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A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO PROGRAMA “MINHA CASA, MINHA
VIDA”: ANÁLISE DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE HABITAÇÃO1
PARTICIPACIÓN SOCIAL EN EL PROGRAMA "MI CASA, MI VIDA":
ANÁLISIS DEL CONSEJO MUNICIPAL DE LA VIVIENDA
VIII Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas
GIGAPP (Madrid, España) del 25 al 28 de septiembre de 2017.
Silveira, Suely de Fátima Ramos*
Moreira, Vinícius de Souza**
Andrade, Jéssica Helena***
Silva, Fernanda Cristina****
Resumo
O estudo analisa como ocorre a participação social por meio dos Conselhos Municipais de
Habitação (CMH’s) nas políticas habitacionais, em termos legais e práticos, tendo como foco a
análise da participação no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV). A
investigação ocorreu em quatro municípios do estado de Minas Gerais (Brasil), na mesorregião
Zona da Mata, com auxílio da pesquisa documental, observação não-participante e entrevistas
semiestruturadas. Constatou-se que nos municípios Visconde do Rio Branco, Ponte Nova e
Viçosa o CMH encontrava-se inativo. O CMH do município de Ubá foi o único a estar em
atividade. Assim, mesmo os CMH’s sendo canais institucionalizados de participação social,
conclui-se que sua atuação, especialmente no PMCMV, se dá mais por meio do atendimento a
questões burocráticas.
Palavras-chave: Participação Social; Controle Social; Habitação.
Resumen
El estudio mira participación social cómo se produce a través de los concejos municipales de la
vivienda las políticas de vivienda (CMH), en términos de la legislación y la práctica, centrándose
en el análisis de la participación en el programa de mi casa, mi vida (PMCMV). La investigación
llevó a cabo en cuatro municipios en el estado de Minas Gerais (Brasil), Mesorregión Zona da
Mata, con la ayuda de la investigación documental, observación no participante y entrevistas
semiestructuradas. Se observó que en municipios Visconde Rio Branco, Ponte Nova Viçosa el
CMH fue inactivo. El CMH del município de Ubá fue el único en operación. Así que incluso el
CMH siendo canales institucionalizados de participación social, parece que su rendimiento,
especialmente en el PMCMV, más por cuestiones burocráticas.
Palabras clave: Participación Social; Control social; Vivienda.
* Profesora del Programa de Posgrado en Administración. Departamento de Administración y Contabilidad,
Universidade Federal de Viçosa (DAD/UFV). ** Estudiante de Doctorado del Programa de Posgrado en Administración. Departamento de Administración
y Contabilidad, Universidade Federal de Viçosa (DAD/UFV). *** Licenciatura en Ciencias Contables. Departamento de Administración y Contabilidad, Universidade
Federal de Viçosa (DAD/UFV). **** Profesora del Departamento de Administración y Contabilidad, Universidade Federal de Viçosa
(DAD/UFV).
1 Os autores agradecem ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) pelo
apoio financeiro.
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1 INTRODUÇÃO
As cidades, com o passar do tempo, tem se tornado cada vez mais urbanizadas.
Estatísticas recentes da Organização das Nações Unidas mostram que, em 1950, 30% da
população mundial vivia em áreas urbanas (ONU, 2014). Em 2014, esse número saltou
para 54%, e a projeção é de que, em 2050, 66% da população habite as cidades. A
América Latina e o Caribe são a região mais urbanizada do mundo com 80% de sua
população vivendo em áreas urbanas (ONU-Habitat, 2012). No Brasil, o nível de
urbanização acompanha esse dado, atingindo 84,4% (Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística [IBGE], 2010).
Simultaneamente ao movimento de urbanização, diversos efeitos têm sido
percebidos. De um lado, há o crescimento e desenvolvimento das cidades, em termos de
melhorias nas infraestruturas, em aspectos socioeconômicos e em relação ao acesso aos
variados tipos de serviços e tecnologias. Por outro lado, essa expansão – principalmente
quando ocorre sem planejamento, particularmente nos países em desenvolvimento –, vem
acompanhada de problemas que, em maiores ou menores proporções, afetam boa parte
das cidades.
Assim, os problemas urbanos mais recorrentes, tendo em vista a expansão
acelerada e desordenada das cidades, são: a segregação espacial e a especulação
imobiliária (decorrentes da má distribuição do espaço urbano), percussores da carência
e/ou ausência de moradias; a periferização e favelização em áreas desprovidas de
infraestrutura e emprego; a ausência de planejamento viário, que acentua as dificuldades
de mobilidade e trânsito de pessoas e veículos; e a alta concentração populacional, que
proporcionou o “inchaço” das cidades e a disseminação de desigualdades sociais (Alvim,
et al., 2007; Choguill; Choguill, 2008).
Este estudo se volta para os problemas relacionados à moradia, uma vez que o
assentamento residencial de qualidade é condição fundamental para a garantia e
manutenção das necessidades básicas de uma sociedade. Embora seja um direito
reconhecido pela Declaração Universal dos Direitos Humanos, as cidades –
principalmente as brasileiras – convivem com moradias precárias e irregulares, além da
existência de indivíduos desprovidos do acesso a esse bem.
No Brasil, o Déficit Habitacional é o indicador que quantifica a necessidade mais
imediata e intuitiva de construção de novas moradias. Em 2014, o déficit foi estimado em
6,068 milhões de moradias, o que representa o somatório de brasileiros que residem em
habitações precárias e/ou naquelas em que há coabitação familiar, ônus excessivo com o
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valor pago pelo aluguel ou o adensamento de moradores em domicílios alugados
(Fundação João Pinheiro, 2016).
Em vista da importância de se promover a equalização das oportunidades aos
cidadãos, o Estado brasileiro tem criado diretrizes para subsidiar e facilitar o acesso à
moradia. Desde 2009, uma política pública tem se destacado no cenário nacional: o
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), cuja finalidade é “criar mecanismos de
incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de
imóveis urbanos e produção ou reforma de habitações rurais” (Brasil, 2009). No período
de 2009-2016, o governo federal investiu aproximadamente R$295 bilhões no Programa,
tendo contratado a construção de 4.219.366 moradias (Brasil, 2016). Esta iniciativa é
considerada a maior política pública habitacional brasileira.
