O artigo 23.° da Lei Básica de Macau  

Comentário à proposta de lei de protecção  da segurança do Estado* 

   

Jorge Godinho Professor auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Macau Página pessoal: http://home.macau.ctm.net/~jgod/  SSRN: http://ssrn.com/author=71317   [Segunda versão, 28 de Novembro de 2008; queira consultar a SSRN (http://papers.ssrn.com/sol3/cf_dev/AbsByAuth.cfm?per_id=71317 ) para versões posteriores] [local e tempo de publicação por determinar] [para comentários e questões: jgodinho@umac.mo ou jg.macau@gmail.com] 

    Este  texto pretende ser um contributo para a análise da proposta que visa 

dar  execução  à  obrigação plasmada  no  artigo  23.° da Lei Básica de Macau,  que impõe a criminalização de um espectro de condutas relacionadas com a protecção de  interesses  relativos  à  segurança  nacional  da  RPC  na  Região  Administrativa Especial de Macau  (RAEM). A presente discussão  baseia‐se no documento para consulta pública disponibilizado no dia 22 de Outubro de 2008 pelo Governo da RAEM1. 

As linhas que se seguem visam, em primeiro lugar, proceder a uma análise das  características‐chave  da  proposta  de  lei  e,  em  segundo  lugar,  propor  a formulação de sugestões de alteração e de aperfeiçoamento da mesma. Convirá ter 

                                                            * O presente texto foi escrito inicialmente em língua inglesa, com vista a facilitar a sua  rápida  tradução  para  português  e  chinês.  É  devido  um  agradecimento  aos respectivos  tradutores,  respectivamente,  Daniel  Melo  e  Sérgio  Gaspar,  e  Jane Zhang Yi He. 1 Cfr.  Lei  relativa  à  defesa  da  segurança  do  Estado  (projecto). Documento  de  consulta, Governo da RAEM, Gabinete para  a Reforma  Jurídica, Macau, Outubro de  2008 (doravante: Documento de consulta).  

  1

PE0092

presente  que  este  texto  foi  produzido  em  apenas  duas  semanas,  de  modo  a respeitar o prazo do período de consulta pública, pelo que são devidas desculpas ao  leitor  por  eventuais  insuficiências  de  que  o  mesmo  possa  enfermar,  que  o apertado prazo não permitiu remediar a tempo. Por outro lado, é necessário referir que  este  texto  não  visa  ser  um  trabalho  puramente  académico:  procura  antes, essencialmente,  oferecer  um  contributo  prático  para  assinalar  as  questões  e matérias que merecem ser melhor ponderadas no processo legislativo, ainda que as mesmas  não  sejam  cabalmente  discutidas  e  respondidas  nesta  fase.  Por  estes motivos  e, devido às  limitações que o prazo  imposto nos  colocou,  reduzimos  as citações e notas de rodapé ao mínimo indispensável. 

                                I. Contexto, prazo e implicações 

   Como é sabido, o artigo 23º da Lei Básica de Macau, tal como acontece com 

muitas das suas disposições, tem exactamente a mesma redacção que a Lei Básica de Hong Kong2:  

A  Região  Administrativa  Especial  de  Macau  deve  produzir,  por  si própria,  leis que proíbam qualquer acto de  traição à Pátria, de secessão, de sedição, de subversão contra o Governo Popular Central e de subtracção de segredos  do Estado,  leis  que  proíbam  organizações  ou  associações políticas estrangeiras  de  exercerem  actividades  políticas  na  Região Administrativa Especial de Macau, e leis que proíbam organizações ou associações políticas da Região de  estabelecerem  laços  com organizações ou associações políticas estrangeiras.  

   Isto significa que o órgão competente ― a Assembleia Legislativa da RAEM  ― deve proceder à aprovação de leis que criminalizem os actos descritos no artigo 23.° da Lei Básica. A alternativa pensável seria a aprovação de tal legislação através de uma lei nacional, vigente em toda a RPC, que seria aplicável também nas RAEs, no âmbito do Anexo III da Lei Básica3. Contudo, este caminho não  foi seguido, e 

                                                            2 Escrevemos pela primeira vez  sobre o artigo 23.° da Lei Básica da RAEM num artigo  publicado  em  1993:  cfr.  J. Godinho,  «A  Lei  Básica  e  o Direito  Penal»,  in Administração. Revista da Administração Pública de Macau, nº 19/20, Abril de 1993, pp. 153 ss. 3 Como é sabido, o sistema  jurídico de Macau é autónomo do sistema  jurídico do Interior  da  China,  embora  existam  algumas  ligações,  das  quais  destacamos  a aplicabilidade na RAEM das leis nacionais referidas no Anexo III da Lei Básica de 

  2

PE0092

essa  é  uma  opção  que merece  o  nosso  aplauso. Assim  sendo,  o  facto  de  que  a competência para  legislar sobre esta matéria  foi atribuída às RAEs é sem dúvida um  factor  positivo:  proporciona  e  tem  em  vista,  nomeadamente,  uma  definição legislativa  desta matéria  que  seja  realizada  de  harmonia  com  as  características próprias dos  sistemas  jurídicos  regionais,  com  os  seus  conceitos  específicos  e  as suas particulares orientações de política criminal.   Na evolução histórica desta questão  cabe  recordar que o Código Penal de português  de  1886  continha  normas  sobre  a  protecção  da  segurança  do  Estado. Porém,  estas  destinavam‐se  a  proteger  o  Estado  português  e,  como  tal,  foram mantidas em vigor apenas até à transferência de soberania em 20 de Dezembro de 1999.  Por  outro  lado,  o  novo  Código  Penal  de  1995  apenas  veio  prever  crimes contra  a Região Administrativa  Especial  de Macau  (artigos  297.°  a  307.°)  e  não contra a RPC como um todo. Desta forma, em face da Lei Básica, há actualmente uma lacuna que necessita de ser regulada.   Até ao momento  em que  escrevemos ainda não  tinha  tido  lugar qualquer iniciativa neste  sentido  em Macau, quer  antes quer depois dos  eventos de  2002‐2003 em Hong Kong, que culminaram com a manifestação de 1 de Julho de 2003, após a qual a proposta de lei foi retirada4.   No final de Setembro de 2008 foi tornado público que o Governo de Macau iria brevemente avançar a breve  trecho  com uma proposta de  lei para  regular o artigo 23.° da Lei Básica. Esta  intenção concretizou‐se efectivamente no dia 22 de Outubro  de  2008,  com  um  anúncio  formal  numa  conferência  de  imprensa presidida  pelo  Chefe  do  Executivo  de  Macau,  Edmund  Ho.  Seguiram‐se  de imediato seis sessões de discussão pública, nos últimos dias de Outubro e no início de Novembro, também presididas pelo Chefe do Executivo. O fim do período de consulta foi marcado para o dia 30 de Novembro de 2008.   A Secretária para a Administração e  Justiça, Florinda Chan, afirmou que a apresentação  formal  da  proposta  à Assembleia  Legislativa  se  prevê  que  ocorra antes do final do ano de 2008. Parece provável que a discussão e a aprovação desta                                                                                                                                                                                      Macau. Cfr.  J. Godinho, Macau  Business  Law  and  legal  system,  LexisNexis, Hong Kong, 2007, pp. 13 ss. 4  Sobre  o  processo  de Hong Kong,  em  grande  detalhe,  cfr.  Fu Hualing, Carole Petersen e Simon Young (eds.), National security and fundamental rights. Hong Kong’s article 23 under scrutiny, Hong Kong University Press, Hong Kong, 2005 (doravante: «Fu, Petersen e Young»; este volume trata de forma exaustiva todos os aspectos da proposta de Hong Kong); Simon Young, Hong Kong Basic Law Bibliography, Hong Kong Law  Journal, Hong Kong,  2006;  Johannes Chan, Hong Kong Human Rights Bibliography, Hong Kong Law Journal, 2006. A página do Governo de Hong Kong pode ser visitada em www.basiclaw23.gov.hk. 

  3

PE0092

lei venha  a  ter  lugar no primeiro  semestre de  2009,  e  afigura‐se mais ou menos claro que a  lei deverá vir a  ser aprovada, dado o vasto apoio de que o Governo beneficia  junto do órgão  legislativo regional5. Este calendário coincide com o  fim dos mandatos quer do actual Chefe do Executivo (o segundo mandato termina a 19 de Dezembro de 2009) quer da Assembleia Legislativa (as próximas eleições terão lugar em Setembro de 2009)6.    Quanto  a  possíveis  implicações  para  Hong  Kong,  a  questão  reside  em determinar  se  haverá  algum  impacto  da  legislação  de  Macau  sobre  futuras iniciativas  análogas  naquela  Região. Alguns  rejeitam  liminarmente  que  os mais recentes  desenvolvimentos  ocorridos  em Macau  se  possam  reflectir  sobre Hong Kong, sustentando que as duas Regiões são totalmente diferentes. Esta perspectiva parece‐nos, no entanto, demasiado simplista: o precedente de Macau poderá ser, no mínimo, um factor a considerar, ou que não poderá ser ignorado quando chegar a altura de uma segunda tentativa de aprovar legislação análoga em Hong Kong.       II. Aspectos gerais da proposta  

Em  termos  formais,  a  proposta  visa  a  aprovação  de  uma  lei  penal extravagante, e não são previstas quaisquer alterações ao Código Penal de Macau.                                                             5 A Assembleia  Legislativa  é  composta  por  29  deputados. Destes,  os  residentes permanentes de Macau apenas elegem directamente 12 deputados, sendo 10 eleitos por via indirecta e 7 nomeados directamente pelo próprio Chefe do Executivo. 6 No momento  em  que  escrevemos  este  texto desconhece‐se  quem poderá  ser  o próximo Chefe do Executivo, e a vida política ainda se encontra de alguma forma marcada  pela  sombra  do  caso  Ao  Man  Long.  Ao  Man  Long  foi  o  primeiro Secretário  para  as  Obras  Públicas  no  Governo  da  RAEM,  nomeado  a  20  de Dezembro  de  1999  (com  43  anos),  e  reconduzido  em  2004  para  um  segundo mandato. Ao Man Long foi detido em 2006, tendo sido julgado durante a segunda metade  de  2007.  O  julgamento  teve  lugar  directamente  perante  o  Tribunal  de Última Instância. Ao Man Long foi condenado em 30 de Janeiro de 2008 a 27 anos de prisão; não  foi  interposto  recurso. Em 10 de  Julho de 2008 vários  familiares e empresários  associados  ao  caso  foram  condenados  a  várias  penas  de  prisão  em primeira  instância, confirmadas em 30 de Outubro de 2008 em recurso  interposto para  a  segunda  instância,  onde  ocorreu  uma  redução  substancial  das  penas. O impacto  deste  caso  é  relativamente  evidente  na  economia  (na medida  em  que vários  projectos  de  obras  públicas  sofreram  atrasados)  e  na  política  regional. Alegadamente,  irão  ser  instaurados  outros  processos‐crime  envolvendo  mais suspeitos. A situação ainda não se encontra totalmente estabilizada. 

  4

PE0092

Com  efeito,  tal  não  seria  recomendável,  uma  vez  que  seriam  necessárias demasiadas alterações, incluindo a introdução de normas sobre a responsabilidade criminal das pessoas colectivas, algo que não seria possível  introduzir no Código Penal  sem  que  se  operasse  uma  profunda  revisão  do  mesmo,  possivelmente incluindo a Parte Geral. Por outro lado, a proposta de lei em apreciação prevê uma alteração pontual no Código de Processo Penal. 

O  formato  da  proposta  é  comum  a  matérias  penais  reguladas  em  leis especiais  avulsas,  ou  seja,  a  lei  apenas  se  ocupa  de  pontos  específicos  que necessitam de ser abordados:  todas as outras questões são reguladas pelo direito subsidiário, o Código Penal e o Código de Processo Penal.  

A proposta de lei é constituída por 15 artigos e não contém um preâmbulo. Conforme  já  foi mencionado, em 22 de Outubro de 2008  foi disponibilizado   um documento  para  servir  de  base  à  consulta  pública,  que  inclui  um  conjunto  de sucintas  notas  explicativas.  A  versão  impressa  foi  amplamente  publicitada, designadamente através da sua distribuição gratuita, tendo sido criada uma página na  internet para  a  sua divulgação  (www.gov.mo/basiclaw23/). Os  comentários  e opiniões do público foram inseridos na referida página electrónica. 

O  documento  de  consulta  está  disponível  apenas  nas  línguas  oficiais  ― chinês e português ― e não em inglês (diferentemente da proposta para alteração do  Código  Comercial,  que  continha  um  resumo  das  alterações  apresentadas disponível em três línguas). 

As  referências  de  direito  comparado  mencionadas  no  documento  de consulta são todas extraídas de sistemas jurídicos de direito continental (Portugal, França,  Itália,  Espanha,  e  Alemanha).  Não  são  feitas  quaisquer  referências  a sistemas jurídicos de common law. 

Surpreendentemente, não existe qualquer referência ao precedente de Hong Kong: a proposta e a nota explicativa não dão conta do facto de que uma iniciativa paralela teve lugar na vizinha RAE há cerca de cinco anos atrás. 

Outra característica do documento de consulta é o seu tom algo emocional, que  a  espaços parece querer  implicar que o  apoio  a  esta proposta  consiste num exercício de patriotismo ou de «amor à Pátria»7. 

Este  tom  não  será,  porventura,  o mais  aconselhável,  dado  que  cria  uma atmosfera  desnecessariamente  carregada  sobre  as  matérias  em  discussão,  que                                                             7 O documento afirma nomeadamente: «Amor  à Pátria  e  amor  a Macau, de  corpo  e alma,  têm  sido  uma  tradição  por  excelência  dos  residentes  da Região. Após  o  retorno  à Pátria,  o  espírito  desse  amor  transformou‐se  numa  força motriz  para  a  construção  e  o desenvolvimento da Região, configurando‐se uma noção comum em que compete à RAEM o cumprimento da missão de defesa da segurança nacional.»; cfr. Documento de consulta, p. 3. 

  5

PE0092

deveriam  ser  consideradas  de  uma  forma  objectiva  e  desapaixonada;  por  outro lado, mistura patriotismo com outros temas que devem ser mantidos separados. É perfeitamente possível que alguém sinta um amor profundo e sincero por Macau e pela China, e grande preocupação pelo seu estado, desenvolvimento e progresso e, ainda assim, não se reveja ou exprima discordância em relação a alguns aspectos da proposta. Por outro  lado,  este  tom  emocional não pode  constituir argumento para a correcta  interpretação de algumas distinções  subtis que necessitam de  ser operadas,  de  que  é  exemplo  a  destrinça  entre  o  crime  de  sedição  e  o  exercício legítimo da liberdade de expressão, um ponto abordado infra. 

As notas  explicativas  constantes do documento de  consulta  são por vezes repetitivas e não muito detalhadas. A acrescentar a este facto, não existem notas de rodapé ou remissões para os estudos utilizados na preparação da proposta8, para além  de  um  quadro  em  que  se  compara  a  legislação  dos  sistemas  jurídicos  de direito continental mencionados. 

Como  foi  já  mencionado  por  muitas  personalidades  e  entidades,  um período de consulta de apenas 40 dias para um assunto  tão complexo e  sensível parece  ser  assaz modesto,  e  poderá  não  permitir  tempo  suficiente  para  que  o público proceda a estudos e debates adequados e rigorosos. Apesar de múltiplos pedidos de extensão do período de consulta, até ao momento de elaboração deste texto não é seguro que tal venha de facto a acontecer. 

Passamos  de  seguida  à  análise  dos  crimes  que  se  incluem  na  proposta, seguindo a ordem nela adoptada. 

  

    III. Traição à Pátria  

  O artigo 2º do documento de consulta propõe a seguinte redacção:  

1. Quem, sendo cidadão chinês, 1)  Integrando‐se  em  forças  armadas  estrangeiras,  tomar  armas contra o Estado; 

                                                            8  Formulámos  uma  crítica  semelhante  sobre  o  documento  de  consulta  com propostas de alteração do Código Comercial, de 2007. Entendemos que a proposta deve detalhar  as  fontes utilizadas,  o direito  comparado,  os  trabalhos doutrinais, entre outros elementos que deveriam estar plenamente referenciados em notas de rodapé,  assim  tornando  as  fontes da proposta mais  acessíveis  e  sobretudo mais fácil  a  sua  compreensão  e  discussão;  cfr.  J.  Godinho,  «The  revision  of  the Commercial Code», in Macau Business, Maio de 2007.  

  6

PE0092

2)  tiver  inteligências  com  o  Governo  de  Estado  estrangeiro,  com organização  ou,  associação  estrangeira,  ou  com  algum  agente  seu, com  intenção  de  promover  ou  provocar  guerra  ou  acção  armada contra o Estado; ou 3)  em  tempo  de  guerra  ou  acção  armada  contra  o  Estado,  com intenção de favorecer ou de ajudar a execução de operações militares inimigas contra o Estado, ou de causar prejuízo à sua defesa militar, tiver com o estrangeiro directa ou indirectamente, entendimentos ou praticar  actos  com  vista  aos mesmos  fins,  é  punido  com  pena  de prisão de 15 a 25 anos. 

