La incidencia del derecho internacional de los derechos humanos en la formulacin de polticas pblicasVctor AbramovichHay algunas cuestiones centrales puestas a discusin que tendramos que tener en cuenta al momento de pensar un posible observatorio de polticas pblicas en el Mercosur. Por un lado, se plantea que hay una relacin muy directa entre el fortalecimiento de los sistemas de proteccin internacional para darle mayor relevancia al impacto de los estndares jurdicos en el mbito internacional sobre lo local, puesto de manifiesto en la presentacin de las experiencias del programa Pre.Tor y del Instituto Sou da Paz. Por otro lado, queda en evidencia el rol de la sociedad civil en la incidencia poltica en materia de monitoreo, en la fiscalizacin de polticas pblicas de seguridad ciudadana, y el caso que sealaba el Dr. Kawabata: la formulacin desde el Estado de polticas pblicas, que en cierta manera estn guiadas por estndares internacionales de derechos humanos.Hay dos cuestiones que me parece importante marcar como problemas a discutir, antes de pensar estrategias concretas de construccin del observatorio. La primera parece evidente pero no lo es tanto: por qu un organismo de derechos humanos o una red de derechos humanos pueden trabajar o estn interesados en trabajar en el monitoreo de polticas pblicas? Esto no es algo que siempre haya sido as, no es espontneo. El trabajo de los organismos de derechos humanos siempre estuvo centrado mucho ms en la defensa de derechos y la proteccin de vctimas que en el trabajo sobre polticas pblicas concretas. El segundo punto, que aqu fue planteado y abre algunos interrogantes es: en qu medida el derecho de los derechos humanos, el derecho internacional de los derechos humanos es una herramienta para el monitoreo de polticas pblicas?, un instrumento desde el cual puedan observarse esas polticas?Creo que aqu se han planteado algunos interrogantes y me parece interesante tomarlos como una base para la discusin. La primera pregunta creo que en parte est respondida. El movimiento de los derechos humanos en la regin surge fundamentalmente como un movimiento de resistencia a las dictaduras. Luego, durante las transiciones, es tambin un movimiento tendiente a desmantelar el legado de las dictaduras en las transiciones democrticas. En la actualidad, en muchos de nuestros pases finalizaron las transiciones y no hay democracia; tenemos democracias dbiles, incapaces de garantizar la vigencia de derechos, con niveles altsimos de exclusin social. Son exclusiones de ciudadana; no slo afectan los derechos econmicos, sociales y culturales, sino que tambin determinan que ciertos sectores sociales sean ms vulnerables sistemticamente a la violacin de derechos sociales y polticos. Si bien no hay planes sistemticos de violacin de derechos, hay prcticas sistemticas de violacin de derechos. La tortura, en la provincia de Buenos Aires, es una prctica sistemtica de violacin de derechos, aun cuando el gobernador de la provincia de Buenos Aires no planifique que su polica torture cotidianamente, como lo haca la Junta Militar durante la dictadura militar. Sin embargo, s hay prcticas sistemticas de violacin de derechos humanos.En ese sentido creo que la gran reflexin del movimiento de derechos humanos plantea la limitacin del trabajo tradicional en la defensa de derechos y la necesidad de avanzar tambin en la fiscalizacin de las polticas pblicas. Ir a los problemas estructurales que estn detrs de las violaciones concretas de derechos. Eso requiere tener una nueva forma de mirar la relacin con el Estado. No slo plantearle al Estado lo que no debe hacer, el lmite, sino tambin en ciertos casos plantearle al Estado qu podra hacer para garantizar derechos. Pensar el derecho de los derechos humanos no slo como un derecho que fija lmites al abuso del poder, sino como un derecho que pueda en ciertos contextos constituirse en un programa de acciones positivas de los Estados, un programa para desarrollar polticas concretas que apunten a los problemas estructurales desde los cuales emanan esas violaciones. Me parece que esto es todo un cambio en la lgica del trabajo del movimiento por los derechos humanos.SUBIRCreo que hay que verlo, y verlo en su complejidad, para analizar si es viable