A Constituição Federal do Brasil de 1988 traz em seu arcabouço o incentivo a
participação social nas políticas públicas, institucionalizando e ampliando o
envolvimento da sociedade em espaços de decisão pública. E, no campo das políticas
habitacionais, o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS; 2005),
estabeleceu a necessidade de criação do Conselho Municipal de Habitação (CMH) para
auxiliar na deliberação sobre questões locais e quanto as diretrizes para alocação de
recursos provenientes do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS).
Com isso, o Conselho Municipal de Habitação é um importante instrumento de
participação social na formulação e implementação de políticas públicas de habitação em
âmbito local. Por intermédio desta instituição participativa torna-se possível a
fiscalização, o controle e o acompanhamento das ações governamentais que buscam
resolver os problemas públicos relacionados à moradia (ou ausência dela).
Considerando a importância da participação social no escopo das políticas
habitacionais, especialmente no PMCMV, que como já mencionado tem se destacado no
cenário político-econômico brasileiro, a seguinte questão de pesquisa norteou a
construção do estudo: como se dá a participação social, por meio do CMH, nas políticas
habitacionais e, especialmente, no âmbito do Programa Minha Casa, Minha Vida?
Em decorrência disso, o estudo teve como objetivo geral analisar como se dá a
participação social, em termos legais e práticos, por meio do CMH nas políticas
habitacionais, tendo o PMCMV como foco. Especificamente, buscou-se compreender em
que consiste o CMH e suas atribuições de forma geral e, posteriormente, analisar como
esta instituição participativa atua no âmbito do PMCMV, identificando as principais
implicação nas atividades locais do Conselho após a sua implementação.
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A investigação ocorreu em quatro municípios do estado de Minas Gerias (Brasil):
Viçosa, Ponte Nova, Visconde do Rio Branco e Ubá. Essas localidades apresentam
comportamento demográfico similar às demais cidades do brasileiras, isto é, a partir da
década de 1970, receberam grandes levas de migrantes, o que representou o crescimento
acelerado da população urbana. O aumento populacional convergiu para a formação de
espaços urbanos nos quais coexiste o traço das desigualdades sociais, devido a problemas
relacionados ao acesso ao trabalho, à habitação e às infraestruturas (Santos, 1991).
Em sua completude, esse artigo é subdivido em cinco partes. A primeira trata-se
da seção introdutória. A segunda, resgata aspectos da participação social no Brasil
contemporâneo. Na terceira parte, apresenta-se os procedimentos metodológicos.
Adiante, resultados e discussões. E, ao final, considerações gerais.
2 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL CONTEMPORÂNEO
O contexto do qual emergiu a noção de controle pela sociedade ante as ações do
Estado, reporta-se principalmente às décadas de 1980 e 1990, período em que se findou
a Ditadura Militar, iniciando uma nova reforma estatal no Brasil. Esse período ficou
marcado pelo processo de redemocratização do país, o que possibilitou a abertura de
meios para a participação da sociedade, visando a construção de um modelo de gestão
pública mais aberto aos interesses da população e mais eficiente na coordenação da
economia e dos serviços públicos (Paes de Paula, 2005).
O marco nessa trajetória foi a promulgação da Constituição Federal de 1988, que
institucionalizou a participação social nas políticas públicas brasileiras. A
descentralização do poder federativo e a abertura de diálogo entre Estado e sociedade se
desenvolveram, expandiram e os municípios brasileiros ganharam maior autonomia no
que se refere, principalmente, as políticas sociais locais (Avritzer, 2007).
Em virtude dessas mudanças, Avritzer (2008:45-46) comenta que o Brasil se
transformou, no decorrer do século XX, em um dos países com o maior número de
práticas participativas, devido às “formas diferenciadas de incorporação de cidadãos e
associações da sociedade civil na deliberação sobre políticas”. O referido autor denomina
os espaços onde estas ações ocorrem como “instituições participativas”, por envolverem
um conjunto de normas e procedimentos estruturadores da ação social e política dos
sujeitos envolvidos (Lopez e Pires, 2010).
As principais instituições participativas existentes no Brasil são os Conselhos de
Políticas Públicas, os Planos Diretores participativos, os Orçamentos Participativos e as
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Conferências. O foco deste trabalho recaiu sobre os Conselhos de Políticas Públicas
Municipais, as instituições participativas mais difundidas na gestão pública do país
(Carneiro e Brasil, 2014). Os conselhos são canais de participação institucionalizados que
permitem a representação dos interesses coletivos e o envolvimento da sociedade na
política, no controle sobre a ação governamental, nas deliberações e na publicização das
ações do Estado (Carneiro, 2007). As experiências de abrangência local são as que têm
sido mais desenvolvidas para aumentar a participação dos cidadãos no processo decisório
de políticas públicas (Souza, 2001).
Nesse sentido, os conselhos, como espaços legais de participação, marcam a nova
relação entre Estado e sociedade, instituindo nova forma de controle público sobre a ação
governamental, o monitoramento e avaliação das políticas públicas (Carneiro, 2007). A
participação social nessas instituições é, portanto, ferramenta importante para a difusão
de boas práticas de governança (Wildhagen e Nascimento, 2014) e para que haja o
fortalecimento dos processos democráticos, ainda em construção na sociedade brasileira
(Paulo et al., 2016).
Embora concebida para auxiliar o Estado no alcance do bem-estar da sociedade,
existem desafios para a consolidação da participação social nos conselhos municipais.
Tais desafios permeiam situações como: baixo poder de influência dos cidadãos no
processo de tomada de decisões e poucas condições para tal, o que torna a participação
apenas simbólica (Gohn, 2000; 2002), não interferindo nas deliberações e ações mais
importantes (Wildhagen e Nascimento, 2014); pouca aceitação pelos órgãos
governamentais (Fedozzi, 2012); predomínio de interesses de conselheiros e/ou grupos
com maior influência (decisões personalizadas); políticos que utilizam do espaço para
legitimar suas ações; e dificuldade dos cidadãos para compreender a dinâmica dos
processos (Ramos et al., 2013).