2. Para efeitos do disposto na presente lei, considera‐se Estado, a República Popular da China. 

          Deve dizer‐se desde  logo que é corrente a punição pelos Estados de condutas desta  índole,  englobando  um  conjunto  de  comportamentos  que  consubstanciam uma violação da lealdade ao Estado, especialmente em caso de conflito armado.   A  fonte  directa  do  nº  1  do  artigo  2º  da  proposta  parece  ser  o  artigo  26º (Serviço militar  em  forças  armadas  inimigas) do Código de  Justiça Militar  (CJM) de  Portugal, aprovado pela Lei nº 100/2003, de 15 de Novembro. Este Código revogou a  disposição  correspondente  do  Código  Penal  Português  (artigo  309º),  mas manteve o mesmo texto e a mesma pena  de 5 a 15 anos de prisão9. A fonte directa do nº 2 do art. 2º parece ser o artigo 28º do CMJ (Inteligências com o estrangeiro para provocar  guerra),  que  revogou  o  artigo  310º do Código Penal Português. A  fonte directa  do  nº  2  do  artigo  3º  parece  ser  o  artigo  27º  do  CJM  (Favorecimento  do inimigo), que revogou o artigo 313º do Código Penal Português.   O  conceito  de  cidadania  da  RPC  é  convocado  no  âmbito  deste  crime. Contrariamente a  todos os outros crimes previstos nesta  lei, é  feita uma restrição com base na nacionalidade do agente: o crime só pode ser cometido por cidadãos chineses.  Os  residentes  de  Macau  de  outras  nacionalidades  foram intencionalmente  excluídos.  Acrescente‐se  ainda  que  apenas  os  residentes  de Macau são abrangidos pela aplicação extraterritorial desta disposição, ao abrigo do nº 2 do artigo 12º da proposta.    O tipo legal de crime é recortado de modo muito amplo e cobre três ângulos diversos:  atacar  ou  lutar  contra  o  Estado,  colaborar  com  potências  estrangeiras, bem como enfraquecer as defesas militares da China. 

                                                            9  Cfr.  o  comentário  de  Conceição  Cunha,  in  Jorge  Figueiredo  Dias,  Comentário Conimbricense  do Código Penal, Parte Especial, Tomo  III,  artigos  308  a  386, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pp. 29 ss. 

  7

PE0092

     A principal crítica a esta disposição da proposta consiste no  facto de que uma pena de prisão de  15  a  25  anos parece  excessiva. O documento de  consulta não justifica a gravidade da pena que propõe10.       Considerando  a  generalidade  das  molduras  penais  do  sistema  criminal  de Macau, é difícil de compreender a inclusão desta pena no leque das sanções mais pesadas  de  todo  o  sistema  jurídico  da  Região,  no  qual  a  pena  máxima  para qualquer crime se cifra nos 25 anos de prisão. De  facto, a pena para o homicídio simples é de 10 a 20 anos de prisão (128º, Código Penal) e de 15 a 25 anos no caso de homicídio qualificado  (129º, Código Penal).      Historicamente, recuando ao período  feudal, o acto de  traição era considerado como o mais horrendo de todas as infracções: o crime de lesa magestade (cfr., p. ex.,  Ordenações  Filipinas,  Livro  V,  Título  6),  punido  com  penas  particularmente severas.  A  tendência  moderna  vai  no  sentido  de  uma  diminuição  da  sua importância  relativa,  especialmente  em  relação  aos  crimes  contra  as  pessoas, considerados  hoje  como  os mais  graves. Reflectindo  esta  perspectiva,  o Código Penal de Macau dispõe sobre os crimes contra as pessoas logo a abrir a sua Parte Especial  (Título  I  do  Livro  II),  enquanto  que  os  crimes  contra  o  Estado  são relegados para o final (Título V do Livro II). O preâmbulo do Código esclarece que assim se pretende «afirmar a dignidade humana como valor moral fundamental do sistema penal»11: o Estado serve o cidadão e não o contrário.      A proposta parece ir ao arrepio desta característica de base do sistema de direito penal de Macau.      É de assinalar que a pena mais pesada que se encontra prevista no capítulo dos crimes contra a RAEM no Código Penal é de 5 a 15 anos de prisão: veja‐se o nº 2 do artigo 297º do Código, que pune o crime de Alteração violenta do sistema estabelecido, quando agravado em função do uso de violência armada.       Entendemos que é necessário manter a coerência entre as penas previstas para os diferentes crimes. Uma pena de 5 a 15 anos parece suficiente para satisfazer as necessidades de prevenção criminal em causa.      Poderia  ainda  ser  considerada  a  aplicação  do  número  3  do  artigo  297º  do Código Penal  ao  crime de Traição  à Pátria. Nos  termos desta disposição  legal,  a pena  pode  ser  reduzida,  ou  mesmo  excluída,  se  o  indivíduo  não  oferecer resistência  na  rendição,  ou  se  abandonar  ou  entregar  as  armas  antes  ou imediatamente  depois  dos  avisos  das  autoridades.  Esta  norma  destina‐se claramente a promover a obediência à lei.                                                                    10 Cfr. Documento de consulta, pp. 25‐28. 11 Decreto‐Lei n.º 58/95/M, de 14 de Novembro, preâmbulo. 

  8

PE0092

    IV. Secessão  

  O artigo 3.° do documento de consulta propõe a seguinte redacção:  

1. Quem, por meio de violência ou mediante a prática de outros meios ilícitos graves,  tentar  separar  da  soberania  do  Estado  ou  submeter  à  soberania estrangeira parte do território, é punido com pena de prisão de 15 a 25 anos. 

2.  Para  efeitos  do  disposto  na  presente  lei,  consideram‐se  outros  meios ilícitos graves: 

1) Acto contra a vida, a integridade física ou a liberdade das pessoas; 

2) Acto que destrua os meios de transporte ou vias de comunicação, ou  outras  infra‐estruturas,  ou  acto  contra  a  segurança  dos transportes e das comunicações, incluindo as telegráficas, telefónicas, de  rádio,  de  televisão,  ou  outros  sistemas  de  comunicações electrónicas; 

3) Acto de provocar  incêndio,  libertação de substâncias radioactivas ou  de  gases  tóxicos  ou  asfixiantes,  contaminação  de  alimentos  ou águas destinadas a consumo humano ou difusão de doença; ou 

4) Acto que  implique o emprego de energia nuclear, armas de  fogo, meios incendiários, engenhos ou substâncias explosivos, encomendas ou cartas contendo engenhos ou substâncias perigosos. 

      O  crime  de  secessão  abrange  tentativas  de  criação  de  um  Estado  soberano  a partir de zonas do território chinês, bem como as tentativas de submeter território nacional a soberania estrangeira. Ao contrário dos actos de traição, não apenas os cidadãos chineses podem cometer o crime de secessão: todos o podem fazer. Este crime parece definir‐se, essencialmente, como um caso de violência ou terrorismo destinado à secessão.      A norma oferece uma extensa definição de «outros meios  ilícitos graves», mas não de «violência».      A pena para o crime de secessão é  igualmente muito pesada. Aplica‐se aqui a mesma  crítica  dirigida  aos  actos  de  traição  à  Pátria:  uma  pena  de  5  a  15  anos parece‐nos  suficiente. O  documento  de  consulta,  que  trata  de  todas  as matérias 

  9

PE0092

relativas  a  este  crime  em  apenas  uma  página,  é  omisso  quanto  às  razões  que levaram a que tal moldura penal tivesse sido proposta12.         V. Subversão 

 O artigo 4º do documento de consulta propõe a seguinte redacção: 

   Quem, por meio de violência ou mediante a prática de outros meios ilícitos graves, tentar derrubar o Governo Popular Central, ou constranger o Governo Popular Central  a uma  acção  ou  omissão,  é punido  com pena de prisão de 15 a 25 anos. 

      A criminalização dos actos de subversão descritos nesta disposição destina‐se a proteger a estrutura constitucional e o funcionamento independente do Estado.      O primeiro bem  jurídico protegido  é  a  existência  e  continuidade do Governo Central, que pode ser ameaçada por actos que visem precisamente a sua deposição: são criminalizadas as condutas que visem fazer cair o Governo.      O  segundo  bem  jurídico  protegido  consiste  no  seu  livre  funcionamento.  São também proibidas as tentativas de condicionar o Governo a praticar uma acção ou omissão.      Se  comparado  com  as  estatuições  do  Código  Penal,  este  tipo  legal  de  crime revela elementos semelhantes a duas disposições:   a) o primeiro aspecto – a deposição do Governo –  é  semelhante ao artigo 297º  (Alteração  violenta  do  sistema  estabelecido), punível  com penas de  3  a  10  anos para casos normais e de 5 a 15 anos se for utilizada violência armada;   b) o  segundo aspecto –  coacção –  é análogo  ao artigo 303º  (Coacção  contra órgãos da RAE), em que a pena é muito mais reduzida: 1 a 8 anos.      O  documento  de  consulta  é  novamente  omisso  sobre  as  razões  desta  opção, contida na proposta, por uma pena única de 15 a 25 anos13. É nossa sugestão que se divida  a disposição  em dois parágrafos  com dois  conjuntos diferentes de penas, plenamente em concordância com o Código Penal.      O  crime  requer,  em  ambos os  casos,  e bem  assim  como no  anterior  crime de secessão, o uso de «violência» ou de «outros meios ilícitos graves». Valem aqui as considerações tecidas supra a este respeito. 

  

                                                            12 Cfr. Documento de consulta, p. 30. 13 Cfr. Documento de consulta, pp. 31‐32. 

  10

PE0092

    VI. Sedição   

  O artigo 5.° do documento de consulta propõe a seguinte redacção:  

  1. Quem, pública e directamente, incitar à prática de actos descritos nos artigos 2.°, 3.° ou 4.° é punido com pena de prisão de 1 a 8 anos.   2. Quem, pública e directamente, incitar os agentes da Guarnição em Macau  do  Exército  de  Libertação  do  Povo  Chinês  para  o  abandono  de funções ou para a prática de actos de rebelião, é punido com pena de prisão de 1 a 8 anos. 

      O crime de sedição constante da proposta é multifacetado: consiste por um lado no incitamento a actos de traição, secessão e subversão e, por outro, no incitamento à  rebelião  de  elementos  do  exército  estacionados  na  RAEM.  Desta  forma  ― diferentemente  dos  anteriores  três  crimes  ―  a  sedição  cifra‐se  num  acto  de comunicação: funda‐se na tentativa pública e directa de levar outrem a cometer os actos mencionados.      A natureza do crime ― enquanto divulgação de  informação ―  levanta várias questões, de  entre  as quais  se destaca  a necessidade de  traçar  a  fronteira  com o exercício legítimo da liberdade de expressão, nomeadamente através dos órgãos de comunicação social.      O documento de consulta deu‐se conta deste importante problema e, com vista a dissipar os receios intrínsecos a esta matéria, a nota justificativa coloca ênfase na clarificação do significado da expressão «de uma forma pública e directa»14.      O  termo «publicamente» deverá  incluir nomeadamente a  imprensa, a  rádio, a televisão  e  a  internet15.  O  requisito  de  que  a  incitação  punível  é  a  feita «directamente» é preenchido quando, de acordo com a nota  justificativa, alguém incite  outra(s) pessoa(s) de  forma  «indubitável»16. Na nossa perspectiva, parece‐nos que este requisito restringe o âmbito do crime a casos de dolo directo, excluindo o dolo necessário e o dolo eventual. 

                                                           

     Também  é  referido  que  o  incitamento  «directo»  não  inclui  «sugestões»  ou «recomendações», não incluindo também a «investigação académica» ou os «meros comentários»17.  Parece‐nos  óbvio  o  facto  de  que  tais  distinções  subtis  (no  caso, 

 14 Documento de consulta, pp. 34‐35. A discussão é algo breve (duas páginas) e não são fornecidos exemplos. 15 Documento de consulta, p. 35. 16 Documento de consulta, p. 35. 17 Documento de consulta, p. 35. 

  11

PE0092

entre uma  «sugestão»  e um  «incitamento», ou  entre uma  «recomendação»  e um «incitamento»)  e  conceitos  («investigação  académica»,  ou  «mero  comentário») poderão originar importantes problemas conceptuais e preocupações práticas.      Parece  pois  evidente  que  este  assunto  requer maior  clarificação  e  discussão, dada  a  necessidade  de  uma  definição  sólida  destas  fronteiras  sensíveis  e  algo cinzentas,  tendo em vista a sua compreensão por parte da sociedade em geral, e dos órgãos de comunicação  social em particular. Para dar um exemplo concreto, poder‐se‐á duvidar se um evento pacífico ou mesmo uma reportagem envolvendo as  questões  do  Tibet,  Xinjiang  ou  Taiwan  (tópicos  cujas  diferentes  perspectivas poderão ser consideradas por alguns como não patrióticas ou subversivas), serão considerados como actos de sedição ou antes como o normal exercício da liberdade de expressão e de imprensa.      A pena proposta para o crime de sedição é de 1 a 8 anos de prisão. A mesma pena  é  prevista  no  artigo  298.°  do  Código  Penal  de  Macau  para  o  crime  de  Incitamento à alteração violenta do sistema estabelecido.            VII. Subtracção de segredo de Estado     O artigo 6.° do documento de consulta propõe a seguinte redacção: 

   1. Quem, subtrair, espiar ou comprar segredo de Estado, pondo em perigo  ou  prejudicando  interesses  do  Estado  relativos  à  independência nacional, à unidade e à integridade do Estado ou à sua segurança interna ou externa, é punido com pena de prisão de 2 a 8 anos.   2.  Quem,  receber  instruções,  directivas,  dinheiro  ou  valores  do Governo,  da  organização  ou  da  associação  fora  da Região Administrativa Especial de Macau, ou de algum dos seus agentes, para a prática de acção de espionagem, nomeadamente subtrair, espiar ou comprar segredo de Estado, ou recrutar outrem para que pratique as acções acima descritas, conhecendo‐o por  tal, ou, de qualquer modo, prestar apoio ou  facilitar a prática de  tais actos é punido com pena de prisão de 3 a 10 anos.   3. Se o agente, violando dever especificamente  imposto pelo estatuto da sua função ou serviço, ou da missão que lhe foi conferida por autoridade competente, praticar as seguintes condutas, é punido:  

  1) No caso dos actos descritos no n.° 1, com pena de prisão de 3 a 10 anos;   2) No caso dos actos descritos no n.° 2, com pena de prisão de 5 a 15 anos; 

  12

PE0092

  3) No caso de tornar público ou tornar acessível a pessoa não autorizada segredo de Estado, com pena de prisão de 2 a 8 anos;   4) No caso da alínea anterior, por negligência, com pena de prisão até 3 anos.  

   4. Para  efeitos  do  disposto  no  presente  artigo,  são  abrangidos  pelo ”segredo  de  Estado”  os  documentos,  informações  ou  objectos  que  devem manter‐se secretos no âmbito da defesa nacional, das relações externas, ou de outras matérias atinentes ao relacionamento entre as Autoridades Centrais e a  Região Administrativa  Especial  de Macau  previstas  na  ”Lei  Básica  da Região Administrativa Especial de Macau da República Popular da China”.   5.  Os  órgãos  judiciais  devem  obter  do  Chefe  do  Executivo  uma certidão  sobre  os  documentos,  informações  ou  objectos  específicos respeitantes  a  segredo  do  Estado,  sempre  que  se  levantem  questões  em processo penal; antes de emitir tal certidão, o Chefe do Executivo deve obter documento certificativo do Governo Popular Central.  

  Os  segredos  de  Estado  ―  em matérias  sensíveis  tais  como  a  tecnologia militar e a espacial, por exemplo ― exigem protecção penal, que se traduz numa proibição de  fluxos de  informação. Os problemas que o direito penal pode  criar para a liberdade de imprensa são expostos de forma extremamente clara pelo Prof. Johannes Chan nos seguintes termos:  

A protecção  de  segredos de Estado deve, no  entanto,  ser uma  excepção  ao direito geral de acesso à  informação oficial e deve ser estrita e claramente definida. Se  for  difícil  prever,  com  razoável  certeza,  se  a  publicação  de  uma  reportagem violará a  lei, um editor prudente  tenderá a preferir a prudência, não publicando a reportagem. Do mesmo modo,  os  funcionários  públicos  tenderão  a  selar  os  seus lábios se estiverem  incertos sobre os  limites da  lei sobre o que pode ser divulgado. Deste  modo,  um  direito  complicado  ou  ambíguo  conduzirá  a  uma  cultura  de secretismo. No  contexto  do  segredo  de Estado,  o  que  é  importante  não  é  tanto  o número de processos penais que serão  instaurados, mas o efeito aterrador que a  lei poderá ter. A ambiguidade conduzirá, com toda a probabilidade, à auto‐censura18. 

   O crime pretende proteger os segredos de Estado nacionais, isto é, segredos da República Popular da China, não já os «segredos regionais» da RAE de Macau. 

                                                            18  Johannes  Chan,  «National  security  and  the  unauthorized  and  damaging disclosure of protected information», in Fu, Peterson and Young (nota 4), p. 252.   

