PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANAFACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES

INTERNACIONALESMAESTRÍA EN ESTUDIOS POLÍTICOS

PARTICIPACIÓN POLÍTICAProfesor: Roberto García Alonso

Liliana Marcela Rodríguez Alba23 de Septiembre de 2015

ACCOUNTABILITY

En principio es fundamental determinar el concepto en lo que se refiere a la rendición de cuentas y su relación con la participación y la representación. Partiendo de Samuel Huntington al referirse a la “tercera ola de democratización” de finales del Siglo XX en América Latina, se instauraron mecanismos como herramientas de participación electoral, que devinieron en democracias delegativas precarias denominadas así por Guillermo O’Donnell ya que carecían de la exigencia a los funcionarios públicos de una efectiva rendición de cuentas. 1 De otro lado para Philippe Schmitter es indispensable para una democracia la vinculación de sus ciudadanos mediante mecanismos políticos que produzcan la rendición de cuentas de los gobernantes, de sus acciones en la esfera pública.

Como tal el término accountability encierra entonces en su concepto la demanda del control del poder público, con herramientas efectivas por parte de los ciudadanos en ejercicio, que demandan la información y justificación de las acciones de sus funcionarios; así, la noción de rendición de cuentas, nace de la desconfianza de los ciudadanos respecto del poder político, John Locke: “el liberalismo es, en una gran pero no exclusiva medida, manifestación directa de la desconfianza hacia el poder político” (O’Donnell 2004). De esta manera los ciudadanos cuentan no sólo con un derecho sino con una obligación al tener la capacidad de atribuir sanciones a sus representantes en el momento en el que estos se extralimiten o actúen de forma contraria a los intereses de la sociedad civil a quienes deben su servicio.

John Stuart Mill por su parte, a diferencia del liberalismo de Locke, se refirió al equilibrio interinstitucional en el que el papel de la autonomía de los ciudadanos reviste su mayor importancia, al auto-legislarse, creando mecanismos contra la concentración del poder político, materializado lo anterior en el parlamento y su función de “inspeccionar y vigilartodos los actos del Gobierno” (1965 [1861], 202). 2

Mill defendió la forma de gobierno representativo como la mejor, y la amparó en la educación moral de los ciudadanos y en las virtudes que debían caracterizar a los funcionarios públicos; de esta manera se garantizaba el cumplimiento de sus responsabilidades previniendo así la negligencia, el favoritismo y la malversación; lo que podemos entender como un antecedente directo de la rendición de cuentas.

1 Cfr. Held y Koenig-Archibugi (2005), O’Donnell (1998a y 2004), Mainwaring (2003). Sobre la relación entre accountability y representación política efectiva, cfr. Schedler (2008), Przeworski, Stokes y Manin (1999) y O’Donnell (1996, 1998b, 2004 y 2007).2 Mill, John S. 1965 [1861]. De la libertad, del gobierno representativo, la esclavitud femenina. Madrid: Tecnos.

Avanzando en el tiempo encontramos la postura de Benjamin Constant, quien resalto nuevamente el valor del liberalismo como contrapeso al poder desbordado de la democracia, señalando que la soberanía popular debía tener como límite las libertades de los individuos, en lo que se refiere a la libertad de expresión por ejemplo, lo anterior significa para él, la base sobre la que se sustenta la legitimidad del Estado. 3

Constant resume esta posición en lo que denomina la división funcional del poder o sistema de controles y contrapesos, en ella la rama de los derechos políticos basada en la participación electoral y la información sobre la gestión pública y la rama de los derechos individuales tendrían como objetivo común entregar la responsabilidad a los funcionarios de su gestión frente a las ramas del poder y frente a los votantes. Es en Constant y Jeremy Bentham, donde aparece la nueva visión de la representación democrática o electoral, entendida como el instrumento que permite que el poder sea divido de forma tal que sea funcional y que a su vez evite el despotismo.

Volviendo la mirada a las apreciaciones de O’Donnell, encontramos un dilema en la referencia a las organizaciones políticas, O’Donnell sostiene que dichas organizaciones buscan funcionarios con poder de administrar de manera ágil y con eficiencia lo público, pero a su vez corren el riesgo de que ésta dignidad los convierta en abusadores de su propia autoridad.

En relación a éste aparte, Andreas Schedler desarrolla a profundidad la conceptualización de la accountability y el peligro que supone el poder. Para Schedler la rendición de cuentas tiene como condición sine qua non la responsabilidad, basado en que exigir cuentas al poder no es lo mismo que encerrarlo, ya que como política se trata de una “empresa humana” que la hace portadora de libertades, basadas claro está en reglas puntuales mas no absolutas ya que desde su perspectiva, si así se hiciera, perdería su sentido.

