7. El Grupo de Contadora ante la crisiscentroamericana

Con el trasfondo del agravamiento de los conflictos enCentroamérica y los fallidos intentos, a nivel continental(Foro Pro Paz y Democracia, en San José) y fuera del ámbitohemisférico (Francia y México) para pacificar la convulsiona-da área, entre el 8 y 9 de enero de 1983, los Ministros deRelaciones Exteriores de México Bernardo Sepúlveda; deVenezuela, José Alberto Zambrano ; de Colombia RodrigoLloreda, y de Panamá José Amado III, se reunieron en la Islade Contadora, en esta última República . Su propósito eraexaminar tal estado de cosas y, al mismo tiempo, hacer unllamado al diálogo y a la negociación a fin de encontrarle unasalida pacifica a la difícil situación imperante .

A partir de entonces, se sentaron las bases para la laborconciliatoria del denominado Grupo de Contadora, quepaulatinamente cobró fuerza, tras diversos encuentros en elmarco de las relaciones continentales sin la participación delos Estados Unidos . También, el Movimiento de los Países NoAlineados le dio su inmediato respaldo en la Reunión delBuró de Coordinación (NOAL) que tuvo lugar en Managua,del 10 al 14 de enero de 1983 . Por su parte, la O .E.A reconocióel importante papel de Contadora, particularmente en lacontroversia fronteriza entre Honduras y Nicaragua . Másaún, los propios Cancilleres del Grupo de Contadora hicieronvisitas conjuntas a los países centroamericanos y, a solicitudde Costa Rica, se designó una Comisión observadora paraexaminar las tensiones en la frontera con Nicaragua ypresentar las recomendaciones pertinentes. Cuando enmayo de ese mismo año, este último país acusó ante elConsejo de Seguridad de la O .N.U a Estados Unidos yHonduras de agresión, se aprobó una Resolución unánimealabando la gestión de Contadora y reafirmando el derechode Nicaragua y otros países de vivir en paz sin injerenciaextranjera, al tiempo que se solicitó al Secretario General uninforme sobre el desarrollo de la situación en Centroamérica .

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Después de aproximadamente cuatro meses de virtualestancamiento, se celebró en Panamá, del 28 al 30 de mayo,el Segundo Cónclave de los Nueve, formado por los Cancille

res de Contadora y de los países centroamericanos. A lasazón, además de constituirse el Grupo Técnico integradopor los Viceministros de Relaciones Exteriores de los paísesconcurrentes, se identificaron, en la agenda de trabajo,cuatro grandes áreas, a saber: el marco conceptual ; losproblemas políticos y de seguridad; los objetivos económicosy sociales, así como los mecanismos para la ejecución ycontrol de los acuerdos logrados . A más de ello, se recibió uninforme de la Comisión observadora y se acordó que continuara su función de asesoria en la zona fronteriza entreNicaragua y Costa Rica. (804)

Aparte de otros reconocimientos internacionales, unimpulso notable para la consolidación del Grupo de Conta-dora significó la Declaración de Cancún sobre la Paz enCentroamérica, resultado de la Reunión de los Jefes deEstado de Colombia Belisario Betancur ; de México Miguel dela Madrid; de Venezuela Luis Herrera Campins y de PanamáRicardo de la Espriella . El cónclave se celebró en ese centroturístico mexicano, el 17 de julio de 1983 . En efecto, trasmostrar su "profunda preocupación" por el "rápido deterioroante una creciente escalada de violencia, el aumento progre-sivo de las tensiones, los incidentes fronterizos y la amenazade una conflagración bélica que podría generalizarse", en lacritica situación centroamericana, abogaron por la creaciónde condiciones favorables para la paz en la región, a través degenuinas actitudes y disposiciones hacia el diálogo por partede los países del área . En tal sentido, resaltaron el papel delGrupo de Contadora al lograr "el establecimiento de unmecanismo de consultas y la definición, por acuerdo unáni-me, de un temario que recoge los aspectos más sobresalien-tes de la problemática regional" .

Observaban los mandatarios que, si bien estos logroseran todavía insuficientes, habían encontrado apoyo denumerosos partidos, diversas organizaciones y variados

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grupos de opinión en el plano internacional. Así, todoscoincidían en que la gestión del Grupo de Contadora había"contribuido a moderar los peligros y reducir los riesgos de

una confrontación generalizada" y, además, que su accióncoadyuvó a "identificar problemas y causas de un escenarioque hoy se expresa en conflicto y temor" .