  13

PE0092

O artigo 6.°, com cinco números, é o mais longo da proposta, e coloca uma longa  lista  de  importantes  questões. O  texto  parece  basear‐se,  directamente,  no artigo 316.° (Violação de segredo de Estado) e no artigo 317.° (Espionagem) do Código Penal  português,  que  a  proposta  funde  num  único  artigo  que  trata  ambos  os aspectos, embora a descrição da conduta saliente a vertente da espionagem.         a) Conceito de segredo de Estado 

  O  que  é  um  segredo  de  Estado  para  efeitos  desta  lei? A  resposta  a  esta pergunta  surge  em  três  números  (1,  4  e  5),  em  que  cada um  contribui  com um diferente  aspecto  ou  ângulo  de  análise.  Em  particular,  o  n.°  4  fornece  uma delimitação abstracta de quais são os segredos de Estado protegidos, enquanto o n.°  5  fornece um mecanismo para verificar  se uma matéria  específica  é de  facto secreta em casos individuais e concretos. Além disso, a relação entre estas normas necessita ser esclarecida.  

Parece  adequado  começar  pelo  último  aspecto,  mencionado  no  n.°  5.  Com efeito, perante um caso concreto a primeira dúvida que se poderá  levantar será a de  saber  se a  informação em questão é  realmente matéria de  segredo de Estado. Quem decide  o  que  é um  segredo de Estado? A proposta  indica  que,  em  casos concretos em tribunal, deverá ser obtida uma certidão do Governo Central, através do Chefe do Executivo. Por outras palavras, é o Governo Central que decide o que é um  segredo de Estado da RPC: de  facto,  só as autoridades em Beijing  saberão com certeza que informação foi previamente classificada como tal, de acordo com o procedimento  para  esse  efeito  em  vigor  no  Interior  da  China.  Um  magistado judicial,  um  procurador,  um  advogado  ou  um  jornalista  de  Macau  não  têm nenhuma maneira de o saber com qualquer grau de certeza.    A função da certidão dever ser claramente compreendida.    A  certidão,  uma  vez  recebida,  deverá  fornecer  uma  de  duas  respostas 

possíveis.    Se a resposta for negativa, isto é, se nenhum segredo de Estado está em jogo, 

o caso deve ser encerrado: este elemento do crime não se verifica, e na sua ausência a qualificação da conduta como crime não pode subsistir. 

Se a resposta for positiva, é necessário suscitar outras questões com vista a determinar  se  foi  cometido  um  crime,  dado  que  a  certidão  não  é  certamente  uma determinação final de responsabilidade criminal. Em termos claros: a questão colocada ao  Governo  Central  não  é  a  de  saber  se  uma  determinada  pessoa  deve  ser condenada por  ter cometido o crime de subtracção de segredo de Estado. Essa é uma  questão mais  ampla,  com mais  ingredientes,  que  deverá  ser  determinada pelos  tribunais  de Macau  e  não  por  um  órgão  executivo,  neste  caso  o Governo Central. Se de facto estiver em causa um segredo de Estado, a discussão continua. 

  14

PE0092

Sendo  este  o  caso,  a  pergunta  seguinte  será  a  de  saber  se  o  segredo  de Estado  concretamente  em  causa  é  efectivamente protegido pela  lei de Macau. O artigo 6.°, n.° 4, responde a esta pergunta prescrevendo que os segredos de Estado protegidos por esta lei podem referir‐se a matérias confidenciais em três áreas ou domínios: defesa  (p. ex., equipamento militar);  relações externas  (p. ex., questões diplomáticas); e «outras matérias atinentes ao relacionamento entre as Autoridades Centrais e a RAE de Macau», previstas na Lei Básica. 

Consequentemente,  a  protecção  penal  na  RAEM  não  abrange  em  bloco todas  as matérias  consideradas  secretas no  Interior da China. Esta norma  opera uma delimitação abstracta das matérias que podem  ser  consideradas  segredo de Estado para efeitos penais em Macau. O critério usado refere‐se à competência da RAEM19. 

A  terceira  categoria  ―  assuntos  relacionados  com  a  ligação  entre  as autoridades  centrais  e  a RAE Macau,  ao  abrigo da Lei Básica ―  é  extremamente ampla  e não  particularmente  clara:  a  lista das matérias  atinentes  à  relação  entre  as autoridades centrais e a RAE de Macau é extremamente  longa. Com  referência à proposta paralela de Hong Kong, o Prof. Johannes Chan enumera 26 categorias de questões. Esta lista inclui matérias tão diversas como as relações externas, a defesa, a nomeação do Chefe do Executivo,  a  extensão de  leis nacionais  através da  sua inclusão no Anexo III, o fornecimento de certidões de «actos de Estado», entradas e  vistos, acordos de cooperação judiciária, aviação, e muitas outras. O Prof. Johannes Chan  conclui  que  «o  escopo  da  informação  protegida  é  assim  tão  amplo  que virtualmente  toda a  informação que  tiver algum contacto com as relações entre a RAE de HK e o Interior poderia ser abrangida pela norma»20. 

Deve  ser  esclarecido  se  é  este  realmente o âmbito de protecção da norma pretendido pela proposta.  

Significará a proposta que daqui em diante  todas as matérias relacionadas com qualquer conexão entre as autoridades centrais e a RAE de Macau no âmbito da Lei Básica, não obstante a classificação21, são uma questão de segredo nacional?                                                              19 Documento de consulta, p. 37. 20  Johannes  Chan,  ‘National  security  and  the  unauthorized  and  damaging disclosure of protected information’ (nota 18), p. 260.   21 Devemos recordar de que Macau não tem actualmente uma lei sobre segredo de Estado. Até à transferência da soberania vigorou a Lei n.° 6/94, de 7 de Abril, uma lei  interna  de Portugal  que  foi mandada  aplicar  em Macau,  e  que,  entre  outros aspectos, regulava que matérias podiam ser classificadas como segredo de Estado (de Portugal) e quem podia  conferir  tal estatuto,  sendo o Governador de Macau uma  das  entidades.  A  lei  esteve  em  vigor  até  19  Dezembro  1999.  Não  existe, actualmente, lei correspondente. 

  15

PE0092

Ou significa que somente as matérias classificadas realmente como segredo, dentro do dito âmbito, têm protecção penal? 

Seja qual for a resposta, a questão serve para salientar o papel do requisito mencionado no art. 6.°, n.° 1, que é de extrema importância para manter o escopo da intervenção da lei penal dentro de limites razoáveis. De acordo com esta norma, a  revelação  deve  efectivamente  pôr  em  perigo  a  independência,  a  unidade,  a integridade  ou  a  segurança  do  RPC  no  seu  todo,  e  isto  deve  ser  demonstrado convincentemente  em  cada  caso  singular,  não  só  em  abstracto mas  também  em termos concretos22. A mera alegação de tal resultado não é suficiente. Deste modo, o âmbito  substantivo dos  segredos de Estado que podem  ser protegidos pela  lei penal  é  consideravelmente  reduzido. Nomeadamente, o  facto de um  assunto  ter sido  formalmente  classificado  como  secreto  não  é  suficiente para desencadear  a tutela penal: deve também estar reunido o requisito substantivo do art. 6.°, n.° 1.  

 Um  outro  ponto  nesta matéria  é  que  não  pode  haver  determinações  ou classificações retroactivas de segredos de Estado. 

Se logo de antemão é claro que a matéria não se insere no âmbito do art. 6.°, n.°  4  ―  por  exemplo,  o  suposto  «segredo  de  Estado»  está  relacionado  com  a política  de  turismo,  com  questões  financeiras,  ou  outros  assuntos  inteiramente pertencentes  à  competência  da  RAEM  ―,  não  há  sequer  razão  para  pedir  a certidão e o caso deve ser arquivado.      b) Os dois crimes básicos 

A  conduta  proibida  no  art.  6.°,  n.°  1,  tem  dois  elementos  objectivos principais.   

O  primeiro  consiste  em  obter  segredos  de  Estado  por  três  maneiras possíveis: subtrair; espiar; ou comprar. Destes conceitos o menos claro é «espiar» ― que pode, potencialmente, incluir um vasto leque de condutas.  

O segundo elemento objectivo relaciona‐se com o resultado da conduta e é mais uma limitação importante do âmbito da norma. Para que o crime exista deve haver também um determinado resultado, a saber, o perigo para um dos interesses indicados na disposição legal: independência nacional; unidade ou integridade do Estado; segurança interna ou externa do Estado.  

De entre estes conceitos, a segurança interna parece ser o mais amplo. Será  naturalmente  uma  questão  bastante  discutível,  em  casos  práticos,  a 

verificação da existência real de um risco para algum destes interesses. Em todo o                                                             22 A. Medina de Seiça, em Jorge de Figueiredo Dias (ed.), Comentário Conimbricense do Código Penal, Parte Especial, Tomo III, artigos 308 a 386, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, p. 121, § 10.  

  16

PE0092

caso, não se poderá dizer que o mero facto de a informação ter sido divulgada ou ter caído em mãos erradas é suficiente para demonstrar a existência de tal perigo. Além disso,  como  referido, não  se pode  considerar o dano  como  resultando, de forma automática, da natureza da informação em causa, que pode ser inócua.            O artigo   6.°, n.° 2, é mais abrangente, e pretende  cobrir dois  conjuntos de condutas.    O  primeiro  dá‐se  quando  o  agente  actue  para  um  Governo  de  Estado estrangeiro, com a função de espiar ou de recrutar pessoas para subtrair, espiar ou comprar  segredos  de  Estado.  Estas  condutas  são  descritas  como  actos preparatórios: a mera actuação sob um Governo de Estado estrangeiro desencadeia as penas previstas nesta norma. O único facto que necessitará de ser provado será a recepção de  instruções, directivas, dinheiro ou valores de um Governo de Estado estrangeiro:  o  crime  não  exige  a prática de  actos de  subtracção,  espionagem  ou compra de segredos de Estado.   O segundo conjunto abrange o  recrutamento de pessoas, por parte de um Governo de Estado estrangeiro, para espiar ou, de outra forma, assistir ou apoiar as condutas acima referidas.    O elemento contacto com um Estado estrangeiro poderá ser a  justificação para uma pena agravada: 3 a 10 anos de prisão.   A versão portuguesa do art. 6.°, n.° 2, parece mal  redigida: não é de  fácil leitura e compreensão, e deve ser reescrita. A norma é também demasiado longa e deveria  ser  fraccionada  em  várias  alíneas,  de  forma  a  permitir  um  melhor entendimento do seu conteúdo.        c) A revelação por funcionários públicos    A subtracção de segredos de Estado, de acordo com o art.  6.°, n.° 3, recobre 

essencialmente  casos  em  que  uma  pessoa  sujeita  a  especiais  deveres  de  reserva viola segredos de Estado. A questão  importante aqui é a de determinar quais os sujeitos  abrangidos por  esta norma, que  abrange o dolo  e  a negligência. A nota explicativa  não  oferece  uma  resposta23.  Uma  interpretação  da  correspondente norma  legal portuguesa parece  circunscrevê‐la  a pessoas  cujo  estatuto  funcional lhes  permite  o  acesso  a  informação  secreta  (comandantes  das  forças  armadas, corpo  diplomático,  membros  dos  serviços  de  informação,  bem  como  pessoas encarregues de missões que lhes garantam esse acesso)24.                                                             23  O  documento  de  consulta,  a  p.  38,  refere  que  são  necessárias  «especiais qualidades» ligadas a um «estatuto funcional ou missão».  24 A. Medina de Seiça, em Jorge de Figueiredo Dias (ed.), Comentário Conimbricense do Código Penal, Parte Especial, Tomo III, artigos 308 a 386, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, pág 118, § 6. 

  17

PE0092

  São previstos vários conjuntos de crimes e penas.    As  penas  são muito mais  elevadas  do  que  as  previstas  no  art.  348.°  do 

Código  Penal  para  a  divulgação  de  informação  confidencial  por  funcionários públicos.      d) Elementos subjectivos   Como  pode  o  agente  saber  se  está  perante  um  segredo  de  Estado?  Os 

jornalistas alertaram já para a possibilidade de não saberem que a informação com que  lidam  está  classificada  como  segredo  de  Estado.  Esta  parece  ser  uma preocupação legítima, e a exigência de um elemento subjectivo pode ser na prática uma  importante  salvaguarda  no  sentido  de  evitar  que  a  imprensa  exerça  auto‐censura.   A resposta geral é que, para haver uma condenação, é exigido o dolo. Mas 

isto pode não ser satisfatório. Cremos que o crime deve explicitamente exigir um conhecimento  firme,  devendo  consequentemente  ser  excluído  o  dolo  eventual. Para  esclarecer  esta  questão,  deve  dizer‐se  que,  de  acordo  com  a  lei  penal  de Macau, o dolo abrange um leque de possibilidades. O Código Penal menciona dois graus diferentes de censura: dolo e negligência. O Código Penal define ainda três níveis de dolo (art. 13.°): 

• Dolo directo: Age com dolo quem, representando‐se um facto que preenche um tipo de crime, actuar com intenção de o realizar; 

• Dolo necessário: Age ainda com dolo quem se representar a realização de um facto que preenche um tipo de crime como consequência necessária da sua conduta; 

• Dolo eventual: Quando a realização de um facto que preenche um tipo de crime for representada como consequência possível da conduta, há dolo se o agente actuar conformando‐se com aquela realização. 

O caso mais problemático sempre foi o último. Um agente pode estar em três situações possíveis:  saber  com  certeza;  hesitar  e  não  ter  a  certeza;  ou  não  saber totalmente25. 

O dolo eventual ocorre se se puder demonstrar que uma pessoa hesitou ou se questionou sobre a possibilidade de estar em causa um segredo de Estado e que chegou  a  considerar  que  tal  poderia  ser  o  caso. A  pessoa  apercebeu‐se  de  que poderia praticar um facto descrito num tipo legal de crime e, aceitando esse risco, levou  a  cabo  a  conduta  proibida. No  caso  dos  jornalistas,  isto  sempre  ocorrerá quando o jornalista se perguntou a si próprio se estaria em questão um segredo de Estado  e  em  todo  o  caso  decidiu  avançar  com  a  publicação  ou  divulgação.  É                                                              25  Para  uma  análise  deste  ponto,  cfr.  J.  Godinho,  Do  crime  de  branqueamento  de capitais, Almedina, Coimbra, 2001.   

  18

PE0092

facilmente  entendível  a  sombra,  daqui  resultante,  que  pode  pairar  sobre  a liberdade de  imprensa, dado que um  jornalista quase nunca  será  capaz de obter uma resposta dos representantes do Estado a fim esclarecer a questão de saber se a matéria é ou não secreta. O  jornalista permanecerá na dúvida, inclinado para não publicar, e é importante que a lei não induza nem contribua para a auto‐censura. 

De forma a lidar com esta questão de uma forma satisfatória, a nossa proposta consiste  em  exigir  o  dolo  directo  ou  dolo  necessário,  e  excluir  expressamente  o dolo eventual. Esta não é uma  solução  sem precedentes,  já que vários  crimes na Parte Especial do Código Penal  seguem  este  caminho26;  veja‐se, por  exemplo,  o artigo 331.°, que usa a expressão «com  intenção ou com consciência de».      e) A causa de justificação do interesse público 

  A  introdução da causa de  justificação do  interesse público foi proposta em Hong Kong27. O texto é o seguinte: 

 (5B) Uma pessoa não comete um crime, para efeitos deste artigo, se  

(a) fizer uma divulgação que revele  (i)  qualquer  actividade  ilegal,  abuso  de  poder,  grave  mau exercício de funções ou outro comportamento grave por parte de um funcionário público; (ii) uma séria ameaça para a 

(A) ordem pública; (B) segurança pública; ou (C )saúde ou segurança da população; 

(b) a divulgação não  excede a  extensão necessária para  revelar  essa matéria; e (c) tendo em consideração todas as circunstâncias do caso, o interesse público  servido  pela  divulgação  supera  o  interesse  público  servido pela não divulgação.   

                                                            26 Referenciando este facto, cfr. Jorge de Figueiredo Dias, Direito penal. Parte geral. Tomo  I, Questões  fundamentais. A  doutrina  geral  do  crime,  2ª  ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 377.   27 Cfr. National Security (Legislative Provisions) Bill, Committee stage, Amendments to be moved  by  the  Secretary  for  Security,  5  Julho  2003,  disponível  em http://www.basiclaw23.gov.hk/english/download/CSA‐final‐e2.pdf.  Para  análise, ver  Johannes  Chan,  ‘National  security  and  the  unauthorized  and  damaging disclosure of protected information’, em Fu, Petersen and Young (nota 4), pp. 269 ss.  

