91035426 hacia una mejor gestion de los conflictos socioambientales

Hacia una mejor gestinde los conflictos

socioambientales en el PerGiselle Huaman Ober

Sandro Macassi LavanderJulio Alegra Galarreta

Telmo Rojas Alcalde

Consorcio de Investigacin Econmica y Social Antero Aspllaga 584, El Olivar, Lima 27, Per Telefax [51-1] 421-2278 www.cies.org.pe

Proyecto: Fortalecimiento de capacidades estatales para la prevencin y resolucin de conflictos socioambientales en el PerSupervisor del proyecto: Javier Portocarrero MaischCoordinador del proyecto: Ricardo Corcuera MolinaAsistente del proyecto: Danielle Alvarez avincopa

Primera edicin: Lima, marzo de 2012Edicin: CIESArte de cartula y diagramacin: Carmen Inga ColoniaImpreso por Ediciones Nova Print S.A.C.Av. Ignacio Merino 1546, LinceTelefax: 471-5366

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2012-03493ISBN: 978-612-4099-26-7

El Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) est conformado por 48 instituciones acadmicas y centros de investigacin. Su misin es contribuir al desarrollo del Per, elevando el nivel del debate nacional sobre las opciones clave de poltica econmica y social. El propsito del CIES es fortalecer a la comunidad acadmica peruana para producir y diseminar conocimiento til para analistas y agentes de decisin en el sector pblico, la sociedad civil, los medios de comunicacin, la empresa privada y la cooperacin internacional.

El proyecto Fortalecimiento de capacidades estatales para la prevencin y resolucin de conflictos socioambientales en el Per es una iniciativa del CIES apoyada por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y cuyo objetivo es apoyar al Estado a mejorar su sistema de gestin de conflictos socioambientales.

El CIES no comparte necesariamente las opiniones vertidas en el presente libro, que son responsabilidad exclusiva de sus autores.

5Contenido

Presentacin 7

Introduccin 9

Captulo I: Hallazgos de los diagnsticos segn hiptesis 15

1.1 Hiptesis 1 15

1.2 Hiptesis 2 19

1.3 Hiptesis 3 23

1.4 Hiptesis 4 26

1.5 Hiptesis 5 27

1.6 Hiptesis 6 28

1.7 Hiptesis 7 34

Captulo II: Sistema Nacional de Gestin de Conflictos 36

2.1 Mapeo de actores 37

2.2 Procedimientos, etapas y formas de intervencin 52

2.3 Principales procesos de gestin de conflictos 56

6Giselle Huaman, Sandro Macassi, Julio Alegra, Telmo Rojas

2.4 Conclusiones de captulos I y II 60

2.5 Anexos de captulos I y II 64

Captulo III: Documento de propuesta y mejoras del SistemaNacional de Gestin de Conflictos 68

3.1 Por qu un Sistema Nacional de Gestin de Conflictos Socioambiental? 71

3.2 Perspectivas generales 72

3.3 Lneas de accin y propuestas de mejora a nivel nacional para una actuacin articulada e integral del estado 73

3.4 Descentralizacin y reorganizacin de funciones 77

3.5 Mejorar la formulacin, aprobacin y comunicacin de los EIAS 84

3.6 Desarrollar procesos comunicativos, participativos y transparentes para la construccin de confianza 87

3.7 Lneas de accin y propuestas de mejora a nivel regional para una respuesta temprana 91

7Presentacin

Este libro resume los principales productos del proyecto Fortalecimiento de capacidades estatales para la prevencin y resolucin de conflictos socio-ambientales en el Per eje-cutado por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES) con financiamiento de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (ACDI) durante 14 meses (mayo 2010 a julio 2011) y que tuvo por objetivo apoyar al Estado a mejorar su sistema de gestin de conflictos socio-ambientales con la elaboracin de tres diagnsticos: uno a nivel nacional y dos a nivel regional; y, una propuesta de mejora del sistema dirigido a autoridades competentes en el tema. El diagnstico a nivel nacional fue coordinado con la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Ministerio de Energa y Minas (MINEM), el Ministerio del Ambiente (MINAM) y la Defensora del Pueblo, y los diagnsticos regionales fueron coordinados con los gobiernos regionales de Cajamarca y Cusco, respectivamente. Estas dos ltimas regiones fueron elegidas para el diagnstico regional debido a que registraban la mayor cantidad de conflictos socio-ambientales segn los reportes de la Defensora del Pueblo. El proyecto se ejecut basndose en 7 acciones principales: 1) conformacin de un comit Asesor, para orientar las actividades y buscar sinergias entre Estado, empresa privada y sociedad civil; 2) seleccin del equipo de investigacin, para ser responsa-ble de elaborar los diagnsticos y la propuesta de mejora; 3) seleccin y visitas de un experto internacional, para conocer la experiencia en materia de gestin de conflictos socio-ambientales ejecutada en Canad; 4) capacitacin de funcionarios, para involu-crarlos desde sus organizaciones y conocer sus expectativas frente a los diagnsticos y propuestas de mejora; 5) reuniones con partidos polticos y funcionarios, para compartir los diagnsticos y la propuesta de mejora y articular con el proceso de elecciones pre-sidenciales 2011; 6) capacitacin a periodistas, para despertar su inters en informar y conocer dnde surge el conflicto; y 7) difusin de resultados del proyecto, mediante web, boletn, seminarios, y publicaciones. La presente publicacin es resultado de los diagnsticos y las propuestas de mejora identificadas a nivel nacional y regional, generadas por el proyecto. Es as que dividimos

la publicacin en tres captulos: el primer captulo lo constituye el diagnstico de polticas y procesos para gestionar los conflictos socioambientales. El segundo, se refiere a un anlisis para conformar un Sistema Nacional de Gestin de Conflictos; y el tercer captulo presenta una perspectiva integral de propuesta y mejoras del Sistema Nacional de Gestin de Conflictos con enfoque de prevencin y transformacin de conflictos. Invitamos a la sociedad civil, sector pblico y privado conocer y difundir esta publicacin; y, deseamos dejar constancia de nuestra gratitud hacia los autores por su dedicacin y esfuerzo. Sin embargo, ni el CIES, ni sus socios comparten necesariamente las opiniones vertidas en este documento, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.

Oficina Ejecutiva CIES

9En el Per, los conflictos socioambientales han crecido en los ltimos aos de manera ms intensa, duradera y con agendas ms complejas. Han movilizado cada vez a ms personas, las cuales se perciben eventualmente afectadas o excluidas de los benefi-cios. Por otro lado, el nmero de concesiones que comprometen el medio ambiente ha aumentado de manera significativa se ha duplicado entre el ao 2006 y 20111, y la minera ha logrado su mayor expansin en el territorio, con presencia no solo en la Costa y Sierra, sino tambin en la Selva. Sin embargo, las comunidades, las autoridades locales, e inclusive los Gobiernos Regionales, perciben tener poco o insuficiente nivel de involucramiento sobre el uso de las riquezas naturales. Ello, a pesar de poseer compe-tencias sobre los territorios y sobre el impacto que puedan causar los proyectos mineros que se encuentran en las regiones. Paradjicamente, cerca del 50% de los conflictos reportados por la Defensora del Pueblo son categorizados como socioambientales, de los cuales alrededor del 80% involucran el desarrollo de proyectos mineros sobre todo en lo concerniente al agua. Coincidentemente, las regiones con mayores niveles de conflictividad muestran los ndices de pobreza ms altos en el pas. En este contexto nacional, el Ordenamiento Territorial (OT), la Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) y los Planes de Desarrollo Concertado se constituyen como instrumentos de planificacin de los recursos y de sus beneficios. Estos permitirn plantear los procesos de negociacin, concertacin y dilogo sobre otras premisas. Frente a los escenarios de conflicto, el Estado intenta responder, dentro de su pol-tica de promocin del desarrollo, a travs de la inversin privada de la minera, con mecanismos de gestin de conflictos. Sin embargo, al margen de las limitaciones en las capacidades de los funcionarios encargados de esta tarea, no se puede superar los pro-blemas de la voluntad poltica para actuar ni puede aplicarse un enfoque de prevencin

1 VII Informe del Observatorio de Conflictos Mineros (OCM), enero, 2011.

Introduccin

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Giselle Huaman, Sandro Macassi, Julio Alegra, Telmo Rojas

de crisis para poder asegurar la gobernabilidad poltica y el manejo de crisis con una perspectiva de seguridad del Estado y no transformativa. En principio, para la creacin de un sistema de gestin de conflictos se debe partir del anlisis de las condiciones estructurales en las que estos se estn generando; el tipo de demandas, las necesidades, las dinmicas entre los actores, etc. Sin embargo, para el desarrollo del tipo de institucionalidad propia de la gestin de conflictos que se ha desarrollado en el Per, se ha partido de la presin social generada por los conflictos y por las poblaciones movilizadas sobre los polticos, es decir, de las crisis. En este documento se analiza cmo los distintos elementos que se han creado a partir de las dinmicas sociales y polticas han dado forma a ciertas instituciones, principios, nor-mas, procedimientos, tcnicas e instrumentos para manejar los conflictos, los cuales son elementos bsicos para la conformacin de un sistema. Sumado a lo anterior, sobre el anlisis de las distintas institucionalidades creadas a lo largo del tiempo y de la escasa normatividad, notamos que han surgido diversos roles que se originan en el aumento reciente de los conflictos. Sin embargo, la institucio-nalidad de los ltimos aos se ha concentrado en el manejo de conflictos por parte de la Presidencial del Consejo de Ministros (PCM). Se ha tenido que manejar los conflictos emblemticos y polticos directamente, dejando de lado muchas iniciativas de procesos, algunas muy exitosas o con gran potencial, las cuales se ubican en otros niveles de gobierno, como el regional. Dentro de estos conflictos se ha dado mayor competencia a los sectores que han tenido que ver con la conflictividad minera como es el caso del Ministerio de Energa y Minas (MINEM), luego el Ministerio del Ambiente (MINAM), pero la perspectiva es an sectorial, vertical y aislada. Se observa, pues, que los procesos de gestin de conflictos por parte del Estado no han podido superar la compartimen-talizacin y el recelo hacia otras instituciones como la Defensora. Mientras tanto miembros de la sociedad civil han sido incorporados en la gestin de conflictos, aunque de manera marginal a pesar de que en numerosos casos han servido informalmente de interlocutores, de puentes entre los negociadores, de brokers culturales, de capacitadores en habilidades para el dilogo, etctera. La gestin del conflicto no puede ser manejada como si fuera un rea temtica ms dentro de las polticas del Estado. Est directamente relacionada con la forma en que la sociedad identifica y se plantea los problemas, los discute, busca soluciones, contiene sus crisis, aprende y construye mejores condiciones para que los conflictos a futuro dejen a la sociedad ms fortalecida. En resumen, tiene que ver con los mecanismos, procesos y actitudes para responder a los cambios y solucionar los problemas. Si los conflictos han de transformarse, las distintas agencias y actores que constituyen esta institucionali-dad en la gestin de conflictos necesitan modelar en sus procedimientos, en procesos y metodologas, en su anlisis, en su comprensin y en su forma de relacionarse con los otros actores, principios gua de la transparencia, inclusin, participacin, flexibilidad y respeto.