este tipo de red de monitoreo de polticas pblicas. Muchas organizaciones de derechos humanos en la regin, que se crearon bsicamente para defender derechos, comenzaron en los ltimos tiempos a reorientar su mirada al monitoreo de polticas pblicas en reas como seguridad o justicia. Se comienza a intentar utilizar ciertas herramientas de derechos humanos para explorar la posibilidad de monitorear tambin polticas sociales. Es todo un trabajo nuevo en la regin, que requiere muchas veces una formacin distinta y una mirada muy distinta al contexto poltico de la relacin con el Estado.La segunda cuestin que tambin me parece importante es marcar en qu medida el derecho de los derechos humanos es una herramienta para el monitoreo de las polticas, si puede servir para el monitoreo de polticas y qu valor tiene en el contexto de polticas que se adoptan en un proceso de integracin comercial. Aqu me parece importante retomar algunas de las cosas que marcaba Flvia Piovesan. Este proceso de consolidacin de los sistemas de proteccin internacional de los derechos humanos es tambin un proceso de consolidacin de ciertos estndares jurdicos mnimos, bsicos, pero que universalizan ciertos temas. Empiezan a circular, van de lo internacional a lo local, muchas veces de lo local a lo internacional, pero fijan algunos contenidos mnimos para la definicin de polticas.En este sentido tienen dos efectos centrales. Por un lado, actan como mnimos para fijar polticas con alcance regional. Cuando la Corte Interamericana de Derechos Humanos habla sobre las amnistas en Per, eso tiene un efecto concreto en la lucha contra la impunidad en la Argentina, en Chile, en la discusin sobre la Ley Alternativa Penal en Colombia. Hay un efecto claro de internacionalizacin de ciertos temas a partir de ciertos estndares bsicos. Y por otro lado, dentro de los Estados federales, los Estados donde conviven un Estado federal con estados con cierta autonoma, esos estndares mnimos tambin son mnimos dentro del Estado, o sea, federalizan ciertos temas. Tienen un doble efecto de armonizacin: federalizan ciertos temas y, adems, internacionalizan o regionalizan.Me parece que ste es un tema central para analizar el marco de las polticas pblicas en un proceso de integracin comercial, donde uno de los grandes temas, adems del fortalecimiento de las instituciones en el Estado de derecho es la armonizacin de las polticas, tanto en el nivel regional como hacia el interior de todos los Estados, donde juegan dobles instancias polticas, federales y locales. Si uno piensa en el sistema regional, la Comisin Interamericana y la Corte Interamericana son los nicos rganos para fijar algunos estndares mnimos en cuestiones clave para la definicin de polticas pblicas pensemos, por ejemplo, en cuestiones como el acceso a la justicia, cuestiones como transparencia, incluso recientemente cuestiones vinculadas a la libertad sindical. Y esos estndares van a tener un valor regional para todos los pases de la regin, incluso para los pases del bloque regional. Uno podra pensar, y algo planteaba en ese sentido el Dr. Michelini, que faltan instrumentos. Es necesario pensar mecanismos regionales que permitan hacer el monitoreo de polticas.SUBIRsta es una de las discusiones: en qu medida los sistemas de proteccin que ya tenemos son herramientas vlidas para fijar estndares con alcance regional en este proceso de integracin del Mercosur. Me parece que ste es uno de los temas para discutir, porque uno podra pensar mecanismos regionales que tengan como efecto debilitar los mecanismos del sistema interamericano. Muchas veces varios mecanismos regionales, uno por mecanismo de integracin, podran debilitar los mecanismos internacionales.En todo caso, si esos organismos regionales que promueven libertades econmicas se van a crear, cul va a ser el dilogo entre esos mecanismos de libertades econmicas y los organismos de proteccin de derechos humanos? En este momento se discute en Europa el dilogo entre la Corte de Justicia de la Unin Europea y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, cul va a ser el dilogo? Muchas cuestiones pueden ser materia de anlisis en los dos mbitos. El acceso a la justicia es un derecho humano, y tambin es un servicio pblico que puede estar regulado