  19

PE0092

   A proposta não discute esta questão. É um facto de lamentar, dado que esta 

causa de justificação existe no Código Penal de Macau, nos artigos 174, n.° 2, al. a), e  186.°,  n.°  2.  Estas  normas  pretendem  claramente  permitir  à  imprensa  relatar matérias que podem tocar em questões de privacidade ou honra28, e cumprir a sua função básica de assegurar a existência de uma opinião pública livre, denunciando a corrupção e ilegalidade, o uso incorrecto de fundos públicos, entre muitos outros assuntos de interesse geral para toda a comunidade.     A  nossa  proposta  é  no  sentido  de  que  a  introdução  desta  causa  de justificação  seja  estudada  e  considerada,  dado  que  uma  análise  de  direito comparado,  incluindo  a  jurisprudência  do  Tribunal  Europeu  dos  Direitos Humanos, revela um entendimento alargado de que pode haver circunstâncias em que a divulgação de informação protegida pode ser justificada. Os detalhes exactos do texto legal em questão requerem um estudo adicional.      f) Processo penal não público   Segundo o art. 13.° da proposta, os processos penais por crime de violação de segredo de Estado devem, em princípio, ser vedados ao público. Isto significa que o  juíz deve decidir  se permite o acesso do público à  sala de audiências29. A intenção é claramente a de proteger os segredos de Estado de serem amplamente divulgados. No entanto, se a respectiva informação  já for de domínio público não parece persistir uma justificação válida para um processo fechado.     A  norma  poderia  talvez  ser  redigida  de  uma  forma  mais  neutral, prescrevendo que se existirem riscos para os segredos de Estado a audiência pode não ser aberta ao público, dependendo da decisão do juiz.       VIII. Associações políticas locais e estrangeiras   

Uma das principais características da proposta é que estes dois crimes (art. 7.° e 8.°) são definidos essencialmente não como crimes separados mas antes como consitindo  na  prática  dos  crimes  previstos  na  lei  nos  artigos  anteriores,  por associações políticas.                                                             28  Para  uma  análise  aprofundada  da  questão,  ver  Manuel  da  Costa  Andrade, Liberdade de imprensa e inviolabilidade pessoal. Uma perspectiva jurídico‐penal, Coimbra Editora, Coimbra, 1996. Ver também J. Godinho, «Algumas considerações sobre a tutela penal da privacidade»,  in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, 4/1997, pp. 139 ss.   29 Documento de consulta, p. 54. 

  20

PE0092

  As associações podem ter relações internacionais, desde que a segurança do Estado não esteja em causa.   Não  existe  na  proposta  nenhuma  norma  que  permita  que  a  proibição  de certas  organizações  banidas  no  Continente  seja  alargada  a  Macau.  É  do conhecimento público que esta questão foi um dos aspectos mais problemáticos da proposta de Hong Kong30 e, por essa razão, o facto de esta proposta ser muito mais moderada deve ser visto talvez como o seu aspecto mais positivo.    É  claro  que  a  Lei  Básica  foi,  neste  ponto,  lida  de  uma  forma  bastante restritiva, para a  tornar compatível com a  liberdade de associação e de expressão ―  direitos  fundamentais  protegidos  em Macau  pela  Lei  Básica  e  também  pelo  Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos.     IX. Actos preparatórios    Os actos preparatórios dos crimes mencionados nos artigos 2.°, 3.°, 4.°, 5.° e 6.°  são  puníveis  com  uma  pena  de  prisão  até  três  anos.  Esta  norma  suscitou controvérsia em Macau, devido à sua falta de clareza.    A teoria geral do direito criminal identifica as etapas do iter criminis: 

• Actos preparatórios  • Tentativa  • Consumação 

  A  tentativa  é  claramente  definida  no  Código  Penal  (art.  21.°).  Os  actos preparatórios não são definidos. Poderá dizer‐se que um acto preparatório é, por definição, qualquer acto exterior que ainda não corresponde a uma  tentativa. No contexto de um homicídio, são exemplos típicos a compra da arma ou o estudo dos movimentos da vítima. Em geral, os actos preparatórios não são puníveis: art. 20.° do Código  Penal. A  justificação  para  tal  é  a  de  que  tais  actos  estão  demasiado distantes da lesão do bem jurídico protegido.   Existe uma grande preocupação  sobre o possível  impacto na  liberdade de expressão da punição separada de meros actos preparatórios em relação a crimes que consistem actos de comunicação, em particular, Sedição e Subtracção de segredo de Estado. Um acto preparatório de sedição pode ser meramente a redacção de um memorando de  conteúdo  incendiário, num papel ou num  computador,  sem que 

                                                            30 Esta foi uma das razões pelas quais os líderes religiosos exortaram os cristãos à  adesão ao protesto de 1 de Julho de 2003, tornando‐o assim mais «transversal»: cfr. Carole Petersen,”Hong Kong’s Spring of discontent: the rise and fall of the national security bill in 2003” em Fu, Petersen and Young (nota 4), p. 49. 

  21

PE0092

alguma vez venha a ser distribuído ou publicado. Parece evidente que o alcance da norma é demasiado amplo.   Deve  assinalar‐se  que  o  artigo  305.°  do  Código  Penal  apenas  prevê  a punição dos actos preparatórios dos crimes mencionados no artigo 297  (Alteração violenta  do  sistema  estabelecido),  298.°  (Incitamento  à  alteração  violenta  do  sistema estabelecido) e 299.° (Sabotagem) do Código Penal.   Concluímos que a norma do artigo 9.° da proposta deve ser abandonada ou restrita aos crimes de Traição à Pátria (art. 2.°), Secessão (art. 3.°) e Subversão (art. 4.°): a punição de actos preparatórios de Sedição e Subtracção de segredo de Estado não tem justificação, tendo em conta o risco de impacto sobre a liberdade de expressão.   De  facto,  deve  ter‐se  presente  que  o  art.  6.°,  n.°  2,  da  proposta  descreve condutas que são, em si, actos preparatórios: o mero recebimento de fundos de um Governo de Estado estrangeiro para espiar segredos de Estado ou recrutar agentes com  esse  intuito;  por  esta  razão,  não  deverá  haver  punição  para  actos preparatórios de actos preparatórios.   Por razões de coerência, o artigo 305.° do Código Penal deve ser revogado, pelo menos  onde  se  articula  com  o  art.  298.°,  que  consiste  num mero  acto  de comunicação.      XI. Questões de processo penal    Artigo 13.° da proposta.       XII. Observações finais    A  impressão  geral  é  a  de  que  estamos  perante  um meritório  esforço  no sentido  de  produzir  uma  lei moderada  e  pacificar  alguns medos;  além  disso,  o Governo  referiu  que  poderá  ajustar  e  esclarecer  pontos  onde  a  consulta  tenha mostrado a necessidade de algumas melhorias. A proposta é no geral positiva. No entanto,  tem  alguns  problemas  importantes  e  vários  aspectos  que  deveriam  ser melhorados:  

• As penas  são demasiado altas  e  conflituam  com as orientações básicas da política criminal constantes do Código Penal;  

• Deverá ser excluído o dolo eventual no crime de subtracção de segredos de Estado, para assim proteger a liberdade da imprensa; 

• também para garantir a liberdade da imprensa deve ser introduzida a causa de  justificação  da  prossecução  de  um  interesse  público,  tal  como  já  está consagrado no Código Penal;  

  22

PE0092

  23

• Os actos preparatórios dos crimes de sedição e de subtracção de segredo de Estado não devem ser punidos.   

 *** ** *** 

 

 

PE0092

第 1 页 

 

                                                           

基本法 23 條立法—評論維護國家安全法諮詢文件 

Jorge Godinho1 

本文討論維護國家安全法草案，維護國家安全法草案旨在履行澳門基本法第二

十三條之義務，對一系列行為給予刑法懲罰，在澳門保護中華人民共和國的國家安

全利益。評論乃基於澳門特區政府於 2008 年 10 月 22 日發佈的諮詢文件2。  

本文嘗試勾勒該草案的主要特點，  提供改進之建議。為此本文也將該草案的主

要條款翻譯成英文。 

筆者為在諮詢期截止前完成，乃于兩周內匆匆作成本文，因此為其不足之處致

歉。倘有更充裕的時間，相關葡文本也會具備。本文選擇以英文為語言乃為使該場

討論裏的諸利益相關者都能容易及快速地閱讀本文。另外，這並不是正式的學術研

究論文，而主要采實際的視角，指出應該注意和解決的問題，但這些提出的問題並

不是全部都有詳細的論述。再加上時間所限，筆者儘量少加注釋和參考文獻。相關

注釋和參考文獻被儘量省略。 

I. 背景，時間，和可能的影響 

眾所周知，澳門基本法第二十三條，如基本法內其他很多條款，採用了與香港

基本法相同的字眼3： 

 1 Jorge Godinho, 澳門大學法學院助理教授，里斯本大學法學學士，澳門大學法學碩士，歐洲大學研究院（European University Institute）博士。個人主頁：http:home.macau.ctm.net/~jgod/，於 SSRN

上之主頁：http://ssrn.com/author=71317 

本文草稿於 2008 年 11 月 28 日完成，請登陸SSRN(http://papers.ssrn.com/sol3/cf_dev/AbsByAuth.cfm?per_id=71317)查詢最新版本，該文的發表時間還未確定，意見與問題請電郵至jgodinho@umac.mo,或jg.macau@gmail.com。 

本文譯者張異和，澳門大學法學院，英文法學碩士，國際法專業。 2參見澳門特別行政區法律改革辦公室，《維護國家安全法》（草案）諮詢文件，澳門，二零零八年十月（本文內稱為諮詢文件）。  

PE0092

第 2 页 

 

                                                                                                                                                                                

“澳門特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人

民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門特別行政區進

行政治活動，禁止澳門特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體

建立聯繫。” 

這表明有許可權主體—即澳門立法會—應通過相關法律以刑法化該條文所載之

各項行為。另外一種可能的做法即由中華人民共和國將相關法律作為國家層面之法

律立法，之後按照基本法附件第三條4，該法律在澳門特別行政區適用。然而，澳

門基本法第二十三條立法沒有採納第二種方法。因此，立法權限保留在特區是一個

積極因素，能夠使得有關立法符合當地法律體系的特點，概念和刑事政策取向。 

1886 年制定的葡國刑法典含有保護國家安全的條款，但是這些條款旨在保護葡

萄牙，所以只在 1999 年 12 月 20 日主權移交前有效。另一方面，1995 年制定的刑

法典僅規定了妨害本地區罪（第二百九十七至三百零七條），  並沒有規定針對中

華人民共和國的罪行。因此，在基本法下有一個空隙亟待彌補。 

香港於 2002、2003 年有關於第二十三條立法的討論，這也是 2003 年 7 月 1 日

的大遊行的一個直接誘因5，之後相關草案被撤回，而澳門在此之前及之後並沒有

任何立法舉措。 

 3筆者寫過關於基本法草案第 23 條的文章，請見：J. Godinho, 基本法與刑法，行政: 澳門公共行政雜誌.，第 19/20 期，1993 年 4 月，第 153 頁。   4眾所周知，澳門法律體系與中國大陸體系相獨立，兩者之間有一些聯繫，一個例證是澳門基本法附件三規定的在澳門適用的國家法律。參見 J. Godinho, Macao Business Law and Legal System, 

LexisNexis, Hong Kong, 2007, at 13。 5 關於香港第二十三條立法過程，詳見Fu Hualing, Carole Petersen and Simon Young (eds.), National security and fundamental rights. Hong Kong’s article 23 under scrutiny, Hong Kong University Press, Hong 

Kong, 2005 (hereinafter ‘Fu, Peterson and Young’; 該書詳細討論了香港關於第二十三條立法的所有方面。); Simon Young, Hong Kong Basic Law Bibliography, Hong Kong Law Journal, Hong Kong, 2006; 

Johannes Chan,  Hong Kong Human Rights Bibliography, Hong Kong Law Journal, 2006. 香港政府關於第二十三條立法的網站地址為：http://www.basiclaw23.gov.hk/. 

PE0092

第 3 页 

 

                                                           

在 2008 年 9 月末，有傳言澳門特區政府即將針對第二十三條提出有關草案。

而在 2008 年 10 月 22 日，在特首何厚鏵先生主持的新聞發佈會上，相關草案被正

式公佈。同樣由由何厚鏵先生主持的  6 次公眾諮詢會很快地在 10 月底和 11 月初

舉行。公眾諮詢期定於 2008 年 11 月 30 日截止。 

行政法務司司長陳麗敏說明草案將於 2008 年年底被提交至立法會。看來在立

法會就該草案的討論和通過很可能將於 2009 年上半年完成，而鑒於立法會對政府

的支持6，很明顯，法案會被通過。時間正好與行政長官的任期（第二任任期將於

2009 年 12 月 19 日結束）和立法會的任期（立法會下一屆選舉將於 2009 年 9 月舉

行）結束重疊。7 

至於澳門的立法對於香港的影響，問題在於澳門的立法是否對於香港未來的立

法舉措有作用。有些人否認澳門的進程對香港的影響，因為兩個特區的情況很不

同，但是這分析似乎過於簡單，至少澳門的先例可能成為香港在適當時機第二次立

法嘗試的一個考慮因素或者是無法忽視的因素。 

II. 草案的一般情況 

從形式來看，該草案旨在通過一部獨立的法律，而不是對 1995 年刑法典作出

修改，因為第二種方案會要求刑法典有多處修改，包括加入關於法人的刑事責任的

條款，而這要求刑法典作一次大的修改，很可能總則要被修改。另外，刑事訴訟程

式法典也需要做相應的修改。 

 6 立法會有 29 名議員，只有 12 名直選議員，有 10 名間選議員，7 名特首委任議員。 7 在本文寫作期間，誰將成為下一位特首仍不明朗， 澳門的政治界仍在一定程度上為歐文龍案的陰影所籠罩。歐文龍乃前澳門特別行政區運輸工務司司長，於 1999 年 12 月 20 日獲得任命，於2004 年再獲任命。歐於 2006 年 12 月 6 日被羈押，2007 年下半年受審。該案在終審法院審判，他於 2008 年 1 月 10 日被判入獄 27 年。其親屬和該案其他涉案人員於 2008 年 7 月 10 日被判刑期，上訴裁決於 2008 年 10 月 30 日作出，削減了刑期。該案對澳門經濟（因為很多建設工程被延遲，或不被批准）和政治產生影響。更多的人員將被刑事起訴，整個形勢還沒有完全穩定。 

PE0092

第 4 页 

 

草案的形式是以單行法律在刑法典之外對相關事項作出規定。該法只需要規定

特殊事項，其他的則由刑法典與刑事訴訟程式法典規定。 

草案由十五條組成，並沒有正式的序言。 

如前所述，諮詢文件於 2008 年 10 月 22 日被公佈，但該諮詢文件內相關解釋

很 少 。 印 刷 本 被 廣 泛 地 免 費 發 放 ， 政 府 也 建 立 了 與 草 案 有 關 的 網 站

（www.gov.mo/basiclaw23/）. 公眾意見將在該網站上公佈。 

諮詢文件僅采澳門的官方語言，並沒有英文本（這不同于商法典修訂的草案，

後者公佈有關於擬定修改的主要條款的總結，中葡英三種文本）。 

在諮詢文件內主要提及的比較法借鑒是來自於大陸法系（葡國，法國，義大

利，西班牙，德國），未提及普通法系法律。令人驚訝的是，諮詢文件也沒有提及

香港的先例，換而言之，  讀者若僅讀草案及解釋，不會瞭解五年前在近鄰香港有

相似的嘗試。 

諮詢文件的另一個特點是它的感情色彩，似乎時不時暗示對於立法的支持是一

種愛國行為8。而這種感情色彩可能是不必要的，因為這營造了一種氛圍，而被討

論的事項需要很客觀的討論，不能將愛國主義與其他本來應該單獨討論的事項混

雜。利益攸關者可以對澳門和中國的地位和發展有很深的真摯的感情，但是他同時

也可以擔心或者反對草案的某些方面。感情色彩不能影響解釋一些細微的差別，例

如煽動與行使言論自由的區分，這即將在下文被論及。  

                                                            8 諮詢文件於第五頁指出，“澳門居民有著優良的愛國愛澳傳統。回歸祖國後，這種愛國愛澳精神成為建設、發展澳門的主要動力，並且形成了澳門特區負有維護國家安全職責的共同理念”。參見諮詢文件第五頁第一段。 

PE0092

第 5 页 

 

                                                           

諮詢文件的解釋部分有重複的內容，而且也沒有很詳細的論述所涉問題。另

外，除了有一個表格比較提到的大陸法系的國家的立法之外，諮詢文件並沒有注釋

說明在準備草案階段所作的研究9。 

正如很多意見指出，就如此敏感與複雜的事項立法，40 天的公眾諮詢期似乎太

短，以至於公眾沒有時間就草案作充分和深刻的研究和討論。儘管有很多人請求諮

詢期被延長，在本文寫作期間並未明確諮詢期是否會被延長。 

下文將按照它們在草案內出現的順序，討論草案內的各種罪行。 

III. 叛國行為 

草案第二條指出： 

“一、中國公民作出下列任一行為者，處十五年至二十五年徒刑： 

（一） 加入外國武裝部隊械抗國家； 

（二） 意圖促進或引發針對國家的戰爭或武裝行動，而串通外國的政府、組

織、團體或其人員； 

（三） 在戰時或在針對國家的武裝行動中，意圖幫助或協助執行敵方針對國家

的軍事行動，或損害國家的軍事防衛，而直接或間接與外國協議，或作

出具有相同目的的行為。 

二、在本法中，“國家”指中華人民共和國。” 