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Hacia una mejor gestin de los conflictos socioambientales en el Per

Aunque la conflictividad en el Per atraviesa todos los sectores del Estado y todas las regiones, la investigacin se delimit a la conflictividad socio ambiental que es la ms lgida debido al escalamiento de sus dinmica y sus implicancias sociales, ambientales, polticas, y econmicas. Como una manera de aplicar la reflexin y anlisis a casos concretos sobre la conflictividad y como se est gestionando, se desarrollaron tres diag-nsticos a nivel central, en la regin de Cajamarca y en la regin de Cusco relacionados con la gran y mediana minera. Estos tres diagnsticos produjeron sus correspondientes propuestas y recomendaciones. Por tanto, el documento trabajado en este libro es una integracin y resumen de los tres diagnsticos, y la propuesta y mejoras para el Sistema Nacional de Gestin de Con-flictos est basado en las recomendaciones y propuestas que surgieron a partir de las tres recomendaciones. Los diagnsticos completos estn colocados en la pgina Web del CIES. Este documento est organizado en tres captulos. El primer captulo lo constituye el diagnstico de las polticas, procesos, metodologas, protocolos para gestionar los conflictos socio ambientales ordenadas alrededor de siete hiptesis y a partir de los hallazgos encontrados de los diagnsticos a nivel de la regin de Cajamarca, de la regin de Cusco y a nivel central. El segundo captulo lo constituye el anlisis de los elementos que podran llegar a conformar un Sistema Nacional de Gestin de Conflictos, a partir del mapeo de los actores, los procedimientos, etapas y formas de intervencin y los principales procesos para la gestin de conflictos que se han venido utilizando. El tercer captulo lo constituye el documento trabajado exclusivamente para desarrollar una perspectiva integral de propuesta y mejoras del Sistema Nacional de Gestin de Conflictos adems, con enfoque de prevencin y transformacin de los conflictos. En la propuesta de investigacin para los diagnsticos nacional y regionales Cajamarca y Cusco se plantearon siete hiptesis que coinciden con el cuerpo de la literatura en el manejo de conflictos. Estas se han debatido en los ltimos aos y tienen que ver con temas de impactos, rol de las mujeres, la perspectiva cultural, negociaciones duras versus negociaciones integrativas, transformacin versus manejo de crisis, etc. Sobre estas siete hiptesis se han ordenado las entrevistas con los actores en los conflictos y se han sistematizado los hallazgos:

Hiptesis 1: El desarrollo de crisis y conflictos alrededor de la minera formal tuvo una influencia de arrastre en la generacin de un sistema de gestin de conflictos.Hiptesis 2: La institucionalidad y la normatividad herramientas tericas y metodologas existentes para la gestin del conflicto tienen poca claridad y limitaciones en la perspectiva de los roles, capacidades y potencial para la gestin de conflictos.Hiptesis 3: El sistema de gestin de conflictos no est incorporando el potencial humano e institucional con el que cuentan las muchas instituciones existentes para la gestin de los conflictos.

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Cosmovisiones distintas, relacin con el medio ambiente -agua-, valor intangible de tierra y agua

Proyectos mineros en zonas rurales ms pobres, inequidad, pocos servicios pblicos, corrupcin, pocas alternativas econmicas de desarrollo

Desconfianza, negociacin bilateral de corto plazo (social y ambiental), relacin transaccional, poca credibilidad de funcionarios

Relaciones pblicas y no de dilogo, consulta deficiente, participacin limitada, escasos espacios de dilogo

Mecanismos tcnicos deficientes, centralizacin, descoordinacin, monitoreo ineficiente de programas de impacto social y ambiental

Poltica nacional perro del hortelano, gato del dispensero, intereses econmicos de poderes locales, intereses individuales, afectacin por gestin y/o contaminacin ambiental

Informacin tcnica compleja, escasa, no oportuna o difcil de entender por la poblacin impactada

EstructuralInstitucional

Valores

Relaciones

Comunicacin

Intereses

De 250 conflictos sociales reportados por Defensora, 43% son conflictos socioambientales

Informacin

GRfico 1Factores contribuyentes en los conflictos socioambientales

Hiptesis 4: Los actores y terceros en los conflictos se enfocan en los intereses y muchas veces en las posiciones polticas respondiendo limitadamente a algunas necesidades bsicas humanas y perdiendo la oportunidad de trabajar sobre las cosmovisiones de los actores sobre todo en su relacin y en el valor que le dan al medio ambiente y adems sobre la relacin de conflictividad entre los actores. Hiptesis 5: Los procesos de gestin de conflictos se enfocan exclusivamente en la obtencin de acuerdos y no en la relacin ni en el proceso entre los actores. Hiptesis 6: Los actores institucionales pblicos tienen una presencia y conocimiento insufi-cientes del conflicto a lo largo de sus etapas, lo cual dificulta un facilitamiento sistemtico, continuo y sostenible de los procesos de gestin de conflictos. Hiptesis 7: Los procesos de gestin de conflictos no incorporan las necesidades e intereses de los grupos ms excluidos y, por lo tanto, no inciden de manera sostenible en sus condi-ciones de vida ni en sus relaciones de poder al interior de sus comunidades.

Al margen de los aspectos negativos que han acarreado los conflictos socioam-bientales en el Per (como los costos humanos, sociales y econmicos), estos han visibili-zado, a nivel de pas, realidades complejas y necesidades sociales que de otra manera permaneceran ignoradas por la opinin pblica y poco atendidas por los gobiernos y autoridades. Es ms, al realizar un anlisis sistemtico de las causas de los conflictos y sus crisis se puede identificar los factores comunes a la diferente casustica y, por tanto,

Fuente: Giselle Huaman Ober.

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proponer polticas pblicas que permitan transformar dichos conflictos en oportunidades de desarrollo humano inclusivo, manejo ambiental sostenible y de respeto a los derechos humanos. La propuesta de poltica pblica de estos diagnsticos busca responder no solo a los aspectos relacionales, de informacin, comunicacin, valorativos y de intereses que surgen entre los actores durante el conflicto, sino que apunta principalmente a los aspectos estructurales e institucionales de los conflictos socioambientales. Vase el grafico 1 donde se han identificado la multiplicidad y complejidad de factores que contribuyen con los conflictos socioambientales. Con ello no se busca que se administren las problemticas del conflicto enfocndose solo en la falta de informacin clara y oportuna sobre los pro-yectos mineros, la insensibilidad o ignorancia cultural de los actores o en la relacin de desconfianza, etc.; antes que todo esto, se busca transformar el conflicto proponiendo cambios estructurales e institucionales que generan el mismo tipo de conflictividad en otras regiones del pas como la falta de consulta previa, insuficiencia de los EIAS, la dbil legitimidad de las licencias sociales, la ausencia de una gestin integral del agua, entre otros. El equipo investigador desarroll la metodologa de investigacin a ser aplicada en las regiones de Cajamarca y del Cusco y a nivel Nacional la cual consisti en la seleccin de seis casos de conflictos socioambientales relacionados con la mediana o gran minera, es decir, tres en la regin Cajamarca y tres en la regin Cusco. A partir de ello, se desarrollaron los respectivos instrumentos para realizar entrevistas individuales, grupos focales y sistematizacin y anlisis de documentacin primaria y secundaria relacionada directamente con los seis casos seleccionados y otros emblemticos. Las entrevistas fueron aplicadas segn el mapeo de actores primarios, secunda-rios y terciarios utilizado en el campo de la transformacin de conflictos a actores provenientes de sociedad civil, sector empresarial, sector pblico involucrados en los conflictos seleccionados y en otra casustica relevante para el diagnstico. Para el diagnostico nacional participaron 37 personas, para Cusco 63 y para Cajamarca 48. Se realizaron grupos focales para cada caso con mujeres involucradas en el conflicto para garantizar su participacin y recoger su perspectiva de gnero en el diagnstico, en un total de 6. El equipo investigador agradece a todos las personas que colaboraron desinte-resadamente con este diagnstico, dando su opinin y percepcin de los hechos. En especial, en Cajamarca agradecemos a las mujeres que participaron en los talleres de La Encaada, Cajamarca y Hualgayoc y a los dirigentes de base entrevistados. En Cusco agradecemos a la Sra. Carol Fries, Eco. Oscar Mollohuanca Cruz, Ing. Jorge Ruelas Moscoso. Sr. Domingo Benito Caldern, Lic. Clotilde Layme, Dr. Silvio Campana Zegarra, Abog. Ruth Luque Ibarra entre otros. En Lima agradecemos al Sr. Jos Luis Carbajal, Sr. Javier Torres, Eco. Jose de Echave, Abog. Rolando Luque, Abog. Ivan Ormachea, Sr. Cesar Bedoya, Ing. Carlos Pereyra, Abog. Manuel Pulgar Vidal, Abog. Cesar Guzman Barrn. Un reconocimiento especial al apoyo tcnico brindado por Ian Thomson y Susan

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Joyce de On Common Ground, Vancouver Canad, y el equipo del Centro Bartolom de las Casas para la realizacin del estudio en el mbito de la regin Cusco Centro Bartolom de las Casas.

