar conflictos jurídicos. Es el caso de traslados de

personal y remoción de los líderes de grupo.

• Proceso administrativo de reconocimientoDebido al gran cúmulo de solicitudes e incremento de acciones de tutela en contra de

la entidad, continúa incumpliéndose el término legal de reconocimiento que

es de 4 meses de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 797 de

2003.

Se encontró mayor congestión en materia de tutelas, mecanismo que se ha vuelto

normal para la obtención del reconocimiento y pago de la pensión o prestación

económica solicitada. En un mismo trámite continúan presentándose de una

a cuatro acciones en contra de la Caja: para resolver la solicitud inicial, para

resolver el recursos, para aplicar el régimen pensional correspondiente y para

ser incluidos en nómina general de pensionados. Lo anterior hace que trans-

curra un período entre seis (6) meses y un año en la mayoría de los casos.

Se observa un claro y considerable incremento en la producción o expedición de

actos administrativos resolviendo solicitudes de prestaciones económicas.

• Base de datos de afiliadosEl aplicativo de control de aportes se encuentra ejecutado en un 95% de su funcionalidad

de acuerdo con lo contratado entre CAJANAL EICE y CROMASOFT Ltda. Sola-

mente se encuentra pendiente el Módulo de Seguridad, que permitirá diseñar

los perfiles de usuario. Se están implementando modificaciones con el fin de

crear nuevos reportes a los grupos de Tesorería y Contabilidad.

En conclusión el Registro Nacional de Afiliados – RNAP a la fecha se encuentra en pro-

ducción, y solo el módulo de cartera se encuentra en la fase ajustes finales.

225

• Recurso humanoLa situación se mantiene, en cuanto a que el personal en su mayoría se vincula por

contrato u orden de prestación de servicios, por periodos cortos, no obstan-

te, durante la vigencia del año 2005 y 2006, no se han presentado interrup-

ciones significativas entre la fecha de vencimiento y renovación de los mis-

mos, situación que antes del año 2003 causaba mayores retrasos.

Se reitera la observación, respecto de las condiciones de los contratistas, por cuanto se

auguran futuros pleitos laborales, ya que se presentan los tres elementos

fundamentales del contrato de trabajo aplicando el principio de primacía de

la realidad: prestación personal, remuneración y subordinación, en dichos

contratos. 49

Se conserva la exigencia de que los contratistas están cubiertos por el Sistema de

Seguridad Social Integral, lo cual es requisito para la suscripción de los res-

pectivos contratos, dando cumplimiento al imperativo legal y superando la

deficiencia que se presentaba.

También se reitera que no se encuentran políticas de méritos y sanciones dentro de

la administración de personal, de programas de reclutamiento y selección

de personal, aspecto que continúa en el mismo estado. Los bajos salarios u

honorarios elevan el manejo de corrupción.

El personal continúa laborando en turnos que involucran en forma permanente los

sábados y días festivos, sin reconocimiento salarial o prestacional alguno para

los funcionarios de planta y menos para los contratistas.

En el aspecto relacionado con la entrega de dotaciones, se observa un claro y consi-

derable avance, se encuentran entregando dotaciones al día, es decir, se han

entregado las del 2004,2005 y 2006, con bonos de arturo calle y cidma.

No existen aún, programas conocidos de salud ocupacional o medidas de seguridad

para accidentes en las sedes donde funciona la entidad, aspecto que continúa

en iguales condiciones a las evaluadas el año anterior. Se estableció que hubo

cambio de ARP a la administradora COLMENA, desde el mes de julio, motivo

por el cual hasta el momento no se ha implementado labor alguna de pre-

vención, pero se espera el inicio de tal labor en un término prudencial.

Continúa la rotación de personal que genera un impacto negativo en la resolución de

los trámites. El sentido de pertenencia de los servidores de la entidad sigue

49 Vale la pena observar, como en entidades como el Seguro Social, la segunda causa pleitos jurídicos hace

referencia a las acciones iniciadas por los contratistas de prestación de servicios de la entidad.



viéndose afectado por la rotación y por la forma predominante de vinculación

de los mismos «contrato de prestación de servicios»..

Es importante nuevamente precisar que se indica por la entidad, que debido a la

insuficiencia de personal de planta para desarrollar las funciones misionales del

fondo pensional, debe acudirse al mecanismo de contrato de prestación de

servicios.

Relaciones laborales•

La rotación de personal es permanente, se hace en búsqueda de obtener resultados

y mejores perfiles de los funcionarios y contratistas para los grupos, sin em-

bargo, la rotación se observa en menos proporción que hace un año.

Recursos físicos•

Instalaciones, se constató en las nuevas diligencias que ha sido imposible la unificación

de las oficinas de la Caja en unas instalaciones únicas, en un solo inmueble,

lo que trae dificultades en el control y manejo de la información y de la docu-

mentación. Las instalaciones actuales son insuficientes, inadecuadas, los fun-

cionarios están en hacinamiento y no corresponden a las normas mínimas de

salud ocupacional. A manera de ejemplo, se encuentran el Grupo de Cuotas

Partes, el de Nómina, el de Control y Reparto, el de Docentes, etc.

Luego del proceso de escisión, CAJANAL EICE dejó de contar con la planta física

necesaria para su operación; así como para el almacenamiento de los archi-

vos tanto de Prestaciones Económicas, como los Administrativos.

Suministro de elementos de trabajo, el suministro básico aunque sigue siendo

insuficiente, va en proceso de mejoramiento. Se agregaron más y nuevos

equipos de cómputo con tecnología de punta para el desarrollo de las

funciones.

Represamiento•

En las dependencias sometidas a control de gestión, específicamente en Control y

Reparto, Docentes y Recursos de Acto Ficto, también se observa que conti-

núa el represamiento en las acciones de tutela, todo lo cual trae como

consecuencia incumplimiento de los términos legales para atender y solu-

cionar oportunamente las solicitudes presentadas.

Es importante resaltar la necesidad de unificar, cruzar y consolidar la información en

materia de datos estadísticos.

227

El Grupo de Correspondencia continúa al día aun cuando el personal fue vinculado

por contrato de prestación de servicios y no por el inicial outsoursing.

Se observa que continúa el constante el esfuerzo por superar las dificultades y la

gestión realizada para la solución de los problemas, para la modernización

y cambio, lo cual depende directamente de las disponibilidades presupues-

tales y de los cambios estructurales de la entidad.

En cuanto al grupo de calificación se invalidez, se siguen observando dificultades

con la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamar-

ca y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, las que ocasionan demo-

ras excesivas en los trámites.

• EfectosEl incremento de acciones de tutela y acciones judiciales en contra de la entidad,

además de la congestión que genera a nivel administrativo, hace a la Caja

vulnerable frente a la corrupción. No se entregaron estadísticas consolidadas

en cuanto al número de acciones de tutela, no obstante, se informó en el

año 2005 sobre 32 órdenes de arresto confirmadas, equivalentes a 120 días

y acompañadas de multas por 151 salarios mínimos, equivalentes a la suma

de $135.671.000,oo.

En lo relacionado con Derechos de Petición se observa una deficiencia de personal

para atender dichos derechos, como es el caso específico del grupo de

Nómina, las estadísticas presentadas son las siguientes:

Cuadro No. 1 Estadísticas Derechos de Petición

grupoExpedientes Recibidos

Expedientes Contestados

Pendientes

Nómina 47368 45586 1782

Notificaciones 99 99 0

Convenios 16 16 0

Seguridad 27 27 0

Archivo 21577 18586 2991

grupoExpedientes Recibidos

Expedientes Contestados

Pendientes

Recursos 2789 2824 0*

Cuotas Partes 30 30 0

Atención al Usuario 10926 10542 384

Total 82812 77710 5157

Nota. En las estadísticas aparecen menos recibidos y más contestados.



En cuanto a la producción de cada uno de los grupos y en general de la entidad, se

observa un incremento a nivel general de resolución de solicitudes lo que

constituye un punto de avance. Lo anterior se concluye de los siguientes

comparativos de datos estadísticos de algunos grupos estructurales de la

Caja, según información correspondiente al primer semestre de 2005 y

primer semestre de 2006 suministrada por la entidad:

Cuadro No.2 Atención al usuario

Ventanilla Teléfono Correspondencia Total primer semestre Superávit o déficit (%)Meses 2005 2006 2005 2006 2005 2006 2005 2006

Enero 15.567 24.505 2.027 1.564 140 178 17.734 26.247 48

Febrero 16.647 24.356 2.943 4.925 1.151 733 20.741 30.014 45

Marzo 22.511 44.463 2.599 7.749 346 1.432 25.456 53.644 111

Abril 23.425 32.586 3.474 8.356 155 537 27.054 41.479 53

Mayo 19.708 35.343 2.282 8.131 881 615 22.871 44.089 93

Junio 24.623 32.115 2.829 7.890 1.137 820 28.589 40.825 43

Total 122.481 193.368 16.154 38.615 3.810 4.315 142.445 236.298 65

Cuadro No.3 Estadísticas docentes

Recibidos Sustanciados

Meses 2005 2006 2005 2006

Enero 579 2.766 520 3.234

Febrero 1.097 3.819 1.071 3.626

Marzo 1.219 2.336 1.133 3.103

Abril 1.554 1.963 1.640 3.291

Mayo 1.756 2.428 1.756 2.414

Junio 2.246 3.142 2.098 2.401

Total 8.451 16.454 8.218 18.069

Cuadro No.4 Comparativo cuotas partes

Primer semestre de 2005

mes C.P.Cobrar C. Partes acept. Para pagar C. Partes objet. (rechazadas)

enero ** ** **

Febrero ** ** **

marzo 18.649.043.591,14 3.310.684.946,13 n.d

abril 31.825.435.840,93 n.d 889.927.571,170

mayo 16.453.713.669,35 504.679.258,25 1.024.444.657,150

junio 4.703.867.822,41 162.907.416,50 58.431.662,000

Total $ 71.632.060.923,83 $ 3.978.271.620,88 $ 1.972.803.890,32

229

Primer semestre de 2006

mes C.P.Cobrar C. Partes acept. Para pagar C. Partes obj. (rechazadas)