Ante el respaldo ofrecido por la comunidad internacional,los firmantes de la Declaración de Cancún se comprometieron a proseguir en su empeño de pacificar a Centroamérica

.Con tal propósito, enunciaron una serie de directrices generales que formaban parte de un programa que sería propuesto a los países de dicha área y el cual entrañaba, además, el

cumplimiento de los principios básicos que regían las relaciones internacionales, al igual que la celebración de acuerdos y compromisos políticos en el ámbito regional destinados

a : "un efectivo control de la carrera armamentista ; laeliminación de asesores extranjeros ; la creación de zonasdesmilitarizadas; la proscripción del uso del territorio deunos Estados para desarrollar acciones políticas o militaresde desestabilización en otros Estados ; la erradicación deltrasiego y tráfico de armas ; y la prohibición de otras formasde agresión o injerencia en los asuntos internos de cualquie-ra de los países del área» .

Para hacer efectivo este programa general, era Indispensable la concertación de un buen número de compromisos

políticos a fin de garantizar la paz regional . Tales pactoscomprenderían desde la suspensión de todo tipo de beligerancia prevaleciente, la congelación de los armamentos

ofensivos existentes y otras medidas de índole militar, hastael establecimiento de comisiones mixtas de seguridad paraprevenir incidentes fronterizos e Impedir el trasiego de armasy crear las condiciones propias de "un clima de distensión yconfianza en el área" . En concordancia con lo anterior, sedesarrollarían esfuerzos internos para "fortalecer las institu-ciones democráticas y garantizar la observancia de los derecho humanos"

. Tendría, Igualmente, que enfrentarse ante elatraso económico, "fortalecer los mecanismos de integra-

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ción, incrementar el comercio intrazonal y aprovechar lasposibilidades de complementación industrial" . Estas inicia-tivas debían conjugarse con el apoyo Internacional, sobretodo de los países industrializados mediante créditos defomento, programas de cooperación y el acceso de los pro-ductos centroamericanos en los mercados externos .

De esta suerte, los Gobiernos de los países del Grupo deContadora reiteraron "su decisión de continuar los progra-mas de cooperación en favor de la subregión y ofrecer suconcurso para analizar el apoyo internacional hacia estospropósitos de reactivación económica" . En consecuencia, losMinistros de Relaciones Exteriores elaborarían propuestasespecíficas, que habrían de presentarse a la consideración delos países centroamericanos en la próxima reunión conjuntade Cancilleres. Del mismo modo, en la Declaración deCancún se hizo un llamado a todos los miembros de laComunidad Internacional y, particularmente, al SecretarioGeneral de la ONU y al Presidente del Consejo Permanente dela O.E .A, a fin de que contribuyeran en la búsqueda desoluciones pacíficas para Centroamérica (805) . El Documen-to, no obstante, se remitió, a más de los mandatarios, a otrosJefes de Estado del Continente, Europa y Asia . Igualmente,se invitó a Ronald Reagan y a Fidel Castro a brindarle susolidaridad y apoyo a las gestiones del Grupo de Contadora,en aras de la distensión .

Con una propuesta de seis puntos, respondió el Gobiernode Nicaragua, el 19 de julio, al Documento de Cancún .Contemplaba la firma inmediata de un acuerdo de no agre-sión entre aquel país y Honduras : el cese absoluto delsuministro de armas a las fuerzas bélicas beligerantes de ElSalvador; culminación del apoyo militar y uso de cualquierterritorio para agredir a los gobiernos del área ; el compromisode respetar la autodeterminación y la no injerencia en losasuntos internos: el cese de la discriminación económicacontra cualquier país de la región y, por último, la suspensiónde ejercicios militares en el área . El Coordinador de la Juntade Gobierno de Reconstrucción Nacional de Nicaragua

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Daniel Ortega, declaró, además, que pese a la absolutaconvicción de la necesidad de arribar a soluciones bilateralespara detener las amenazas contra la paz en la región,también aceptaría negociaciones, con carácter multilateralpropiciadas por el Grupo de Contadora . Advirtió, asimismo,sobre el peligro que representaba el aumento de los conflictosmilitares existentes e indicó que el Consejo de Seguridad dela O.N.U, "como máximo organismo internacional, encarga-do de velar por la paz y seguridad internacionales" deberíasupervisar y garantizar a todos los países el cumplimiento delos acuerdos de esta naturaleza . (806)

Al acusar recibo de la Declaración de Cancún, FidelCastro se mostró partidario, de sustituir la confrontación porel diálogo en la explosiva área centroamericana y consideróel documento como "un importante esfuerzo para resolver losproblemas que afectan a Centroamérica y preocupan a todaLatinoamérica y el Caribe, lo que por sus peligrosas repercu-siones posibles, han llegado a ser preocupación internacio-nal". Coincidía con la Declaración mencionada en cuanto ala necesidad de fortalecer "la vía de entendimiento político,aportando soluciones constructivas" . De lo contrario, seacentuarían los factores que podían conducir a enfrenta-mientos armados de mayor peligrosidad . Suscribía la ideaque el uso de la fuerza no resolvía sino agravaba las tensionessubyacentes y ratificaba que con Cuba podía contarse "paralas soluciones negociadas que se basan en los principios deno intervención, autodeterminación, igualdad soberana delos Estados, la cooperación para el desarrollo económico ysocial, la solución pacífica de las controversias", que debíanser "la expresión libre y auténtica de la voluntad popular" .