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CAPTULO I

Hallazgos de los diagnsticos segn hiptesis

1.1 Hiptesis 1: El desarrollo de crisis y conflictos alrededor de la minera formal tuvo una influencia de arrastre en la generacin de un sistema de gestin de conflictos

A pesar de que el Per se ha caracterizado por ser un pas extractivo de sus recursos naturales, las normas legales no han ido a la par del desarrollo de los procesos extrac-tivos para protegernos de los impactos socioambientales o para enmarcar la actividad industrial. Las protestas populares a partir de los impactos de la minera fueron tratadas desde una perspectiva ambiental con respuestas del Estado en materia de poltica ambiental, mientras el aspecto social de dichas protestas tuvo un tratamiento normativo mnimo. Por tanto, a lo largo del siglo pasado, las normas ambientales han tenido un desarrollo reactivo a raz de la aparicin de los conflictos vinculados a las actividades productivas2. Por otro lado, el desarrollo de polticas de gestin social incluyendo el manejo de conflictos ha sido tardo en comparacin con el desarrollo de las polticas sobre gestin ambiental, las cuales surgieron a partir de los aos 90 a travs de normas explcitas que regulan la actuacin de las empresas mineras3. En la dcada de 1990, con la asistencia del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, el Per privatiz y gener nuevas polticas para el sector minero, que tradicionalmente haban sido propiedad del Estado. Esto conllev a que el pas no solo

2 Por ejemplo, en 1925 la contaminacin ambiental a partir de la actividad minera en Ce-rro de Pasco acarre protestas sociales, las cuales provocaron acciones del Gobierno, por ejemplo, el manejar los humos nocivos. Adems, entre los aos 40 hasta los 60 se dieron normas para el control sanitario de las plantas industriales, olores, ruidos molestos, desages industriales, etctera.

3 Por ejemplo: EIA, PAMA, Declaracin Jurada Anual, plan de cierre, sistema de monitoreo ambiental, lmites mximos permisibles para emisiones y efluentes, gua de manejo ambiental minero, entre otros.

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fuera atractivo mineralmente, sino que ese carcter atractivo se extendiera para las inversiones de compaas mineras transnacionales. Como producto de estas polticas tenemos la mayor cantidad de grandes empresas mineras y de empresas junior4 en comparacin con otros pases del mundo. Tambin en 1990, a partir del Cdigo del Medio Ambiente, la importancia ambien-tal para las actividades productivas se hace ms relevante y se dictan normas en forma ms integral. Muestra de esto son los principios ambientales y herramientas de gestin ambiental. Sumado a lo anterior, se empieza a desarrollar un proceso de poltica nacional del ambiente con legislacin, instituciones, recursos y mecanismos apropiados. A mediados de los aos 90, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desa-rrollo apoyaron una poltica de modernizacin del Poder Judicial, a partir de la cual se aprob la implementacin de la ley de Arbitraje (Ley 26572, 1995) y de la Conciliacin (Ley 26872, 1997) como maneras alternativas efectivas, rpidas y econmicas de resolver los conflictos y, adems, de contribuir a la seguridad y estabilidad del contexto en el que se realizaban las inversiones. Aunque dichos instrumentos no estn enfocados en los casos de conflictos socioambientales, como s lo es el Arbitraje Ambiental5, en el Per no se practica la flexibilidad institucional ni normativa para aplicar y adaptar dichos instrumentos a situaciones de conflicto que se desarrollan alrededor de los pro-yectos mineros6. Aunque los principios de la mediacin, la conciliacin y el arbitraje son de aplicacin universal y voluntaria a las partes que quisieran utilizarlos, an no se ha descubierto el gran potencial de utilizacin de dichos procesos dentro de aquellos administrativos y tcnicos que conllevan los proyectos mineros. Sin embargo, a pesar de las polticas ambientales y de mtodos alternativos para el manejo de conflictos, con el aumento de la actividad minera en el pas los conflictos se han incrementado progresi-vamente y las situaciones de violencia alrededor de operaciones mineras a gran escala. Es por esta razn que, a raz de la presin de las instituciones financieras, los inversionistas y los accionistas, han surgido principios, guas y estndares para mitigar daos por los impactos no planificados y para generar un compromiso de responsabi-lidad social. En general, las polticas sociales a nivel internacional para el desarrollo de los proyectos mineros se han realizado posteriormente a las polticas de gestin

4 Las empresas junior estn enfocadas principalmente en tareas de exploracin. Muchas de ellas solo desarrollan la exploracin y luego traspasan o venden el proyecto a las empresas mineras ms grandes.

5 Sin embargo, est considerado en la Ley General del Ambiente, y ha designado al Ministe-rio del Ambiente como el encargado de su funcionamiento. An no cuenta con las normas reglamentarias que permitan su aplicacin.

6 En el caso de Bolivia, se adecuaron los principios y el proceso contemplados en la ley 1770 de Arbitraje y Conciliacin para incorporar una perspectiva de prevencin y transformacin de conflictos dentro de los procesos administrativos y tcnicos relacionados con los conflictos forestales y de tierras. Ver: Reportes de trabajo, Giselle Huaman Ober, La Paz: SNV, 2005.

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ambiental7. Sin embargo, cuando comparamos la evolucin de estas problemticas en el Per, encontramos que la legislacin nacional en materia social ha sido escasa; el nico requerimiento es el compromiso social previo8 a travs de una Declaracin Jurada para administrar responsablemente el impacto social para el beneficio comn de las poblaciones afectadas como actividades productivas dentro de la excelencia ambiental; relacin de respeto con las comunidades frente a sus instituciones, autoridades, cultura; informacin sobre minera y dilogo continuo y oportuno con la poblacin y autoridades; desarrollo local mas all de la actividad minera; fomento del empleo local incluyendo capacitacin y adquisicin de bienes y servicios locales; y creacin de mecanismos de concertacin apropiados. Adicionalmente, las empresas requieren presentar un reporte anual sobre sus acciones de desarrollo sostenible. Asimismo, el MINEM ha elaborado una Gua de Relaciones Comunitarias de carc-ter referencial y voluntario para brindar sugerencias sobre la elaboracin del EIA, planes de relaciones comunitarias, cdigos de conducta, aspectos de la consulta y polticas de responsabilidad social. Sumado a ello, existe un reglamento de consulta y participacin ciudadana9 en el procedimiento del EIA, el cual ha generado mucha polmica a nivel nacional por su limitado alcance en la prctica. Por ello se hace necesario reevaluar la calidad de la participacin en los procedimientos del EIA para poder, por ejemplo, mejo-rar los estndares de publicidad, de los requerimientos de participacin de los distintos actores, de la calidad y la veracidad de la informacin, el desarrollo de capacidades de las comunidades para participar informadamente, la no utilizacin de los EIAS como campaa a favor del proyecto, etc. Finalmente, en el mismo reglamento se consignan recomendaciones a las empresas para la incorporacin de procedimientos destinados a la gestin de conflictos en su interior. En la ltima dcada se han desarrollado diferentes iniciativas para la gestin de conflictos en el Per, a la par de la dinmica de crecimiento econmico y de los nuevos escenarios de involucramiento de los actores sociales en los procesos de desarrollo, la descentralizacin, la regionalizacin y la participacin ciudadana. En los ltimos tres aos, el Ejecutivo ha impulsado diversas iniciativas para dotar a la PCM, PCM-PrevCon, ministerios y, en menor medida, a algunos Gobiernos Regionales, de recursos institucionales, capacidades y herramientas para la gestin de conflictos a nivel central. Pese a estos esfuerzos, gran parte de esta incipiente institucionalizacin ha respondido

7 Con los requisitos de estudios de impacto social, medidas de mitigacin social (para asegurar que la poblacin no sea perjudicada), acuerdos de beneficio/impacto, procesos de consulta pblica e informacin previa, acceso a la informacin cmo se presenta la informacin pblica y transparencia de la informacin, evaluacin de costo-beneficio, mecanismos de inversin social -fondo social, aporte por la sobre ganancia-, mecanismos de remediacin y queja, entre otros.

8 DS N. 042-2003-EM.9 RM N. 596-20022-EM/DM.

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principalmente a las situaciones de crisis que han emergido en las reas de desarrollo de proyectos de inversin pblica, de extraccin de recursos minerales, de aprovechamiento de recursos naturales, entre otros. Por tanto, el sistema de gestin se ha caracterizado por una orientacin a buscar soluciones inmediatas a dichas situaciones administracin del conflicto10 a fin de garantizar las condiciones de desarrollo de los proyectos, lo cual dificulta el desarrollo de una perspectiva ms sistemtica e integral para resolver los problemas que estn originando los conflictos transformacin del conflicto11. Es decir, el mismo sistema de gestin del conflicto administracin en el corto plazo est posibilitando en el mediano y largo plazo que los problemas irresueltos escalen en conflictos ms agudos y polarizados. Dado el desarrollo de la minera formal su intensificacin en la ltima dcada y su proyeccin para desarrollar el gran nmero de concesiones ya otorgadas se proyectan mayores escenarios de conflictos y, por tanto, el Ejecutivo responde con una mayor institucionalidad. El ordenamiento institucional para la gestin de conflictos que se desarroll no tuvo como objetivo la concertacin de intereses para el desarrollo del inters comn, sino de un cierto tipo de inters: de la inversin privada. Como consecuencia de este modelo, encontramos la inexistencia de un sistema a nivel regional que se articule con el nivel nacional. En las regiones de Cusco y Cajamarca se han encontrado inter-venciones estatales dispersas a cargo de diversos actores institucionales, que actan de manera desarticulada entre ellos y de modo no orgnico. Se ha encontrado, en ambos casos, que las diferentes institucionalidades para enfrentar los conflictos desde Lima complejizan la resolucin de conflictos desde las regiones. Observamos, pues, que el sistema es centralista y no ha permitido generar ni desarrollar, mediante el efecto de arrastre, un sistema de gestin de conflictos; todo lo contrario, ha resultado ser una de las causas del crecimiento de los mismos.

10 Se entiende como administracin de conflictos a la perspectiva de intervenir para manejar las expresiones del conflicto crisis, acciones extremas, etc. y de bsqueda de soluciones inmediatas. Tiene un alcance de corto plazo.

11 Se entiende como transformacin de conflictos a la perspectiva integral de intervenir en estos en cuanto a la problemtica y las causas estructurales que los originan. Adems, busca re-construir las relaciones sociales daadas por el conflicto, e institucionalizar polticas pblicas que respondan a las necesidades insatisfechas de los actores. Tiene un alcance de largo plazo.