enero 9.842.183.040,91 3.933.207.709,58 1.832.630.967,13

Febrero 15.806.011.643,74 2.805.919.377,75 446.766.224,52

marzo 5.359.538.508,16 764.254.530,37 9.334.684.234,00

abril 10.716.917.935,80 1.503.484.769,65 6.089.025.819,38

mayo 26.787.573.266,46 4.989.087.058,47 26.587.092.267,03

junio 6.311.876.800,09 2.973.676.067,61 9.266.824.033,01

Total $ 74.824.101.195,16 $ 16.969.629.513,43 $53.557.023.545,07

Cuadro No. 5 Servidores Públicos

Ex. Recibidos Ex. Sustanciados

Meses 2005 2006 2005 2006

Enero 1039 1016 1797 3007

Febrero 1097 2407 1071 2937

Marzo 956 2696 754 2657

Abril 637 2354 591 2467

Mayo 1256 2824 802 2712

Junio 1214 2948 903 2287

Totales 6199 14245 5918 16067

Cuadro No. 6 Grupo de Numeración de actos administrativos

Actos administrativos del primer semestre 2005

Actos administrativos del primer semestre 2006

Superávit o déficit

Total primer semestre

Proy. de resolución

Autos ResolucionesProy. de

resolución Autos Resoluciones 2005 2006 %

Enero 110 572 7049 63 181 4169 7731 7975 3,16

Febrero 67 359 1901 110 190 5304 2327 2627 12,89

Marzo 79 166 2077 116 819 5707 2322 3257 40,27

Abril 34 164 2040 107 349 5750 2238 2694 20,38

Mayo 94 229 3008 121 212 5770 3331 3664 10,00

Junio 48 391 2814 119 273 5050 3253 3645 12,05

Total 432 1881 18889 636 2024 31750 21202 23862 12,55

Durante el año 2005 se registraron en total 942 proyectos de resolución, 3221 autos

y 48942 resoluciones, para un total de 53105 actos administrativos. Lo

anterior arroja un promedio mensual de 4.425 actos administrativos.



5.2 Específico

Grupo de acciones constitucionales.•

Este grupo no existe en la actual estructura de la Caja. El manejo de acciones de tutela

se da en cada uno de los grupos en donde se encuentra el expediente

atendiendo lo ordenado por el juez de tutela.

Grupo de sustanciación•

Existen dos grupos, como en el informe anterior, con la función de sustanciar:

Sustanciación servidores públicos1. . El grupo aún se encarga de manejar las

prestaciones solicitadas por servidores públicos que no son docentes y las

cuales no están dentro del Grupo de Convenios de la Subgerencia.

Continúa el incremento desmesurado de acciones de tutela, que es

una debilidad del grupo, hasta el punto, que debido a los términos perento-

rios es imposible dar respuesta oportuna, lo que conlleva a que se generen

sanciones de desacato, multas y arrestos en contra de la Gerencia y Subge-

rencia. En muchas oportunidades la entidad no se entera de la acción ins-

taurada sino hasta cuando se está sancionando por dicha circunstancia, lo

cual vulnera claramente el derecho de defensa de la misma.

Lo anterior obedece principalmente a la aplicación de los regímenes

especiales, por cuanto la entidad sigue los lineamientos y políticas fijadas

por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que ocasiona que los

jueces tutelen y ordenen a la Caja incluir todos los factores salariales deven-

gados por los peticionarios, modificar topes y promedios.

También se tutela por derecho de petición, demora en el reconoci-

miento, lo cual se convirtió en el mecanismo normal para que la entidad

resuelva las solicitudes.

Una clara dificultad al momento de resolver las solicitudes o dar

cumplimiento a los fallos de tutela se presenta con el hecho de que el ar-

chivo se encuentre en las instalaciones del CAN, ya que el desplazamiento

de los cuadernos administrativos no es tan rápido como se quisiera.

El perfil del personal del grupo es profesional y con experiencia, se ha

logrado la continuidad en la prestación de servicios de los contratistas lo que

no ocurría en la anualidad del 2003. La mayoría del personal es vinculado a

través de contrato de prestación de servicios, de los 53 funcionarios que

desarrollan las funciones solamente cinco son personal de planta. El perso-

nal manifiesta una clara inconformidad con los salarios y con los valores de

231

los contratos bajos, que no corresponden a la ardua y pesada labor que se

desarrolla, la necesidad de mejorar el suministro de insumos básicos y las

relaciones laborales.

En cuanto a los datos estadísticos, que reflejan un incremento en la

producción del grupo, en donde acertadamente la líder es una asesora de

gerencia que suscribe los actos administrativos, se observa a corte de julio

de 2006, un total de 2111 trámites ordinarios, 438 acciones de tutela y 103

desacatos atendidos, para un total de 2652 trámites evacuados.

Adicionalmente se presenta la siguiente información por el grupo, en

donde se observa claramente el incremento en la producción de actos ad-

ministrativos a cargo del grupo:

Cuadro No.7 Estadísticas del grupo de Servidores Públicos

Mes y añoInformes

ExpedientesRecibidos y acumulados

Expedientes estudiados y enviados

Mayo/2005 1256 802

Junio/2005 1214 903

Julio/2005 1845 1510

Agosto/2005 1719 1608

Septiembre/2005 1862 1361

Octubre/2005 No entregados No entregados

Noviembre/2005 1967 1564

Diciembre/2005 1851 1520

Enero/2006 1663 1511

Febrero/2006 4227 3007

Marzo/2006 3440 2937

Abril/2006 3106 2663

Mayo/2006 2723 2474

Junio/2006 3017 2763

Julio/2006 2986 2682

En cuanto a las Pensiones de Invalidez, se tramitan en el Grupo de

Servidores Públicos, en donde llegan las solicitudes, luego de haber sido

presustanciadas en los Grupos de Correspondencia y Control y Reparto.



Sobre estadísticas del trámite de peticiones de pensión de invalidez

que se han surtido, solo existen registros a partir de noviembre de 2004,

luego de la escisión de CAJANAL, por tanto, se cuenta con estadísticas del

año 2005 y lo que va corrido del 2006, notando que se evacuaron 61 pres-

taciones en el primer año y 37 para el segundo, lo que evidencia que esta

actividad está al día.

De acuerdo con lo expresado por la Líder del Grupo de Servidores

Públicos, esta prestación tiene prelación en su trámite frente a las demás,

por las circunstancias de carácter humanitario que comporta y en cumpli-

miento a la instrucción de la Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales.

Sustanciación docentes2. . Este grupo continúa encargado de todas las

peticiones relacionadas con la Pensión Gracia de los Docentes.

Mediante Resolución No. 0244 de enero 25 de 2005, se asignaron

funciones al grupo, las que anteriormente desarrollaba la Subgerencia a

través del Grupo de Sustanciación en cuanto al reconocimiento de la pensión

gracia y todos los trámites que se deriven del mismo.

El grupo se encuentra desbordado en cuanto a acciones de tutela, se

encuentran fallos múltiples de más de 1000 docentes, lo cual conlleva que

sea imposible responder en forma oportuna a los despachos judiciales, ya

que es imposible físicamente con el personal y recursos que cuenta el gru-

po atender las innumerables solicitudes que se derivan de tal situación, el

personal e infraestructura es totalmente insuficiente.

Es importante precisar, que CAJANAL EICE mantiene en firme y vigen-

te la decisión adoptada mediante comunicación interna, la cual dispuso que

no procedía la reliquidación por retiro definitivo del servicio de la pensión

gracia de los docentes. Se continúa aplicando el instructivo SP 675 del 20

de abril de 2004.

La mayoría de tutelas, en el caso de docentes, ordenan reliquidar la

pensión gracia, con todos los factores salariales y a los docentes nacionales,

han disminuido los fallos que ordenan reconocer la pensión gracia sobre un

85%, cuando la ley establece que es el 75% del promedio del salario del

año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.

En cuanto a las estadísticas del grupo, se observa:

233

Cuadro No.8 Estadísticas de producción del grupo docentes 2005

Meses/05Cantidad de expedientes

recibidosCantidad de expedientes

tramitados

mayo/05 1554 1663

junio/05 1710 1756

julio/05 1557 1460

agosto/05 1713 1494

septiembre /05 1905 1591

octubre/05 2053 1975

noviembre/05 1489 1699

meses/05 Cantidad de expedientes recibidos Cantidad de expedientes tramitados

diciembre/05 1953 1803

Total 13934 13441

En cuanto a los datos consolidados de lo que va transcurrido en el año 2006, se

estableció la siguiente productividad, la cual desborda la capacidad operati-

va del grupo:

Cuadro No.9 Estadísticas del grupo docentes 2006

Concepto Enero Febrero Marzo Abril Mayo

Recibidos 3096 3829 2417 1625 2426

Enviados 3608 3626 3880 1970 2414

Total 6704 7455 6297 3595 4840

Grupo de jurídica•

El grupo se organizó en dos subgrupos: Contencioso o de Defensoría Legal

y Recursos de la Vía Gubernativa.

Grupo contencioso1.

El Grupo Contencioso (de Defensoría Legal) de la Oficina Jurídica, coordina

las actividades de litigio de los abogados que ejercen el derecho de defensa

de la entidad ante el tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo

de Estado, en consecuencia se organiza la intervención de los abogados

externos en los distintos departamentos del territorio nacional.

Es el único grupo visitado en que la mayoría de quienes lo integran

son personal de planta (14), cuatro (4) son personal de contrato. Una gran



fortaleza del grupo es el perfil de los funcionarios y el conocimiento tanto de

la entidad como de los temas que se manejan. No obstante, el personal es

insuficiente para atender las acciones judiciales.

La situación de estadística de procesos que se adelantan contra la Caja,

continúa su proceso de mejoramiento constante, se encuentra a la fecha

una base de datos sobre los procesos que se adelantan en contra de la

entidad, un promedio de 29131 procesos, observándose un incremento de

registros de 22631, por cuanto en la anualidad pasada solamente se encon-

traban registrados 6500, información esta que goza de un alto porcentaje

de veracidad y oportunidad para obtener una defensa plena y eficaz de la

Caja.

La defensa de la Caja a nivel nacional, aunque no es total, también

continúa mejorando ostensiblemente en cuanto a las estrategias y abogados

externos con que se cuenta para intervenir y hacer seguimiento a los proce-

sos en contra de la entidad. Existen abogados en los siguientes departamen-

tos a nivel nacional: Antioquia, Atlántico, Bolívar, Guajira, Magdalena, Boyacá,

Santander, Sucre, Córdoba, Meta, Casanare, Norte de Santander, Tolima,

Valle, Huila, Cesar, Quindío, Risaralda, Pasto, Arauca, San Andrés, Chocó,

Caquetá, Caldas, Cauca., para un total de 27 departamentos, con un incre-

mento de 11 respecto a la anualidad interior.