Castro, por otro lado, no ocultó sus simpatías por elGobierno de Nicaragua . Atribuyó "excepcional importancia"a la posición adoptada por la dirigencia del Frente Sandinista de Liberación Nacional ante la Declaración de Cancún, enel sentido de aceptar negociaciones multilaterales auspicia-das por el Grupo de Contadora. Advirtió el dirigente cubanoque su país estaría de acuerdo con cualquier solución que

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resultara aceptable "para Nicaragua, para las fuerzas revo-lucionarias de El Salvador y para aquellas que en Centroa-mérica se esfuerzan por transitar el camino definitivo haciala independencia nacional y las transformaciones democrá-ticas". Adujo que los compromisos que Cuba estaba dispues-ta a asumir no tenían "otro límite que el de las decisiones delos gobiernos y pueblos de Centroamérica con los cuales estácomprometida su solidaridad". Sin embargo, observó quepara ello era necesario que también los Estados Unidoscumpliera con sus compromisos, pues hacía siglo y medioSimón Bolívar señaló que estaban destinados por la Provi-dencia a plagar a América de miserias en nombre de lalibertad. Acotó que Cuba cooperaría con todo lo que contri-buyera "a la paz digna, al necesario progreso económico ysocial y a la libertad de nuestros pueblos" . (807)

Por su parte, Ronald Reagan, en su respuesta a losPresidentes del Grupo Contadora, el 21 de julio, señaló quela solución al conflicto centroamericano precisaba de cuatropuntos fundamentales, a saber: fortalecimiento de las insti-tuciones democráticas, respeto a la no intervención, distan-ciamiento de la pugna Este-Oeste y la obtención de un niveleconómico más acorde con las necesidades básicas de laregión. Se refirió, asimismo, al apoyo expresado con anterio-ridad por su Gobierno al Grupo de Contadora y sostuvo quela Declaración de Cancún representaba un paso importantepara la pacificación de la convulsionada área . (808) Noobstante, cabe señalar que las palabras del mandatarionorteamericano distaban de la realidad . Dos días antes deesta comunicación, Reagan había ordenado el estableci-miento de la Comisión Nacional Bipartita para Centroameri-ca, presidida por el ex-Secretario de Estado Henry A . Kissin-ger, entre cuyas funciones estaban "estudiar la naturaleza delos intereses de los Estados Unidos en la región centroame-ricana y las amenazas que ahora se presentan ante esosintereses" y aconsejar al Presidente, al Secretario de Estadoy al Congreso "sobre elementos de una política de los EstadosUnidos a largo plazo que responda lo mejor posible al desafíodel desarrollo social, económico y democrático de la región,

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y a amenazas internas y externas a su seguridad y estabili-dad" . Recomendada, del mismo modo, sobre los medios deconseguir un consenso nacional sobre una política global delos Estados Unidos para la región". (809) Del denominadoInforme de la Comisión Kissinger, nos ocuparemos másadelante. De momento, importa resaltar que, por estasmismas fechas, es decir, en julio de 1983, se prepararonmaniobras estadounidenses y hondureñas (Pino Alto II) paralo cual se envió una flota de ocho buques que zarparon de SanDiego, California . Era una clara demostración de fuerza de laadministración Reagan, que calificó tal medida como "disva

sorias" en contra del Gobierno de Managua y echaba por

tierra la iniciativa de paz del Grupo de Contadora, a más deviolar los principios de la Carta de la ONU . (810) Mientrastanto, aumentaban los ataques de las fuerzas contrarrevolu-cionarias en Nicaragua, particularmente desde los territoriosde Honduras .

Dentro de este contexto de gran tensión, los días 28, 29y 30 de julio, los Cancilleres del Grupo de Contadora y de lospaíses centroamericanos celebraron en Panamá la TerceraReunión Conjunta . En la misma, se discutieron diversosaspectos que debían contener los acuerdos de paz y losMinistros de Relaciones Exteriores de los cinco Estados deCentroamérica aceptaron y dieron su apoyo a la Declaraciónde Cancún. Pero la situación en el área continuó deteriorán-dose en los próximos meses, después del golpe militar enGuatemala encabezado por el General Oscar Mejía Victores,contra el régimen del General Efraín Ríos Montt, el intento dereactivar el CONDECA y la acentuación del cerco naval aNicaragua. Con todo, durante la Cuarta Reunión Conjuntadel Grupo de los Nueve que se llevó a cabo en la ciudad dePanamá, del 7 al 9 de septiembre, se elaboró el Documentode Objetivos, fundamentándose en la Declaración deCancún, el documento preparado por Costa Rica, El Salva-dor, Guatemala y Honduras titulado "Bases para la paz enCentroamérica", la propuesta de Nicaragua y otras formula-ciones hechas en encuentros anteriores .

