Accountability en el sistema escolar chileno

Es un lugar comn escuchar que la educacin es responsabilidad de todos. No hay discurso bien escrito que no llame la atencin sobre el papel insustituible que tiene el Ministerio de Educacin, la responsabilidad legal que pesa sobre los sostenedores pblicos o privados, la centralidad del rol de los directivos, lo fundamental del cuerpo docente y su preparacin y compromiso, el indispensable involucramiento de los padres en los estudios de sus hijos y el inevitable esfuerzo que deben poner los estudiantes en torno a sus aprendizajes. Como recordamos de nuestra lectura escolar de Fuenteovejuna, si todos mataron al comendador, nadie lo hizo. Si todos son LOS responsables de la buena educacin, nadie lo es.

Probablemente si en nuestro pas estuviera ms claro quines son los responsables de la educacin, o mejor dicho, si cada uno de los actores involucrados conociera, entendiera y asumiera sus propias responsabilidades, podramos avanzar efectivamente hacia un sistema educacional que se ordenara en torno a la calidad de la educacin. Si nuestro ordenamiento legal no es del todo claro, y las prcticas han llevado a una desresponsabilizacin bastante generalizada, tal vez sea la hora de la Accountability.

Se trata de un concepto sin traduccin literal al espaol (se ha traducido como rendicin de cuentas) y que se ha puesto de moda en el mundo educativo, principalmente para definir la necesidad de que los directivos de las escuelas se hagan responsables de los resultados educativos ante sus comunidades, aunque el concepto es ms amplio, por cuanto tiene que ver con que dicha rendicin de cuentas es para todo actor educativo y se relaciona con las responsabilidades que cada uno tiene en el proceso educativo.

Si al comienzo se entendi que la rendicin de cuentas tena que ver con el apego a ciertas normas declaradas (los proyectos educativos, por ejemplo) o a ciertas prcticas (normas internas de los establecimientos), se ha hecho cada vez ms comn que la rendicin gire en torno, o se haga de alguna manera cargo de los resultados educativos.

Si se trata de establecer responsabilidades en torno a los resultados, es evidente que ellas deben responder en primer lugar a una metas compartidas. Y esas metas no pueden ser (slo) las que fija el Ministerio a travs de leyes o llamados, sino que debe nacer de los valores, el diagnstico y las expectativas que tiene cada escuela respecto de s misma. Es muy difcil exigir a alguien que se sienta profundamente responsable frente a metas que se le imponen desde afuera o desde arriba. Esta es el nico camino en el cual la escuela en cuanto comunidad completa, se puede hacer responsable de sus tareas. En los sistemas basados en resultados, los fracasos de los alumnos en materia de aprendizaje se atribuyen a debilidades de los programas y prcticas educativos ms que a las caractersticas y a los antecedentes de los alumnos, como seala Jo Ann Anderson3.

Establecidas las metas (siempre entendidas como resultados esperados, aunque nunca restringidas a un slo indicador, como los resultados en las pruebas estandarizadas nacionales), continua Anderson, los sistemas de rendicin de cuentas factibles y defendibles se construyen sobre componentes convergentes entre s: objetivos, evaluaciones, instruccin, recursos y recompensas y sanciones deben reforzarse mutuamente.

En otras palabras, se propone un sistema coherente, desde la definicin de las metas hasta las consecuencias que tendrn los buenos o malos resultados. Esto es bien obvio decirlo, pero probablemente sea la principal causa de la desorientacin que tenemos en nuestro sistema educativo hoy. En la desesperacin por mostrar resultados hemos ensayado tantas frmulas que cada una ha ido dejando huellas distintas, instrumentos diversos, nuevas prcticas, y no necesariamente, todas compatibles o consistentes entre s.

Bajo esta regla de consistencia, es un importante requisito contar con la informacin adecuada. Si se espera que cada actor conozca lo que se espera de l y lo asuma responsablemente, es indispensable para ese actor contar con los conocimientos para cumplir sus tareas.

Actualmente la precariedad de los sistemas de informacin de los padres, las escuelas y aun del propio Ministerio de Educacin son abismantes. Hoy las bases de datos del Ministerio de Educacin no son compatibles entre s. Esto significa que las autoridades ministeriales puede saber de una escuela: cuntos computadores se han instalado, qu puntaje obtuvo en el SIMCE, cuntos alumnos aprobaron, cuntos alumnos vulnerables hay matriculados y cul es la asistencia promedio, pero cada una de esas informaciones estn en bases distintas (Enlaces, SIMCE, Registro de Estudiantes de Chile, JUNAEB y Subvenciones), por tanto no puede cruzar las variables ni tener modernos sistemas de Data mining, que pudieran iluminar a las polticas pblicas.