Devido ao potencial de incremento à democracia e das ambiguidades entre
objetivos declarados (heterogeneidades e assimetrias) que podem emergir desses espaços,
as pesquisas sobre esse tema tem se disseminado e ganhado importância (Parfitt, 2004;
Carneiro, 2007; Kleba et al., 2010; Ramos et al., 2013; Moreira et al., 2014). Portanto, o
entendimento sobre aspectos como: (a) o engajamento da sociedade nestas instituições;
(b) o desenho institucional dos conselhos e seus aspectos simbólicos; (c) a dicotomia
autonomia/dependência dos conselhos diante à gestão pública municipal; (d) a
importância da acessibilidade às informações públicas e o teor de tais informações como
potencial medida para o desempenho; (e) o processo de implementação dos mecanismos
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de participação; e (f) a infraestrutura disponível a esses espaços, são alguns elementos de
discussões trazidos por Draibe (1998), Tonella (2004), Carneiro (2007), Ramos et al.
(2013), Silveira et al. (2014). Tais aspectos são incorporados a este artigo como variáveis
norteadoras da pesquisa empírica.
Em revisão de sistemática recente sobre a produção acadêmica brasileira a
respeito da participação social, Aguiar e Cunha (2017) verificaram que o número de
estudos aumentou a partir do ano de 2003, e que há a concentração das pesquisas na área
da saúde. Nessa perspectiva, pesquisas sobre a participação social nos Conselhos
Municipais de Habitação mostram-se importantes e necessárias para contribuir com a
compreensão das dinâmicas circunscritas a este específico espaço de participação social
e suas implicações nas políticas públicas habitacionais.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Nesta seção descreve-se as características da pesquisa; apresenta-se os locais de
estudo e as justificativas para as escolhas; e a operacionalização detalhada dos processos
de condução da investigação.
3.1 Caracterização do Estudo
Quanto à natureza, a pesquisa é classificada como qualitativa, uma vez que
buscou-se observar, registrar e analisar interações reais entre pessoas, e entre pessoas e
os sistemas nos quais se inserem (Liebscher, 1998). Quanto aos fins, o estudo é descritivo,
haja vista a finalidade de descrição das características de determinado fenômeno ou objeto
(Kumar, 2005).
Para levantamento das informações foi realizada a pesquisa documental em
documentos oficiais, relatórios de pesquisa e nas legislações que regulamentam o
funcionamento dos CMH’s estudados. Além disso, realizou-se uma pesquisa de campo,
isto é, a “investigação empírica realizada no local onde ocorre ou ocorreu um fenômeno
ou que dispõe de elementos para explicá-lo” (Vergara, 2006:45-46). No estudo de campo
os dados foram coletados principalmente por meio de entrevistas semiestruturadas. Além
disso, foi realizada a observação não-participante em uma reunião de um dos conselhos
estudados.
3.2 Locais de Estudo
O estudo foi realizado na região sudeste do estado de Minas Gerais (Brasil), na
mesorregião denominada de Zona da Mata (Figura 1). Os municípios selecionados para
investigação foram: Viçosa, Ubá, Visconde do Rio Branco e Ponte Nova, constituindo
assim o lócus da pesquisa.
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Figura 1 - Locais de Estudo Fonte: elaboração própria.
Os municípios foram selecionados devido a facilidade de acesso para a coleta de
dados. Além de possuírem características similares de formação do espaço urbano
(Santos, 1991), tais municípios foram contemplados com conjuntos habitacionais do
PMCMV (no período 2009-2017) e possuíam Conselhos Municipais de Habitação
instituídos em lei (Tabela 1).
Tabela 1 – Informações sobre os municípios estudados
Município
Dados sobre o PMCMV Dados socioeconômicos
Moradias
contratadas
2009-2017
(Un.)
Valor contratado
total 2009-2017
(R$)
População
estimada
2016 (hab.)
Densidade
demográfica
2010
(hab./km²)
PIB per
capita 2014
(R$)
IDHM
(2010)
Ponte Nova 332 11.899.200,00 60.188 121,94 21.786,99 0,717
Ubá 860 47.279.844,00 112.186 249,16 22.812,20 0,724
Viçosa 335 13.270.686,00 77.863 241,20 17.066,16 0,775
Visconde do
Rio Branco 603 34.437.463,00 41.567 155,91 22.862,70 0,709
Total 2.098 106.887.193,00 - - -
Fonte: Brasil (2017); IBGE.
Nota: €1.00 = R$3.73 (Setembro/2017).
Interessante mencionar, ainda, que a investigação in loco ocorreu entre os meses
de março e maio do ano de 2015, durante a execução do projeto de pesquisa “Conselhos
Municipais de Habitação e Programa Minha Casa Minha Vida: Uma Análise da
Participação e Controle Social” (Edital PIBIC/CNPq 2014/2).
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3.3 Operacionalização da Pesquisa
A pesquisa foi operacionalizada em três etapas. A primeira consistiu em
identificar e analisar a constituição e funcionamento dos Conselhos. Para tanto, foram
utilizadas as legislações municipais sobre os CMH’s (Quadro 1).
Quadro 1 – Leis Municipais analisadas Município Lei Ano
Ponte Nova Lei Municipal nº 3.708 2007
Lei Municipal nº 3.545 2011
Ubá
Lei Municipal nº 2.395 1993
Lei Municipal n° 2.999 2000
Lei Municipal nº 3.639 2007
Viçosa Lei Municipal nº 1.922 2008
Lei Municipal nº 2.235 2012
Visconde do Rio Branco Lei Municipal nº 176 1995
Lei Municipal nº 935 2008
Fonte: elaboração própria.
A segunda etapa envolveu a análise da contribuição destes espaços para a
participação social. Para isso, inicialmente pretendeu-se levantar dados através da
observação não-participante durante a visita dos pesquisadores em reuniões do Conselho.
Contudo, como apenas o Conselho Municipal de Habitação de Ubá estava ativo quando
da pesquisa, participou-se de apenas uma reunião que ocorreu no perído de coleta de
dados.. Nesse tipo de observação, o pesquisador insere-se no grupo sem interagir com os
indivíduos (Lakatos e Marconi, 1991). A intenção foi observar a forma natural pela qual
ocorriam as reuniões dos Conselhos. Para sistematização das informações, foi adotado
um roteiro para guiar a observação e a reunião foi gravada e transcrita.