Los únicos departamentos en los cuales no hay defensa son: amazo-

nas, Guainía, Vaupés y Putumayo, debido al bajo número de acciones judi-

ciales en contra de la entidad. La defensa judicial de la Caja equivale a un

90%, observándose una notoria mejoría.

Se tienen registrados con el fin de hacer seguimiento, los siguientes

procesos por departamento, en los cuales se muestra el incremento de re-

gistros, de procesos y de defensa:

Cuadro No.10 Estadísticas Grupo Contencioso

Departamento Contenciosos Ejecutivos

Cauca 205 4

Caldas 2300 12

Caquetá 107 1

Chocó 174 21*

San Andrés 19 0

235

Arauca 28 0

Pasto 683 2

Risaralda 381 6

Quindío 490 15

Cesar 441 0

Huila 158 33

Valle 1513 7

Tolima 734 7

Santander 552 5

Norte de Santander 425 5

Casanare 106 0

Meta 329 1

Sucre 483 3

Córdoba 130 3

Boyacá 1371 154

Guajira 288 152*

Antioquia 2140 95

Atlántico 1088 30

Bolívar 1220 5

Nota. En la Guajira está pendiente el reporte de un apoderado en cuanto a procesos ejecutivos.

Se tiene un total de 25592 procesos contenciosos, 512 ejecutivos,

unidos a los 3027 laborales. Los departamentos con más procesos conten-

ciosos son: Antioquia, Atlántico, Bolívar, Caldas, Valle y Boyacá. Los que tienen

más procesos ejecutivos son: Boyacá, Antioquia y Guajira. Concluyendo que

en Antioquia existe una gran congestión en materia de acciones judiciales

en contra de la entidad.

Las causas por las cuales se demanda a la Caja Nacional de Previsión

Social son: inclusión de factores salariales en los regímenes especiales deri-

vados de la Transición, es el caso de Cotraloría, Rama Judicial, Registraduría,

etc., y por Pensión Gracia de los docentes.

Todavía se presentan deficiencias en cuanto al suministro de elemen-

tos básicos, la sistematización, las impresoras (se cuenta con una para todo

el piso y debe compartirse con otras oficinas). El Grupo se ve afectado por

la demora en el traslado de expedientes, las pruebas no se encuentran a la

mano, la documentación se encuentra en otras dependencias.



El grupo adolece de las mismas deficiencias generales en cuanto a las

instalaciones y falta de seguridad para los expedientes, aun cuanto la entra-

da a las instalaciones sea restringida. No obstante se mejoró la infraestruc-

tura en cuanto a equipos y puntos de internet.

El grupo de laborales, es el encargado de demandas ordinarias a nivel

nacional, demandas ejecutiva por concepto de reclamación de prestaciones,

pensiones, pensión gracia (falta de jurisdicción), costas y cumplimiento de

fallos. Coordina el nivel probatorio a nivel nacional, está integrado por cinco

funcionarios, cuyo registro de procesos corresponde a 3027 procesos ordi-

narios y a los 512 ejecutivos mencionados.

Desde hace tres meses se implemento en la Oficina Jurídica la revisión

de actos administrativos por vía de acciones de tutela con el fin de iniciar, en

caso de proceder, las demandas de nulidad y restablecimiento de derechos,

actuación sumamente positiva para los recursos de la entidad.

Grupo de recursos por vía gubernativa2.

En este grupo se resuelven los recursos de reposición interpuestos por los

afiliados y pensionados, según los Decretos 064 y 065, único recurso que

puede interponerse contra los actos administrativos.

El Grupo de Recursos por Vía Gubernativa tiene como funciones

resolver los recursos de reposición, contestar derechos de petición y por

virtud de Delegación de la Resolución No. 244 del 20 de enero de 2005,

se les asignó la competencia para resolver las sentencias proferidas por los

juzgados laborales, tribunales superiores y el Consejo de Estado. Se cono-

ce sobre derechos de petición que tengan que ver con el cumplimiento

de sentencias.

Se concluye que las funciones no son únicamente las de resolver re-

cursos de reposición interpuestos contra actos administrativos de la entidad,

su función también comprende la de producir los actos administrativos y la

de dar cumplimiento a los fallos del Consejo de Estado, Tribunales Superio-

res Sala Laboral y Juzgados Ordinarios Laborales, al igual que resolver fallos

de tutela y emitir conceptos a la Subgerencia de Prestaciones Económicas,

sobre cualquier inquietud o duda que se presente sobre el reconocimiento

de alguna prestación.

Una vez recibido el recurso en el Grupo, en un término aproximado

de dos meses y medio es repartido al abogado sustanciador, quien dependiendo

237

del resultado de la revisión del expediente, si este tiene los documentos

completos, se resuelve en aproximadamente dos días. Pero en caso contra-

rio, para no vulnerar derechos del recurrente, se procede a oficiar a cada una

de las entidades y al recurrente para que aporten en debida forma los do-

cumentos.

En lo que tiene que ver con el número de expedientes manejados por

el grupo, mensualmente ( recursos, cumplimiento de fallos y autos, sin tener

en cuenta oficios, conceptos y asesorías que requiera la entidad y asistencia

a diligencias judiciales):

Cuadro No. 11 Estadísticas Grupo Recursos Vía Gubernativa

Año 2006 Recibidos Evacuados

Enero 1.054 995

Febrero 1.817 1.328

Marzo 1.696 1.404

Abril 1.429 954

Mayo 1.932 1.206

Junio 1.331 1.770*

* La cifra aumentó en razón a que se resolvieron expedientes que se encontraban oficiados y de los cuales

se recibió la documentación correspondiente.

Respecto de procesos de evaluación de resultados y datos estadísticos

sobre sus funciones, el último proceso evaluativo fue realizado por la Oficina

Asesora de Planeación en el pasado mes de junio del presente año, en el

cual el Grupo se encontraba al día en un 95% y a 16 de agosto se están

resolviendo recursos interpuesto desde el mes de mayo del corriente, lo que

indica que no se da cumplimiento al término legal para resolver dichos re-

cursos configurándose el acto ficto tema analizado adelante.

Se cuenta con 11 Abogados Sustanciadores, 4 Abogados Revisores,

un Liquidador, 6 Auxiliares y una Secretaria. El Grupo cuenta con ocho

oficinas, dentro de las cuales hay una destinada al archivo de los expe-

dientes en estantes, con 18 computadores nuevos y 3 impresoras que

son las necesarias para las labores. Los implementos de oficina y de pape-

lería son los suficientes y se suministran de manera oportuna y en canti-

dad suficiente para las necesidades del grupo. Este aspecto ha mejorado

significativamente.



Continúa la congestión del grupo, aunque no en igual medida, ha

mejorado frente a la cantidad de expedientes que se maneja y resuelve. Es

de tener en cuenta que el reparto de trámite ordinario se ve afectado, con

reducción del mismo, en razón a que se debe cumplir con acciones de tu-

tela por el cumplimiento de fallos judiciales, algunos de ellos múltiples toda

vez que desde el mes de marzo de 2005 se le asignó al grupo la compe-

tencia para resolver fallos ordinarios y contenciosos, lo cual estaba en cabe-

za del Grupo de Sustanciación de la Subgerencia.

Grupo de recursos por actos fictos3.

La Caja Nacional de Previsión mediante facultad consagrada en el Decreto

065 de 2004 resuelve los recursos de reposición interpuestos en vía gu-

bernativa contra actos fictos o presuntos conforme con lo establecido en el

artículo 40 del C.C.A .

En dicho grupo se han elaborado controles e indicadores de gestión,

se proponen resolver un promedio de cuatrocientos (400) recursos men-

suales, a cada abogado le corresponden siete (7) expedientes diarios, lo cual

no se cumple, toda vez que el personal existente es insuficiente según lo

expresado por el propio líder del grupo, y, además, por la prioridad que debe

darse a las tutelas y desacatos instaurados, lo que impide cumplir con el

estimativo previsto.

Se pudo constatar que hay por resolver, a la fecha, 761 recursos de

reposición contra actos fictos, lo que se denomina como silencio adminis-

trativo sustancial, resultante por la inercia de la administración frente a la

petición inicial instaurada. Es preciso anotar que la ocurrencia del silencio

administrativo negativo no exime de responsabilidad ni excusa a la adminis-

tración del deber de decidir sobre la petición inicial instaurada, salvo que se

hayan interpuesto los recursos de la vía gubernativa.

Actualmente se están resolviendo los recursos presentados en el mes

de marzo del año en curso, lo que indica una mora por parte de la admi-

nistración de más de cinco (5) meses, toda vez que el artículo 60 del

Código Contencioso Administrativo dispone de un plazo de dos (2) meses,

contados a partir de la interposición del recurso, a fin de resolver el mismo,

so pena de configurarse lo que se denomina el silencio administrativo

procesal que también se presume negativo. Aún más, conforme a las voces

del inciso final de la precedente norma, la ocurrencia de este silencio ne-

239

gativo tampoco exime de responsabilidad a la administración ni le impide

resolver mientras no se haya acudido a la jurisdicción de lo contencioso

administrativo.

Ante la falta de una adecuada información por parte de este grupo de

trabajo en relación con las demandas admitidas y debidamente notificadas

contra CAJANAL, se impone apremiar a la actual administración, para que se

establezcan al interior de la entidad unos sistemas de información que per-

mitan conocer de manera oportuna las demandas instauradas en su contra,

con el objeto de evitar que el grupo de trabajo decida unos recursos sobre

los cuales ya están impedidos para resolverlos, toda vez que carecen de

competencia para ello conforme a lo establecido en el inciso final art. 60

C.C.A, configurándose una irregularidad o más exactamente la expedición de

actos inexistentes.

Por último, es conveniente precisar que la jurisprudencia de la H. Corte

Constitucional y del Consejo de Estado han reiterado que el silencio adminis-

trativo no constituye una forma de agotamiento de la vía gubernativa, sino que

abre la posibilidad al administrado de acudir ante la jurisdicción administrativa,

pero en las mencionadas diligencias se podría estar transgrediendo el debido

proceso administrativo, al guardar la administración silencio negligente ante

las peticiones que en vía administrativa ejercen los peticionarios ante la entidad,

lo cual podría derivar en responsabilidades disciplinarias.

Grupo de jurisdicción coactiva4.