Basado en lo anterior, Schedler define la rendición de cuentas de ésta manera: “A rinde cuentas a B cuando está obligado a informarle sobre sus acciones y decisiones, a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta”; así determina dos exigencias básicas para la accountability como son la answerability y el enforcement. La answerability o información pública de datos contiene en si misma el derecho a recibir información y la obligación de poner en la palestra pública todos los datos necesarios, así como las explicaciones y justificaciones del ejercicio del poder. El enforcement por su parte, entraña la disposición de los funcionarios a asumir las consecuencias de sus acciones entre las que se pueden encontrar muy posibles sanciones punitivas.

La answerability presupone que los funcionarios no sólo deben limitarse a informar sus decisiones, sino que unido a ello deben justificar y explicar los por qué y la manera en que deciden, con ello los ciudadanos conocen de primera mano a través de esa publicidad las motivaciones de cada una de las decisiones que los afectan y permiten el espacio de los debates públicos reflexivos.

De otro lado el enforcement es entendido como la posibilidad de que los funcionarios públicos sean objeto de una sanción en el momento en que incurran en el incumplimiento de sus deberes como imperio de la ley; se requiere entonces una transparencia en las acciones.Como se indició anteriormente Guillermo O’Donnell como principal referente, divide en dos tipos básicos la rendición de cuentas en vertical y horizontal; referente la

3 Constant, Benjamin. 1970 [1815]. Principios de política. Madrid: Aguilar.

primera a la relación de control que se da entre los sujetos sociedad y Estado y la segunda, la que se da en el seno de cada institución.

El concepto de accountability vertical se desarrolla de manera clara y concreta en el mecanismo de participación ciudadana que se da en el momento de las elecciones, mediante éste la sociedad cuenta con la posibilidad de “controlar el accionar de quienes ocupan posiciones de poder en el aparato estatal”(Hernández, 2011). En el momento del sufragio, los votantes no sólo están eligiendo a quienes van a gobernarlos por determinado periodo de tiempo, sino que además tienen la posibilidad de juzgar a quienes ya se desempeñaron en la misma corporación. De esta forma, según Hernández, con el objeto de contar con un juicio favorable por parte de la ciudadanía en las próximas elecciones, quien ocupa un cargo de elección popular “se siente presionado a escoger políticas que serán legítimas para los ciudadanos.

En Colombia contamos con la herramienta clara de la accountability vertical electoral, como lo es la revocatoria del mandato prevista en la Ley 134 de 1994, con el objeto de ejercer el control y garantizar la eficacia en los actos del Estado, como derecho político por medio del cual puede darse por terminado el mandato que ha sido conferido a un gobernador o a un alcalde por elección popular, por insatisfacción general de la ciudadanía o si se presenta incumplimiento del programa de gobierno presentado por el candidato. Dicha figura puede solicitarse pasado un año de posesión del respectivo funcionario por un número de ciudadanos no inferior al 40% del total de los votos válidos emitidos en la elección del respectivo mandatario.

Esto nos conduce al análisis de algunas falencias de la accountability vertical electoral, como primera medida, no todo funcionario de elección popular está necesariamente interesado en reelegirse o en lograr que alguien cercano a él sea elegido en las próximas elecciones, por esta razón, es muy posible que no le preocupe la crítica de los ciudadanos frente a su gestión en las elecciones siguientes. Como segunda falencia encontramos que se pueden presentar una multiplicidad de factores por los cuales se pierda una elección, así las cosas, no todo el que pierde en las elecciones estaría siendo juzgado. Y cómo tercer vacío denotaríamos la falta de información clara, veraz y oportuna entre representantes y representados que facilita la evasión de la responsabilidad y la sanción correspondiente, ésta desinformación actúa en dos vías, en el momento en que el representado desconoce si las actuaciones de sus representantes están acordes o no a su programa de gobierno y en el momento en el que dicho representante desconoce las calidades y necesidades de quienes lo eligen.

La segunda parte de la clasificación se refiere a un tipo de accountability horizontal, en el que el Estado se controla a sí mismo, partiendo de lo ya mencionado, acerca de que las propias instituciones del Estado deben vigilarse entre sí. Es O’Donnell (2004) quien la describe como una situación en la que existen instituciones del Estado que tienen las competencias legales y las capacidades fácticas para ejercer acciones de control de tipo político y legal en contra de las actuaciones de otros órganos del Estado que puedan estar actuando ilegalmente o de manera contraria al deber asignado.