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1.2 Hiptesis 2: La normatividad, la institucionalidad y la capacidad herramientas tericas y metodologas existentes para la gestin del conflicto tienen poca claridad y limitaciones en la perspectiva de los roles y potencial para la gestin de conflictos

En el panorama normativo que podra facilitar el funcionamiento del sistema de ges-tin de conflictos existe un marco legal en el Per12 que reconoce la participacin ciudadana para la promocin del dilogo. Por un lado, se reconocen los derechos y libertades fundamentales de informacin, opinin, expresin y difusin del pensamiento; el acceso a la informacin pblica, el derecho de peticin y los derechos de reunin y de asociacin, incluido el derecho a formar sindicatos y a la huelga; pero, adems, el derecho a participar en forma individual o asociada en la vida poltica, social, econmica y cultural de la Nacin y en los asuntos pblicos13 mediante referndum, iniciativa legislativa, remocin o revocatoria de autoridades y demanda de rendicin de cuentas, de manera individual o de forma organizada, lo cual tiene prioridad para la intervencin en la gestin pblica. Sin embargo, con los decretos legislativos DL 982, 983, 988 y 989, aprobados el 22 de julio de 2007 por el Poder Ejecutivo y an vigentes, se tiene un enfoque de criminalizacin de la protesta social, la cual vulnera los derechos humanos de los ciudadanos14 para expresar sus demandas en los conflictos y que no facilita el desarrollo de condiciones ni reencauza esa energa hacia el dilogo. El artculo 149 de la Constitucin reconoce la funcin jurisdiccional de las comunida-des campesinas y nativas dentro de su mbito territorial, de conformidad con el derecho consuetudinario, lo cual abre el espacio para la utilizacin de procesos alternativos y originarios en el manejo de los conflictos que les atae segn su territorio. Tenemos tam-bin diversas funciones y capacidades reconocidas en materia de procesos colaborativos que puedan generar las condiciones para el manejo de conflictos a nivel de gobiernos subnacionales. Estas, aunque muy generales, no tienen ninguna competencia especfica para construir un sistema de gestin de conflictos a dichos niveles ni para permitir la continuidad de la poltica regional con el cambio de administracin15. En materia de descentralizacin, los Gobiernos Regionales y Locales tienen la capacidad para formular

12 Legislacin internacional sobre derechos fundamentales que el Per ha suscrito: art. 21 de la Declaracin Universal de los DD. HH.; art. 23 de la Convencin Interamericana de DD. HH.; art. 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos; Convenio 169 de la OIT.

13 Art. 31, Constitucin Poltica del Per.14 Al respecto, la CIDH se ha pronunciado en contra de los Decretos Legislativos en mencin. 15 Art. 192, art. 139 y art. 152, Ley de Descentralizacin.

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y aprobar sus Planes de Desarrollo Concertado y sus presupuestos con la participacin de la poblacin, por lo que deben rendir cuentas de su ejecucin16. Existe tambin una normatividad especfica a los temas socioambientales, como la Ley General del Ambiente, la Ley del Sistema Nacional de Evaluacin de Impacto Ambiental y su reglamento, la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental, el Reglamento sobre Transparencia; acceso a la informacin pblica ambiental y participa-cin y consulta ciudadana en asuntos ambientales, los reglamentos sobre participacin ciudadana de los sectores minero, de hidrocarburos y de energa, con sus guas respec-tivas, las cuales estn referidas en el Anexo 2: Resumen de la Normatividad relacionada a la Gestin de Conflictos. Sin embargo, en muchos casos de conflictos identificamos serios problemas cuando quiere aplicarse esta normatividad para garantizar el derecho a la informacin y a la participacin de la poblacin en los procesos administrativos y tcnicos de desarrollo de los proyectos mineros. Recientemente, a finales del gobierno de Alan Garca, se ha aprobado la Ley de Consulta para el sector minero17 y tambin una poltica para la Gestin de Conflictos. Aunque la Ley de Consulta cumple con el criterio del convenio 169 de la OIT, esta tiene serias deficiencias para: garantizar la imparcialidad de las instituciones pblicas que conducen el proceso, establecer plazos ms realistas, incluir otros actores en el proceso, definir las condiciones de la consulta, etc. Por otro lado, el Ejecutivo aprob Lineamientos y Estrategias para la Gestin de Conflictos18 que representan un avance en el desarrollo de un sistema, an centralista y con competencias vagas para los Gobiernos Regionales, en el manejo de los conflictos dentro de sus territorios. Con respecto a la institucionalidad para conducir procesos de gestin de conflictos, se estableci la Unidad de Gestin de Conflictos Sociales19, con diferentes objetivos: dirigir el proceso de gestin de estos conflictos en todos los niveles de gobierno y en el mbito del territorio nacional; disear, formular y proponer lineamientos y estrategias; disear, implementar y conducir los mecanismos de gestin de informacin para los conflictos sociales a nivel nacional; disear e implementar programas de fortalecimiento de capacidades; concertar con la sociedad civil; establecer una red de comunicacin conformada por lderes de opinin regionales y locales; realizar investigaciones y estudios especficos; asesorar a la Alta Direccin en temas de mediacin y concertacin, y evaluar las formas de intervencin de la PCM; disear y proponer mecanismos de coordinacin y articulacin con las Entidades Pblicas y actores de la sociedad civil.

16 En materia de educacin: promover una cultura de derechos, de paz y de igualdad de opor-tunidades para todos (art. 47d). En materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades (art. 60f): promover una cultura de paz.

17 D.S.N. 023-2011-EM del 12 de mayo, 2011.18 R.M. 161-2011-PCM del 24 de mayo, 2011.19 D.S. modifica el Reglamento de Organizacin y Funciones de la PCM por el D.S. N. 010-

2010-PCM.

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Tambin se cre la Comisin Multisectorial de Prevencin de Conflictos Sociales20con el objetivo de proponer un Plan de Accin y Ejecucin para la atencin de los conflictos sociales; analizar la informacin recibida y proponer formas de actuacin; asesorar en la materia, haciendo seguimiento de cada uno de los conflictos sociales y desplazndose a los conflictos segn se requiera; y otros encomendados por la PCM. Esta comisin est integrada por representantes de los distintos sectores21. Por ello su composicin es bastante nutrida y, por tanto, difcil de operar. Sin embargo, los integrantes son funcio-narios del Gobierno, mas no especialistas en conflictos, lo que genera dificultades para dar seguimiento y tratamiento adecuado a los conflictos. As tambin, a partir de una directiva interna de la PCM (2009) varios sectores del Gobierno estn constituyendo sus propios equipos con sus propias capacidades y metodologas para la conduccin de procesos de anlisis y manejo de conflictos (Minis-terios de Trabajo, Energa y Minas, Medio Ambiente, Agricultura-ANA, Interior, Mujer y Desarrollo Social, etc.). Aunque este proceso se da a nivel de instancias sectoriales, no ocurre lo mismo a nivel regional y menos a nivel local, lo cual conduce a una gestin centralista de los conflictos. Solo algunos Gobiernos Regionales estn desarrollando experiencia (experticia) en la gestin de conflictos22a partir de la normatividad general que le otorga la Ley Ambiental y de los Gobiernos Regionales para facilitar procesos de dilogo, pero sin una normatividad expresa que los avale. Encontramos tambin que las normas existentes para la resolucin de conflictos en las regiones de Cajamarca y Cusco son poco claras y difusas. Se produce un grave pro-blema de desconocimiento de las mismas entre funcionarios pblicos, lderes y dirigentes comunales; a esto se le ana la poca voluntad de los polticos pblicos que deciden. Encontramos, por ejemplo, en el caso de Cajamarca, la incapacidad del MINEM de delegar funciones y presupuesto que faciliten la resolucin de conflictos. Esto, bajo la premisa de que las regiones no cuentan con personal calificado ni profesionales tc-nicos para hacerlo. De esta manera, las regiones solo supervisan la pequea y mediana minera que es muy reducida y los conflictos generados por la minera informal, que da a da se torna ms violenta y difcil de controlar. As pues, la ventaja de conocer directamente los conflictos por parte de los funcionarios subnacionales est minimizada por el centralismo, ya que su participacin y capacidad de resolucin se ve limitada ante los conflictos generados por la gran minera. A lo largo de las ltimas dos dcadas se ha desarrollado desde el sector pblico una serie de iniciativas, que han buscado intervenir y que han enfocado su intervencin

20 Creada con R.M. N. 380-2006-PCM y modificada con DS N. 056-2009-PCM.21 Hay dos representantes por cada sector: PCM, MINAM, MINJUS, MINEDU, MINSA, MINI-

TER, MINAG, MINTRA, MIMDES, PRODUCE, RREE, MTC, MVCS, MINCETUR, MEF, MIN-DEF, MINEM y un secretario tcnico.

22 Gobierno Regional de Apurmac, Gobierno Regional de Cajamarca, entre otros.

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GRfico 2Mapeo de iniciativas en el Manejo de Conf lictos

CRISISADMINISTRACIN

Percan-MEM 2005-7 Minam 2009, Minag-ANA, Min. Interior, Mimdes 2004 Acuerdo DP-Minam 2008, DP-PCM 2008

Comisin Multisectorial de Conf. Soc. 2006, 2010Comisin especial investigadora de los hechos

Comisin Parlamentaria de Investigacin, Bagua 2009Mesa Dilogo Tintaya 2001-2010

CVR 2001-2003

RECONCILIACIN TRANSFORMACIN

UAPC 2007 / OGCSS 2009Comit de Anlisis- MI, sistema ad hoc, Mesas de Dilogo y UAEPC 2001-2004

Comits de crisis, comisiones itinerantes, nivel regional 2008-2010

Defensora Camisea 2002-2009Mesa de Dilogo de Pueblos Andinos, 2009

Mesa de Dilogo de Pueblos de la Amazona

ESCALAMIENTORESOLUCIN PREVENCIN

Concejo Cuenca 2010

Prevcon 2009CAR 2004-2010

MCLP 2001-2010

Bagua 2009

DP 2004-10APCSG

ONG, Cooperacin, Grufides, Fedepaz, ProDilogo, Iproga , SER 2008-2010

Dilogo Tripartito-MEM 2007-10Cooperacin Internacional 2006-10:DED, ACCD, GTZ, SNV, ACDI, Prodes, CARE, CritasAcuerdo Nacional 2002Grupo de Dilogo Minero 2000-2010

CONDICIONES ESTRUCTURALES

DESESCALAMIENTO

Comisin: Uchuraccay 1983, Penales 1986Comisin de Paz 1986

Mesa Dilogo CAO 2001-2004

en una de las etapas del conflicto. (Vase el cuadro: Mapeo de Iniciativas en el Manejo de Conflictos y el Anexo 1: Antecedentes de Iniciativas Emblemticas en la Gestin de Conflictos). Sin embargo, a partir del mapeo de las intervenciones ms representativas de la conflictividad social que ha afectado la gobernabilidad en el pas, vemos la con-fluencia de estas iniciativas concentradas en ciertas etapas, sobre todo en la de crisis. Esta informacin se refuerza con la informacin que maneja la Defensora del Pueblo, en donde se identifica la tendencia a reencauzar las crisis en numerosas mesas de dilogo y, ltimamente, grupos de trabajo a partir de las cuales los actores pueden sentarse a negociar sus demandas.