Este subgrupo se encuentra integrado a la oficina jurídica y se organizó de

manera independiente. Las funciones asignadas y desarrolladas por el grupo

son: la revisión de propuestas contractuales, la revisión y sustanciación de expe-

diente, seguimiento de cartera, ubicación y proyección de deudores, elaboración

de acuerdos de pago, proyección de mandamientos de pago, entre otras.

Se reporta como recaudado a la fecha la suma de $134.925.537,26

pesos moneda corriente. De la labor se encarga una sola funcionaria con

apoyo de la Subgerencia, motivo por el cual se hace necesario reforzar o

integrar un grupo más sólido y representativo.

Control interno disciplinario•

El grupo cuenta con personal de planta conformado por dos (2) abogados, y perso-

nal de contrato por prestación de servicios dentro de los cuales se encuentran



seis (6) abogados, una secretaria y un estafeta. Se estableció que la duración

de los contratos del personal que ingresó a partir de enero del presente año

fue de seis meses, los cuales se vencen el 28 de julio; que no se ha presen-

tado interrupción en los contratos y, además, que todo el personal se en-

cuentra debidamente afiliado a pensión, salud y riesgos profesionales. En

cuanto al tema de capacitación para el personal del grupo, se estableció que

participaron en un seminario organizado por la Procuraduría General de la

Nación, de aproximadamente dos meses, enfocado en materia disciplinaria,

advirtiendo que no existe capacitación interna por parte de la entidad. Tam-

bién se verificó que en el mes de enero del año en curso, la oficina de pla-

neación y sistemas facilitó la posibilidad de participar en un curso de actua-

lización de sistemas, dictado por la empresa INTELIGENT TRAINING, con una

intensidad de 40 horas.

No se cuenta con una biblioteca actualizada, cada uno de los abogados debe recurrir

por iniciativa propia a los otros medios de apoyo como por ejemplo de in-

ternet o textos de consulta propios.

Existen dificultades en cuanto a la organización de un archivo general de la oficina

que no está debidamente sistematizado, la búsqueda debe hacerse manual-

mente en el cuarto piso de esa sede, entre los paquetes que se evacúan y

que se encuentran depositados en cajas de cartón.

En el mes de enero del presente año el grupo adquirió nueve (9) computadores

junto con una impresora láser, equipos que se encuentran repartidos entre

la jefatura, el personal profesional y la secretaría.

En el grupo se instaló la internet a través del cual se facilita la consulta de la página WEB

tanto de la Procuraduría General de la Nación, como de las altas Cortes.

En el espacio donde se encuentran los profesionales del grupo, aún no cuentan con

líneas telefónicas en el desarrollo de sus funciones, razón por la cual deben

acudir a otras oficinas o si es del caso, utilizar sus teléfonos celulares perso-

nales, advirtiendo que la jefatura si cuenta con línea telefónica, que even-

tualmente está a disposición de los integrantes del grupo.

Se observa que en las instalaciones de los profesionales el espacio es estrecho y con

poca ventilación, además, las oficinas son dispersas lo que dificulta el desa-

rrollo de las funciones.

En cuanto a la información estadística, se observa:

241

Cuadro No.12 Estadísticas Control Interno Disciplinario

Año Diligencias adelantadas Tutelas Protocolos evacuados

2005 4.950 3.584 867

2006 4.744 3.681 1.050

En relación con el diagnóstico presentado en la anterior vigilancia superior se puede

determinar que el Grupo de Control Interno Disciplinario conserva su nivel

de superación, tanto en la infraestructura física y tecnológica, como en la

humana. Se fortaleció la parte técnica que indudablemente es una herra-

mienta fundamental para el desarrollo normal de sus funciones, hecho que

se refleja en las estadísticas presentadas. A pesar de que sigue mejorando,

en el grupo quedan pendientes tres factores que obstaculizan el desarrollo

pleno de las funciones, estos son la implementación de las comunicaciones,

la sistematización del archivo de expedientes para efectos de consultas, y

además, la adecuación del espacio laboral.

Grupo de nómina•

En el momento de la visita administrativa, se observa que favorablemente es un líder

exclusivo el encargado del grupo, debido a que esto implica un alto grado

de responsabilidad y carga laboral.

Los registros, correspondientes a novedades, pensión de vejez, reliquidaciones, sus-

tituciones pensionales y suspensiones, son representativos y han ido en

aumento en correspondencia con el incremento de producción de actos

administrativos como trámite general o como resultado del cumplimento de

fallos de tutela o de las jurisdicciones ordinaria y contenciosa.

En cuanto a los datos estadísticos de manera comparativa podemos observar:

Cuadro No.13 Estadísticas comparativas del Grupo de Nómina

Años Números de prestaciones reportadas

1999 12775

2000 19986

2001 28830

2002 27021

2003 23374

2004 26612

2005 26988

2006 con corte a Agosto 30122



En forma clara se observa que la inclusión en nómina a agosto de 2006 (correspon-

diente solamente a ocho meses) sobrepasa en 3134 inclusiones a lo co-

rrespondiente a 12 meses del año 2005. Lo anterior soporta claramente el

incremento en la producción o expedición de actos administrativos que re-

suelven solicitudes de reconocimiento y pago de pensiones a los servidores

públicos o a sus familias.

No obstante, el resultado de la gestión, el grupo está seriamente afectado pues con

el mismo personal y la misma infraestructura debe realizar las inclusiones

incrementadas que se mostraron en el cuadro estadístico.

Es importante resaltar que las instalaciones del grupo se tornan inadecuadas, insuficientes,

carentes de ventilación y seguridad. De otra parte, el personal es también in-

suficiente, faltan unas quince (15) personas incluyendo liquidadores, para

adelantar los principales procesos de aplicación de novedades de inclusión en

nómina, respuesta a derechos de petición y aplicación de reajustes. Son diez

(10) funcionarios de planta y diecinueve (19) vinculados por contrato.

Durante lo que va corrido del año 2006, también como principal causa de congestión,

se presentan los rechazos o devoluciones de inclusión en nómina por parte

de FOPEP, implicando un alto desgaste administrativo, pues se reportan dos

y hasta siete veces las novedades para incluirlas, siendo directamente afec-

tado el pensionado o sus beneficiarios. Se contabilizan un promedio mensual

desde febrero de 2006 de 200 a 250 inconsistencias para un total aproxi-

mado de 1400 a 1700 inconsistencias y rechazos.

Adicionalmente, el grupo recibe un promedio de 3.400 derechos de petición al mes,

y responde tan solo un 50%, debido a la falta de recurso humano y físico,

con las consecuencias y el impacto que esto genera a nivel de acciones de

tutela, actuaciones disciplinarias, lo cual se torna en un círculo vicioso.

El valor total bruto reportado por cajanal eice en mesadas pensionales y

retroactivos a diciembre de 2005 fue la suma de $480.751.996.135,28 y

el mismo total bruto reportado al mes de agosto de 2006 es la suma de

$549.669.987.804,44.

Grupo de atención al usuario•

Son funciones del grupo: Atender al público que solicita información, sobre el estado

en que se encuentran las solicitudes de prestaciones económicas. Atención

al Usuario Telefónicamente. Expedición de Certificados de No- Pensión Tanto

personal como los usuarios que lo solicitan por correo. Respuesta a los de-

243

rechos de Petición que envían de las áreas de control y reparto, correspon-

dencia y gerencia general, sobre el estado de las solicitudes presentadas.

Asesoría Jurídica a los usuarios que la solicitan. Información sobre las inclu-

siones en Nómina. Presentar los informes requeridos por la Gerencia y

Subgerencia, sobre el desarrollo de actividades.

En cuanto a la planta de personal, la mayoría son contratistas y, en cuanto a los perfiles,

considera la comisión que independientemente del perfil profesional la ca-

lidad en la atención es lo básico en esta área, respecto de lo cual la líder del

grupo informa que hace seguimiento constante.

Se consideran como fortalezas: el conocimiento del servicio al cliente, que existen

mecanismos de control como planillas de gestión para impulsar los expe-

dientes, la información está sistematizada, la colaboración al Interior del

grupo, calidez humana, tolerancia y amabilidad en la Atención al Usuario,

profesionalismo en Atención al Usuario por las capacitaciones constantes de

la líder y han mejorado los procesos de la oficina

Son debilidades del grupo: la insuficiencia de herramientas de trabajo de oficina

(cosedoras, huelleros, etc.…), el deficiente espacio laboral, mobiliario insu-

ficiente para cantidad de público que atienden a diario, lo anterior agravado

por las características de los usuarios, que como bien es conocido son miem-

bros de la tercera edad. No se cuenta con un digiturno, la falta de un con-

mutador/ PBX., por cuanto atienden un sinnúmero de llamadas telefónicas

diarias, el poco personal para atender el número de usuarios mensuales.

Falta de una infraestructura de Call Center, Aparatos Telefónicos y software

para el mismo, la constante capacitación en temas como administración del

cambio, servicio al cliente etc.

Igual continúa con la función de brindar información al público sobre el estado en

que se encuentra su solicitud prestacional, se implementó el sistema de

boletas o turnos.

Igual faltan equipos actualizados e idóneos para el manejo de la información y la

implementación de bases de datos más funcionales y útiles. Continúa el

represamiento y la demora en resolver solicitudes de pensión afecta la fun-

ción del grupo y crea malestar entre los usuarios.

De los datos estadísticos entregados por el grupo, se pudo establecer un promedio

mensual en el primer semestre del 2006 de 40.750 solicitudes mensuales,

incluyendo atención personal, llamadas telefónicas, etc.



Grupo de control y reparto•

El grupo continúa desarrollando la labor de organizar los cuadernos administrativos

para su estudio, así como los que soliciten los demás grupos para un deter-

minado trámite, una vez unificados los cuadernos administrativos de acuer-

do con la información que suministre el sistema de inventario, archivo y los

documentos que remite el grupo de correspondencia. También en el grupo

se solicita información al FOPEP y se ordenan los avisos en casos de susti-

tución pensional.

Se encuentra en una crítica situación de congestión debido al cúmulo de solicitudes

prestacionales y a las instalaciones insuficientes e inadecuadas para el ma-

nejo de expedientes. Cada vez la situación es peor por cuanto, se reitera las

instalaciones se tornan insuficientes en cuanto a capacidad, falta de ventila-

ción y luz, que permita facilitar la labor. Falta de seguridad para los expedien-

tes, aunque se tiene restringido el paso a personal de la misma entidad que

no esté autorizado, los bienes muebles se encuentran en mal estado y no

son suficientes para el personal que labora en este grupo. Lo anterior se

constituye en la principal debilidad, adicional a que se adquieran nuevos

equipos de cómputo.