 9 對於 2007 年商法典修訂諮詢文本也可以提出同樣的批評意見。該草案應該就其淵源有詳細論述，例如比較法，學術著作，等等，這些都應該在文本的註腳內提到，才能讓草案的淵源更加容易被追蹤，被理解和辯論。參見 J. Godinho, 商法典修訂（The Revision of the Commercial Code），澳門商業（Macau Business），2007 年 5 月。 

PE0092

第 6 页 

 

                                                           

國家懲罰這種行為很正常，這種行為違背了公民對國家的忠誠，特別當其發生

在戰時。 

草案第二條第一款關於該罪行的規定似乎來源於葡國軍事法典（Portuguese 

Code  of  Military  Justice）第二十六條（為外國武裝部隊服役罪），該法於 2003 年

11 月 15 日被第 100/2003 號法令通過。該法典廢除適用葡國刑法典相應條款第 309

條，但是基本採取了相同的表述和刑罰（五年至十五年刑期）10。 

草案第二條第二款似乎來源於葡國軍事法典第二十八條（與外國勢力串通引發

戰爭罪），該條廢除了葡國刑法典相對應之第 310 條。 

草案第二條第三款似乎來源於葡國軍事法典第二十七條（幫助敵軍罪），該條

廢除了葡國刑法典相對應之第 313 條。 

此罪引入了中國公民的概念。與草案內規定的其他罪行不同，這條對於行為人

的國籍有限制。只有中國公民能夠犯此罪，持其他國籍者被排除在外。另外，關於

治外法權，根據草案第十二條第二款規定，只有澳門居民中的中國公民在澳門特別

行政區以外犯此罪會被追訴。 

這個罪行是被很廣義地設計，其包含三個方面：參加，幫助或協助針對中國的

軍事行動，為國外勢力收集情報，損害國家的軍事防衛。 

對這條的主要批評集中在所規定的十五年至二十年刑期，似乎刑期過長。諮詢

文件並沒有對為什麼設置這樣的刑期作出解釋11。 

鑒於澳門刑罰體系中刑期的一般範圍，單個罪行規定最長刑期二十五年，筆者

很難理解為什麼該罪刑罰在整個澳門法律體系中是最嚴厲的。確實，殺人罪的刑期 

10 參見 Conceição Cunha 之評論，the commentary of Conceição Cunha, in Jorge de Figueiredo Dias (ed.), Comentário Conimbricense do Código Penal, Parte Especial, Tomo III, artigos 308 a 386, Coimbra Editora, 

Coimbra, 2001, at 29 et seq。  11 參見諮詢文件，第 26‐29 頁。 

PE0092

第 7 页 

 

                                                           

是十年至二十年徒刑（見刑法典第一百二十八條），加重殺人罪處十五至二十五年

徒刑（見刑法典第一百二十九條）。 

歷史上，在封建時代，叛國罪被認為是所有罪行中最嚴重的，但是現今的趨勢

是逐步降低其嚴重性，特別當與對人身的犯罪相比較時，對人身的犯罪被認為是更

嚴重的犯罪。澳門刑法典也反映了這個趨勢，其分則部分以侵犯人身罪作為開首部

分（第二卷第一編），而以妨害本地區罪作為最後（第二卷第五編）。刑法典的總

則解釋這一編排“肯定了人之尊嚴為此刑事制度中之根本價值”12。 

草案似乎與澳門刑法體系的特點背道而馳。 

在刑法典中妨害本地區罪最嚴厲的刑罰是五年至十五年刑期，見刑法典第二百

九十七條第二款，其懲罰暴力破壞，變更或顛覆已在澳門確立之政治、經濟或社會

制度。  

維護不同罪名的刑罰之間的協調性是有必要的，而對叛國罪規定五年至十五年

的徒刑似乎已足夠滿足預防犯罪的需要。 

此外，刑法典第二百九十七條第三款也可適用於叛國罪。這個條款規定在當局

作出警告前或緊接在作出警告後，行為人不反抗又或交出或拋棄武器，得特別減輕

處罰，或得不處罰，這乃旨在鼓勵遵守法律。 

IV. 分裂國家 

諮詢文件的第三條規定： 

“一、以暴力或其他嚴重非法手段，試圖將國家領土的一部分自國家主權分離出

去或使之從屬於外國主權者，處十五年至二十五年徒刑。 

二、在本法中，其他“嚴重非法手段”指下列任一行為：  

12 參見第 58/95/M 號法令，十一月十三日，刑法典。  

PE0092

第 8 页 

 

                                                           

（一）侵犯生命、身體完整或人身自由； 

（二）破壞交通運輸、通訊或其他公共基礎設施，或妨害運輸安全或通訊安

全，該等通訊尤其包括電報、電話、電臺、電視臺或其他電子通訊系統；  

（三）縱火，釋放放射性物質、有毒或令人窒息氣體，污染食物或食水，傳播

疾病等； 

（四）使用核能、火器、燃燒物、爆炸性裝置或物質、內有危險性裝置或物質

的包裹或信件。” 

分裂國家罪懲罰試圖將國家領土的一部分從國家主權分離出去，或試圖將國家

領土從屬於外國主權者之行為。不同於叛國罪，不僅中國籍居民能夠犯此罪，任何

人不論國籍都可以。此罪行似乎被界定為以分裂為目的之暴力或恐怖行為。 

 該罪涉及以“暴力”或“其他嚴重非法手段”，第三條第二款為“其他嚴重非法手段”

提供了詳細的定義，其包含一系列通常會被認為是恐怖活動之行為，因此，也可以

說該罪包含了以分裂為目的進行恐怖活動之行為。

如果試圖達到草案規定的兩個可能的後果，罪行即可成立，實際上，預備行為

也會被懲罰（見草案第九條）。

分裂國家罪的刑罰也非常嚴厲。對叛國罪的批評在此也同樣適用，規定分裂國

家罪處五年至十五年的徒刑似乎已足夠。諮詢文件在一頁上規定關於此罪的所有情

形，但是並沒有涉及處所建議刑罰的理由13。 

V. 顛覆 

諮詢文件第四條規定： 

 13 諮詢文件，第 31 頁。 

PE0092

第 9 页 

 

                                                           

“以暴力或其他嚴重非法手段，試圖推翻中央人民政府，或強迫中央人民政府作

出或不作出某一行為者，處十五年至二十五年徒刑。” 

這一條所規定的顛覆罪旨在保護憲政和政府的獨立運作，以免遭受兩方面的打

擊。第一個方面是露骨的推翻，第二個是妨害政府的功能運作，即試圖強迫政府作

出或不作出某一行為。這兩種情況都是被禁止的。 

與分裂罪類似，構成此罪要求以  “暴力”或“其他非法手段”，這些概念應該適用

分裂罪條文裏規定的解釋。 

刑法典上的兩個罪名有與這些條款有相同的地方： 

第一，推翻政府，與第二百九十七條（暴力變更已確立之制度）相似，普通情

況處三年至十年徒刑，使用武器的，處五年至十五年徒刑。 

第二，強迫，與第三百零三條（脅迫本地區之機關）相類似，但是該條規定的

一年至五年徒刑輕了很多。  

諮詢文件又一次回避了為什麼統一規定處十五年至二十五年徒刑14。筆者建議

把該條款分成兩段，規定兩個不同的刑罰，以與刑法典相一致。  

VI. 煽動叛亂 

諮詢文件第五條規定： 

“一、公然及直接煽動他人作出本法第二條、第三條或第四條所指行為者，處一

年至八年徒刑。 

二、公然即直接煽動中國人民解放軍駐澳門部隊的成員放棄職責或叛變者，處

一年至八年徒刑。” 

 14 諮詢文件，第 32‐33 頁。 

PE0092

第 10 页 

 

                                                           

煽動叛亂罪本質上是派生型犯罪，乃煽動叛國、分裂和叛亂，或煽動駐澳門部

隊的中國人民解放軍叛變。煽動是一種交流思想傳播信息之行為，包括公然且直接

引起他人作出上述行為的要素。 

信息的傳播、交流成為此罪的核心，這引起很多問題，特別是此罪與媒體合法

行使言論自由的邊界問題。諮詢文件的起草者知道存在這一問題，為消減疑懼，解

釋文本強調了“公然及直接”的含義 15。“公然”指通過報章、電臺、電視、互聯網等

方式16。

根據草案的解釋，當行為人“直言不諱地”  17煽動他人，即滿足“直接”煽動的條

件。筆者認為，這個條件將本罪的主觀條件限制為直接故意(dolo directo)，不包括

必然故意(dolo necessario)與或然故意(dolo eventual)。  

諮詢文件還提及，“直接煽動”並不包含建議或勸告，  亦不包括學術研究或評論18。如此細微的區別（“建議”與“煽動”，“勸告”與“煽動”的區別）與具體概念（“學術

研究”、“評論”）很明顯會引起很大的概念困難與實際應用的問題。 

如此敏感與不清晰的界限需要被明確界定，且被公眾特別是傳媒理解，因而這

是一個需要進一步闡釋和討論的問題。例如，人們也許會思考，一件關於西藏、新

疆、或臺灣的，和平的活動或報導（報導可以采很多的角度，但有些角度可能被認

為是不愛國的或有顛覆傾向的）在何種情況下是煽動叛亂，又在何種情況下是行使

言論自由。 

為煽動叛亂罪規定的刑罰是一年至八年徒刑，而澳門刑法典第二百九十八條對

煽動以暴力變更已確立之制度也處同樣的刑罰。  

 15諮詢文件，第五條第 3 點解釋，第 36 頁。討論很短，且並無提供例證。 16諮詢文件，第五條第 3 點解釋，第 36 頁。 17諮詢文件，第五條第 3 點解釋，第 36 頁。 18諮詢文件，第五條第 3 點解釋，第 36 頁。 

PE0092

第 11 页 

 

VII. 竊取國家機密 

諮詢文件第六條規定： 

“一、竊取、刺探或收買國家機密，危及或損害國家的獨立、統一、完整或者內

部或對外安全利益者，處二年至八年徒刑。 

二、接受澳門特別行政區以外的政府、組織、團體或其人員的指示、指令、金

錢或有價物進行竊取、刺探或收買國家機密的間諜活動，或明知該等實體或其人員

從事上述活動而為其招募人員，提供協助或任何方式的便利者，處三年至十年徒

刑。 

三、因職務或勞務的身份、或有許可權當局對其所授予的任務而對國家機密負

有保密義務的人： 

（一）作出第一款所指行為者，處三年至十年徒刑； 

（二）作出第二款所指行為者，處五年至十五年徒刑； 

（三）使不獲許可的人接觸或公開國家機密者，處二年至八年徒刑； 

（四）因過失作出第（三）項所指行為者，處最高三年徒刑。 

四、在本條中，“國家機密”指涉及國防、外交或《中華人民共和國澳門特別行

政區基本法》規定的其他屬於中央和澳門特別行政區關係的有關事項而應予以保密

的文件、信息或物件。 

五、在刑事訴訟程式中，司法機關應取得行政長官就特定文件、信息或物件屬

於國家機密發出的證明文件；行政長官在發出證明文件前，須取得中央人民政府的

證明書。” 

PE0092

第 12 页 

 

                                                           

國家機密，例如涉及軍事或空間技術的敏感事項，需要刑法保護，這也涉及到

禁止信息的流通。陳文敏教授（Prof.  Johannes  Chan）曾說明刑法規定可能對出版

自由產生的影響： 

“然而，國家機密的保護應當是獲得政府信息的權利的例外，應當被嚴格限定。

如果很難準確斷定公開一個故事是否違反法律，一個謹慎的編輯會傾向於不出版這

個故事，即使可能因過於謹慎而犯錯。同樣的，如果公務員不清楚法律對於什麼可

以公開的規定，他們會傾向於住嘴。因此，複雜或含糊不清的法律會導致一種私密

文化。在關於國家機密的討論中，重要的不在於刑事起訴的多寡，而在於相關法律

的威懾力。含糊不清的法律會導致自我審查。”19 

該罪旨在保護國家機密，即中華人民共和國的機密，而非澳門特別行政區的“地

區機密”。 

第六條有五款規定，是在草案中最長的，而且它涉及一系列重要問題。文字似

乎是直接建立在葡國刑法典第三百一十六條（違反國家機密罪）和第三百一十七條

（間諜罪）的基礎上，草案合併兩條成為一條，在同一條中涉及兩個行為，儘管對

行為的描述更側重於間諜。 

（一）國家機密的概念 

什麼是本法規定的國家機密？答案可以在第一、四、五款中找到，每一款涉及

一個方面。特別是第四款提供了一個抽象的概念，即哪些是本法保護之國家機密，

而第五款提供機制用以確定具體案件中的事項是否是國家機密。另外，這些條款的

關係也需要闡釋。 

 19 陳文敏教授（Prof. Johannes Chan）， “國家安全與未授權和有害的信息披露”(National security and the unauthorized and damaging disclosure of protected information)，載於 Fu, Petersen and Young (見注釋 4)， 第 252 頁。 

PE0092

第 13 页 

 

                                                           

似乎從第五段涉及的最後一個方面開始論述是個合適的角度。確實，在具體的

案件裏第一個疑點是所涉信息是否是國家機密。首先需要回答的是誰來決定國家機

密。草案規定在具體的案件裏，應通過行政長官取得中央政府的證書  。換而言

之，是否是中華人民共和國的國家機密是由中央政府決定的。的確，只有北京當局

知道什麼信息是按照大陸規定的程式被事先確定密級的。澳門當地的法官，檢察

官，律師或者記者不可能知道。 

準確理解證明書的功能是很必要的。 

申請證明書，答案勢必只有兩種。如果答案是否定的，那麼，涉案事項非國家

機密，罪行的一個必要條件不具備，因此該罪名不成立，案件應被駁回。如果答案

是肯定的，要決定罪名是否成立，還有一系列後續問題需要解決，因為證明書很顯

然不能最終決定刑事責任。需要注意的是，司法機關並不要求中央政府去證明某人

是否犯竊取國家機密罪，這是個更大的問題，要回答這個問題，其他的要素還要由

法院來決定，而不是行政機關，在這裏即中央政府。如果所涉事項確屬國家機密，

討論繼續。 

下一個要解決的問題是案件中的國家機密是否是澳門法律所保護的。第六條第

四款規定本法保護的國家機密涉及三方面：即國防（例如軍事設備或軍事部署）、

外交或《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》規定的其他屬於中央和澳門特別

行政區關係的有關事項。 

因此，澳門特別行政區並不用刑法保護大陸的所有國家機密。這款是抽象地界

定什麼樣的事項是本法保護的國家機密。而這個標準與特別行政區的許可權有關20。 

 20 諮詢文件第 38 頁，解釋第 1 點。 

PE0092

第 14 页 

 

                                                           

第三個要厘清的即“基本法規定的其他屬於中央和澳門特別行政區關係的有關事

項”，  這範圍極廣且不清晰。與中央與澳門特別行政區關係相關的事項有很多。陳

文敏教授（Prof.  Johannes  Chan）曾就香港關於國家安全法的立法草案指出，相關

事項有 26 種之多，包括外交，國防，特首任命，載於基本法附件三的全國性法律

在特區的實施，國家行為證明書，簽證，司法協助，航空，及其他。陳文敏教授總

結稱“被保護的信息範圍如此廣泛，以至於任何與香港特區與大陸關係有關的事項

都可以被這條保護。”21 

需要闡明的是這是否是草案真正意圖保護的範圍。 

草案是否指所有與中央與澳門特別行政區關係相關的事項，不加分類22，悉數

為國家機密？或者，草案是否指只有當事項被確定為國家機密後，若在規定的範圍

內（即屬“基本法規定的其他屬於中央和澳門特別行政區關係的有關事項”），才適

用該條？  

不管答案是什麼，這突出了第六條第一款的要求的作用，它對於將刑法幹預的

範圍限制在合理範圍內有非常重要的作用。在該款下，國家機密的洩露要危及或損

害國家的獨立、統一、完整或者內部或對外安全利益，而這一個條件必須在每一個

具體的案件中得到充分的證明，不僅僅是抽象的還要是具體的23，而僅斷言導致如

此後果是不夠的。不危及上述利益的事項不應被刑法懲罰。如此，被刑法保護的國

 21陳文敏教授（Prof. Johannes Chan）， “國家安全與未授權和有害的信息披露”(National security and the unauthorized and damaging disclosure of protected information) (見注釋 18)， 第 260 頁。 22 澳門現今並沒有關於國家機密的法律。在主權移交前，第 6/94 號法律是葡國延伸到澳門適用的關於國家保密制度的法律，除了其他事項之外，規定了何種事項可以被確定為國家機密和確定國家機密的主體，澳門的總督是決定主體之一。這項法律只在 1999 年 12 月 19 號及之前生效。之後並沒有制定相應的法律法規。 23 參見 A. Medina de Seiça, in Jorge de Figueiredo Dias (ed.), Comentário Conimbricense do Código Penal, Parte Especial, Tomo III, artigos 308 a 386, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, at 121, § 10. 