Y si lo anterior describe la situacin del Ministerio, mucho ms precaria es la informacin que manejan los propios sostenedores, los directivos, los docentes y al final de la cadena los propios padres. Cada eslabn de esta cadena tiene menos informacin que el anterior para el ejercicio verdaderamente responsable de sus decisiones, las que debido a su alineacin con las metas son siempre generadoras de graves consecuencias, buenas o malas, para los resultados educativos. En palabras de Anderson:

Estas decisiones de graves consecuencias generan exigencias de que la informacin de las evaluaciones se use para mejorar el proceso de enseanza y aprendizaje... Los sistemas que se basan en resultados dependen de la amplia comunicacin de resultados a padres de familia y al pblico en general. Muchos sistemas basados en resultados generan boletas de calificaciones o perfiles de las escuelas para que se distribuyan a pblicos en general... en la mayora de los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados se reconoce pblicamente el desempeo y se otorgan recompensas, a veces econmicas, a las escuelas o individuos que muestren un desempeo alto y/o mejor... El cambio duradero requiere de la integracin de soluciones en todos los organismos y todas las responsabilidades de la comunidad.Cuando cada uno de los actores comprende los datos derivados de un sistema de rendicin de cuentas en el que todos esos componentes son congruentes, es ms probable que responda al desempeo de las escuelas en forma reflexiva y dispuesto a dar su apoyo. En este sentido, agrega el texto citado, Los sistemas de rendicin de cuentas basados en resultados requieren que tanto los educadores como el pblico comprendan el significado de los datos, las implicaciones respecto a las formas en que se agrupan los datos y, an ms importante, las formas en que se pueden utilizar los datos para hacer mejoras.

Si antes de definir las metas que cada establecimiento desea alcanzar, durante su proceso de desarrollo, o en el momento de evaluar las acciones, no existen sistemas de informacin completos y objetivos, ser imposible reclamar a los actores el incumplimiento de sus responsabilidades, simplemente porque no hay datos objetivos que permitan respaldar ese reproche.

Por ejemplo, Anderson resea el tipo de informacin que podra ser til para el compromiso de padres y apoderados:

Los informes tiles para los padres de familia son aquellos que les ayudan a comprender lo que conviene a los intereses de sus hijos. En consecuencia, estos informes deben ser privados, pero deben permitir la interpretacin del avance del hijo o hija con respecto a estndares explcitos, a expectativas de acuerdo con el grado escolar y en comparacin con sus compaeros. Los informes escolares deben proporcionarse en formatos de fcil lectura y en un nivel apropiado para la poblacin en general. Deben utilizarse representaciones grficas y proporcionarse materiales auxiliares a los padres de familia que deseen ir ms all del resumen publicado.

Se espera que los padres de familia usen la informacin para alentar y motivar a sus hijos y como base para interactuar con el personal de la escuela. En ltima instancia, tambin se espera que los padres de familia presenten la escuela a la comunidad de manera objetiva y que aboguen por la responsabilidad ciudadana en la creacin de una cultura de altas expectativas y desempeo.

En sntesis, en nuestro pas requerimos con urgencia instalar una cultura de responsabilidad por la calidad educativa, de manera que la educacin, tarea de todos deje de ser slo un eslogan y pueda convertirse en una cultura de compromiso con los resultados, de cada uno de los involucrados.

Para ello se requieren cambios importantes en la forma de hacer las cosas, en las culturas escolares locales, de manera que efectivamente se abran canales de participacin reales y ordenados por el logro de resultados, que no es otra cosa que el cumplimiento de las metas que la propia comunidad organizada se ha dado. Pero eso implica, y ese es el desafo para la poltica pblica, de seales e instrumentos que legitimen este trabajo, que lo incentiven y estimulen, que le den espacios de formacin y de comunicacin, recompensando las buenas prcticas y el logro de resultados, para que se formen crculos virtuosos en que se valore y apoye el trabajo responsable de las comunidades.

Seguramente varios de quienes vean el ttulo de este artculo se incomodarn por los trminos en ingls que contiene. Por qu no ponerlos en espaol? rendicin de cuentas (o responsabilidad), pruebas y clasificaciones se preguntarn. Yo tambin procuro utilizar los trminos tcnicos en castellano, pero esta vez pido indulgencia a los lectores para emplearlos en la lengua de Shakespeare. La razn es que su uso en el terreno educativo ha venido hacindose muy comn y han sido incorporados a la terminologa de esta rea de investigacin. Por otro lado, estos trminos, junto con otros como la evaluacin y la performatividad, fueron introducindose al vocabulario de la educacin y las polticas pblicas a fines de los ochenta y principios de los noventa. Todos ellos constituyen instrumentos para los nuevos modos de regulacin que las polticas neoconservadoras y neoliberales, han puesto en marcha en muchas partes del mundo, incluido Mxico.