A terceira, e última etapa, compreendeu a análise da percepção dos conselheiros
quanto a atuação do CMH nas questões habitacionais locais antes e depois da
implementação do PMCMV. As informações foram coletadas a partir de entrevistas com
roteiro semiestruturado, sendo a abordagem na qual o pesquisador realiza aos informantes
uma série de perguntas predeterminadas, mas abertas (Ayres, 2008). Foram abordados
membros e ex-membros dos Conselhos. Tais entrevistas foram gravadas e transcritas na
íntegra.
Para o tratamento das informações utilizou-se a Análise de Conteúdo, isto é, “um
conjunto de técnicas de análise das comunicações, que utiliza procedimentos sistemáticos
e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens” (Bardin, 2009:40). Para aplicação
da técnica adotou-se as etapas indicadas por Bardin (2009): (i) a pré-análise (das
entrevistas e todo o material reunido); (ii) a exploração do material (que faz uso de técnica
de categorização); e (iii) o tratamento dos resultados, inferência e interpretação.
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As categorias analíticas, que foram estabelecidas a priori e com base no
referencial teórico-empírico que embasou a construção do estudo, são descritas no
Quadro 2.
Quadro 2 – Categorias Analíticas CATEGORIA DESCRIÇÃO REFERENCIAL
Caracterização do
Conselho
Tem o intuito de classificar os conselhos quanto a: criação
do CMH; natureza da representação; competência
decisória; composição e paridade: alcance e
obrigatoriedade.
Draibe (1998);
Tonella (2004)
Participação e
Representatividade
Tem o intuito de entender como o conselho está
estruturado, em termos de escolha dos representantes,
frequência de reuniões e participação, qualificação para
participação, interesses em participar.
Carneiro (2007)
Atribuições
Verificar as atribuições do CMH. Conhecer quais são as
atribuições do CMH. Por atribuições entende-se:
competências do conselho, tais como, deliberar, consultar,
fiscalizar, comunicar, prestar assessoria, informar, dente
outras.
Carneiro (2007);
Silveira et al.
(2014); Kleba et al.
(2010) e Moreira et
al. (2014)
Engajamento
Verificar o engajamento da sociedade diante das ações
tratadas pelo CMH. O engajamento foi entendido com o ato
de participar, indicar posição em face das questões políticas
e sociais tratadas no CMH.
Draibe (1998);
Tonella (2004)
Autonomia
Verificar a autonomia do CMH perante a administração
pública. Reforça-se o que é a autonomia em relação às
funções específicas do Conselho. Conceito adotado de
autonomia: competência que o CMH tem para gerir e
conduzir suas atividades, valendo-se de seus próprios
meios, vontades e/ou princípios, desde que em consonância
com a legislação vigente.
Silveira et al.
(2014)
Fonte: elaborado pelos autores.
Para manter o sigilo dos sujeitos que participaram da pesquisa, adotou-se uma
nomenclatura para cada um deles ao longo do texto de acordo com a sequência
apresentada no Quadro 3.
Quadro 3 – Participantes, forma de abordagem e designação ao longo do texto PARTICIPANTES FORMA DE ABORDAGEM DESIGNAÇÃO
Conselheiros de Ponte Nova Entrevista C1 e C2
Conselheiros de Viçosa Entrevista C3 e C4
Conselheiros de Ubá Entrevista C5, C6 e C7
Conselheiros de Ubá – Reunião CMH Observação não-participante C8 a C19
Fonte: elaborado pelos autores.
A participação dos entrevistados aconteceu de forma voluntária, dado o
assentimento dos indivíduos a partir do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido
(TCLE).
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4 RESULTADOS E DISCUSSÕES
Os resultados e discussões foram segmentados para cada um dos CMH’s
estudados. Para tanto, em cada seção traz-se a análise e interpretação da constituição e
funcionamento do Conselho; e apresenta-se as contribuições do CMH para a participação
social tanto na perspectiva observacional quanto dos conselheiros entrevistados, tendo
em vista os efeitos da criação do PMCMV nas atividades do conselho.
4.1 O Conselho Municipal de Visconde do Rio Branco
A criação do Conselho Municipal de Habitação na cidade de Visconde do Rio
Branco ocorreu em 09 de junho de 1995, por meio do Decreto-Lei nº 176, que dispunha
sobre a constituição do Conselho Municipal de Habitação de Interesse Social e criação de
Fundo Municipal, sendo substituído pela Lei nº 935 de 14 de janeiro de 2008. De acordo
com a Lei em vigência, o CMH teria caráter normativo, consultivo, participativo e
deliberativo, sendo responsável por acompanhar e propor novas políticas de habitação no
município. Foi designado ao Conselho a responsabilidade de gerir o Fundo Municipal de
Habitação de Interesse Social (FMHIS), que tem como função gerenciar os recursos
provenientes SNHIS.
O Conselho Municipal de Habitação no município encontrava-se inativo no
período em que foi realizada a pesquisa. Além disso, não conseguiu-se informações sobre
os antigos membros e não houve acesso às atas de reuniões para análise e verificação dos
assuntos tratados no âmbito do CMH. Por tais razões, o foco analítico desse Conselho foi
exclusivamente documental, podendo-se apenas caracterizá-lo.
Assim, de acordo com a legislação local, os membros deveriam ser designados
por ato do Executivo, sendo responsabilidade das organizações e entidades, a indicação
dos seus representantes. Além disso, estabeleceu-se que a quantidade de membros do
poder público não poderia ultrapassar a quantidade de membros da comunidade, o que
enquadra, segundo Draibe (1998:7), o CMH de Visconde do Rio Branco como bipartite
e paritário, pois este é formado pelo mesmo número de membros do governo e da
sociedade civil. Foi estipulado que o mandato de cada membro teria duração de dois anos,
sendo exercido de forma voluntária. As reuniões do CMH ocorreriam pelo menos uma
vez ao mês, podendo haver reuniões extraordinárias.