Por otra parte, el accountability horizontal puede ser visto desde dos perspectivas, la primera basada en lo que O’Donnell (2004) señala como el balance del diseño institucional que permite establecer órganos estatales cuyas funciones se superponen, es decir, cada una de las instituciones aunque cuente con autonomía y presupuestos determinados se encuentra relacionada con las demás, ya que sin la colaboración de otras entidades, le es imposible realizar a cabalidad sus funciones,

es por ello que O’Donnell señala que el accountability horizontal de balance tiene lugar cuando “una institución dada considera que otra ha sobrepasado ilegalmente su propia jurisdicción y transgredido la de la primera (o de una tercera, según los casos)” (2004, 21) y reacciona contra esto. El vacío que encontramos dentro de esta perspectiva es que, por lo general, las funciones que cumple por su naturaleza cada institución, no le da el tiempo ni el espacio de ejercer ese control continuo sobre otras instituciones estatales.

En razón a lo anterior y al presentarse esta figura dentro de la organización administrativa del Estado, debe encaminarse a la creación de un ente específico el cual tenga como función primordial la de vigilar y controlar las acciones de otros organismos del Estado, con ello abordamos entonces la perspectiva de la “agencia asignada” en la que los esfuerzos estatales y los recursos del mismo, se encuentran específicamente determinados a la vigilancia y control de las demás instituciones del Estado, con una marcada diferencia frente a la perspectiva de balance, ya que las agencias asignadas al ser creadas dentro de un marco jurídico especial, basan sus decisiones y visiones en criterios de tipo jurídico sobrepasando los criterios políticos, basados en la normatividad constitucional.

Sería prudente tener en cuenta el aporte de otros autores como son Peruzzotti y Catalina Smulovitz, quienes refieren un tipo de accountability social o vertical no electoral, en el que se enmarcarían las movilizaciones sociales de protesta y las denuncias con respaldo de los medios de comunicación.

Las particularidades de este tipo de rendiciones de cuentas, se dan en el marco de su temporalidad, ya que no necesitan de una fecha de elección en especial, en los que persiguen obtener de los funcionarios electos una reparación o el freno a una decisión o la sanción a una omisión. Para los autores, éste tipo de accountability social, pueden tener una corta duración si no alcanzan un apoyo importante de la ciudadanía; pero así mismo pueden presentarse como un respaldo especializado como las ONG, o ser aliados importantes (medios de comunicación). Un punto a favor para éste tipo de iniciativas, sería el de la presión que puede ser ejercida, tanto a funcionarios que estén en cargos de elección popular, como a funcionarios públicos no electos popularmente.

A manera de reflexión y conclusión del presente escrito, nos permitimos afirmar que el accountability no puede ni debe reducirse a simples y vagos informes, sobre la gestión de unos pocos funcionarios, haciendo énfasis especial en quienes manejan los presupuestos y las finanzas, ya que las cuestiones de poder ya mencionadas y el valor político de la figura, permiten la ampliación de su espectro de aplicación.

BIBLIOGRAFÍA

Schmitter, Philippe. 2009. Defects and Defiits in the Quality of Neo-De-mocracy. En Democratic Defiits. Addressing Challenges to Sustainability andConsolidation around the World, eds. Gary Bland y Cynthia J. Arnson, 19-35.Washington: Woodrow Wilson International Center for Scholars.

O’Donnell, Guillermo. 2004. Accountability horizontal: la institucionalizaciónlegal de la desconfinza política. Revista Española de Ciencia Política.

Schedler, Andreas. 2008. ¿Qué es la rendición de cuentas? México: Instituto Fe-deral de Acceso a la Información Pública.

Hernández, Andrés y Elizabeth Arciniegas. 2011. Aproximación conceptual.El accountability desde una perspectiva comparada en América Latina:estudios de caso. En Experiencias de Accountability horizontal y social enAmérica Latina. Estudios de caso comparados en São Paulo, México DF, Caracas y Bogotá, eds. Andrés Hernández y Elizabeth Arciniegas, 20-46. Bogotá:Ediciones Uniandes

Peruzzotti, Enrique y Catalina Smulovitz. 2000. Societal Accountability inLatin America. Journal of Democracy

Peruzzotti, Enrique. La Política de Accountability Social en América Latina. Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales, Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, Argentina.