Existe un represamiento equivalente a 86.928 solicitudes con corte al 31 de mayo

de 2006 y 61.453 solicitudes con corte a julio del mismo año; (antes en el

informe del año 2005 al mes de abril el consolidado era de 59.521 solici-

tudes) donde se observa un incremento considerable en el número de

peticiones represadas (27407 solicitudes más a mayo de 2006 ).

Se superó la falta de organización e inventario de los expedientes, se encuentran

clasificados por prestación lo cual permite ubicar los cuadernos en el menor

tiempo posible y disminuye el riesgo de extravío de los mismos.

En el grupo existe un alto volumen de trabajo, aunque se necesita más personal

operativo y las instalaciones son insuficientes. Continúa el alto flujo de do-

cumentos para anexar a los expedientes, labor que se va realizando confor-

me las necesidades, especialmente a las acciones de tutela e incidentes de

desacato instaurados contra la entidad.

En el grupo tanto los contratistas y los funcionarios de planta tienen como constante

el trabajo los días festivos , fines de semana y en horas adicionales, esto

puede generar quejas por acoso laboral o futuros pleitos contra la entidad

en el caso hipotético de que se configuren los elementos del contrato de

trabajo, especialmente la subordinación. Se cuenta con 42 personas a cargo

245

del líder, de los cuales solamente tres personas son de planta, el día de la

visita se terminaban los contratos de prestación de servicios y su no renova-

ción sería nefasto para el grupo.

• GrupodecuotaspartesLa planta de personal Cuotas Partes Pensionales, paso de 14 empleados de los cua-

les 6 eran de planta y 8 vinculados por contrato a 24 cargos, siendo 6 de

planta y los otros 18 vinculados por contrato, anotando que la mayoría llevan

2 años de antigüedad, lo que garantiza la continuidad en las labores.

Conforme a los cuadros donde se grafican comparativos del primer semestre de los

años 2005 y 2006 al compararlos con los datos numéricos que aparecen

en el informe del año 2004 y 2005, se vislumbra una mayor productividad

como se podrá establecer en la tabla siguiente, así:

Cuadro No.13 Estadísticas Cuotas Partes

Cuadro No. 14 Estadísticas Cuotas Partes



Cuadro No.15 Modificación actos administrativos - tutelas

Se considera importante destacar la objeción hecha por el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público, acerca de la competencia para efectuar el pago de las Cuo-

tas Partes, con base en el concepto de la Superintendencia Financiera de

Colombia.

Sobre esto, en el Acta del 22 de agosto pasado se dijo «…el organismo competente

para efectuar los pagos de las Cuotas Partes Pensionales a cargo de cajanal

eice, es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través del fopep; sin

embargo, este Ministerio ha insistido en que cajanal eice, solicite los recur-

sos para efectuar directamente los pagos de las Cuotas Partes Pensionales

a su cargo lo que implicaría que estos dineros entraran en la cuentas de la

Entidad; y bajo un sano criterio de defensa de los Intereses del Estado, la

Administración de cajanal eice, ha Insistido que no se haga de esta mane-

ra con el propósito de evitar los riesgos que por la situación Jurídica que

atraviesa la Entidad podrían ocurrir; con el propósito de definir el punto an-

terior, en este momento se esta buscando concertación con el Ministerio de

la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y la Superintendencia Finan-

ciera de Colombia con el objeto de solicitar el presupuesto y así poder realizar

los pagos bien sea a través del fopep o directamente cajanal eice-».

Otro punto crítico es la devolución de todas las cuentas a la Caja que le fueron remi-

tidas para su cancelación desde el mes de enero del año en curso. Al res-

pecto en el Acta del 22 de agosto se estableció que se está buscando un

proceso acelerado de concertación entre la Caja, el Ministerio de Hacienda

y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social, a fin de efectuar los

pagos correspondientes, bien sea a través del fopep o directamente por

cajanal-eice.

Impone utilizar de manera eficiente y eficaz el trámite de jurisdicción coactiva de

conformidad con la Resolución 660 del 19 de julio del 2006, para lograr el

pago de las obligaciones pendientes.

247

De otra parte, la Comisión notó un deplorable estado de las instalaciones físicas,

donde laboran los funcionarios de esta dependencia, encontrando que no

se respetan los mínimos espacios; ni tampoco existe una ventilación ni ilu-

minación adecuadas. Así mismo, todos los escritorios están atiborrados de

expedientes, lo que sucede igual con los archivadores, anaqueles y demás

elementos de archivo.

La dependencia de Cuotas Partes ha avanzado en cuanto a la recuperación de la

información, registro de datos y clasificación, mejorado la base de datos;

como también en lo relativo a la comunicación con las diferentes entidades,

aspectos que redundan en una mayor productividad y eficacia en los resul-

tados de sus tareas diarias, tal como se puede apreciar en los cuadros arriba

consignados.

Defensor del cliente•

Efectuado el control de gestión sobre esta figura del Defensor del Cliente de CAJANAL

EICE, nos permitimos presentar las siguientes observaciones:

El actual Defensor del Cliente, doctor. Jaime Luna Acosta ejerce estas -

funciones desde finales del año 2003 hasta la fecha, con algunas in-

terrupciones en el año 2004 que sumadas llegaron a más de tres

meses. Actualmente ejerce funciones mediante contrato de prestación

de servicios celebrado el 24 de julio del presente año por un término

de seis meses, el cual ha sido adicionado en varias oportunidades.

La forma de nombramiento, funciones, trámites y procedimientos; son las -

establecidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado

por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003 y por el Decreto Reglamentario

690 de 2003.

Requerido sobre una base de datos acerca de las quejas recibidas en -

el periodo 2004 a 2006, allegó a este órgano de control el informe

respectivo que contiene el resumen de las actuaciones desempeñadas

en dicho periodo, así: En el año de 2004, atendió trece (13) quejas,

las cuales se refieren a la mora de la entidad en resolver las solicitudes

impetradas. Dichas actuaciones, en la mayoría de los casos, incluyen

con el reconocimiento de la prestación solicitada por fuera del término

que la ley establece para su reconocimiento. En el año 2005, atendió

trece (13) quejas. Estás quejas se refieren a la mora de la entidad en

resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, mora



en el pago de mesadas, cumplimiento de fallos de tutela y la reliquidación

de pensiones.

Según manifestó el Defensor del Cliente, la administración, en la mayoría -

de los casos, una vez requerida sobre dicho asunto, allega el acto admi-

nistrativo que resuelve dicha solicitud; ocasionalmente el Defensor del

Cliente se ha visto precisado a reiterar la solicitud elevada a la Caja. En

el año 2006 hasta la fecha atendió dieciséis (16) quejas relacionadas

con pensión de sobrevivencia, reliquidación de pensiones y mora en el

reconocimiento de la pensión de vejez. Actuación concluida en la ma-

yoría de los casos, por el reconocimiento de dichas prestaciones.

Acorde con lo expuesto, se puede concluir que la actuación diligenciada por el Defensor

del Cliente en los últimos tres (3) años, es extremadamente débil, pues no

consulta la problemática existente en la Caja, respecto de la mora en el re-

conocimiento de las prestaciones solicitadas. Aunado a lo anterior, persiste

la falta de conocimiento o falta de credibilidad en esta figura, por lo tanto se

debe implementar por parte de la administración adecuados sistemas de

información, divulgación y/o publicidad a efectos que los usuarios conozcan

de la existencia y funciones del Defensor del Cliente.

Por último, es conveniente precisar que, el defensor del Cliente es un particular sin

funciones administrativas y sin facultades imperativas sobre la entidad vigi-

lada, toda vez que sus funciones son las de servir como vocero o mediador

de los usuarios ante dicha institución, lo cual permite concluir que su com-

petencia es extremadamente limitada, razón por la cual poco puede incidir

en la solución de los graves problemas que aquejan a CAJANAL.

Así las cosas, se percibe que el Defensor del Cliente no cumple a plenitud con sus

funciones, por cuanto los usuarios no conocen de su existencia, además,

porque no hay continuidad en la prestación del servicio. En consecuencia,

podemos considerar que este aspecto continúa igual frente al diagnóstico

anterior.

Grupo de correspondencia•

Las funciones de esta Dependencia son las de dar trámite a toda la correspondencia

que recibe y genera la Caja; recepcionan la documentación, la radican y la

envían a la respectiva área.

El procedimiento que se adelanta en la radicación consiste en manejar 2 tipos de

entradas de correo y uno de salida, la de entrada se divide en ventanilla de

249

anexos (que son los documentos que se reciben directamente de los usua-

rios en el primer piso) y las de correo (que traen el correo a Nivel Nacional).

La de salida es para todos los documentos creados por la Entidad, que se

enumeran y se entregan por la Empresa ADPOSTAL que es la encargada de

hacer este diligenciamiento a Nivel Nacional.

El tramite de la correspondencia se efectúa con la respectiva constancia o sello de

fecha de recibido en el momento que ingresa el documento, para lo cual se

cuenta con dos relojes radicadores; además con sellos manuales que tienen

datos como nombre de la Empresa, hora, fecha y se complementa con el

numero de folios y por consiguiente la firma de la persona que hace el

proceso.

El lapso transcurrido entre la radicación de la petición o documentos y el reparto, esta

establecido en un termino de uno(1) a dos (2) días , que se cumple, toda

vez que ya no existe represamiento de correspondencia, porque se evacua

a diario, por lo tanto se nota un avance representativo al de los años ante-

riores en cuanto a que existía gran deficiencia en la manera en que se recibía

la documentación y se radicaba, puesto que no habían procedimientos idó-

neos para el recibo de tal documentación, aspecto que continúa en proceso

de mejoramiento.

Igual que el año anterior no existe represamiento de correspondencia, se evacúa a

diario. El resultado de lo anteriormente expuesto es la disminución significa-

tiva del mal direccionamiento de los documentos y la no pérdida de los

mismos, ya que se han establecido efectivos controles para esta situación.

La modalidad de contrato por el cual están regidas las 25 personas que trabajan allí,

es por prestación de servicios Contrato celebrado directamente con CAJANAL,

diferente al año pasado en el que estaban vinculados mediante la figura de

OUTSOURCING. Solo existe una persona que es de planta que es la líder

del grupo.

Todavía no existe un manual de funciones en esta Dependencia ya que se esta en

espera de aprobación por parte de la función publica, las órdenes se dan

verbalmente, no están estipulados los deberes y funciones que cada traba-

jador debe cumplir.