Diante destas informações, o CMH de Visconde do Rio Branco pode ser
considerado um canal instituído legalmente para promover a participação de membros da
sociedade civil nas discussões e no monitoramento das políticas públicas habitacionais,
além do controle sobre as ações do Poder Público Municipal. Todavia, a inatividade não
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permite a reivindicação de demandas sociais diretamente aos membros do poder público
(Carneiro, 2007). Abdica-se, pois, neste momento, da participação e do controle social.
4.2 O Conselho Municipal de Ponte Nova
O Conselho Municipal de Habitação da cidade de Ponte Nova foi criado pela Lei
nº 3.708 de 2007, que trata sobre a criação do FMHIS e institui o Conselho Gestor.
Posteriormente, no ano de 2011, a Lei nº 3.545 dispôs alterações sobre a lei supracitada.
Assim como no caso de Visconde do Rio Branco, o Conselho Municipal de Habitação do
município de Ponte Nova também encontrava-se inativo no momento de realização da
pesquisa. No entanto, foi possível entrevistar dois ex-membros2.
Conforme previsto em lei de criação e, segundo o ex-conselheiro C1, a principal
motivação para criação do CMH de Ponte Nova foi o atendimento das exigências legais
do FNHIS, que determina a criação do Conselho a fim de gerir os recursos provenientes
do Fundo Nacional (Gohn, 2002; Carneiro, 2007). Além disso, o CMH tinha por objetivo
deliberar sobre a Política de Habitação do município.
O CMH traz em suas características legais o caráter deliberativo e fiscalizador
sendo, de acordo com Draibe (1998:7), classificado como tripartite e paritário, já que tem
em sua formação a previsão de membros do Poder Executivo, trabalhadores, usuários e
prestadores de serviço. Ainda conforme indicativos da Lei nº 3.545/2011, ficou instituído
que a presidência do Conselho caberia ao Secretário Municipal de Assistência Social.
Tais aspectos permitem perceber que, à época de sua vigência, o CMH possuía
predominante vinculação à Administração Pública Local.
No que diz respeito à participação e representatividade, ambos os ex-conselheiros
(C1 e C2) foram indicados a participar do CMH e permaneceram em atuação durante o
período de um mandato, com duração de dois anos. De acordo com C1, mesmo tendo sido
findado seu mandato, continuou participando de mobilizações na tentativa de uma
possível reativação do CMH.
De acordo com os conselheiros entrevistados, os membros não participavam com
frequência das reuniões o que, conforme os estudos realizados por Carneiro (2007), pode
ser reflexo da pouca importância atribuída a esse canal de participação, tanto por parte da
sociedade civil, como por parte dos representantes governamentais. Apesar da baixa
frequência dos conselheiros nas reuniões, estas continuavam a ocorrer, já que a legislação
não estabelecia quórum mínimo necessário para a realização das reuniões.
2 Foram entrevistados um homem de 55 anos, com ensino superior completo e uma mulher de 28 anos, com
ensino superior completo, ambos funcionários públicos lotados na Prefeitura Municipal de Ponte Nova.
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De acordo com a Lei nº 3.545/2011, caberia à Secretária Municipal de Assistência
Social proporcionar ao CMH as condições básicas para seu funcionamento o que reflete
a estreia relação do Conselho ante a Administração Pública Municipal. Em relação a isso,
C1 comenta sobre a baixa autonomia do CMH.
[O CMH] Possui voz, porém não possui autonomia, pois depende diretamente
da administração desde a realização das reuniões e convocação de membros
até a indicação do Presidente, que de acordo o Regimento, está atrelado à figura
do Secretário de Assistência Social [C1].
Uma das queixas apresentadas pelos conselheiros relacionou-se à baixa
capacitação dos membros do CMH. Segundo C1, o Conselho recebia e repassava convites
para cursos, como do Ministério da Cidades, porém os membros não os realizavam, o que
pode potencializar a dificuldade dos cidadãos para compreenderem a dinâmica dos
processos (Ramos et al., 2013). Conforme argumentado por Gohn (2002) a capacitação
dos conselheiros é importante para que a participação ocorra de forma qualificada e para
que entendam o meio em que estão inseridos, instruindo-os a fiscalizar e propor ações.
Ao trazer para a discussão o engajamento dos cidadãos, apesar dos conselhos
serem canais institucionalizados de participação social, poucas vezes os demais membros
da sociedade se interessavam por participar das reuniões, segundo os conselheiros
entrevistados. Para C2, a falta de informação da população acerca destes espaços justifica
a baixa participação. Além disso, C1 cita que um dos principais motivos do CMH estar
inativo é a falta de interesse e incentivo por parte dos membros do Conselho em fazer
com que a população participe e apoie o espaço.
Ao questionar aos conselheiros sobre mudanças na atuação do CMH após a
criação do PMCMV, os mesmos alegaram que houveram poucas alterações. Antes do
“Minha Casa, Minha Vida”, o CMH deliberava sobre outros programas habitacionais de
âmbito municipal, como a construção de conjuntos habitacionais locais, sobre programas
de regularização fundiária e obras contratadas com recursos do Programa de Aceleração
do Crescimento3 (PAC), além da concessão de materiais de construção.
No âmbito do Programa, o CMH ficou incumbido apenas da criação dos critérios
para seleção dos beneficiários que receberiam as moradias, sendo que a paralização das
atividades do CMH foi concomitante ao término das obras do PMCMV no município.
3 O PAC é um programa brasileiro que articula projetos de infraestrutura públicos e privados e medidas
institucionais para aumentar o ritmo de crescimento da economia. Modernizar a infraestrutura, melhorar o
ambiente de negócios, estimular o crédito e o financiamento, aperfeiçoar a gestão pública e elevar a
qualidade de vida da população são alguns dos objetivos do PAC (Brasil, 2015).
13
4.3 O Conselho Municipal de Viçosa
O Conselho Municipal de Habitação do município de Viçosa foi criado pela Lei
nº 1.922/2008 que instituiu o Fundo Municipal Habitação de Interesse Social e o
Conselho Gestor do FMHIS. E, assim como nos casos de Visconde do Rio Branco e Ponte
Nova, o CMH do município de Viçosa encontrava-se inativo no momento de realização
do estudo. Todavia, foi possível entrevistar dois ex-conselheiros4.