PE0092

第 15 页 

 

家機密的實際範圍就被極大地縮小了。換言之，一個事項被確定為機密的事實不足

以取得刑法保護，第六條第一款的實質要件也要具備。 

另外一點是，在這裏對於國家機密的確定及密級鑒定應當沒有溯及力。 

如果很明顯所涉事項不在第六條第四款的範圍內（例如，國家機密是關於旅遊

政策，金融事務，或其他特別行政區許可權範圍內事務），沒有任何必要向中央政

府請求證明書，案件應該被駁回。 

（二）兩個行為 

第六條第一款禁止的行為有兩個主要的客觀要件。第一個是通過三種方式取得

國家機密，即竊取、刺探或收買。在這些概念中，最不清晰的是刺探，其可能包括

很多行為。 

第二個客觀要件是該行為的後果，這也是對該款範圍的另外一個重要的限制。 

罪名存在，需要滿足有一定後果的條件，即危及該款中所指的國家的獨立、統一、

完整或者內部或對外安全利益。在這些概念中，國家內部安全利益似乎是範圍最廣

的。 

在實際情況中，確定結果是否存在很顯然是一個極具爭議的事情。在任何情況

下，僅僅有信息被披露或者信息落入不獲許可的人之手的事實並不足以表明這類危

險的存在。另外，此類危害並不能視為自動地從信息的一般性質中引起，因為涉及

被保護之國家機密的信息可能是無害的。 

第六條第二款規定的範圍更廣，其涉及兩種行為。 

第一種是行為人作為國外勢力的代理人進行竊取、刺探或收買國家機密的間諜

活動。該款規定的行為包含了預備行為，即僅僅代表國外勢力也可能觸犯該款規定

PE0092

第 16 页 

 

                                                           

的刑罰。唯一需要證明的事實是接受外國勢力的指示、指令、金錢或有價物，構成

該罪實際上並不需要進行竊取、刺探或收買國家機密的行為。 

第二種行為是為外國勢力進行間諜活動招募人員或者提供協助和便利。 

第二款規定的國外干涉也許是對行為人處以更重刑罰即三年至十年徒刑的原

因。 

諮詢文本的葡文本中第六條第二款似乎起草地很拙劣，很難讀懂和解釋，應該

重新選擇措辭。這款也太長，應該被分為幾段，以便於理解。 

（三）公務人員的洩密 

第六條第三款規定的是情形是當行為人負有特定保密義務時，例如公務員或者

進行核子試驗或太空實驗的科學家，違反特定保密義務。該款的主觀要件既包括故

意，也包括過失，在這裏重要的問題是該條款規定的主體是誰。草案解說並沒有給

出答案24。葡國相關法律的解釋是將人員限定于依職權可以得到該機密信息的行為

人（例如軍隊長官，外交人員，信息服務人員，以及有特殊使命能得到信息的人

員）25。 

該款規定了行為人不同的行為和相對應的刑罰。 

這裏的刑罰比刑法典第三百四十八條規定的公務員違反保密所處刑罰要嚴厲得

多。 

（四） 主觀要件 

 24 諮詢文件第 39 頁，指出“依法有權保有國家機密的人對保護國家機密的安全負有特殊的責任”。 25 參見 Jorge de Figueiredo Dias, Direito penal. Parte geral. Tomo I, Questões fundamentais. A doutrina geral do crime, 2nd ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 377. 

PE0092

第 17 页 

 

                                                           

如何知道是不是國家機密？記者已經指出他們可能不知道所處理的信息就是國

家機密。這似乎是一個正當的擔心，也是保護傳媒免於自我審查的一個很重要的保

障。 

答案在於，對於定罪要求行為人明知是國家機密，但是僅此還不夠，筆者認為

該罪應當明確要求有相當的明智，因此應當排除“或然故意”(eventual intention or

dolus eventualis )26。在澳門刑法下。刑法典提到兩種不同程度之過錯：故意和過

失。刑法典還定義了三種故意的情形（第十三條）： 

直接故意(direct intention or dolo directo)：“行為時明知事實符合一罪狀，而有

意使該事實發生者，為故意”。 

必然故意(necessary intention or dolo necessario)：“行為時明知行為之必然後

果係使符合一罪狀之事實發生者，亦為故意”。 

或然故意(eventual intention or dolo eventual)：“明知行為之後果係可能使符合

一罪狀之事實發生，而行為人行為時係接受該事實之發生者，亦為故意”。 

最後一個情形是最麻煩的。行為人可能會有三種可能：知道，不太確定，或者

全然不知。27   

如果行為人猶豫或者不知道事項乃國家機密，但行為人想過可能是國家機密，

那麼這構成結果故意。行為人意識到可能犯罪，但甘冒此風險，繼續為被禁止行

為。記者們經常會碰到此種情況，如果記者只是不確定到底是不是國家機密，但是

還是決定公開所涉事項。這樣該條款對於言論自由可能產生的影響顯而易見，因為

 26 關於此處即下文澳門刑法典三種故意情形之刑法專有名詞翻譯，譯者乃參見趙國強教授主編，《澳門刑事法研究—實體法篇》，澳門基金會 1997 年 10 月版，第 24 頁。  27 關於此之討論參見，J. Godinho, Do crime de branqueamento de capitais, Almedina, Coimbra, 2001。  

PE0092

第 18 页 

 

                                                           

記者不可能總是去詢問某政府官員所涉事項是否是國家機密。記者會有疑問，然後

傾向於不報導。因此，確保法律不導致公眾自我審查的結果是非常重要的。 

筆者提議法律採取直接或者必要故意，明文排除結果故意。這並非沒有先例，

在刑法典的分則裏的多項罪行是這樣規定的28，例如第三百三十一條載有“意圖使

又或明知”。 

（五） 公眾利益之抗辯 

在香港的草案中涉及到公眾利益之抗辯29，文本如下所示： 

“ (5B) 如 — 

( a ) 某人作出一項披露， 而該項披露 — 

(  i)  揭露任何官員的不合法活動、濫用權力、嚴重疏於職守或其他嚴重不當行

為； 或 

( ii ) 揭露一項對 — 

( A ) 公共秩序； 

( B ) 公共安全； 或 

( C ) 公眾的健康或安全，的嚴重威脅； 

( b ) 該項披露並不超逾揭露該事宜所需的範圍； 及 

( c )在顧及有關個個案的整體情況下， 該項披露所照顧的公眾利益， 較不作出該項

披露所照顧的公眾利益為重，則該人不屬犯本條所訂罪行。”  

28 參見 see Jorge de Figueiredo Dias, Direito penal. Parte geral. Tomo I, Questões fundamentais. A doutrina geral do crime, 2nd ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 377.  29 參見《國家安全（立法條文）條例草案》，2003 年 7 月 5 日，可於此處下載：http://www.basiclaw23.gov.hk/english/download/CSA‐final‐e2.pdf.  

PE0092

第 19 页 

 

                                                           

很遺憾澳門的草案並沒有涉及此事項，但是在澳門刑法典中卻有相關表述，見

第一百七十四條第二款a項及第一百八十六條第二款。無疑這些條款旨在使傳媒能

夠報導涉及隱私或名譽之事項30，以實現其確保公眾意見自由之功能，譴責貪汙或

不法，濫用公眾資金，及其他可能涉及重要公共利益之事項。 

筆者建議應當研究，並將該抗辯理由納入草案，因為歐洲人權法院的案例法顯

示了可能在某些情勢下保密信息的公開是正當的。至於該抗辯理由在草案中的具體

措辭則需要進一步斟酌。 

（六） 刑事訴訟程式不被公開 

草案第十三條規定，關於竊取國家機密案件的刑事訴訟程式，原則上，應當不公

開。這意味著法官應當決定怎樣讓公眾進入法庭31。很顯然，這樣的規定旨在保護

國家機密被洩漏。然而，如果相關信息已經落入公眾領域，不公開審理似乎並不合

理。 

該條文可以更公正一些，規定法官如果認為有洩露國家機密的可能，可以決定不公

開審理。 

VIII. 外國和本地區的政治性組織 

令人驚訝的是，草案並未將第七條與第八條之罪規定為獨立的罪行，而是總結

為政治性團體可能犯前些條款規定之罪。如果沒有危及國家安全之虞，社會團體可

以有國際聯繫。  

 30 詳見關於該事項之討論，Manuel da Costa Andrade, Liberdade de imprensa e inviolabilidade pessoal. Uma perspectiva jurídico‐penal, Coimbra Editora, Coimbra, 1996. See also J. Godinho, ‘Algumas 

considerações sobre a tutela penal da privacidade’ [關於刑法對隱私保護的幾點思考 Some observations on the protection of privacy by criminal law], in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de 

Macau（澳門大學法學院學報）, 4/1997, pp. 139 ff. 31 諮詢文件第 56 頁。 

PE0092

第 20 页 

 

                                                           

並沒有條文規定在中國大陸施行的對某些組織或團體的禁令延伸至澳門適用。

而這點時香港有關立法草案中最有爭議的幾個問題之一32，因此該草案(澳門)採取

了更為緩和的做法，這也是其積極要素之一。

顯而易見基本法在這一點上也是采狹義做法，用以保障結社自由與言論自由，

而這些在澳門是被基本法及公民權利和政治權利國際公約保障的基本權利。 

IX. 預備行為 

對於犯第二條、第三條、第四條、第五條、或第六條所指的犯罪，可處最高三

年徒刑。因為這一條文不夠清晰，在澳門引起極大爭議。 

一般刑法學說將犯罪預備、犯罪未遂、犯罪既遂分開。  

犯罪未遂在刑法典中有明文定義（第二十一條），但預備行為並沒有。只能說

預備行為的一般定義是行為人為犯罪所作的準備行為及還沒有達至未遂的狀態。典

型的例子有，故意殺人案件中，行為人購買槍支或研究受害者活動的行為。一般來

說，預備行為是不受刑事懲罰的，見刑法典第二十條。這樣規定是因為這類行為與

實際犯罪還相差很遠。

社會上對於將預備行為獨立處刑對於言論自由的影響有很大的憂慮，尤其是考

慮到竊取國家機密罪和分裂罪的準備行為也許僅僅是一種溝通行為。預備煽動暴亂

可能只是草草記下紙本上或網上的煽動性文字，而沒有任何的散佈或公開。在這一

點上刑法觸及的範圍過寬。 

 32 這是宗教領袖號召基督徒參加 2003 年 7 月 1 日大遊行（也將此遊行變得更為主流）的原因之一，參見 Carole Petersen, Hong Kong’s Spring of discontent: the rise and fall of the national security bill 

in 2003’ in Fu, Petersen and Young (注釋 4), 第 49 頁。 

PE0092

第 21 页 

 

值得注意的是澳門刑法典第 305 條僅規定懲罰第二百九十七條（暴力變更已確

立之制度）、二百九十八條（煽動以暴力變更以確立之制度）和二百九十九條（破

壞）之罪，即僅懲罰這三罪的預備行為 。  

筆者建議刪除草案第九條，或者規定其僅適用於叛國（第二條）、分裂（第三

條）和顛覆（第四條），而該法也不會因為如此修改而失去任何的效果。 

鑒於有限制言論自由的風險，煽動叛亂和竊取國家機密的預備行為不應被懲

罰。 

實際上，第六條第二款規定懲罰的行為已經包含了一些預備行為，這些行為包

括接受國外勢力的金錢去竊取國家機密，或明知國外勢力從事竊取、刺探或收買國

家機密的活動而為其招募人員，因此，不應懲罰預備行為的預備行為。 

為了法律之間的一致性，刑法典的第三百零五條關係到第二百九十八條的內容

應當被廢止，因為這僅是一種言辭行為。 

 

X. 刑事訴訟程式事項 

見草案第十三條。  

 

XI. 結語 

起草者旨在起草一部適度的或溫和的法律，消減憂懼心理，另外政府也指出如

果諮詢期得到改進意見，可能會對草案進行修改。草案總體來說是積極的。然而，

它也存在一些問題，如本文以上所述，很多地方需要改進，在本文中提出了以下幾

點： 

1. 很多刑罰過於嚴厲，與現有刑法典的基本刑事政策導向不符。 

PE0092

第 22 页 

 

2. 在竊取國家機密罪中或然故意（Dolus  eventualis）應該被排除，以保障出版

自由。 

3. 公眾利益抗辯需被引入，採取現有刑法典納入公眾利益抗辯的方式，以保障

出版自由。 

4. 煽動叛亂和竊取國家機密的預備行為不應被懲罰。  

 

二零零八年十一月二十八日，於澳門 

      

 

PE0092

   

The regulation of article 23 of the Macau Basic Law A commentary of the draft law on the protection of State security 

  

Jorge Godinho Assistant Professor, Faculty of Law, University of Macau Law lic. (Univ. Lisbon), LLM (Univ. Macau), PhD (EUI, Florence) Personal page: http://home.macau.ctm.net/~jgod/  SSRN: http://ssrn.com/author=71317   [draft version 2, of 28 November 2008; please check SSRN (http://papers.ssrn.com/sol3/cf_dev/AbsByAuth.cfm?per_id=71317 ) for later versions] [place and time of publication not yet determined] [comments and questions are welcome at jgodinho@umac.mo or jg.macau@gmail.com]     This paper discusses the proposal to give execution to the obligation stated in article 23 of the Macau Basic Law to criminalize a range of conducts related to the protection in the Macau Special Administrative Region of national security interests of the PRC. The argument proceeds on the basis of the public consultation document released on 22 October 2008 by the Macau SAR Government1.    The paper tries to provide an account of the key features of the proposal. Suggestions for amendment and improvement are offered. An English translation of the key articles of the proposal is provided.   Readers should be aware that this paper was written in around only two weeks, so as to comply with the deadline of the consultation period. Apologies are due for its shortcomings. If more time was available, it would be written also in Portuguese; the choice of English language is due to the need to reach easily and rapidly all stakeholders in this debate. In addition, this is not a standard academic research paper: it tries essentially to be practical in its approach, and to point to questions and issues that it suggests be addressed in this legislative process, even if all are not fully discussed and answered at this stage. For this reason, and due to the time limitation, footnotes and references were kept to a minimum.  

                                                 1 See Governo da Região Administrativa Especial de Macau and Gabinete para a Reforma Jurídica, Lei relativa à defesa da segurança do Estado (projecto). Documento de consulta, Macau, October 2008 (hereinafter ‘Consultation document’). 

  1

PE0092

     I. Background, timeline and possible broader implications    As well known, article 23 of the Macau Basic Law, like many other of its provisions, has exactly the same wording of the Hong Kong Basic Law2:  

  The Macao Special Administrative Region shall enact laws, on its own, to prohibit any act of treason, secession, sedition, subversion against the Central Peopleʹs Government, or theft of state secrets, to prohibit foreign political organizations or bodies from conducting political activities in the Region, and to prohibit political organizations or bodies of the Region from establishing ties with foreign political organizations or bodies. 

    This means that the competent body — the Legislative Assembly of the Macau SAR — should approve laws criminalizing the offences described in it. The other alternative would be to have such legislation approved by means of a national law for the entire PRC; such law would also be applicable in the SAR under Annex III of the Basic Law3. However, this route was not taken, and this is an option that should be applauded.  Therefore, the fact that the competence rests in the SAR is certainly a rather positive factor: it namely enables a definition in line with the local legal system’s characteristics, concepts and basic criminal policy orientations.   In terms of background, the Portuguese Penal Code of 1886 had norms on the protection of State security, but these were designed to protect the Portuguese State, and accordingly were kept in force only up to the transfer of sovereignty on 20 December 1999. On the other hand, the new 1995 Penal Code only regulates crimes against the Macau SAR Region (arts. 297 to 307), and not crimes against the PRC as a whole. Therefore, under the Basic Law there is currently a void that needs to be filled. 

                                                 2 We first wrote about article 23 of the then draft Basic Law in an article published in 1993: see J. Godinho, ‘A Lei Básica e o Direito Penal’ [The Basic Law and criminal law], in Administração. Revista da Administração Pública de Macau, no. 19/20, April 1993, at 153 et seq. 3 As well known, the legal system of Macau is separate from that of the Mainland, although there are some linkages, one being the applicability of national laws listed in Annex III of the Macau Basic Law. See J. Godinho, Macau business law and legal system, LexisNexis, Hong Kong, 2007, at 13 et seq. 

  2

PE0092

  No initiative was ever taken in this regard in Macau, namely before or after the 2002‐2003 events in Hong Kong, which culminated in the massive demonstration of 1 July 20034, soon after which the proposal was abandoned.    In late September 2008 it became public that the Macau Government would be soon advancing a proposal to regulate article 23. This effectively took place on 22 October 2008, with a formal announcement in a press conference chaired by the Macau Chief Executive, Edmund Ho. Six public discussion sessions were immediately held in late October and early November, also chaired by the Chief Executive. The end of consultation period was set for 30 November 2008.    Secretary for Justice Florinda Chan has stated that submission to the Legislative Assembly is expected before the end of 2008. It seems likely that discussion and approval will take place in the first half of 2009, and it is also likely that the law will be passed, given broad support of the Government in the Legislative Assembly5. This timing coincides with the end of the mandates of both the Chief Executive (second term ends 19 December 2009) and the Legislative Assembly (next elections are due in September 2009)6. 