A pesar de los diferentes mandatos, objetivos de programas y las competencias de las instituciones que se muestran resumidos en el grfico anterior y en el Anexo 1, podemos concluir que: Hayunaconcentracinde losprocesosde intervencinen lasetapasdecrisis,

post-crisis y en la fase latente del conflicto. ElmecanismodeintervencindePCM,comolaunidaddeanlisisymanejode

conflictos, se ha reciclado a travs de los gobiernos con diferentes denominaciones. Comoconsecuenciadel incrementode laconflictividadhayms intervenciones

estatales. Losprocesosdeintervencinquesehandadoeneltiempotiendenadesaparecer.


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Hayausenciadeintervencionesduranteelescalamientodelconflictoyduranteeldesescalamiento.

Por tanto, no solo los procesos que dirige el Estado sobre el aprovechamiento de los recursos naturales de extraccin por los proyectos mineros, de afectacin por la inversin pblica y de planificacin/ordenamiento por los Gobiernos Regionales/Loca-les no se complementan con los espacios pblico/privados que existen en las regiones. Ocurre tambin que no se incorporan los espacios que involucran a la sociedad civil y que pueden contribuir con apoyo tcnico, procesal o con construccin de relaciones para los procesos de dilogo: la Mesa de Lucha contra la Pobreza23, la Comisin Ambiental Regional24, organizaciones especialistas tcnicas25, Mesas de Dilogo Pblico Privado26. Las mujeres lderes y las organizaciones de mujeres tampoco son incorporadas en estos procesos. Si bien existe una desarticulacin entre los niveles locales y regionales sobre las problemticas en torno a los recursos naturales y cmo responder a ellas, esta recrudece cuando se necesita articular con el nivel nacional. Es ms, se puede encontrar graves contradicciones entre las visiones de desarrollo y utilizacin de los recursos naturales a nivel regional y local con las polticas impulsadas a nivel sectorial. Varios ejemplos de conflictos han resultado de la poltica de desarrollo de determinados proyectos mineros, desde un enfoque geolgico/geogrfico, versus el otorgamiento de derechos sobre el recurso hdrico, desde un enfoque de cuenca o del manejo de los recursos naturales con un enfoque territorial.

1.3 Hiptesis 3: El sistema de gestin de conflictos no est incorporando el potencial humano e institucional con el que cuentan las muchas instituciones existentes para la gestin de los conflictos

En los procesos de gestin de conflictos desarrollados por las distintas instituciones del Gobierno, los funcionarios entrevistados no indicaron haber utilizado los recursos o contribuciones de terceros o instituciones de la sociedad civil. En las entrevistas no se reconocieron los aportes de la sociedad civil en la conduccin de los procesos de manejo de conflictos; por el contrario, se vio a muchas instituciones y organizaciones como actores que contribuan a la generacin y/o escalamiento de los procesos. Sin embargo, del estudio de casos, se identific el valioso aporte de instituciones de

23 Mesa de lucha contra la Pobreza de Hunuco.24 La Comisin Ambiental de Cajamarca.25 Pro Dilogo, Centro de Conciliacin de la PUCP.26 Mesa de Dilogo Minero.

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la sociedad civil, especialmente las especializadas en la facilitacin del manejo de conflictos, en la conduccin de los procesos, en el desarrollo de capacidades, en el desarrollo de condiciones para el dilogo y en la restauracin de relaciones de confianza entre los actores. Ms an, se observa un gran contraste entre la falta de reconocimiento de los funcio-narios del potencial de los actores e instituciones de la sociedad civil para la gestin de conflictos y las oportunidades en las que los actores de la sociedad civil han participado en varios procesos de gestin de los conflictos por parte del Estado. Ver la gama de roles segn grafico 4: Roles en la Intervencin. Los entrevistados dieron cuenta de casos de conflictos socioambientales en los que colaboraron como actores o institucionalmente en los siguientes roles: Desarrollodecapacidades.En losconflictossocioambientalesencontramosuna

asimetra de poder en el rea de conocimientos, recursos, habilidades, capaci-dades, etc. Como las comunidades especialmente tienen menos oportunidades para desarrollar sus capacidades para negociar y para dialogar, las instituciones de sociedad civil especializadas en la gestin de conflictos tienen con frecuencia mayor capacidad, recursos y tiempo para trabajar las capacidades que posibiliten su participacin constructiva en los conflictos. Las universidades y expertos en el tema de la gestin de conflictos tambin han contribuido significativamente desde este rol.

Analista del contexto.Ciertos actores de la sociedad civil handesarrollado unconocimiento ms especializado sobre una materia especfica, una regin o una problemtica. En el caso de uno de los entrevistados, este aport al anlisis del contexto del conflicto desde un rol informal y a partir de las relaciones de confianza y credibilidad que tenan los funcionarios pblicos encargados de conducir el proceso. Las universidades, los centros e instituciones de investigacin, y expertos analistas han hecho contribuciones importantes para analizar los conflictos desde este rol.

Intermediarioenlascomunicaciones.Ensituacionesdeescalamientodeconflictos,un actor social comparti el caso en el que haba servido de mensajero en las comunicaciones entre actores sociales posicionados y funcionarios del Gobierno que intentaban construir un proceso para el conflicto.

Consejero/asesorparaeldiseoyconduccindeprocesos.Unactorsocialdiocuenta de un caso en el que los funcionarios del Gobierno no conociendo el tipo de vnculo existente entre dos actores en conflicto proponan conducir el proceso con riesgo de polarizar el conflicto an ms. El actor social contribuy con observaciones y sugerencias sobre cmo conducir el proceso, en dnde sentar a los actores en conflicto, cmo abordar los temas, etctera.

Reconciliador.Muchasveceslosactoresdelconflictotienenentresdisputasqueconducen al espacio de negociacin hacia un riesgo de impacto y debilitacin

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del proceso. Los actores sociales con capacidad de llegar a los actores en con-flicto utilizan sus buenos oficios, la legitimidad y la confianza que tienen con los actores para promover la reconciliacin entre ellos. En un caso identificado por un entrevistado, este ayud al restablecimiento de las relaciones de dilogo mientras los funcionarios del Gobierno trabajaban los aspectos temticos del proceso de negociacin.

PuenteentreelEstadoylosactoressociales.Enmuchoscasos,losactoressocialestienen un repertorio de relaciones sociales mucho ms amplio y son conocedores de las redes sociales que subyacen a los conflictos. Un actor social narr cmo haba servido de puente, creando vnculos entre los actores en conflicto claves y los funcionarios del Gobierno antes del inicio del proceso de dilogo.

Observadory/omonitoreadordelproceso.Envariosdeloscasoscompartidosporlos entrevistados, las instituciones y organizaciones de la sociedad civil pudieron darle seguimiento al proceso en forma sistemtica y pblica. Los medios de comu-nicacin han tenido serias limitaciones en este rol, mas bien, algunos asumiendo el rol de actor secundario, otros impactando negativamente en la formacin de imgenes y estereotipos de los actores, etc.

Garantedelproceso.Lasinstitucionesdelasociedadcivilhanpodidocumplirporexcelencia el rol de garante de procesos prestando su reputacin institucional y su pericia temtica para que el proceso se desarrolle con objetividad e imparcialidad. Se identific un caso emblemtico en el que los actores sociales, coordinando con organizaciones internacionales, desempearon ese rol.

En las regiones, como ya se mencion, el aporte de los Organismos No Guberna-mentales (ONGs) tambin contribuye positivamente a la transformacin de conflictos. Estos cumplen un rol de asesores y acompaadores de procesos, como una suerte de terceros, un mediador no gubernamental que interviene de manera legtima e imparcial. Otra posible contribucin vinculada a la ONG, que potencialmente puede ser de gran ayuda, se refiere a la intervencin frente a conflictos que ya han llegado a escalar: consiste en buscar la intervencin de un tercero internacional, como ocurri, por ejem-plo, en el caso de Tintaya: al traer al Ombudsman de Australia se tuvo xito en lograr acuerdos y transformar positivamente el conflicto. Sin embargo, dentro de las mismas instituciones locales existe un potencial desapro-vechado. Las municipalidades distritales y provinciales pueden tener un rol preventivo, pero el poco desarrollo de capacidades, los altos niveles de rotacin, entre otros, no permiten un mayor desarrollo de experiencia provechosa. El potencial interinstitucional privado no incorporado en la gestin de los conflictos est conformado por las experiencias, intervenciones y acciones que se desperdician porque priman desconfianzas e intolerancias entre los actores, adems de actuaciones poco neutrales o tardas de los actores pblicos intervinientes.