En cuanto a los datos estadísticos suministrados por el grupo, se observa un margen

de error mensual promedio del 3%, no obstante en los últimos meses se

ha incrementado el número de devoluciones de documentación. El número

de documentos direccionados durante el año 2005 fue de 204.545 y en el



año 2006 se han enviado 109.205 documentos con corte al 31 de julio de

2006, aclarando que se manejan por separado los documentos de tutela.

Es del caso observar, que en cuanto a bienes muebles, especialmente a sillas, se

superó el inconveniente en cuanto a número, pero no se encuentran en

buen estado. El espacio continúa siendo crítico, es muy reducido, con poca

iluminación y ventilación.

En cuanto a la RECEPTORÍA DE EXPEDIENTES esta dependencia en la actualidad

todavía no existe como un grupo independiente, ya que ahora hace parte

de la oficina de Correspondencia, en donde se realizan las funciones que en

el 2004 cumplía Receptoría. Las labores de presustanciación las ejecutan

una funcionaria de planta (Líder de Grupo) y veintiséis contratistas, entre

profesionales y auxiliares.

Teniendo en cuenta la situación de los años 2004 y 2005, esta sección muestra

un considerable avance en su funcionamiento, al encontrar que tienen un

manual de procesos, y un manual de funciones que se está aplicando, no

obstante estar pendiente su aprobación por parte del Departamento Ad-

ministrativo de la Función Pública. Estas dos circunstancias regularizan la

actividad administrativa y le permiten a la entidad mejorar sustancialmen-

te la prestación del servicio, tanto es así, que el evidente represamiento

que en el 2004 halló esta Delegada (14.305 solicitudes por revisar), a la

fecha se está al día, en un término prudencial de 5 días para un promedio

de 390 solicitudes diarias, siendo importante resaltar que la actualización

de la dependencia, se logró por la contratación de personal a través de una

empresa externa, en la modalidad de OUTSOURSING.

La optimización del recurso humano, de las condiciones laborales, tecnológicas y

organizacionales arroja buenos resultados, lo cual mejora la imagen de la

entidad, la hace positiva y le da credibilidad frente a sus asegurados.

De otra parte, se observó en la Vigilancia Superior llevada a cabo en esta dependen-

cia, que aproximadamente se están recepcionando 4200 nuevas peticiones

mensuales de prestaciones económicas de todo el territorio nacional, las

cuales se clasifican por el tipo de prestación, se les asigna un número con-

secutivo de acuerdo con el orden cronológico de llegada, se reparte a los

presustanciadores en paquetes de quinces solicitudes de la misma presta-

ción, se revisa cada expediente si reúne todos los requisitos de ley o si en

su defecto se debe oficiar informando qué documentos no sirven o faltan

251

por anexar, se hace una carátula para cada uno, se revisa si existe solicitud

anterior, sin reconocer, reconocida o en estudio. Posteriormente la Líder de

Grupo revisa todos los expedientes, se ingresan los datos al sistema, y se

envían a la Oficina de Control y Reparto para que continúen con el trámite

correspondiente.

Grupo de notificaciones•

El grupo cuenta con veinticinco (25) trabajadores, de los cuales cuatro (4) son de

planta, los demás son vinculados por contrato de prestación de servicios.

Igualmente continúan siendo las instalaciones físicas insuficientes, se carece

de seguridad para el manejo de expedientes los cuales se encuentran en el

piso, los pensionados que van a notificarse del acto que resolvió su pensión,

también están sentados en el piso o de pie.

Debido al incremento de la expedición de actos administrativos de los Grupos de

Docentes, Servidores Públicos y la Oficina Jurídica, se presenta una gran

sobrecarga de trabajo, lo anterior unido a la demora de las seccionales en

notificar, motivo por el cual debe reforzarse el personal y la infraestructura

del grupo. Las principales deficiencias en el proceso de notificación de las

seccionales son: errores en la elaboración de edictos, errores en nombres

y números de cédulas de ciudadanía, omisión de fechas de fijación y des-

fijación,

Las seccionales que presentan mayores inconvenientes en el proceso de notificación

son Antioquia, Chocó, Meta y Santander, (en el informe anterior eran las

seccionales de Antioquia, Caldas, Sucre, Valle, Risaralda y Bolívar), en con-

secuencia, se presenta una mejoría a nivel de notificación de las seccionales

salvo en Antioquia, que cuenta con un represamiento de 571 expedientes

en espera de notificación.

Se observa y manifiesta por la líder la prevalencia de la notificación personal, salvo

que se encuentre fijado el edicto, situación en la que una vez desfijado se

entrega copia del acto y del edicto.

Se conservan los efectos de estabilidad, confianza, motivación efectividad, mejores

controles y rendimiento, debido al manejo del grupo en forma exclusiva por

una líder.

En relación con la información estadística de producción del grupo, ha aumentado

considerablemente, como se observa a continuación:



Cuadro No.16 Estadísticas Grupo Notificaciones

Mes y añoTotal notificaciones

Resoluciones, Proyectos, Autos

Mayo/2005 17.530

Junio/2005 16.048

Julio/2005 24.548

Agosto/2005 27.216

Septiembre/2005 31.696

Octubre/2005 37.081

Noviembre /2005 43.048

Diciembre/2005 40.307

Enero/2006 6.572*

Febrero/2006 6.123

Marzo/2006 6.273

Abril/2006 5.440

Mayo/2006 5.844

Junio/2006 8.145

Nota. Desde enero de 2006, no se incluyen en las estadísticas las notificaciones correspondientes a las sec-

cionales.

Grupo de seguridad•

El grupo pretende la verificación de la autenticidad de los documentos que aportan

los peticionarios para el trámite de las diferentes pensiones que reconoce

cajanal. Esta verificación se hace mediante cotejos dactiloscópicos y grafo-

lógicos. Igualmente, se encarga de las investigaciones administrativas sobre

convivencia durante el término legal y dependencia económica en los casos

de pensión de sobrevivientes. Igualmente, se hace la verificación de la au-

tenticidad de los certificados de escolaridad. En el momento en que se de-

tectan falsedades o irregulares se presenta las denuncias ante la Fiscalía

General de la Nación y hacen el seguimiento de las mismas.

Este grupo está conformado por dieciséis trabajadores todos contratistas, cinco grafólogos

forenses, 6 dactiloscopistas, cuatro auxiliares y un líder de grupo abogado. Se

pudo observar que el grupo está conformado en su mayoría por funcionarios

expertos en dactiloscopia. Hay continuidad en la contratación.

En el momento de la diligencia no se presenta represamiento, pues el volumen del

trabajo se evacua a diario.

253

Se revisan un promedio de 7000 expedientes mensuales y en promedio se inician

quince denuncias penales por mes, lo cual muestra un mejoramiento signi-

ficativo.

Se recomienda la formalización legal del grupo toda vez que actualmente no tiene

administrativamente una existencia legal. Igualmente, se recomienda la im-

plementación y puesta en común del manual de funciones, procesos y

procedimientos.

En cuanto al tipo de control, es integral y permanente, responde a la necesidad de

determinar la autenticidad de los documentos que soportan las pretensiones

de los usuarios de la entidad.

Continúa la crítica situación de instalaciones y la falta de los mínimos recursos técnicos

y físicos que les permita a los grafólogos ejercer un control más especializa-

do y efectivo. Es urgente la adquisición de medidas de seguridad para la

guarda de expedientes. No obstante, los equipos de cómputo y fotocopia-

doras han sido mejorados.

Grupo de calificación de invalidez y medicina laboral:•

Este grupo fue incluido en el diagnóstico específico del informe del año 2005, se

hacen las siguientes observaciones correspondientes al control de gestión

que se adelanta:

El grupo tiene a su cargo las mismas funciones establecidas en el informe anterior,

que a grandes rasgos se sintetizan así:

Estudio y trámite ante las Juntas de Calificación Regional o Nacional de -

los afiliados a cajanal eice, siempre que exista concepto desfavorable

de recuperación por parte del médico tratante. Lo anterior en virtud del

fallo proferido por el Consejo de Estado de abril de 1997 que decretó

la nulidad del artículo 3, numeral 1, del Decreto Reglamentario 1346

el 27 de junio de 1994.

El estudio del derecho y la pertinencia del pago de los honorarios a los -

miembros de las juntas de calificación del orden regional y nacional,

se proyecta la solicitud de disponibilidad presupuestal, lo anterior con-

forme a los artículos 37 y 50 del Decreto 2463 de 2001 y de la Reso-

lución No. 4765 del 1 de octubre de 2001.

En virtud del artículo 97 del Decreto 1295 de 1994, del Decreto 917 -

de 1999 y la Resolución 4765 del 1 de octubre de 2001, se realiza el

estudio y trámite del derecho y la pertinencia de las solicitudes de re-

i n forme s egu im i ento y control de ge s t ión


conocimiento y pago de las prestaciones económicas a que haya lugar,

por secuelas dejadas por incapacidad permanente parcial, como con-

secuencia de accidentes de trabajo o enfermedad profesional antes

del 1 de enero de 1996.

Con fundamento en el artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 se estudia -

y se diligencia el Período de Observación y Tratamiento a los usuarios co-

tizantes a cajanal o se realiza el trámite para la calificación ante las juntas

si existe un concepto favorable de Rehabilitación del médico tratante.

Dar respuesta oportuna a las solicitudes o requerimientos hechos por -

los organismos de control del Estado y de otras dependencias de

cajanal eice, y/o entidades nominadoras en lo referente a la califica-

ción de invalidez. Así como solicitudes hechas por parte del grupo a

otras entidades.

Revisión de la calificación del estado de invalidez y nueva calificación -

de los pensionados por cajanal.

Una nueva función encontrada en el grupo, de conformidad con el artículo 44 de la

Ley 100 de 1993 y ante el requerimiento de la Superintendencia Bancaria,

hoy Superintendencia Financiera, es la de realizar la revisión del estado de

Invalidez de las personas pensionadas por cajanal eice, estando estableci-

do el proceso a seguir en estas eventualidades.

Como debilidades del grupo, que traen como consecuencia la lentitud de los procesos,

en perjuicio de los usuarios, se observan las siguientes:

Continúa la falta de aviso oportuno por parte de las Entidades Promo- -

toras de Salud. No envían en oportunidad los conceptos y los soportes

correspondientes en cada caso particular.

Como nuevo aspecto se observa la demora en el envío de las certifi- -

caciones de aportes en pensiones a cajanal eice por parte de las

entidades nominadoras.