                                                 4 For the Hong Kong process see, in great detail, Fu Hualing, Carole Petersen and Simon Young (eds.), National security and fundamental rights. Hong Kong’s article 23 under scrutiny, Hong Kong University Press, Hong Kong, 2005 (hereinafter ‘Fu, Peterson and Young’; this volume covers exhaustively all aspects of the Hong Kong proposal); Simon Young, Hong Kong Basic Law Bibliography, Hong Kong Law Journal, Hong Kong, 2006; Johannes Chan,  Hong Kong Human Rights Bibliography, Hong Kong Law Journal, 2006. The Hong Kong Government website can be found at http://www.basiclaw23.gov.hk/. 5 The Legislative Assembly is made of 29 members. Of these, only 12 are directly elected by all residents, as 10 are elected by functional constituencies and 7 are appointed directly by the Chief Executive himself. 6 At the time of writing, it is totally unclear who the next Chief Executive will be, and the political life is still somehow under the shadow of the Ao Man Long case. Ao Man Long  (歐文龍) was the Secretary for Public Works in the Government of the Macau SAR, appointed 20 December 1999 (at age 43), and reappointed 2004 for a second term. Ao was arrested 6 December 2006, tried during the second half of 2007. The trial took place directly before the Court of Final Appeal. He was convicted 30 January 2008 to 27 years imprisonment, and no appeal was lodged. Family members and businessmen associated with the case were sentenced to various prison terms on 10 July on first instance, confirmed 30 Oct 2008 on appeal, but with a substantial reduction of the prison terms. The impact of the case is obvious in the economy (as many public works projects have been delayed, or not yet approved) and in politics. Allegedly, 

  3

PE0092

  As to possible implications for Hong Kong, the question is whether there will be any impact or influence of the Macau regulation on Hong Kong future initiatives. Some deny any such possible influence of Macau developments on Hong Kong, considering that the two SARs are totally different, but this seems too simplistic a claim: the Macau precedent may, at least, be a factor to be considered or that cannot be ignored when the time arrives for a second attempt to pass legislation in Hong Kong.       II. General aspects of the proposal    In terms of form, the proposal aims at approving a separate law, and not to make an amendment to the Criminal Code 1995. Indeed, such would not be practical, as it would require too many amendments, including the insertion of provisions on the criminal liability of criminal liability of collective persons, which would not fit in the Criminal Code without a major rearrangement, possibly including the General Part. On the other hand, a very small amendment to the Criminal Procedure Code is foreseen.   The format of the proposal is standard for criminal law matters regulated in special laws outside the Criminal Code. The law need only concern itself with specific issues that have to be addressed: all other matters are regulated by the Criminal Code and the Criminal Procedure Code.   The proposal is made of 15 articles, and has no formal preamble.   As mentioned, a consultation document was released on 22 October 2008, which includes succint explanatory notes. The printed version was made widely available in free distribution, and a dedicated website was created (www.gov.mo/basiclaw23/). Comments received from the public were being added to the site.   The consultation document is available in the Macau official languages only, and not in English (unlike the proposal for amendment of the Commercial Code, which had a summary of proposed changes released in three languages).    The comparative law references mentioned in the consultation document are all taken from civil law legal systems (Portugal, France, Italy, Spain, Germany). References to common law legal systems are totally absent. Strikingly, there is no reference whatsoever to the Hong Kong precedent: one would not know just by reading the proposal and its explanatory note that a similar exercise took place in the neighbour SAR five years ago.   Another feature of the consultation document is its somehow emotional tone, which at times seems to imply that support of this issue is as an exercise in 

                                                                                                                                               more criminal prosecutions will be opened, perhaps involving more people. The situation has not yet fully stabilized. 

  4

PE0092

patriotism or love to the Motherland7. This tone is perhaps not the more advisable one as it creates a charged atmosphere on the discussion of issues that should be considered in an objective manner, and mixes patriotism and other matters that should be kept separate. One can have a deep sincere love for Macau and for China, their status and their progress and improvement, and still worry about or disagree with some aspects of the proposal. This emotional tone cannot have a bearing on the interpretation of some fine distinctions that need to be operated, such as between the crime of sedition and the legitimate exercise of freedom of expression, a matter discussed below.   The explanatory notes found in the consultation document are sometimes repetitive and not extremely detailed. In addition, there are no footnotes or detailed references to the studies used in the preparation of the proposal8, aside from a table comparing the legislation of the civil law legal systems mentioned.   As has been pointed out by many individuals and entities, a consultation period of only 40 days for such a sensitive and complex matter seems to be way too modest, and may not allow sufficient time for a proper and thorough study and debate by the public. Although there have been many request to have the consultation period extended, at the time of writing it is not clear whether that shall indeed occur.   The following discusses the crimes included in the proposal in turn, in the same order as they appear.       III. Treason    Article 2 of the consultation document provides:  

  1. Whover, being a Chinese citizen:                                                  7 The document inter alia states: ‘Love to the Motherland and love to Macau, of body and soul, have been a tradition by excellence of the residents of the Region. After the return to the Motherland, the spirit of this love has transformed itself into a driving force in building and developing the Region, and shaping a common notion under which it is for the Macau SAR to perform the mission of defending national security’; see Consultation document, at 3. 8 A similar critique was made in connection with the 2007 consultation document advancing proposals to amend the Commercial Code. The proposal should be more detailed in terms of the sources used: comparative law, doctrinal works, and so on, all of which should have been fully referenced in footnotes, so that the sources of the proposal would be easier to trace, understand and debate; see J. Godinho, The revision of the Commercial Code, in Macau Business, May 2007. 

  5

PE0092

  1) Takes up arms against the State, as part of foreign armed forces;   2) Has intelligence with the Government of a foreign State, organization or association, or their agents, with the intention of promoting or causing a war or armed conflict against the State; or   3) In times of war or armed conflict against the State, with the intention to favor or to support the execution of enemy military operations against the State, or to cause harm to its military defence, has direct or indirect understandings with foreigners or practices acts for the same purposes,  shall be punished with 15 to 25 years imprisonment.   2. For the purposes of this law, State is the People’s Republic of China. 

   It is normal for States to punish this conduct, which breaches the allegiance to one’s State, especially in case of armed conflict.    The direct source of article 2(1) of the proposal seems to be article 26 (military service in enemy armed forces) of the Portuguese Code of Military Justice (CMJ), approved by Law no. 100/2003, of November 15. This Code revoked the corresponding provision of the Portuguese Penal Code (art. 309), but kept the same wording and penalty (5 to 15 years imprisonment)9.   The direct source of article 2(2) seems to be article 28 CMJ (intelligence with foreign powers to provoke war), which revoked article 310 of the Portuguese Penal Code.   The direct source of article 2(3) seems to be article 27 CMJ (supporting the enemy), which revoked article 313 of the Portuguese Penal Code.   The concept of Chinese citizenship comes into play in this crime. Unlike all other crimes under this law, there is a restriction based on nationality of the possible perpetrators. Only Chinese citizens can commit the three crimes stated in this article: Macau residents who are of other nationalities were intentionally excluded. In addition, only Macau residents are covered by the extraterritorial scope of this provision, under art. 12(2) of the draft.   The crimes stated in this provision are very broadly conceived and covers three aspects: fighting or attacking the Chinese State, gathering intelligence for foreign powers, and weakening the military defences of China.   The main critique that can be levelled against this provision is that a penalty of 15 to 25 years of imprisonment seems excessive. The consultation document is totally silent on why such penalty is proposed10. 

                                                 9 See the commentary of Conceição Cunha, in Jorge de Figueiredo Dias (ed.), Comentário Conimbricense do Código Penal, Parte Especial, Tomo III, artigos 308 a 386, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, at 29 et seq. 10 See Consultation document, pp. 25‐28. 

  6

PE0092

  Given the general scale of penalties in the penal system of Macau, one fails to realize why is the penalty among the harshest in the entire Macau legal system, where the absolute maximum penalty for any single crime is 25 years of imprisonment. Indeed, the penalty for homicide is from 10 to 20 years for standard cases (art. 128, Penal Code), and 15 to 25 years in aggravated cases (art. 129, Penal Code).    Historically, going back to feudal times, treason tended to be considered as the most horrendous of all crimes, but the modern trend is to downgrade its relative importance, especially when compared when crimes against persons, which are now regarded as more serious. Reflecting this view, the Macau Penal Code regulates in its Special Part first the crimes against persons (Title I of Book II), while crimes against the State are left to the end (Title V of Book II). The preamble of the Code explains that this is a means of ‘affirming human dignity as the fundamental moral value of the penal system’11.   The proposal seems to run against this feature of the Macau system of criminal law.   The harshest penalty foreseen in the chapter on crimes against the Macau SAR of the Criminal Code is of 5 to 15 years of imprisonment: see art. 297(2) of the Penal Code, which punishes the crime of attempting to destroy, alter or subvert the political, economic or social system of Macau, by means of armed violence.   There is a need to keep consistency among penalties for different crimes. A penalty for treason of 5 to 15 years seems to be more than sufficient to satisfy the prevention needs at issue.    In addition, article 297(3) of the Penal Code could be made applicable to treason. This provision states that the penalty may be lowered or exempted if the person surrenders without resistance, or hands in or abandons the arms before or immediately after warnings by the authorities. This is clearly intended to stimulate compliance with the law.         IV. Secession    Article 3 of the consultation document provides:    

  1. Whoever, by means of violence or by employing other serious unlawful means, attempts to separate from State sovereignty, or tries to submit to foreign sovereignty, a part of the territory, shall be punished with 15 to 25 years imprisonment.   2. For the purposes of this law, the following are deemed to be serious unlawful means: 

                                                 11 Decree‐Law no. 58/95/M, of November 14, preamble. 

  7

PE0092

  1) acts against the life, physical integrity or freedom of persons;    2) acts of destruction of means of transport or telecommunications, or other infrastructures, or acts against the security of transportation and communications, including by telegraph, telephone, radio, television or other electronic communication systems;    3) acts of causing fire, releasing radioactive substances or toxic or suffocating gases, contamination of food or water intended for human consumption or spreading diseases;    4) acts involving the use of nuclear energy, fire weapons, incendiary means, explosives devices or substances, postal parcels or letterss containing dangerous substances or devices. 

   The crime of secession covers attempts to create a sovereign State made of parts of the Chinese territory, and also attempts to submit national territory to foreign sovereignty. Unlike treason, not only Chinese citizens can commit the crime of secession: anyone can. The crime seems to be defined essentially as a case of violence or terrorism for purposes of secession.   The crime has to involve ‘violence’ or ‘other serious unlawful means’. A lenghty definition of ‘other serious unlawful means’ is given in art. 3(2), which covers various conducts that could normally be described as terrorist acts. In this manner, one could say that the crime covers terrorist acts for the purpose of secession.     The crime occurs merely by ‘attempting’ to accomplish the two possible outcomes described. In fact, preparatory acts are also punishable (see art. 9).   The penalty for the crime of secession is also very harsh. The same critique as for treason applies: a penalty for treason of 5 to 15 years seems sufficient. The consultation document, which covers all issues related to this crime in one page only, is silent on why such penalty is proposed12.       V. Subversion    Article 4 of the consultation document provides:  

  Whoever, by means of violence or by other serious unlawful means, attempts to topple the Central People’s Government, or to constrain the Central People’s Government to practice an act or an ommission, shall be punished with a penalty of 15 to 25 years of imprisonment. 

 

                                                 12 See Consultation document, p. 30. 

  8

PE0092

  The criminalization of subversion mentioned in this provision is intended to protect the constitutional structure and independent functioning of the State from two possible attacks.   The first is its outright overthrow: conducts that attempt to topple the Government are criminalized.   The second is, on the other hand, its free functioning. Attempts to constrain the Government to practice or not to practice an act are also forbidden.   The crime requires, in both cases, and as in the previous crime of secession, ‘violence’ or ‘other serious unlawful means’, which should be understood as in the previous crime of secession.   When comparing this crime with the Penal Code, it does have elements similar to two provisions:   a) the first aspect — the overthrow of the Government — is similar to art. 297 (violent overthrow of the established order), punishable with 3 to 10 years for standard cases and 5 to 15 years if armed violence is deployed;     b) the second aspect — coercion — is analogous to art. 303 (coercion against organs of the SAR), where the penalty is much lower: 1 to 8 years.    The consultation document is again silent on why a single unified penalty of 15 to 25 years is proposed13. We suggest breaking down the provision in two paragraphs with two different sets of penalties fully alignedwith the Pena

 l Code. 

                                                

      VI. Sedition      Article 5 of the consultation document provides:  

  1. Anyone who incites, directly and in public, the acts described in articles 2, 3 or 4, shall be punished with 1 to 8 years imprisonment.   2. Anyone who incites, directly and in public, the members of the Macau Garrison of the People’s Liberation Army to abandon their functions or to engage in acts of rebellion, shall be punished with 1 to 8 years imprisonment. 

   The crime of sedition is essentially a derivative crime: as incitement to treason, secession and subversion, and also as an incitement to the rebellion of the army stationed in the Macau SAR. In this manner, and unlike the previous three crimes, sedition amounts to an act of communication: it consists in public and direct attempts to cause others to commit the acts mentioned. 

 13 See Consultation document, p. 31‐32. 

  9

PE0092

  The nature of the offence as the spreading of communication or information raises various issues, especially the border with the legitimate exercise of freedom of expression, namely through the media.    The drafters of the consultation document were aware of this important problem, and to allay the fears the explanatory note places emphasis on clarifying the meaning of the wording ‘in public and in a direct way’14.    The wording ‘in public’ is to include namely the press, radio, television and the internet15.    The requirement that the incitement be done ‘in a direct way’ (or ‘directly’) is met, according to the explanatory note, when the person ‘undoubtedly’ incites another16. In our view, it seems that this requirement restricts the crime to cases of ‘direct intention’ (dolo directo), and excludes ‘necessary intention’ (dolo necessário) and ‘eventual intention’ (dolo eventual).   It is also mentioned that ‘direct incitement’ does not include suggestions or recommendations, and does not include academic research or mere commentary17. It is clear that such fine distinctions (between a ‘suggestion’ and an incitement‘, between a ‘recommendation’ and an ‘incitement’) and concepts (‘academic research’ vs ‘commentary’) can cause considerable conceptual difficulty and practical concerns.   This is evidently a matter that calls for further clarification and discussion, as these very sensitive and potentially unclear borders need to be well defined and understood by the public in general and the press in particular. For example, persons may wonder as whether a peaceful event or report touching upon the issues of Tibet, Xinjiang or Taiwan (topics that may have angles that some may consider unpatriotic or subversive) could be considered sedition or rather the regular exercise of freedom of expression.   The proposed penalty for the crime of sedition is 1 to 8 years. The same penalty is foreseen in article 298 of the Macau Penal Code for incitement to the violent overthrow of the established order.        VII. Theft of State secrets  

  1. Whoever steals, spies or purchases State secrets, causing danger to or harming State interests related to national independence, to State integrity and unity, or its internal or external security, shall be punished with imprisonment from 2 to 8 years.  

                                                 14 Consultation document, at pp. 34‐35. The discussion is somewhat short (two pages) and does not provide any examples. 15 Consultation document, at p. 35. 16 Consultation document, at p. 35. 17 Consultation document, at p. 35. 

  10

PE0092

  2. Whoever receives instructions, directives, money or assets from a Government, organization or association from outside of the Macau SAR, or any of their agents, for the practice of spying acts, namely to steal, spy or purchase State secrets, or to recruit others to practice such acts, with knowledge of such [conhecendo‐o por tal], or, in any way, renders assistance or facilitates the practice of such acts, shall be punished with imprisonment from 3 to 10 years.   3. If the perpetror, breaching a specific duty imposed by the status of his function or service, or of the mission of which he was charged by a competent authority, practices the following conducts, he shall be punished: 

1) In case of the conducts described in paragraph 1, with imprisonment of 3 to 10 years; 

2) In case of the conducts described in paragraph 2, with imprisonment of 5 to 15 years; 

3) In case he renders public or makes accessible to unathorized persons a State secret, with imprisonment of 2 to 8 years; 

4) In case of the previous subparagraph, by negligence, with imprisonment up to 3 years. 

  4. For the purposes of this article, ‘State secret’ shall cover the documents, information or objects that should be kept secret in the framework of national defence, external relations, or other matters having to do with the relation between the Central Authorities and the Macau SAR mentioned in the Basic Law of the MSAR.    5. Judicial organs shall obtain from the Chief Executive a certificate on the specific documents, information or objects relating to State secrets, whenever questions are posed in a criminal procedure; before issuing such certificate, the Chief Executive shall obtain a certifying document from the Central People’s Government. 

   State secrets — eg, sensitive matters such as military and space technology — demand penal protection, which translates into a prohibition on the flow of information. The problems that penal laws may create for freedom of the press are stated most clearly by Prof. Johannes Chan:  

  Protection of state secrets, however, should be an exception to the general right of access to official information and should be narrowly and clearly defined. If it is difficult to predict with reasonable certainty whether the publication of a story will infringe the law, a prudent editor will tend to err on the side of caution by not publishing the story at all. Likewise, public servants who are uncertain abou the limits of the law on what can be disclosed will tend to seal their lips. Thus complicated or ambiguous law will lead to a culture of secrecy. In the context of state 

  11

PE0092

secrets, what is important is not so much the number of criminal prosecutions that have been pursued, but the chilling effect that the law may have. Ambiguity is likely to lead to self‐censorship18. 