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1.4 Hiptesis 4: Los actores y terceros en los conflictos se enfocan en los intereses y muchas veces en las posiciones polticas, responden limitadamente a algunas necesidades bsicas humanas y pierden la oportunidad de trabajar sobre las cosmovisiones de los actores principalmente en su relacin y en el valor que le dan al medio ambiente y sobre la relacin de conflictividad entre los actores

Representantes de los Gobiernos Regionales expresaron que los conflictos que van al nivel central escapan de su mbito y de su capacidad de intermediar. Por tanto, los conflictos que llegan a nivel nacional, a las instituciones sectoriales o PCM son conflictos en un estado de crisis con una fuerte carga poltica. La atencin meditica que reciben los conflictos a este nivel, las posiciones de los lderes, la trayectoria del proceso, entre otros, hacen que los conflictos que se manejan a nivel nacional se encuentren altamente polarizados. Se ha encontrado tambin entre los funcionarios de las instituciones centrales y sectoriales la percepcin sobre la existencia de una conspiracin por parte de los acto-res poltico sociales y regionales para crear conflictos. Esto alimenta la subjetividad y limita la capacidad de los funcionarios para entender y comprender con profundidad las necesidades de los actores as como su cosmovisiones. Por parte de los actores sociales y regionales, tambin se ha encontrado que tienen una percepcin conspirativa sobre las instituciones centrales y sectoriales. Ello influencia su capacidad para distinguir entre las limitaciones personales de los funcionarios, las de sus roles y las institucionales para actuar. Dadas las condiciones en las que ingresan los actores a los procesos de negociacin y de dilogo, no hay una preparacin previa para dialogar o negociar desde una pers-pectiva distinta que no sea parte de la dinmica confrontativa del conflicto. Adems de ello, no se identifica una prctica estratgica de evaluacin previa de los conflictos para identificar y diferenciar el posicionamiento, intereses, necesidades de las contrapartes y reconocer los elementos que hay en comn. Las metodologas para el tratamiento, facilitacin y diseo de procesos priorizan el enfoque de manejo de crisis. Estas, adems, tienen una perspectiva centralista que no favorece la integracin y la coordinacin con la perspectiva que se maneja a nivel regional por los funcionarios con competencias para manejar los conflictos. Es tambin excluyente, puesto que no se reconocen los aportes que pueden dar otras instituciones, como la Defensora del Pueblo o la sociedad civil, para la construccin del proceso y el logro de acuerdos. En las regiones encontramos que esta figura se repite en diferentes instancias. El tratamiento de los conflictos se basa en negociar y pretender resolver los conflictos sobre la base de las demandas especficas de los actores. Es decir, solo sobre la base de sus intereses. As pues, las comunidades buscan obtener la mxima ganancia y

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muchas veces beneficios individuales, lo que puede hacer que se enfrenten entre ellos mismos. Muchos de los funcionarios de las empresas mineras, aquellos encargados de las relaciones comunales, no buscan propiciar el bien comn, sino dar viabilidad a los trabajos de exploracin y explotacin; los medios de comunicacin, al ser meramente urbanos, carecen de una ptica ms social y que exponga las dos caras del conflicto. En resumen, se identifica que adems de la falta de preparacin previa de las condiciones de participacin, de las actitudes y disposiciones duras de los actores para la negociacin y el dilogo no hay un diseo ni una facilitacin de los procesos que permitan cambiar la interaccin negativa de los actores. Los procesos estn lejos de lograr nuevos aprendizajes sobre los actores o generar un acercamiento en las cosmo-visiones.

1.5 Hiptesis 5: Los procesos de gestin de conflictos se enfocan exclusivamente en la obtencin de acuerdos y no en el relacionamiento ni en el proceso entre los actores

Uno de los principales problemas que tiene el proceso de gestin de conflictos es el monitoreo de acuerdos. Segn la Defensora del Pueblo, un 40% de conflictos han sido renegociados, esto porque ha habido problemas en el cumplimiento de acuerdos. Como no se realizan evaluaciones de los procesos de intervencin, no se puede afirmar con exactitud qu es lo que est fallando en los procesos, pero s se puede sealar que hay un problema con los mecanismos y las condiciones en las que se da la implementacin de los acuerdos, con los criterios con que se estn trabajando, y el grado de compro-miso que se est asumiendo. Ms an, existen indicios que llevaran a concluir que en muchas situaciones de conflicto no hay siquiera una voluntad para obtener acuerdos: un funcionario entrevistado declar que su equipo tena como objetivo no asumir com-promisos, y en otra declaracin confidencial de un funcionario se manifest que haba recibido rdenes del Gobierno para alargar el proceso y no llegar a acuerdos. En ese sentido, los acuerdos que se realizan estn sujetos a una fuerte presin poltica por parte de funcionarios polticos de mayor rango o de presin social inclusive de violencia fsica, lo que obstaculizara la posibilidad de desarrollar acuerdos integradores. Por otro lado, los funcionarios que participan en la formulacin de los acuerdos entre el Estado y la comunidad muchas veces no cuentan con las facultades, los presupuestos y la aprobacin de las entidades/instancias respectivas. De esta manera, encontramos la experiencia de una mesa de dilogo en Tintaya, en Cusco, la cual se vio disuelta de facto luego de 3 aos, sin haber hecho revisin del Convenio Marco, posponiendo temas medulares del conflicto. El conflicto no ha sido resuelto y con ocasin del nuevo proyecto minero en Antapacay existe un alto riesgo de que el conflicto se reedite con niveles de violencia aun ms altos.

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Por otro lado, en el caso de Cajamarca, el relacionamiento integrador entre empresa y comunidad se centra en acuerdos temporales, al margen del desarrollo integral de la comunidad y del asumir su rol como actor social con mayor poder en los territorios donde operan. Estos acuerdos se mantienen vigentes hasta cuando se den las condiciones para retomarlos por incumplimientos reales o ficticios y/o nuevos reclamos. Asimismo, se observa que los dilogos tripartitos desarrollados en los ltimos aos por el MINEM se han diseado como un proceso para generar un acercamiento entre los actores y conocer las problemticas. Salvo por el dilema de la participacin asim-trica de la poblacin local mnima representatividad y con conocimiento disparejo de los temas tcnicos, es acertado el objetivo de prevenir los conflictos a travs del desarrollo de ciertas condiciones procesales. Sin embargo, si el proceso es desarrollado con el objetivo utilitarista de generar condiciones de estabilidad poltica en la zona para avanzar con determinado modelo de explotacin de los recursos naturales, mas no en la construccin de un proceso de mediano o largo plazo de bsqueda de soluciones a las problemticas, tenemos un serio problema tico.

1.6 Hiptesis 6: Los actores institucionales pblicos tienen una limitada e insuficiente presencia y conocimiento del conflicto a lo largo de sus etapas, lo cual dificulta una sistemtica, continua y sostenible facilitacin de los procesos de gestin de conflictos

La institucionalidad desarrollada en el ltimo par de aos, tanto a nivel sectorial como a nivel de PCM, est desarrollando conocimiento y acumulando una experiencia que no posee una sistematizacin ni evaluacin de resultados. Se ha desarrollado una actitud recelosa entre las diferentes instituciones pblicas de no contrastar la informacin que manejan, compartir las perspectivas utilizadas, manejar las distintas situaciones de con-flictos, etc. Por tanto, es difcil identificar cules son las mejores prcticas en la facilitacin de los conflictos desde los diferentes sectores. As tambin, existen diferentes fuentes de informacin y enfoques. De aquellas, una de las principales que alimenta los anlisis de conflictos para los distintos sectores de Gobierno proviene de los rganos de inteligencia Direccin Nacional de Inteli-gencia Estratgica (DINIE), Direccin General de Inteligencia (DIGIMIN) y Direccin de Inteligencia (DIRIN). Asimismo, se encuentra la Comisin de Prevencin y Control de Conflictos Sociales del Viceministerio de Orden Interno del Ministerio del Interior (MININTER), la cual realiza una alerta temprana de los conflictos socioambientales en estado de surgimiento, manifiesto y latencia, e identifica las posiciones e intereses de los actores que intervienen. Como rganos de inteligencia, manejan un enfoque de amenazas y riesgos actuales y potenciales, que puedan afectar la seguridad nacional y

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el ordenamiento constitucional de la Repblica y el estado democrtico de derecho27, lo cual alimenta el Ncleo de Inteligencia28 y la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS). La segunda fuente de informacin que alimenta los anlisis de conflictos proviene del monitoreo de los medios de comunicacin escrita y radial, tanto de la capital como de las regiones. Los enfoques de los medios de comunicacin tambin priorizan un enfoque de crisis en los conflictos cuando, en el proceso de desarrollo, estos ingresan a su etapa ms crtica. Adems, dichos medios tienden a invisibilizar las necesidades de los actores o de visibilizar pblicamente sus pedidos a travs de acciones mediticas, lo que vuelve imposible identificar los problemas desde su gestacin y su escalamiento como disputas, controversias y conflictos. Adicionalmente, se cuenta con el SAT o Sistema de Alerta Temprana de conflictos, el cual busca identificar el conflicto en sus fases tempranas o cuando est emergiendo. Se han desarrollado una variedad de instrumentos en esta lnea. Sin embargo, las limita-ciones de este sistema radican en que las fuentes de informacin reportan los conflictos cuando estos han pasado al espacio pblico meditico o del registro de los sistemas de inteligencia o polica y, por ende, los conflictos estn escalados y tienen un gran riesgo de convertirse en crisis. Los funcionarios del Gobierno que se movilizan a partir de esta informacin sobre los conflictos tienen ya la limitacin de entrar en un proceso polarizado, pues ya se est desarrollando una perspectiva parcial del conflicto por encontrarse este en su fase ms crtica. Estos actores entran sin poder crear condiciones sociales, relacionales o procesales para lograr un involucramiento en el proceso que no est altamente politizado. Los sistemas de alerta temprana de conflictos del tipo ms participativo se basan en la conformacin de redes sociales en las zonas de conflictividad y, a travs de un proceso de empoderamiento, capacitacin y/o acompaamiento, son los mismos actores sociales quienes desarrollan sus indicadores y seales de conflictos culturalmente apropiados. Estas deficiencias se acentan en el nivel regional. Tanto en Cusco como en Caja-marca, la participacin de los actores institucionales ha sido limitada e insuficiente en los diferentes casos y etapas de los conflictos. La participacin se concentra en la etapa de crisis y no existe coordinacin previa entre los actores institucionales. Por ejemplo, se han identificado posturas contrapuestas entre el MEM/DREM y las municipalidades. A esto se adiciona que la capacidad de participacin es casi nula por las limitaciones que tienen de personal, capacidades y baja voluntad poltica para intervenir; por lo

27 Ley 28664 SINA.28 Ncleo de Inteligencia es el espacio creado para prever los conflictos y organizar una mejor

respuesta desde los diferentes sectores del Gobierno. Ministros de los sectores como el Inte-rior, Defensa, Energa y Minas, entre otros. El premier y el OGCSS se renen para evaluar la informacin.

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que trabajan ms los aspectos polticos del conflicto y no una lgica de transformacin de los mismos, lgica que d una solucin con polticas y procesos concertados a la problemtica del conflicto. A continuacin, se realizar un anlisis de los diferentes protocolos que encontramos en las instituciones nacionales.