A criação do CMH em Viçosa procurou atender às exigências legais para
recebimento dos repasses do FNHIS. Nas palavras de C3: “(...) os municípios criam os
Conselhos para receber recursos do Fundo. Atender a uma obrigatoriedade do Ministério
das Cidades (...)”. Porém, além dessa possibilidade, em Viçosa, de acordo com C4, a
instituição do Conselho partiu de uma reivindicação dos membros da Associação
Habitacional do município que, após a verificação de legislações vigentes no país,
identificaram a inexistência deste modelo de conselho.
O CMH de Viçosa, conforme atributos de sua constituição, possui caráter
deliberativo, apesar de os ex-conselheiros entrevistados também o considerarem como
um órgão fiscalizador e consultivo. Pode ser classificado, também, como múltiplo e não
paritário, por ter sua formação composta por representantes diversos como membros do
governo, trabalhadores, usuários, empregadores, prestadores de serviços e representantes
da sociedade civil (Draibe, 1998:7).
Sobre a participação e representativade, tanto C3 quanto C4 passaram a fazer parte
do CMH a partir da indicação dos órgãos envolvidos no Conselho e estiveram presentes
desde sua criação, sendo que cada mandato seria de 2 anos podendo, ao final do período,
ser reconduzido para que pudesse permanecer no Conselho.
As entidades presentes no CMH eram pouco participativas. Apesar disso, as
reuniões, que aconteciam mensalmente, contavam com número suficiente de conselheiros
e, em poucas oportunidades, não houve quórum. Além disso, sempre que necessário
realizavam-se reuniões extraordinárias.
Como destacado por C3 e C4, não lhes foi oferecido nenhum treinamento ou
capacitação para atuarem no CMH. Sendo assim, os envolvidos aprendiam o que
precisavam estudando sobre os assuntos que estavam sendo discutidos, bem como por
meio de debates com outros membros que já possuíam experiência em determinado
assunto. Por essas razões, as entrevistadas, ambas com níveis elevados de escolaridade,
4 Foram entrevistadas duas mulheres, uma de 58 anos, com nível superior e pós-graduação e outra de 61
anos, com ensino superior completo, ambas funcionárias públicas federais aposentadas.
14
consideram que a capacitação seria importante para os membros, ou seja, deve-se
explicitar “qual o papel do conselheiro, qual é a função do Conselho” (C3), como sugerido
por Gohn (2002).
Apesar de o CMH do município de Viçosa ter estado aberto à participação da
sociedade civil, essa ocorria somente em reuniões onde grupos específicos eram
convocados a participar. O relato de C3 corrobora com a assertiva anterior: “(...) eu me
lembro de uma reunião que participaram os representantes das Associações de Bairros
dos conjuntos habitacionais (...). Foi uma mesa enorme, mas eles foram chamados e
levaram as demandas dos conjuntos (...)”.
Antes do Programa Minha Casa, Minha Vida ser implantado no município, o
CMH atuava na discussão de critérios relacionados à política habitacional local, como no
estabelecimento de critérios para doação de materiais de construção e aluguel social (para
pessoas que moravam em áreas de risco), além de atuar na elaboração do Plano Local de
Habitação de Interesse Social5 (PLHIS).
Após a implementação do PMCMV, no ano de 2011, os demais assuntos ficaram
em segundo plano. Após o Programa, os principais assuntos discutidos no CMH eram: (i)
as etapas de execução dos três condomínios; (ii) visitas aos canteiros de obras dos
empreendimentos; (iii) estabelecimento de critérios para seleção das famílias; e (iv) os
problemas gerados no pós-ocupação dos conjuntos habitacionais. A respeito dessa última
pauta, a entrevistada C3 relata que tais questões geraram desencontros quanto as funções
do Conselho: “(...) ‘como resolver [a situação d]as casas abandonadas?’ Esse era um
problema que sempre aparecia. [E isso] Compete ao Conselho? (...)”.
Apesar de o PMCMV ter sido o assunto mais discutido à época, a maioria das
propostas dos conselheiros não foram incorporadas ao Programa como, por exemplo, a
proposição de discussões sobre a localização dos empreendimentos no espaço urbano; ou
considerações técnicas sobre a confecção dos projetos. Uma das principais críticas dos
conselheiros foi em relação ao fato de as decisões quanto à edificação dos
empreendimentos ter ficado a cargo de indivíduos com pouco conhecimento técnico e/ou
experiência sobre a realidade habitacional do município dispensando o auxílio do CMH
para debater sobre tais questões. Por não envolver diretamente o CMH em suas atividades,
o Conselho ficava limitado a atuar no âmbito do PMCMV apenas no estabelecimento de
5 O PLHIS é o conjunto de objetivos e metas, diretrizes e instrumentos de ação e intervenção para o setor
habitacional. Trata-se do instrumento de planejamento local das ações do setor da habitação (Brasil, s.d).
15
critérios na realização de visitas a empreendimentos habitacionais que estavam sendo
construídos.
No ano de 2013, houve o processo de renovação dos conselheiros, mudanças na
Administração Pública municipal e a exoneração da secretária geral do CMH, perdendo-
se assim a dinâmica que o mesmo possuía anteriormente. Esses fatos enfraqueceram o
Conselho que parou de se reunir concomitantemente ao final das obras do PMCMV.
4.4 O Conselho Municipal de Ubá
No ano de 1993, foi aprovada, no município de Ubá, a Lei nº 2.395 que criava a
Empresa Municipal de Habitação e do Bem Estar Social (EMUBHES), que seria a
responsável pelos assuntos locais relacionados à habitação. Para determinar e fiscalizar
as ações desse órgão foi criado, também à época, o Conselho Municipal de Habitação e
Bem Estar Social. Com o passar dos anos, foi instituído o Fundo Municipal de Habitação
de Interesse Social (Lei nº 2.999/2000), que tinha como objetivo financiar e garantir a
implantação dos programas e projetos ligados à área habitacional e seria de
responsabilidade do CMH seu gerenciamento.