Continúa la demora en la calificación y notificación por parte de la -

juntas regionales y/o nacional de calificación de invalidez. Las mayores

dificultades se presentan con la Junta Regional de Calificación de Inva-

lidez de Bogotá y con la Junta Nacional de Calificación de Invalidez,

debido al volumen de usuarios.

También como nuevo aspecto se presenta demora en la asignación de -

presupuesto para el pago de los honorarios de los miembros de las

Juntas Regionales.

255

Como fortalezas del grupo se establecen las siguientes:

El conocimiento y manejo de la normatividad por parte de los profe- -

sionales en lo referente a calificación de invalidez, lo que permite una

mejor orientación y una información adecuada a los usuarios.

El compromiso de los funcionarios, resaltando que el grupo se encuen- -

tra integrado por tres funcionarios de planta y un contratista, dos (2)

secretarias y dos (2) profesionales de la salud.

Subgerencia de prestaciones económicas•

Continúan funcionando en la Subgerencia, el Grupo de Convenios y un grupo que maneja

acciones de tutela e incidentes de desacato, no sin antes observar que los grupos

de sustanciación todavía tramitan también en forma directa las acciones de tu-

tela e incidentes dependiendo de donde se encuentre el expediente.

En su totalidad el grupo está integrado por 28 contratistas y dos (2) funcionarios de

planta. El Grupo de convenios está integrado por cinco (5) profesionales,

más del 90% del personal está vinculado por contrato de prestación de

servicios.

El Grupo de Convenios en virtud de lo dispuesto en la Circular Instructiva No. 00169

del 15 de junio de 2004,50 cuyas funciones son: garantizar que se profieran

los actos administrativos de conformidad con la normatividad correspondien-

te en lo relacionado al Programa de Renovación de la Administración Públi-

ca, alimentar mensualmente la base de datos de prepensionados que su-

ministra el Departamento Administrativo de la Función Público DAFP,

garantizar la debida inclusión en Nómina de Pensionados de los funcionarios

desvinculados de las entidades en virtud de la Ley 797 de 2003 y la senten-

cia C.1037 de 2003.

En relación a los datos estadísticos se informa el manejo de 88 entidades que se

ubican dentro del Plan de Reforma de la Administración Pública (3 más que

en el informe anterior) y 10 entidades fuera del programa (una menos). En

relación con los expedientes estudiados y recibidos durante el primer se-

mestre del año 2006, se observa:

50 Circular sobre la estrategia de pensiones, referida al cumplimiento del artículo 18 de la Ley 790 de 2002,

entre el Director del Departamento nacional de Planeación y el Director del Departamento Administrativo de

la Función Pública.



Cuadro No.18 Estadísticas grupo de convenios

Mes Expedientes estudiados Expedientes recibidos

Enero/2006 345 251

Febrero/2006 296 438

Marzo/2006 112 310

Abril /2006 346 182

Mayo/2006 203 257

Junio /2006 426 174

Totales 1728 1612

Nota. Se resolvieron más de los recibidos por cuanto venía un grupo de la vigencia 2005.

En cuanto a la percepción general desde la Subgerencia de los distintos grupos que

la integran, esta se sintetiza de la siguiente forma:

El Grupo de Nómina de pensionados necesita de manera urgente re- -

fuerzo en cuanto al personal por cuanto lo impacta el incremento de

producción de actos administrativos y de acciones de tutela en contra

de la Caja. Continúa ejecutándose la decisión de incluir en nómina sin

que se encuentren en firme los actos administrativos respectivos, con

el fin de garantizarle al pensionado como mínimo lo reconocido en la

resolución de primera instancia, siempre y cuando acredite que está

retirado del servicio, lo que en principio ha beneficiado a los peticiona-

rios.

En el Grupo de Notificaciones el problema es de comunicación con los -

pensionados y de la cantidad de actos administrativos para notificar.

En el Grupo de Correspondencia se hace un constante esfuerzo por -

direccionar la documentación en forma oportuna y correcta, siendo

esta su principal debilidad.

En el grupo de Sustanciación de Docentes, hay un represamiento -

aproximado de 60.000 expedientes, un gran porcentaje de las acciones

de tutela contra la Caja involucran docentes.

El mayor porcentaje de tutelas corresponde a la aplicación de los regí- -

menes especiales, en cuanto a la inclusión de factores salariales en el

Ingreso Base de Liquidación. Incluso la mayoría de fallos de tutela son

reconocidos de manera definitiva. Manifiesta la Subgerente de Presta-

ciones Económicas, al momento de la práctica de la diligencias, que la

Acción de Tutela ha desbordado su fin y muchas veces hace que se

257

profieran actos contrarios como es el caso de los docentes nacionales

a quienes se ordena reconocer y pagar pensión gracia.

Cuadro No.19 Estadística comparativa de Acciones de Tutela

Ene. a jun. 2004 jun. a Dic. 2004 Ene. a Dic. de 2005 Totales

33749 56.357 133.381 223.487

Nota. Los trámites registrados incluyen avóquese, fallos, incidentes de desacato, requerimientos, sanciones de

arresto y multa y revocatorias.

El Grupo de Seguridad ha presentado numerosas denuncias por do- -

cumentaciones falsas en procesos de reconocimiento de pensiones.

En el grupo de Auxilios Funerarios se ha presentado una falencia en -

cuanto al pago de dichos derechos, debido al embargo de las cuen-

tas y por tanto a la no liquidez para su cancelación. El grupo de tra-

bajo está integrado por dos funcionarias, profesionales del derecho,

una de planta y otra vinculada por contrato, quienes tienen como

promedio mensual de productividad 250 resoluciones de reconoci-

miento, lo anterior unido al apoyo a otras áreas. Son debilidades del

grupo las demoras que se presentan con el correo, la documentación

incompleta por parte de las áreas encargadas. Su principal fortaleza

es el conocimiento de las funciones por parte de los encargados de

las mismas.

El Grupo de Control y Reparto se encuentra bastante congestionado, -

no obstante se trabajada en planes de descongestión en jornadas

adicionales y se labora tiempo adicional de manera constante, se en-

cuentra organizado y clasificados los cuadernos administrativos.

Grupo de archivo•

El grupo tiene por objeto y funciones la salvaguarda de los expedientes de

los pensionados de CAJANAL EICE.

Atienden las solicitudes de copias de los Jueces a nivel nacional que -

son aproximadamente 1000 solicitudes mensuales.

Atienden las solicitudes de expedientes que son de 6000 a 7000 ex- -

pedientes que se van al mes a otras oficinas de la Caja para atender

peticiones.



Se hace la devolución de documentos cuando la solicitud pensional -

no le corresponde a la Caja sino al Seguro Social u otra Entidad de

carácter privado.

Expiden paz y salvos de 1500 a 1600 solicitudes al mes. -

Recepcionan expedientes para posterior archivo. Son 6000 expedien- -

tes mensuales.

El archivo se organiza de acuerdo con el número de cédula del pensionado, -

cuando el expediente llega después de la notificación se pasa a reparto a

las personas que lo archivan, ellos organizan el archivo de acuerdo con el

número de cédula y lo ubican en el lugar correspondiente. Cuando el

expediente sale por algún motivo se maneja un «afuera provisional» (re-

gistro de expedientes que se encuentran fuera del archivo).

Trabajan en el grupo treinta personas vinculadas mediante contrato de prestación de

servicios y cinco personas de planta, en su mayoría son auxiliares y técnicos

en archivística.

La fortaleza del grupo es el trabajo en equipo, la sistematización de la información

por lo cual se cuenta con equipos suficientes de cómputo.

Como debilidades encontramos: se presenta represamiento en el cumplimiento de

funciones por el cúmulo de trabajo que se maneja. Igualmente, se presenta

represamiento debido a que cajanal tiene tres instalaciones distintas, en

sectores alejados uno del otro lo que implica que los trámites tengan que

soportar el peso del desplazamiento. Señalan que el cumplimiento de las

tutelas ha generado un represamiento por el requerimiento de expedientes

en diferentes dependencias lo que causa demoras.

Dentro de los factores de riesgo se considera la posibilidad de un incendio o atenta-

do terrorista principalmente asociado a la ubicación física del lugar pues se

encuentra al lado de la Clínica de la Policía. Igualmente, se considera como

factor de riesgo la falla humana que se puede presentar por registro inade-

cuado de datos, como por ejemplo, la digitación incorrecta de una cédula y

la posibilidad de riesgo por extracción de expedientes.

Respecto de los riesgos de incendio se tienen extinguidotes adecuados, equipos para

apagar incendios por contingencias causadas en equipos de cómputo o in-

cendios en papel.

En cuanto a los riesgos por fallas humanas, se hacen brigadas para detectar las pérdidas,

cuando se presenta un problema se hace seguimiento mediante la planilla

y revisión de los números de cédula.

259

En la posibilidad de pérdida o extracción de expedientes, se señala que al archivo

sólo se permite el ingreso de los funcionarios que trabajan allí.

Hay carencia de personal y de espacio. Sería recomendable que las instalaciones

fueran más amplias pues donde se encuentran actualmente no son suficien-

tes de conformidad con lo dicho por los funcionarios que atendieron la dili-

gencia.

En conclusión se mantiene la implementación de medidas de seguridad para evitar

inconvenientes por la cercanía del personal con los abogados litigantes y así

disminuir el riesgo de corrupción.

El grupo cuenta con un equipo consolidado y organizado de trabajo. Se mantiene

como debilidad el espacio reducido. En cuanto a la falta de equipos de

cómputo y la no existencia de un inventario de expedientes, estos puntos

han sido superados. Se estableció que hubo cambios de personal vinculan-

do expertos en archivística lo cual ha mejorado la aplicación de técnicas de

archivo.

6. Estrategias de aplicación general

Culminado el proceso de nueva evaluación y seguimiento de la gestión de la Caja

Nacional de Previsión Social cajanal, posterior al informe presentado el 19

de abril de 2004 y al 30 de abril de 2005, esta Delegada procede a reiterar

y/o fijar pautas de seguimiento, de cumplimiento y de intervención a las

observaciones y recomendaciones efectuadas por este Despacho, conclu-

yendo el grado de mejoramiento institucional orientado a la sujeción de los

principios constitucionales y legales de economía, eficacia, eficiencia, celeri-

dad y moralidad de la administración pública consagrados en el artículo 209

de la C.P. y 3 de la Ley 489 de 1998.