AnlisisdelProtocolodeIntervencindelMINEM

El MINEM ha hecho una clara identificacin de los roles que puede asumir la OGCS durante los conflictos sociales. Estos son emitir opinin, orientacin en los procesos, interponer buenos oficios, facilitacin y/o mediacin de procesos. Los protocolos del equipo de OGCS tienen una clara orientacin a la identificacin de riesgos, con metodologas y marco terico que refuerzan esa perspectiva, lo que limita, de este modo, un anlisis de la problemtica de fondo. Esta perspectiva de anlisis de riesgos se hace difcil de sostener cuando las problemticas son varias y ms complejas, y se requiere de la concurrencia de los distintos sectores en el anlisis de la situacin y de los procesos que no han funcionado. Por otro lado, no se utilizan los recursos que existen en la sociedad civil ni la pericia de los mediadores interculturales para el apoyo al proceso o la facilitacin del mismo cuando se hace necesario. El reconocimiento a la cosmovisin de los actores en conflicto es dbil y, por tanto, no se desprende la necesidad de utilizar mediadores culturales. Ms an, en el diseo del proceso de participacin de los actores no se considera el involu-cramiento de estos o la referencia de los especialistas o de actores de la sociedad civil en el codiseo del proceso. Por tanto, se tiende a impulsar un proceso predeterminado y desde la visin del sector. Esto tiene un impacto a largo plazo dentro de las relaciones, puesto que no se da un aprendizaje mutuo que permita la transformacin del conflicto, sino que los cambios en las percepciones tienen un fin utilitario.

AnlisisdelProtocolodeIntervencindeDefensora

El tratamiento y los protocolos de la Defensora del Pueblo han experimentado un proceso de consolidacin desde la Conformacin del Comit de Seguimiento e Intervencin en Conflictos Sociales en el que el seguimiento y tratamiento del conflicto tena respon-sables por mbito del conflicto en distintas adjuntas, hasta la conformacin de la Adjunta de Conflictos en donde se han concentrado todas las funciones con respecto al monitoreo, anlisis y seguimiento de los conflictos. La Defensora del Pueblo reconoce el tema de la percepcin de los actores como un elemento importante en los conflictos y, por tanto, considera desde el inicio el aspecto

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de la diversidad cultural. Esto coincide con la actuacin de muchos representantes de la Defensora en su perspectiva intercultural. Se produce, sin embargo, una confusin en ciertos conceptos, por ejemplo: los actores tambin son todos aquellos que perciben que estn afectados en sus intereses; los terciarios no son los negociadores, ms bien, los negociadores son los actores primarios; el conflicto tiene una etapa de desescalamiento que no implica la finalizacin del conflicto. Los indicadores son bien empleados y en general muestran una buena utilizacin de conceptos. Sin embargo, no hay distincin con el tema de la identificacin temprana de los problemas, lo cual permitira trabajar sobre los problemas de los conflictos, aunque s hay un enfoque sobre el problema durante la intervencin. Esto hace difcil llevar un registro preciso de los conflictos, pues estos se reclasifican como latentes o salen del registro aun cuando la problemtica est irresuelta. Los tipos de conflictos identificados son los ms representativos, aunque la tipologa puede ser innumerable, dependiendo del objetivo para la utilizacin de las tipologas de conflictos que quiere realizarse. Pero para el propsito de informar a la ciudadana y a las instituciones pblicas, la tipologa de conflictos de la Defensora da un buen pano-rama general de los tipos de conflictos que se desarrollan en el pas. Sin embargo, para los socioambientales, dado que este es un mbito sensible y complejo, el Ministerio de Ambiente requerir realizar una subtipologa ms fina que haga una clasificacin sobre los diferentes aspectos de este tipo de conflictos: normativo/administrativo, impactos sociales, impactos ambientales, incumplimiento de compromisos, materia/recurso natural, etctera. Los protocolos toman en cuenta el aspecto cultural y dan valor al involucramiento de las autoridades locales. Por tanto, incorporan a la sociedad civil y la posibilidad de involucrar a distintas instituciones en el proceso; inclusive considera a los medios de comunicacin. Tiene, as, una perspectiva ms participativa, que empodera ms sin nece-sidad de ser impositiva. Por ejemplo, se considera la mediacin como una intervencin opcional y voluntaria. Todos estos elementos reflejan una perspectiva de intervencin ms acorde con la transformacin de conflictos, lo cual coincide con el monitoreo, seguimiento o acompaamiento de los conflictos que realizan durante todas sus etapas.

AnlisisdelProtocolodeIntervencindelaPCM

Cabe recalcar que dentro de la PCM se han realizado dos esfuerzos en paralelo para la resolucin de conflictos socioambientales, la OGCS y el PrevCon. La OGCS ha desarro-llado una metodologa, tipologa de conflictos, protocolos de intervencin y una propuesta de poltica pblica para la gestin de conflictos, los cuales estn siendo sistematizados. Lamentablemente, no se ha podido tener acceso a estos, pero se identific que la gestin de conflictos tiene como perspectiva y como prioridad el manejo y prevencin de las crisis, sobre todo las que representan una amenaza a la estabilidad poltica del pas o

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de las regiones. Con esta presin sobre el equipo de OGCS, de responder prontamente y con propuestas prcticas y concretas, se entiende que es difcil desarrollar protocolos y metodologas adecuadas sobre la base de una evaluacin de cmo opera el sistema del aparato pblico, sus deficiencias, los nudos en los procedimientos, etctera. Por otro lado, PrevCon es un proyecto financiado por la UE que realiz esfuerzos muchas veces en duplicidad de funciones con la OGCS para el desarrollo de una serie de actividades, iniciativas de capacitacin, programas especficos, respondiendo a un listado de actividades, pero no de procesos articulados, sin un diagnstico de la gestin de conflictos previo ni una estrategia que justifique por qu trabajar con deter-minados sectores. La duplicidad de funciones del proyecto con la oficina demuestra el problema que existe cuando hay entidades del Estado que compiten entre s y, con ello, se desaprovecha la oportunidad de trabajar y modelar una cultura de paz. Sin embargo, a pesar de la limitada colaboracin de este programa con la OGCS y con el Programa de Cultura de Paz del MIMDES de mayor trayectoria-, este programa ha sido significativo en iniciar a nivel institucional capacitaciones a funcionarios pblicos, plantear un sistema de alerta temprano ms amplio, y desarrollar otras iniciativas desde el Estado hacia la sociedad civil. De la revisin de las actividades de PrevCon encontramos que los principales productos del proyecto son la elaboracin de materiales, que constan de los siguientes documentos: la propuesta de poltica para un sistema de gestin de conflictos es un documento que refuerza la perspectiva centralista de atender estos desde la unidad de la PCM, y no distinguiendo los contextos y los tipos de conflictos en, por ejemplo, los polticos, que requieren la intervencin de la PCM, de los otros tipos de conflictos, que necesitan gestionarse desde las regiones. Asimismo, el aporte desde la sociedad civil es marginal y el enfoque intercultural est ausente, pues no se reconoce ni se busca incorporar los actores ni a los mtodos originarios de gestin de conflictos. Por su parte, el Sistema Nacional de Prevencin de Conflictos Sociales para la Alerta Temprana (SAT) identifica a los actores y reduce su categorizacin a intereses, posiciones y demanda, sin identificar sus necesidades ni su cosmovisin. Con esto, el SAT se afirma como una herramienta tradicional para la identificacin de actores que no dista de otros sistemas de identificacin de riesgos, por lo que no logra aportar otros elementos o perspectivas de anlisis que permitan entender mejor a los actores. El punto de vista intercultural tambin est ausente. En general, los documentos presentan falencias al desarrollar el mapeo de conflic-tos o al hacer referencia a un diagnstico de ellos, pues se tiende a unidimensionarlos por el objetivo de querer construir una tipologa de los mismos. Entonces, se podra entender que de este mapeo de los conflictos en el pas no surge una serie de casos en determinados departamentos aunque estn registrados por la Defensora, cuando, en la realidad, todos los proyectos mineros tienen algn nivel de conflictividad mayor o menor, segn el desarrollo normal en que la relacin entre empresa y comunidades se

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va transformando y, en algunos casos, en los que no se pueden reconducir los conflictos, estos estallan en crisis. Tambin cuando se lleva a cabo la clasificacin de la dinmica o estados del conflicto se confunde el dilogo que es una forma de intervencin con la etapa del conflicto, pues el dilogo, como otras formas de intervencin negociacin, mediacin, etc., puede realizarse en cualquiera de las etapas del conflicto, sea que se encuentre en su fase temprana, escalamiento, crisis o desescalamiento. No se considera la fase de estancamiento del conflicto, en donde no se logra hacer avances para desescalar y resolverlo, pero tampoco se evita un escalamiento o agudizacin de la situacin. En el documento Cuntalo todo, cuntalo bien, dirigido a los medios de comunicacin, se encuentra una utilizacin parcial y superficial de las metodologas de anlisis. Luego de lo visto, notamos que los documentos anteriores desarrollados por el PrevCon no incorporan las perspectivas del marco terico de otro documento: transformacin democrtica, una propuesta para el abordaje de los conflictos sociales, este ltimo es un excelente ejercicio que integra algunos state of the art en el campo de la transformacin de conflictos. Es decir, los documentos desarrollados han sido una oportunidad perdida para concretizar la perspectiva innovadora de la transformacin de conflictos y, sobre todo, para generar procesos con diferentes sectores de la sociedad sobre cules son los conflictos que aquejan al pas y cmo manejarlos positivamente.

AnlisisdelProtocolodeIntervencindeotrossectores

Se ha identificado que los sectores manejan su propia tipologa de conflictos segn la materia que trabaja cada sector de Gobierno, producindose, en algunos casos, una tendencia a mezclar elementos de los distintos enfoques de tipologas: por nivel de con-flicto, por el espacio pblico/privado involucrado, por el tipo de uso/acceso al bien en disputa, por la etapa en la dinmica del conflicto, por la materia en disputa. En otros casos, se utiliza elementos importantes del conflicto, por ejemplo, las percepciones como parte de la tipologa. Tambin se ha encontrado que se tiende a confundir el problema con el conflicto en la clasificacin de los casos. Todo esto pone en evidencia una falta de claridad conceptual por parte de los ana-listas de conflictos en los sectores. Es importante resaltar que el objetivo de la clasificacin de los conflictos es poder identificar determinados aspectos que son importantes para su anlisis, pero teniendo en cuenta el no minimizar otros aspectos que tambin son igual-mente claves. Por tanto, cmo se clasifica o se nombra un conflicto es un proceso impor-tante que muchas veces es parte de un proceso poltico, y posee variadas consecuencias: Categorizarunconflictoporunodelosprincipalesactoresenelconflictopuede

fomentar la estigmatizacin del actor y posiciona a los analistas y observadores del conflicto.

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Categorizarunconflictoporlaetapadecrisispuedeenfatizarlosaspectosnegativosdel conflicto de enfrentamiento agudo y hace imperceptible la problemtica real.