Em 2007, houve novas alterações no CMH Ubaense, direcionando-o às demandas
relacionadas à área habitacional, inclusive sendo utilizado para atender às exigências do
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social. Diferentemente das demais cidades
estudadas, nas quais a criação do Conselho se deu em função da exigência legal do
SNHIS, em Ubá este foi instituído no início da década de 1990, pois nessa época já existia
no município projetos de construção de casas populares por programas da administração
pública local.
O CMH de Ubá, foi o único a encontrar-se vigente durante a realização do estudo,
sendo considerado deliberativo, tripartite e paritário (Draibe, 1998:7). Assim como nos
demais CMH’s analisados, os membros foram indicados pelas instituições que
representavam e exerciam sua função em um mandato de 2 anos, podendo este ser
renovado mais uma vez pelo mesmo período de tempo. Nesse sentido, foi possível o
contato com atuais conselheiros, tendo sido entrevistados 03 membros6.
As reuniões do CMH eram mensais, ocorrendo em um salão no prédio da
Prefeitura Municipal ou na sede da EMUBHES, de acordo com as necessidades dos
conselheiros. Quando necessárias, eram convocadas reuniões extraordinárias a fim de
6 Foram entrevistados 02 homens com ensino superior completo, sendo um de 40 anos e um de 35 anos.
Ambos são funcionários públicos municipais. Foi entrevistada, também, uma mulher de 45 anos, com
ensino superior completo, funcionária comissionada da Prefeitura Municipal de Ubá.
16
tratar de temas como visita aos empreendimentos em construção ou elaboração e/ou
votação de alguma resolução.
O CMH de Ubá, juntamente com a EMUBHES, atua em diversos programas
sociais, como (i) em empreendimentos construídos por meio projetos da administração
municipal, (ii) em programas de doação de material de construção e (iii) no programa
auxílio moradia (aluguel social). E, apesar dos vários programas ligados à habitação, a
demanda direta da população é baixa. A procura, em grande parte das vezes, se dá em
busca da doação de materiais básicos de construção ou por auxílio moradia.
Apesar de o CMH Ubaense estar em atividade, seu papel no âmbito do PMCMV
não foi diferente dos conselhos das demais cidades analisadas: a responsabilidade
primordial era quanto a criação dos critérios e resoluções que seriam utilizados para a
seleção dos beneficiários. Outrossim, o CMH estendia sua participação por meio de
visitas para o acompanhamento das obras. Porém, não cabia ao Conselho a escolha do
local onde seriam construídos os empreendimentos, tampouco participação na elaboração
do projeto, traço marcante do desenho normativo do PMCMV (Reis, 2013; Moreira,
2016).
Além da construção das casas pelo PMCMV, os demais programas habitacionais
municipais de Ubá fizeram com que os conselheiros passassem a ser mais ativos no CMH,
procurando participar das reuniões e de outras atividades desenvolvidas. Tais ações
fortaleceram o Conselho, além de estimular a criação de novos programas que busquem
resolver os problemas habitacionais do município (doação de materiais de construção
novos ou usados e provisão de banheiros em moradias desprovidas de instalações
sanitárias).
Além das entrevistas, realizou-se a observação não-participante de uma reunião
ordinária do CMH de Ubá. As pautas debatidas foram: (i) a aprovação da ata da
assembleia anterior; (ii) prestação de contas da EMUBHES, realizada trimestralmente e
informando os principais gastos e arrecadações durante o período; sem haver e
contestações por parte dos conselheiros presentes; (iii) comentários sobre a visita que
ocorreu dias antes ao empreendimento do PMCMV que estava sendo construído na
cidade; e (iv) a aprovação da resolução 02/2015, que tratava sobre os critérios de
priorização e diretrizes gerais do novo programa municipal “Galpão da Construção”7.
7 Trata-se de um programa local, que já estava sendo discutido em outras reuniões do CMH, e que tinha
como objetivo oferecer materiais de construção (novos ou usados) para a população que tem a dificuldade
17
Apesar de o CMH estar em atividade, fortalecido e com diversos programas na
área habitacional, o Conselho de Ubá pouco se diferiu dos demais conselhos em relação
ao fomento à participação social. A população, que em geral desconhece esse espaço, não
se fazia presente, participando das reuniões apenas os membros do conselho que eram,
assim como no caso das outras cidades estudadas, indicados pelas entidades que
compunham o Conselho, limitando a instituição participativa a poucos grupos específicos
(Almeida, 2015).
Cabe destacar, por fim, que a atuação do CMH de Ubá se deve pelo envolvimento
das pessoas e, também, devido ao auxílio da EMUBHES, que é um ator institucional de
apoio para os conselheiros, contribuindo nos demais projetos que são desenvolvidos na
área habitacional da cidade. Assim, a existência da EMUBHES na estrutura
administrativa política do município de Ubá, sinaliza para a preocupação local ante aos
seus problemas e necessidades habitacionais.
De forma a sumarizar as principais caraterísticas dos quatro CMH’s estudados,
elaborou-se o Quadro 4. Nessa ilustração, destaca-se o ano e o motivo de criação do
Conselho; sua composição e situação; aspectos como frequência, autonomia, capacitação
e engajamento; além da atuação ante ao PMCMV.
reformar e melhorar a sua moradia. A ideia do galpão, seria para aproveitar um amplo espaço que a
EMUHBES tinha em sua sede.
18
Quadro 4 – Resumo das principais características dos CMH’s estudados Município Visconde do Rio Branco Ponte Nova Viçosa Ubá
Ano de criação 1995 2007 2008 1993
Motivo - Atendimento das exigências legais do
FNHIS
Atendimento das exigências legais do FNHIS
Demanda de associação local Demanda local.
Composição
04 representantes do
Poder Executivo;
02 representantes de
Movimentos Populares;
01 representante do
Rotary Club;
01 representante da Loja
Maçônica “Fraternidade
Rio-branquense”.
05 representantes do Poder Executivo
Municipal;
02 representantes das Organizações
Comunitárias da área Urbana;
01 representante das Organizações
Comunitárias da área Rural;
01 representante dos Prestadores de
Serviço; e
01 representante do Conselho
Regional de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia – CREA.