Analizar individualmente los problemas jurídicos planteados, desarrollando •

instrucciones dirigidas a la Caja y Advertir en cada caso concreto y de mane-

ra progresiva las consecuencias jurídicas adversas que puedan presentarse

en los siguientes eventos:

La situación de Recursos contra Actos Fictos. -

Las situaciones relacionadas con la vinculación del personal a la entidad. -

La respuesta oportuna a Derechos de Petición en los grupos donde se -

encuentra pendientes y no se cuenta con el suficiente recurso humano.



Apremiar a la Caja Nacional de Previsión Social, • cajanal eice, a dar estricto

cumplimiento al término establecido en la Ley 797 de 2003 en los términos

de la Sentencia No. T.068.98 de la Corte Constitucional.

Conminar a la Caja Nacional de Previsión Social, • cajanal eice a:

Requerir a - cajanal s.a. en liquidación dar cumplimiento a los acuer-

dos de separación de bienes, cruce de inventarios así como proceder

a la clasificación de archivos. Debe exigirse la entrega formal de los

mismos a un funcionario delegado por la Empresa Industrial y Comer-

cial del Estado EICE para tal fin.

Hacer seguimiento a la labor de los grupos de trabajo en los planes de -

descongestión, porque esto perjudica sus funciones y crea un efecto

en cadena.

Continuar con la ejecución de los proyectos destinados a modernizar -

el manejo de información a través de sistemas efectivos y rápidos.

Adoptar mediante acto administrativo, el nuevo Manual de Funciones, -

una vez se adelanten las correspondientes actuaciones ante el Depar-

tamento Administrativo de la Función Pública.

Fortalecer con carácter urgente los grupos en los cuales se presenta -

represamiento o acumulación por acciones de tutela instauradas en

contra de la entidad, es el caso de Docentes, Nómina, Recursos Acto

Ficto, entre otros.

Continuar con el manejo actualizado de la base de datos de procesos -

contenciosos y tutelas en contra de la entidad a nivel nacional, con el

fin efectuar los correspondientes análisis de información.

Requerir actividades de prevención o a la - arp, colmena, con el fin de

que se adelanten las gestiones necesarias para que se haga presente

la administradora de riesgos.

Unificar criterios relacionados con los informes estadísticos de los gru- -

pos de trabajo e informar de manera constante a los nuevos líderes de

grupo.

Instar a la Caja Nacional de Previsión con el fin de que de acuerdo -

con la funciones asignadas al grupo de Calificación de Invalidez, de

estricto cumplimiento a la obligación de realizar el proceso de re-

habilitación según lo dispuesto en los artículos 23 y 25-3 del De-

creto 2463 de 2001 en concordancia con el Artículo 9 del Decreto

917 de 1999.

261

Propender con carácter urgente por la obtención de recursos y posterior por •

la unificación o mejoramiento y adecuación de las instalaciones de la Caja,

con el fin de agilizar los trámites que se adelantan.

Exhortar a • cajanal s.A. En liquidación con el fin de que se dé previo

aviso y formal entrega de los bienes muebles de cajanal eice.

Advertir ante el innegable represamiento que se presenta en Recursos de •

Acto Ficto, que la administración debe, por una parte, responder en el tér-

mino que concede la ley las peticiones y recursos presentados en agota-

miento de la vía gubernativa antes que los peticionarios acudan ante la ju-

risdicción administrativa, y por otra parte, ante la pérdida de competencia

para resolver, debe abstenerse de resolver extemporáneamente los recursos

impetrados, toda vez que aunado a la falta de competencia para resolver

podría ocurrir que los peticionarios ante el silencio de la administración hayan

acudido a la jurisdicción administrativa en procura de la nulidad y el resta-

blecimiento de los derechos supuestamente transgredidos, lo que haría

inocuo el proceder de la administración.

Fortalecer la labor de la jurisdicción coactiva, especialmente en materia de •

cobro de cuotas partes.

Exhortar al Ministerio de Protección Social y al Ministerio de Hacienda y Crédito •

Público para que se adelanten las acciones necesarias y suficientes de apoyo,

análisis y estudio de las situaciones que se han resuelto a la luz de la doctrina

probable, en relación al cumplimiento de los términos legales para resolver

solicitudes de pensión, a la necesidad de unificar y mejorar las instalaciones fí-

sicas de la Caja, para evitar mayores perjuicios al patrimonio público.

Solicitar la intervención de la Superintendencia Financiera, para que evalúe la •

situación relacionada con el Defensor del Cliente de la Caja Nacional de Previsión

e implementar las medidas de publicidad necesarias para los usuarios.

Exigir a la Gerencia de la Caja Nacional de Previsión Social • cajanal, que se

haga efectiva la supervisión del contrato de prestación de servicios suscrito

con el Defensor del Cliente, función asignada en principio a la Subgerente

de Prestaciones Económicas.

Exhortar a la Caja a la adquisición de un digiturno y, en lo posible, de un Call •

Center para el grupo de Atención al Usuario.

Ejecutar y adelantar las diligencias necesarias para que se cumplan las ins-•

trucciones, recomendaciones y observaciones que profiera la Delegada. Es

preciso mantener informada a la Procuraduría sobre las acciones que se



adelanten para subsanar todas las observaciones y atender las recomenda-

ciones planteadas en el presente informe.

Soportes probatorios

Son fundamento de los hechos anteriormente expuestos las actas de visita adminis-

trativa junto con sus soportes respectivos, los que a su vez contienen las

documentales específicas que reposan en la Secretaría del Despacho de la

Delegada para Asuntos Laborales.

Cordialmente,




Vigilancia Superior CAJANAL

Informe parciales Comisiones CAJANAL EICE

263

Indicadores control de gestión

1. Diagnóstico general

Aspectos Evaluación

escisión mejoró / Pendientes entrega bienes por Cajanal s.a.

manual de Funciones igual / Pendiente adopción oficial. necesarios recursos para su implementación.

rotación de Personal leve mejoría / Continúa a nivel general, aunque se observa una leve disminución.

indicadores de gestión mejoró / están en ejecución y práctica.

expedientes disciplinarios mejoró / Un grupo organizado, estructurado en proceso de mejora

Planeaciónleve mejoría / Continúa en proceso de organización y aplicación de indicadores de gestión.

Faltan aún recursos para proyectos de inversión.

Página Web mejoró / actualizada

sistematización mejoró / se continúa con la ejecución de proyectos.

decisiones administrativas igual / instrucciones en forma verbal

Proceso administrativo de

reconocimiento

leve mejoría / aunque continúa resolviéndose fuera del término legal. Congestión en materia

de acciones de tutela. avance en recursos de la vía gubernativa.

Base de datos de afiliados mejoró / ejecutada en un 95%

recurso Humano y relaciones

laborales

igual / Presencia de mayoría de contratistas, alta rotación, ambiente tenso. se observa un

aspecto en mejoría y es la no interrupción al renovar los contratos.

deuda Cooperativa s&d solucionado en informe anterior. Pago efectuado en noviembre de 2004

seguridad social contratistas igual / afiliados al sistema. Cambio de arP de la Previsora a Colmena

entrega de dotaciones mejoró / se entregan a la fecha establecida legalmente.

recursos Físicos

instalaciones

suministros

igual / es necesaria la unificación de instalaciones y continuidad de suministros.

deficiencia en la cantidad y mantenimiento de los equipos de cómputo.

los funcionarios laboran en hacinamiento

represamiento leve mejoría / aunque en unos grupos se superó en otros continúa o se incrementó

acciones de Tutela. incidentes

de desacato

empeoró / incremento de acciones e incidentes.

en gran porcentaje corresponden a la aplicación de pensión gracia y regímenes especiales.

Presupuestoigual / Continúan faltando recursos para implementar personal, instalaciones y demás as-

pectos.



2. Diagnóstico específico

grupos Evaluación

Control interno disciplinario igual / mantiene su avance y mejoramiento

registro nacional de afiliados mejoró / ejecutado en 95%

sistemas mejoró / avance en ejecución de proyectos

Correspondencia (receptoría) mejoró / organización de las funciones de dos grupos.

sustanciación docentesempeoró / impacto de la congestión de acciones de tutela e incidentes de desacato, el grupo

es insuficiente para atender la cantidad de fallos.

sustanciación servidores

públicos

leve mejoría / aumento en estadísticas de producción en cuanto a expedientes recibidos

y estudiados

oficina jurídica

Contencioso (defensoría legal)mejoró significativamente / amplió cobertura de defensa judicial

oficina jurídica

recursos vía gubernativa

mejoró / Por cuanto se dio mayor infraestructura física y logística

recursos acto Ficto igual / se estableció gran represamiento

nómina empeoró / inconvenientes en inclusión por altos volúmenes de actos administrativos.

notificaciones leve mejoría / descongestión en las seccionales

Cuotas Partes mejoró / mayor organización y producción

archivo general leve mejoría / Falta personal y adecuadas instalaciones

subgerencia de Prestaciones

económicasmejoró / incremento de solicitudes resueltas

atención al Usuario mejoró / Calidad de atención, aunque las instalaciones continúan siendo insuficientes.

defensor del Cliente igual / no se cumple con el objetivo de la figura

Calificación de invalidez mejoró / organizado, con claridad en las funciones. Prioridad a pensiones de invalidez.

seguridad y asuntos Penales mejoró significativamente / organizado y con mejor infraestructura

Control y repartomejoró / se implementó inventario y clasificación de expedientes, pero se aumentó el

número de solicitudes.

acciones Constitucionales Fusionado

receptoría Fusionado

registro y Control Fusionado

265

cajanal eice comparativos 2004, 2005 y 2006

Puntaje año 2004

Puntaje año 2005

Puntaje año 2006

Total puntajes

Grupos 51,25 59,75 65,50 Mejoria (95 Max)

Aspectos jurídicos 44,00 60,25 64,25 Mejoria (95 Max)

Totales 95,25 120,00 129,75 Mejoría 190 Max)

Nota promedio año 2004

Nota promedioAño 2005

Nota promedioAño 2006

Nota promedio de los tres años

Grupos 2,33 3,14 3,50 3,11 Mejoria

Aspectos jurídicos 2,32 3,17 3,38 3,01 Mejoria

Nota promedio por año 2,32 3,15 3,44 Nota maxima 5,0

1. Gráficas por aspectos juridicos analizados:


267

2. Por grupos de trabajo:


actos de intervención preventiva en asuntos de trabajo y seguridad social tomo ii

Government & Nonprofit