Categorizarunconflictoporsumbitolocaldedesarrollopuededistraerlaatencinde los aspectos estructurales que pueden estar afectando a otros conflictos locales de caractersticas similares.

Categorizarunconflictoporelespaciodonde seexpresao seconducepuedesobredimensionar ese espacio y restarle importancia a la contribucin que se puede hacer desde otros mbitos.

No se ha desarrollado una integracin de las diferentes perspectivas en la prctica de los sectores. Ms bien, se maneja discursos con muchos conceptos que son parte del lenguaje comn, como la transformacin de conflictos, perspectiva de prevencin de conflictos, etc., pero no se conoce sobre la implicancia de dichos conceptos, y cmo llevarlos a la prctica, cmo trabajar en la construccin de relaciones y en la propuesta de polticas. No se han desarrollado criterios comunes. Procesos de monitoreo, seguimiento y reporte de conflictos inexistentes, aislados, no compartidos, o no participativos, como muchos de los procesos de gestin de conflictos, han sido implementados en el ltimo par de aos, como se indica en el Anexo 1. No se han desarrollado protocolos uniformes y complementarios entre los sectores para el seguimiento, monitoreo y reporte de los conflictos. Con excepcin de la Defensora del Pueblo, que publica regularmente un reporte y hace seguimiento de los conflictos sociales, en algunas de las instituciones en donde se han hecho reportes sobre conflictos, estos son irregulares o imprecisos. En otras instituciones no se realizan reportes regulares, ni sistem-ticos, sino una contabilidad general de los conflictos que se est gestionando. Esta es una deficiencia grave en el enfoque para el manejo de conflictos, porque los procesos que no son evaluados se convierten en puro activismo, no hay aprendizajes ni monitoreo de la eficacia de ciertas intervenciones. Al no hacer medicin de los cambios y del impacto de las intervenciones en los conflictos, no se puede incorporar lecciones ni mejores prcticas en el diseo de los prximos procesos. Inclusive, la deficiencia en el monitoreo, reporte y seguimiento dificulta la formulacin de polticas y estrategias sectoriales para la gestin de conflictos que respondan adecuadamente a las problemticas involucradas en ellos.

1.7 Hiptesis 7: Los procesos de gestin de conflictos no incorporan las

necesidades e intereses de los grupos ms excluidos y, por lo tanto, no inciden de manera sostenible en sus condiciones de vida ni en sus relaciones de poder al interior de sus comunidades.

Los entrevistados no identificaron procesos que buscaran especialmente la participacin de poblacin proveniente de grupos excluidos, como son pobres extremos, comunidades

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indgenas y nativas, adultos mayores, personas con habilidades especiales y mujeres. De las entrevistas, tampoco hay constancia de que alguno de los funcionarios manejara una perspectiva de inclusin de los grupos ms excluidos en los procesos, en la creacin de condiciones de participacin, en el desarrollo de capacidades o, simplemente, que hubiera aqu un elemento a tomar en cuenta. El tema cultural, por ejemplo, an no es una perspectiva que se haya incorporado cuando se disean y facilitan los procesos, menos an en el perfil de los facilitadores o en el desarrollo o actualizacin de capacidades. Adems, se ha encontrado que no se recurren a mediadores interculturales, intrpretes culturales o especialistas que sirvan de traductores de las prcticas y de la cosmovisin de los actores sociales. Es decir, el tema intercultural es manejado como una preocupacin y tema conceptual, pero no hay un programa, metodologas o mecanismos de seguimiento a la internalizacin de esta perspectiva en la prctica de los facilitadores. Sobre el rol de las mujeres en los conflictos y en los procesos de solucin de los mismos no hay constancia de una mayor participacin o de la perspectiva de incluirlas. Es decir, en la relacin de las mujeres con los conflictos cmo participan, cmo se impactan, el rol que juegan, o en los procesos de gestin de conflictos cmo parti-cipan, el rol y el potencial que tienen, cmo se benefician de los acuerdos, no hay un tratamiento, ni consideracin especial, porque prima una perspectiva tradicional de no incorporacin del gnero femenino en los procesos, tanto por parte de las comunidades, como de la empresa y los funcionarios del Gobierno. Es decir, al no tener una perspectiva de gnero incorporada en las polticas de las empresas, o en los distintos niveles del Gobierno, no hay una incorporacin proactiva de la participacin de las mujeres. As pues, en el caso de Cajamarca, si bien es cierto que existe machismo en el rea rural, las mujeres realizan actividades principales que las empoderan sobre sus cnyuges. De esta manera, las mujeres han participado en asambleas y consultas realizadas por las empresas mineras. Tambin es importante recalcar la falta de articulacin entre los planes de desarrollo local concertado y las actividades de las empresas mineras. Muchos de estos planes, que son orientadores de la inversin privada, son desconocidos no solo por la empresa, sino tambin por las comunidades, quienes no han sido consultadas. En consecuencia, se han visto excluidas del proceso de toma de decisiones

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Qu es el Sistema Nacional de Gestin de Conflictos? Se define un sistema de gestin de conflictos como un conjunto de instituciones, principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos que conforman una estructura mediante la cual el Estado asegura la gestin integrada, participativa y multisectorial de los conflictos. Sin embargo, una definicin ms extensa tambin incluye procesos, el recurso humano, el entorno fsico, los mecanismos de control, as como los atributos menos visibles, como las actitudes, creencias y valores de los miembros de la organizacin; adems, un sistema incluye un relacionamiento e interaccin de todo el sistema con las partes y de estas con el todo. Lo que encontramos en el ltimo ao es que a nivel nacional hay indicios y elementos que pueden conformar un sistema de gestin de conflictos, pero que an no constituyen un sistema como tal: por ejemplo, equipos en el Ejecutivo especializndose, uso de ciertas metodologas, un espacio de coordinacin, monitoreo de conflictos. Adems, debemos tomar como punto de comparacin la forma en cmo surgieron los elementos del sistema ambiental a lo largo de varias dcadas, a travs una maduracin lenta, con marchas y contramarchas, hasta que se institucionaliz finalmente en un Ministerio del Ambiente. Podemos observar que, en la medida en que nos enfocamos en cmo se gestiona los conflictos a nivel regional, hay menos presencia de los elementos que constituiran un sistema de gestin de conflictos, lo que desemboca en una ausencia total a nivel local. Tambin encontramos que estos elementos estn reproduciendo un sistema centralista de mnima integracin con los Gobiernos Regionales y la sociedad civil con acciones de corto plazo, en respuesta a las crisis, y sin mayores oportunidades para enfocarse en procesos de reconciliacin. La normatividad no es suficiente para realizar un anlisis de cmo los instrumentos de poltica de gestin de conflictos (polticas explcitas) se intercalan con instrumentos de poltica de otros campos (polticas implcitas), ni tampoco posee elementos para evaluar cul es la direccin resultante de las acciones y las polticas de los distintos sectores.

CAPTULO II

Sistema Nacional de Gestin de Conflictos

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En las regiones, encontramos los impactos de las insuficiencias de este sistema. As pues, en relacin con los conflictos socioambientales en minera, las intervenciones no se enmarcan en un sistema establecido, sino que son intervenciones desarticuladas a nivel multiinstitucional, intersectorial y entre los actores. La insuficiente normatividad hace que las intervenciones institucionales no estn compatibilizadas ni jerarquizadas, lo que provoca que el accionar del MINEM, INGEM-MET, MINAM, ANA, el Gobierno Regional, los Gobiernos provinciales y locales se contrapongan y no armonicen entre s. Hasta el momento, vemos que existe mucha retrica al respecto, pero no los medios para evidenciar los efectos potenciales de las intervenciones de las instituciones que actan a nivel nacional. En trminos generales, encontramos:

cuadRo 1

Estado de la Institucionalidad para la gestin de conflictos

Aspecto del sistema Propsito Qu se ha desarrollado?

Dispositivos legales Seala competencias, funciones, alcances

No existen dispositivos especficos, solo dispositivos generales y de principios. Ver Anexo 2.

Estructura organizativa

A cargo de la ejecucin de las polticas

Existen varios equipos y espacios creados a nivel nacional en el ltimo ao, los cuales no estn propiamente institucionalizados.

Procedimientos, metodologas y criterios de decisin y programas

Para implementar las actividades diarias

Existe utilizacin de procedimientos, algunas metodologas que no estn integradas entre los sectores, que no tienen seguimiento ni evaluacin de impactos.


2.1 Mapeo de actores

Del anlisis de los 6 casos de conflictos seleccionados a nivel regional en Cusco y en Cajamarca, y de la revisin de los casos ms emblemticos, se puede identificar cierta tendencia en la forma de intervencin de las distintas instituciones y actores, con caractersticas y rangos de intervencin. Se ha procedido a elaborar el siguiente

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mapa de actores en los conflictos socioambientales a partir del marco terico de James Laue. Hay que sealar que aunque los actores estn identificados como entes colectivos y con intereses colectivos, a su interior hay con frecuencia una variedad de intereses que no logran conciliarse o que estn en tensin o en negociacin. En un mayor o menor grado les ocurre a todos los actores la tensin por la prevalencia de los intereses o posiciones individuales econmicas, polticas o religiosas- de algunas personas, lo cual puede llegar a distorsionar los intereses y las estrategias del grupo como actor en el conflicto:

Actoresprimarios

En el estudio sobre conflictos mineros minera formal, los actores primarios, o los actores que son directamente afectados por los conflictos mineros, son las comunidades y la empresa minera. El objeto de conflicto entre estos actores vara en la medida en que el proyecto se desarrolla en una operacin minera y esta llega a su trmino eventualmente. Como el objeto del conflicto es cambiante (tierras, medio ambiente, oportunidades de empleo, inversin social en proyectos de desarrollo, etc.), tambin el nmero de actores cambia.

GRfico 3Actores institucionales en la gestin del conflicto

ComisinMultisectorial

MinisterioInterior/PNP

Medios

ACTORESSECUNDARIOS

ProInversin

Defensora

ObservadoresVelador del orden y polticas

pblicas

GL GRPCM

Banco Mundial-IFCCooperacin Internacional

OmbudsmanMINEM

MINAG-ANAMINAM

DEFENSORIA

EMPRESAACTOR

PRIMARIO

COMUNIDADESACTOR

PRIMARIO

ONGs, InstitucionesEspecializa

91035426 hacia una mejor gestion de los conflictos socioambientales

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