01 representante de cada uma das Secretarias de:
- Assistência Social;
- Meio Ambiente e Urbanismo;
- Obras e Serviços Públicos;
- Defesa Civil;
01 representante do Instituto de Planejamento do
Município de Viçosa;
01 representante da Autarquia Serviço Autônomo de
Água e Esgoto;
01 representante do Sindicato dos Trabalhadores
Rurais;
01 representante de Associação Comunitária que atue
na área habitacional;
02 representantes da União Municipal das
Associações de Moradores de Viçosa;
01 representante do Núcleo de Pesquisa e Extensão da
Universidade Federal de Viçosa;
01 representante da ONG Engenheiros Sem
Fronteiras;
01 representante de Clubes de Serviços;
01 representante do Sindicato dos Trabalhadores das
Industrias da Construção e do Mobiliário;
01 representante da Câmara Municipal.
01 representante da EMUHBES;
02 representantes do Governo Municipal,
indicados pelo prefeito;
01 representante da Câmara Municipal;
02 representantes de empresas
concessionárias, prestadoras de serviços
públicos de energia elétrica e saneamento
básico;
03 representantes das Associações de
Moradores;
01 representante da Sociedade dos
Engenheiros, Arquitetos e Agrônomos de Ubá e
do Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia;
01 representante de entidades sem fins
lucrativos, reconhecida de utilidade pública
municipal, com atuação na área de habitação de
interesse social.
Situação Inativo Inativo Inativo Ativo
Frequência - Baixa frequência dos membros Baixa envolvimento dos membros/Membros pouco
participativos. Envolvimento dos membros.
Autonomia - Baixa autonomia;
Dependência ante ao governo local.
Baixa autonomia;
Dependência ante ao governo local.
Baixa autonomia;
Dependência ante ao governo local.
Capacitação - Ausência de Capacitação. Ausência de Capacitação. Ausência de Capacitação.
Engajamento - Baixo engajamento;
Baixa participação popular.
Baixo engajamento dos membros;
Baixa participação popular.
Engajamento dos membros;
Baixa participação popular.
Atuação ante
ao PMCMV -
Estabelecimento de critérios de
seleção dos beneficiários.
Estabelecimento de critérios de seleção dos
beneficiários;
Visitas aos empreendimentos.
Problemas no pós-morar.
Estabelecimento de critérios de seleção dos
beneficiários;
Visitas aos empreendimentos.
Fonte: resultados da pesquisa.
19
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente estudo analisa como ocorre a participação social por meio dos
Conselhos Municipais de Habitação nas políticas habitacionais, em termos legais e
práticos, tendo como foco a análise da participação no âmbito do Programa Minha Casa,
Minha Vida, a política pública habitacional mais importante do Brasil, nos últimos 07
anos. A investigação foi realizada no os municípios de Viçosa, Ponte Nova, Visconde do
Rio Branco e Ubá (Minas Gerais/Brasil).
Para o município de Visconde do Rio Branco, realizou-se somente a análise
documental sobre a legislação de criação do Conselho, pois não foi possível questionar
quanto os prováveis motivos para o CMH está inativo, e verificar os desdobramentos dos
PMCMV em relação a atuação da instituição participativa.
Em Ponte Nova e Viçosa, os CMH’s também se encontravam inativos. No
primeiro caso, tal estado foi justificado pela a falta de autonomia, aliada à inconsistência
entre propostas de projetos e suas efetivas execuções. Para o segundo caso, à falta de
acesso a informação, atrelada com a baixa autonomia do mesmo perante a Administração
Municipal e às mudanças ocorridas nas gestão, que enfraqueceram o CMH levando-o à
inatividade.
Por outro lado, o município de Ubá possui um conselho ativo que, apesar da
dependência da administração pública local, realiza seus projetos e, consequentemente,
há a possibilidade de diminuir os contrastes sociais causados pelos problemas
habitacionais que o município enfrenta.
A análise geral permitiu inferir que, na maioria das situações, os CMH’s foram
criados para atenderem a uma exigência legal para repasses de recursos do governo
federal, sendo a única exceção o município de Ubá. Os membros dos Conselhos eram
indicados por representantes de instituições, estabelecidas a priori, para comporem o
CMH. Para funcionamento, composição e gestão do Conselho, dependia-se da estrutura
burocrática do governo local (legislação e das próprias condições físicas), o que é uma
forma de aumentar a dependência do CMH ante a gestão pública local, inibindo sua
autonomia. Além disso, a atuação dos conselheiros era marcada pela ausência de
capacitação e informações sobre o papel do conselheiro e do funcionamento da instituição
participativa.
Nesse sentido, os resultados desse estudo reforçam as conclusões de um conjunto
de pesquisas destinadas a entender a participação social na gestão pública contemporânea.
20
Ratifica-se os resultados ambíguos quanto a atuação destes espaços: por um lado,
identificou-se que os CMH’s são instituições capazes de estabelecerem o elo entre o
governo e a sociedade; eles também possibilitam discussões a respeito das demandas
locais, proposição de ações e mobilizam diversos setores sociais. Entretanto, no outro
extremo, pôde-se observar nos casos estudados, o baixo envolvimento dos conselheiros
no desenho e na execução das políticas públicas que estavam em pauta; foram unânimes
os relatos sobre a escassa participação dos cidadãos e a dificuldade dos envolvidos para
compreenderem a dinâmica dos processos. Com isso, mesmo os CMH’s sendo canais
institucionalizados de participação social, conclui-se que sua atuação especialmente no
PMCMV se dá mais por meio do atendimento a questões burocráticas. Dessa forma, a
implementação deste Programa nas cidades estudas, mesmo de grande complexidade e
importância, não acarretou significativas modificações nos propósitos, funções e
conteúdos de discussões dos Conselhos. Decorre desse quadro a conclusão que não tem
ocorrido a participação social, como intentado pelo SNHIS ao instituir o Conselho
Municipal de Habitação.
Ressalta-se, por fim, e diante dessas conclusões, a da importância do relato e
divulgação das experiências relacionados à participação cidadã nas políticas públicas,
para que na medida em que os aspectos positivos e negativos sejam compartilhados
possam ser extraídas experiências e ensinamentos que confluam para o aprendizado
social, com fim último de melhorar a governança e a qualidade da gestão dessas políticas,
tornando-a cada vez, mais democrática.
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