   The crime is intended to protect national secrets, that is, secrets of the PRC, as opposed to ‘regional secrets’ of the Macau SAR.   Article 6, with five paragraphs, is the longest of the proposal, and it raises a long list of important issues. The wording seems directly based upon articles 316 (breach of State secret) and 317 (spying) of the Portuguese Penal Code, which the proposal merges in one unified provision that deals with both aspects, although the proposed description of the conduct emphasizes the spying component.      a) The concept of State secret    What is a State secret for the purposes of this law? The answer to this question is found in three provisions — paragraphs 1, 4 and 5 —, with each contributing a different aspect or angle of analysis. In particular, paragraph 4 provides an abstract delimitation of which State secrets are protected, while paragraph 5 provides a mechanism to ascertain whether a specific matter arising in individual cases is indeed a secret. In addition, the relation between these provisions needs to be understood.   It seems appropriate to start by the last aspect, mentioned in paragraph 5. Indeed, in actual cases the first doubt that may arise is whether the information at issue is actually a State secret or not. Who decides what a State secret is? The draft states that, in concrete court cases, a certificate shall be obtained from the Central Government, via the Chief Executive. In other words, what is a national State secret of the PRC is determined by the central Government: indeed, only the authorities in Beijing actually know for sure what information has been previously classified as such, under the procedure in force in the Mainland for that purpose. A local Macau judge, prosecutor, lawyer or journalist has no way of knowing with any degree of certainty.   The role or function of the certificate needs to be understood clearly.    The certificate, once received, shall provide one of two possible answers.    If the answer is negative, that is, if no State secret is involved, the case should be dismissed: this element of the crime is not present, and without it the crime cannot subsist.    If the answer is positive, other sets of questions need to be asked in order to determine if a crime has been committed, as the certificate certainly is not a final determination of criminal responsibility. To be clear: the central government is not being asked whether a certain person should be convicted for having 

                                                 18 Johannes Chan, ‘National security and the unauthorized and damaging disclosure of protected information’, in Fu, Petersen and Young (note 4), at 252. 

  12

PE0092

committed the crime of theft of State secrets. That is a broader issue, with other ingredients that should be determined by the courts of Macau and not by an executive body, the Central Government in this case. If there is indeed a State secret, the discussion continues.   This being the case, the next question that needs to be decided is whether the State secret is actually protected under the law of Macau. Art. 6(4) answers this question by providing that State secrets protected by this law may refer to confidential matters in three fields: defence (such as military equipment and deployment); external relations (such as diplomatic issues); and other matters related to the linkages between the central authorities and the Macau SAR, under the Basic Law.    Therefore, not any secret matter in the Mainland is granted penal protection in the Macau SAR. This provision operates a delimitation, in abstract, of what matters may be considered State secrets. The criterion used refers to the competence of the SAR19.    The third category — matters related to the linkages between the central authorities and the Macau SAR, under the Basic Law — is extremely broad and not particularly clear: the list of matters that have a bearing on the relation between the central authorities and the Macau SAR can be extremely long. Referring to the paralell Hong Kong draft, Prof. Johannes Chan lists 26 categories of issues. These include such diverse matters as foreign affairs, defence, appointment of the Chief Executive, extension of national laws via their inclusion in Annex III, providing certificates on ‘acts of State’, entry and visa issues, arrangements for judicial assistance, aviation, and many others. Prof. Johannes Chan concludes that ‘[t]he scope of the protected information is so broad that virtually any information that has anything to do with relations between the HKSAR and the Mainland could be caught by the provision’20.    It should be clarified if this really is the intended scope of protection of the proposal.    Does the proposal mean that henceforth all matters related to any linkages between the central authorities and the Macau SAR under the Basic Law, regardless of classification21, are a matter of national secret?  

                                                 19 Consultation document, at p. 37. 20 Johannes Chan, ‘National security and the unauthorized and damaging disclosure of protected information’ (note 18), at 260. 21 It may be reminded that Macau does not have today a law on State secrets. Prior to the transfer of sovereignty, Law no. 6/94, of April 7, was a national Portuguese law that had been extended to Macau, which regulated, among other aspects, which matters could be classified as (Portuguese) State secrets and who could grant such status, the Governor of Macau being one of such entities. The law was in force until 19 December 1999. No corresponding rules currently exist. 

  13

PE0092

  Or does it mean that only matters actually classified as secret, within the said ambit, fall within the criminal law provision?   Whatever the answer, it highlights the role of the requirement stated in art. 6(1), which is extremely important to keep the content of the scope of the criminal law intervention within reasonable bounds. Under this provision, the revelation must effectively endanger the independence, unity, integrity or security of the PRC as a whole, and this should be demonstrated convincingly in every single case, not just in abstract but also in concrete terms22. Matters that do not endanger any of these legally protected interests do not have penal relevance. A mere allegation of such an outcome is not sufficient. In this manner, the substantive scope of the State secrets that may be protected by criminal law is considerably narrowed. Namely, the fact that a topic was formally classified as secret is not sufficient to afford criminal law protection: it must also meet the substantive test of art. 6(1).    Another point in this connection is that there cannot be retroactive determinations or classifications regarding State secrets.   It would also appear that if it is clear beforehand that the matter does not fall within art. 6(4) (eg, the ‘state secret’ is related to tourism policy, to financial matters, or other topics fully within the competence of the SAR) there is no point in even asking for the certificate and the case must be dismissed.    b) the basic two crimes   The prohibited conduct in art. 6(1) has two main objective elements.    The first is to obtain State secrets by three possible ways: stealing; spying; or purchasing. Of these concepts, the most unclear is ‘spying’, which may potentially include a wide range of conducts.   The second objective element relates to the result of the conduct, and is a further important limitation in the scope of the provision. For the crime to exist there should also be a certain outcome, the danger to the fields stated in the legal provision: national independence; State integrity and unity; State internal or external security.    Of these concepts, internal security seems to be the broadest.    It is of course a highly debatable matter, in practical cases, to ascertain whether a risk to these interests actually occurs. In any event, it cannot be said that the mere fact that information was disclosed or has fallen on wrong hands can be sufficient to demonstrate the existence of such danger. Furthermore, as mentioned, such harm also cannot be seen to arise automatically from the general nature of the information, which can be innocuous.   Art. 6(2) is more broadly worded, and aims to cover two sets of conducts. 

                                                 22 A. Medina de Seiça, in Jorge de Figueiredo Dias (ed.), Comentário Conimbricense do Código Penal, Parte Especial, Tomo III, artigos 308 a 386, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, at 121, § 10. 

  14

PE0092

  The first is where the perpetrator is the agent of foreign powers in spying, or in recruiting persons to steal, spy or purchase State secrets. These conducts are described as preparatory acts: the mere acting on behalf of foreign powers triggers the penalties stated in this provision. The only fact that needs to be proven is the receipt of instructions, directives, money or assets from a foreign power: the crime does not actually require an act of stealing, spying or purchasing State secrets.    The second set covers recruiting persons to spy for foreign powers or otherwise assisting or supporting the above conducts.   The foreign element may be the justification for the higher penalty: 3 to 10 years of imprisonment.    The Portuguese version of art. 6(2) seems poorly drafted: it is not easy to read and interpret, and should be rewritten. The provision is also too long, and should be broken down in various subparagraphs, to make more understandable.    c) The revelation by civil servants   Theft of State secrets under art. 6(3) covers essentially cases where a person subject to special duties of confidentiality breaches State secrets. The important question is who exactly is covered by this provision, which covers intention as well as negligence. The explanatory note does not provide an answer23. One interpretation of the corresponding Portuguese legal provision seems to narrow it to those persons whose functional status enables them with access to the secret information (military commanders, diplomatic corps, members of the information services, as well as persons charged with missions which grant such access)24.   Various sets of offences and penalties are foreseen.    The penalties are much higher than those stated in art. 348 of the Criminal Code for the revelation of confidential information by civil servants.       d) Subjective elements   How to know what is State secret? Journalists have pointed out that they may not know that the information they are dealing with is State secret. This seems to be a legitimate concern, and an important safeguard in order preserve the press from falling into self‐censorship.    The general answer is that, for a conviction to occur, knowledge is required. But this is not sufficient. We believe that the crime should explicitly 

                                                 23 Consultation document, at p. 38, states that ‘special qualities’ are needed, linked to a ‘functional status or mission’.  24 A. Medina de Seiça, in Jorge de Figueiredo Dias (ed.), Comentário Conimbricense do Código Penal, Parte Especial, Tomo III, artigos 308 a 386, Coimbra Editora, Coimbra, 2001, at 118, § 6. 

  15

PE0092

require a firm knowledge, and therefore should exclude the subjective state known as ‘eventual intention’ or ‘dolus eventualis’. To clarify this matter, it should be said that under Macau criminal law, mens rea covers a range or possibilities. The Penal Code mentions two different degrees of fault: intention (dolo) and negligence (negligência). The Penal Code further defines three instances of intention (art. 13): 

• direct intention (dolo directo): ‘Acts in an intentional manner whoever, perceiving a fact which corresponds to a type of crime, does act with the intention to commit it’; 

• necessary intention (dolo necessário): ‘Also acts in an intentional manner whoever perceives the commitment of a fact, which corresponds to a type of crime, as a necessary consequence of his conduct’; 

• eventual intention (dolo eventual): ‘If the the commitment of a fact which corresponds to a type of crime is perceived as a possible consequence of the conduct, there is intention if the agent acts conforming himself with such commitment’. 

  The most problematic case has always been the last. A person may be in three possible situations: know for sure; hesitate and not be sure; or be totally unaware25.   Eventual intention is met if it can be demonstrated that a person hesitated or wondered whether a State secret was involved, and it crossed the persons’ mind that that indeed could be the case. The person realized that a crime could occur, accepted that risk, and went ahead with the forbidden conduct. In the case of journalists, this would always occur if a journalist merely wondered whether a State secret was at issue and decided to anyway proceed with the publication. The scope for a possible shadow on press freedom is crystal clear, given that a journalist will almost never be able to obtain a response from State officials in order to clarify the matter. The journalist will be left in doubt, inclined not to publish, and it is important that the law does not contribute or induce to self‐censorship.   In order to deal with this issue in a satisfactory manner, our proposal is to require direct intention or necessary intention, and to expressly exclude ‘eventual intention’. This is not without precedent, as various crimes in the Special Part of the Penal Code take this route26; see eg, article 331, which uses the language ‘with the intention or in the knowledge of’ (‘com intenção ou com consciência de’).  

                                                 25 For a discussion of this point, see J. Godinho, Do crime de branqueamento de capitais, Almedina, Coimbra, 2001. 26 Mentioning this fact, see Jorge de Figueiredo Dias, Direito penal. Parte geral. Tomo I, Questões fundamentais. A doutrina geral do crime, 2nd ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p. 377. 

  16

PE0092

  e) The defence of public interest   The introduction of a defence of public interest was proposed in Hong Kong27. The text is as follows:  

(5B) A person does not commit an offence under this section if – (a) he makes a disclosure that reveals – 

(i) any unlawful activity, abuse of power, serious neglect of duty or other serious misconduct by any public official; or (ii) a serious threat to – 

(A) public order; (B) public security; or (C) the health or safety of the public; 

(b) the disclosure does not exceed the extent that is necessary for revealing that matter; and (c) having regard to all the circumstances of the case, the public interest served by the disclosure outweighs the public interest served by not making that disclosure. 

   The Macau proposal is silent on the mere discussion of the matter. This is regrettable, given that this defence does exist in the Macau Penal Code, in articles 174(2)(a) and 186(2). These provisions clearly are intended to enable the press to report matters that may involve issues of privacy or honourability28, and discharge its basic function of ensuring the existence of a free public opinion, denouncing corruption and illegality, the misuse of public funds, among many other matters of general interest to the community at large.    Our proposal is that the introduction of this defence should be studied and considered, given that a comparative law study, including the case law of the European Court on Human Rights, shows a broad understanding that there                                                  27 See National Security (Legislative Provisions) Bill, Committee stage, Amendments to be moved by the Secretary for Security, 5 July 2003, available at http://www.basiclaw23.gov.hk/english/download/CSA‐final‐e2.pdf. For a discussion, see Johannes Chan, ‘National security and the unauthorized and damaging disclosure of protected information’, in Fu, Petersen and Young (note 4), at 269 at seq. 28 For a very comprehensive discussion of this matter, see Manuel da Costa Andrade, Liberdade de imprensa e inviolabilidade pessoal. Uma perspectiva jurídico‐penal, Coimbra Editora, Coimbra, 1996. See also J. Godinho, ‘Algumas considerações sobre a tutela penal da privacidade’ [Some observations on the protection of privacy by criminal law], in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Macau, 4/1997, pp. 139 ff. 

  17

PE0092

may be circunstances where disclosure of protected information may be justified. The exact details of the wording require further study.    f) Criminal procedure not public   Under art. 13 of the proposal, criminal proceedings for crimes of breach of State secrets shall, in principle, be closed to the public. This means that the judge should decide on whether to allow the public to have access to the courtroom29. The intention is clearly to protect State secrets from being disseminated. However, if the respective information has already fallen in the public domain there does not seem to remain a valid justification for closed proceedings.    The provision could perhaps be drafted in a more neutral manner, stating that if there are risks for State secrets then the audience may be closed, depending on a decision of the judge.     VIII. Foreign and local associations     One of the more striking features of the proposal is that these two crimes (arts. 7 and 8) are defined essentially not as a separate offence but rather as the practice of the crimes stated previously in the law, by political associations. Associations can have international links provided that the security of the State is not at issue.    There is no provision making it possible for the prohibition of certain banned organizations in the Mainland to be extended to Macau. It is well known that this was one of the most problematic aspects of the Hong Kong draft30, and therefore the fact that the proposal is much more moderate should be seen as perhaps its most positive aspect.   It is clear that the Basic Law was, on this point, read in a very narrow way, to make it compatible with freedom of association and free speech, which are fundamental rights protected in Macau by the Basic Law itself and also by the ICCPR.       IX. Preparatory acts    

                                                 29 Consultation document, at p. 54. 30 And one of the reasons why religious leaders called upon Christians to join the protest of 1 July 2003, making it more ‘mainstream’: see Carole Petersen, Hong Kong’s Spring of discontent: the rise and fall of the national security bill in 2003’ in Fu, Petersen and Young (note 4), at 49. 

  18

PE0092

  Preparatory acts of crimes mentioned in articles 2, 3, 4, 5 and 6 are punishable with up to 3 years imprisonment. This provision has raised considerable controversy in Macau, due to its perceived lack of clarity.   Standard criminal law doctrine separates a progression between: 

• Preparatory act of the the prohibited conduct • Attempt of the prohibited conduct • Perpetration of the prohibited conduct 

  Attempts are clearly defined in the Penal Code (art. 21). Preparatory acts are not defined. One can only say that a preparatory act is, by definition, any external act which does not yet amount to an attempt. Typical examples, in the context of homicide, are buying the gun or studying the movements of the victim. In general, preparatory acts are not punishable: art. 20 of the Penal Code. The jsutification for this is that such acts are too removed from the actual crime.   There is a broad concern on the possible impact on freedom of expression of the separate punishment of mere preparatory acts in relation to crimes that may consist in acts of communication, especially theft of State secrets and sedition. An attempt of sedition can be the mere jotting down of incendiary text in a piece of paper or computer, without ever distribution or publication taking place. This is a case where the reach of criminal law provisions is too broad.   It should be noted that the provision of article 305 of the Penal Code only foresees the punishment of preparatory acts of the crimes mentioned in articles 297 (violent overthrow of the social system), 298 (inciting the violent overthrow mentioned in the previous article) and 299 (sabotage) of the Penal Code.    The provision of article 9 of the draft should either be deleted or restricted to treason (art. 2), secession (art. 3) and subversion (art. 4), without the law losing any of its effectiveness.    The punishment of preparatory acts of sedition and theft of State secrets is not warranted, given the fact that there is a risk of impact on freedom of expression.   In fact, it should be kept in mind that art. 6(2) of the draft describes conducts which are, in itself, preparatory acts: the mere receiving funds from foreign powers to spy State secrets or recruit agents for that purpose; therefore, there should be no punishment of preparatory acts of preparatory acts.    For reasons of consistency, article 305 of the Penal Code should be revoked, at least where it relates to art. 298, which is a mere speech act.     

  X. Criminal procedure issues    Art. 13 of the proposal.   

  19

PE0092

  20

  XI. Final remarks  

  The overall impression is that there is clearly an effort to produce a moderate law, and to allay some of the fears; in addition, the Government has signalled that it may adjust and clarify points where the consultation shows need some improvements. The proposal is positive overall. However, it has some important problems, and various aspects ought to be improved, as discussed in this paper, namely: 

• Various penalties are too harsh and conflict with the basic criminal policy orientations of the Penal Code; 

• Dolus eventualis in theft of State secrets should be excluded, in order to safeguard the freedom of the press;  

• A defence of public interest should be introduced in theft of State secrets, in the same manner as already stated in the Penal Code, also to safeguard the freedom of the press; 

• Preparatory acts of sedition and theft of State secrets should not be punished. 

    Macau, 28 November 2008  

*** ** *** 

PE0092