dentro de los espacios de la integracin comercial.Por ltimo, quisiera plantear dos cuestiones. Hasta ahora gran parte de la utilizacin del derecho internacional de los derechos humanos para incidir en polticas pblicas en la regin se hizo a partir de casos. Muchas veces los casos sirvieron para instalar temas en la agenda pblica y activar procesos de la toma de decisin en materia de poltica pblica. Uno puede pensar, si mira a la Argentina atendiendo al Dr. Rodolfo Matarollo respecto de algunos de los avances en materia de justicia, verdad y memoria, que las leyes de reparaciones tienen mucho que ver con un caso tramitado ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos: el caso Bid, que incluso fue llevado por abogados de esta provincia ante el sistema interamericano. A partir de ese caso se gener todo un proceso de decisiones que condujo a la sancin de las leyes de reparacin. En materia de derecho a la verdad ocurri algo similar a partir del caso Lapac. En otros temas se hablaba de la derogacin y de la modificacin de la Ley de Migraciones. Tambin un caso jug en el proceso de la derogacin de la Ley de Migraciones, el caso Latorre, proceso de solucin amistosa ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, en cuya resolucin uno de los planteos del Estado fue la derogacin y la modificacin de la Ley de Migraciones.SUBIREn este momento uno puede ver cmo muchos casos en el sistema no se limitan a fijar reparaciones para las vctimas, sino que son la plataforma para avanzar en algunas reformas en materia de polticas pblicas para hacer reformas institucionales. A tal punto, que uno de los grandes temas desde el Estado en la tramitacin de estos casos es cmo se coordinan las distintas instancias del Estado en la gestin de estos casos, porque muchas veces implican no slo una cuestin de poltica exterior sino tambin cuestiones que tienen que ver con poltica interna.Tambin fue importante el planteo de casos en los tribunales locales. Esto tuvo un impacto muy grande, por lo menos en Argentina luego de la reforma de la Constitucin del 94. Hubo algunos casos a partir de una accin de inconstitucionalidad contra el Cdigo Electoral que prohiba ir a votar a los presos sin condena. Una sentencia de la Corte estableci la inconstitucionalidad por violar los estndares de los derechos polticos de la Convencin Americana, y eso motiv un proceso de reforma del Cdigo Electoral. Creo que es interesante y paradigmtico: cmo un caso en la aplicacin de estndares activa la toma de decisiones de caractersticas pblicas. Sin embargo, si uno mira todo el proceso, se observan fuertes inconsistencias en la aplicacin de estndares y muchas veces falta de dilogo entre el Poder Judicial y las instancias polticas. O sea, estndares internacionales que avanzan en temas de garantas procesales en materia penal. Pensemos en temas como el de encarcelamiento de carcter preventivo, el plazo razonable del proceso penal, el derecho de las vctimas en el proceso penal, no se traducen en un cambio de los modelos de administracin de justicia penal. Ah falta todava el dilogo entre la instancia judicial y la instancia poltica, convertir la proteccin de la vctima en un cambio de polticas pblicas que garanticen la resolucin de esos problemas estructurales. Creo que este es un trabajo pendiente y me parece que el derecho internacional tiene algo para aportar. En todo caso lo que habra que precisar primero es cules son aquellos temas de inters para el proceso de integracin comercial respecto a los que ese derecho tiene algo que decir.El derecho de los derechos humanos no es un talismn, no tiene palabras para todos los temas. Hoy puede ayudar a que podamos atender a algunos de todos los temas a los que refiere. Hay que hacer un segundo recorte: solamente algunos son importantes en relacin con el proceso de integracin comercial.Desde los organismos de derechos humanos no podemos hablar de todos los temas; pero en el proceso de integracin s tenemos la palabra sobre algunos temas. Yo creo que ese discurso es un discurso muy poderoso.Y la tercera cuestin a dilucidar entre todos es en qu medida ese derecho internacional de los derechos humanos aporta algo para la definicin de polticas regionales por encima de los estndares nacionales.SUBIR