El profesor portugus Almerindo Janela Afonso ha publicado en el nmero ms reciente de la Revista Lusfona de Educacin, un artculo que analiza crticamente el concepto de accountability en educacin. En primer lugar, lo considera como un trmino polismico y denso, y le da tres dimensiones que se articulan entre s: evaluacin, rendicin de cuentas y responsabilidad. En segundo trmino, tomando como ejemplo lo que ocurre en la educacin bsica y media de los Estados Unidos (EU), examina la centralidad de los tests estandarizados como instrumentos de evaluacin para mostrar que se han convertido en la forma principal de accountability en el sistema educativo de la Unin Americana. En este ltimo punto, Afonso advierte que los resultados de la aplicacin de dichos instrumentos tambin estn siendo usados en diversos pases del mundo para el diseo de polticas educativas.

En su anlisis seala tambin que la evaluacin, la rendicin de cuentas y la responsabilidad no siempre constituyen elementos que se potencien mutuamente y tampoco se integran en orientaciones y relaciones guiadas por una intencionalidad democrtica que propicie el empoderamiento de los ciudadanos. Un sistema formal de accountability consiste en registrar y codificar patrones de resultados y prever determinadas consecuencias cuando se alcancen o no dichos resultados. Asimismo, cuando la rendicin de cuentas exige la realizacin de una evaluacin, sta debera llevarse a cabo procurando garantizar la transparencia y el derecho a la informacin en relacin al desarrollo de polticas, orientaciones, procesos y prcticas.

Con respecto al segundo punto, el caso de la utilizacin de pruebas estandarizadas en los EU, Afonso considera que ningn sistema de evaluacin, rendicin de cuentas y responsabilidad que est bien fundamentado en trminos polticos, culturales, ticos, tcno-cientficos y educativos, puede agotarse en la mera recoleccin y difusin de informaciones basadas en los tests estandarizados.

Esta relacin se vuelve ms cuestionable cuando los resultados acadmicos obtenidos por los alumnos acaban por ser tambin un criterio fundamental para la evaluacin de las escuelas y de los profesores. En la reforma educativa impulsada por George W. Bush, conocida como No Child Left Behind, la accountability se basaba en los resultados de las pruebas estandarizadas e inclua sanciones, recompensas e intervenciones, dirigidas tanto a los distritos escolares como a los establecimientos educativos, los profesores y los estudiantes. En algunos casos los resultados considerados como muy insatisfactorios llevaron al cierre de algunas escuelas pblicas, las cuales en ocasiones fueron posteriormente privatizadas mediante el sistema conocido como charter schools.

El predominio de las formas de accountability basadas en los exmenes nacionales o en las pruebas estandarizadas est llevando, segn Afonso, a vivir una poca de comparativismo globalizador, caracterizada por la centralidad del papel de los especialistas y por la produccin de indicadores que pretenden medir los resultados de los sistemas educativos de diferentes pases (con particular incidencia en los resultados acadmicos de los estudiantes). Esos indicadores se constituyen en s mismo en un pretexto para justificar decisiones polticas e influir en las agendas para la educacin. En este mismo sentido, se est fortaleciendo la construccin de proyectos estadsticos con sus respectivos indicadores, como una estrategia de viabilizacin y ampliacin de una agenda globalmente estructurada para la educacin. Un ejemplo de esto sera el trabajo que han venido desarrollando en forma sistemtica, particularmente a partir de finales de los aos 80 e inicio de los 90, algunas agencias internacionales como la OCDE con sus muy difundidos Panoramas Educativos (Education at a Glance), as como PISA, este ltimo ms volcado hacia la evaluacin y comparacin de conocimientos y competencias de los estudiantes de varios pases. En este ltimo caso, advierte Afonso, pese a estar enfocados principalmente en los estudiantes, los estudios pretenden, sin embargo, proporcionar informaciones crebles sobre los niveles de desempeo de los propios sistemas educativos, siendo por eso empleados tambin por los gobiernos nacionales para tomar (y a veces legitimar) decisiones relacionadas con la poltica educativa.

Los puntos del anlisis de Almerindo Janela Afonso son contribuciones valiosas para la discusin y el examen de estos temas, que en la actualidad estn presentes en los sistemas educativos de muchos pases, incluido Mxico por supuesto.

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