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Luego de señalar la necesidad de poner en práctica losprincipios fundamentales del Derecho Internacional queregulan las relaciones entre los Estados, el Documento deObjetivos puntualizó una serie de requisitos básicos para lapacificación de centroamérica . Entre los mismos se distin-guen los de carácter político, los de índole militar y los denaturaleza económica . En ese orden, en primera Instancia,se destacó la importancia de promover la distensión y ponertérmino a las situaciones de conflicto en el área . Para ello, erapreciso abstenerse de realizar toda acción que pusiera enpeligro "la confianza política" o que tendiera "a obstaculizarel objetivo de paz, la seguridad y la estabilidad en la región" .Debía asegurarse, además, el estricto cumplimiento de losprincipios del Derecho Internacional ya enunciados, asícomo "respetar y garantizar el ejercicio de los derechoshumanos, políticos, civiles, económicos, sociales, religiososy culturales". También era imprescindible adoptar medidasdestinadas al establecimiento o perfeccionamiento de "siste-mas democráticos, representativos y pluralistas" que garan

tizaran "la efectiva participación popular en la toma de

decisiones" y aseguraran "el libre acceso de las diversascorrientes de opinión a procesos electorales y periódicos,fundados en la plena observancia de los derechos ciudada-nos" . Del mismo modo, habrían de llevarse a efecto "accionesde reconciliación nacional" donde se habían dado profundasdivisiones dentro de la sociedad, a fin de lograr la participa-ción, conforme a la ley, en los procesos políticos de carácterdemocrático. Se contemplaba, asimismo, la creación de"condiciones políticas destinadas a garantizar la seguridadinternacional, la Integridad y la soberanía de los Estados dela región". Se mencionó también la continuación de la "ayudahumanitaria" a los refugiados centroamericanos y el estable-cimiento de medidas adecuadas para su repatriación volun-taria .

Desde la perspectiva militar, el Documento de Objetivosabogaba por el cese de la carrera armamentista en todas susformas y para que se Iniciaran negociaciones sobre control yreducción "del inventario actual de armamentos" y del

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número de efectivos en armas" . Tendría que proscribirse,igualmente, la instalación de bases militares o cualquier tipode injerencia militar foránea en los territorios centroamerica-nos. Habrían de celebrarse acuerdos "para reducir, conmiras a eliminar, la presencia de asesores militares extran-jeros y de otros elementos foráneos" que participaban enactividades militares y de seguridad . Era necesario, además,establecer "mecanismos internos de control para impedir eltrasiego de armas desde el territorio de cualquier país de laregión hacia el territorio del otro" . Debía eliminarse el tráficode armas intraregional o desde el extranjero e impedir el usodel propio territorio, así como "no prestar ni permitir el apoyomilitar o logístico" a personas, organizaciones o grupos queintentaran desestabilizar a los gobiernos de los países deCentroamérica. No habría de fomentarse o apoyar "actos deterrorismo, subversión o sabotaje en los países del área" y "constituir mecanismos y coordinar sistemas de comunica-ción directa con el objeto de prevenir o, en su caso, resolverincidentes entre los Estados de la región" .

En cuanto al tercer aspecto contemplado en el Documen-to de Objetivos, se mencionó la conveniencia de emprenderprogramas de desarrollo económico y social con el objeto de"lograr un desarrollo sostenido" basado en "la solidaridad yel beneficio mutuo". Se gestionaría, de esta suerte, laobtención de recursos monetarios exteriores a fin de financiar "la reactivación del comercio intrarregional, superar losgraves problemas de la balanza de pagos, captar fondosdestinados al capital de trabajo, apoyar programas paraampliar y reestructurar sus sistemas productivos y fomentarproyectos de inversión de mediano y largo plazo" . Se busca-ría, en consecuencia, un mejor y amplio acceso a los merca-dos internacionales para así expandir las relaciones comer-ciales entre Centroamérica con el resto de los países del orbe,sobre todo con las naciones industrializadas . Para ello, sepondrían en ejecución una serie de medidas para modernizarlas actividades comerciales, como la eliminación de las

barreras arancelarias o de otra naturaleza y el establecimiento de precios equitativos para los productos de exportación .

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Era indispensable, asimismo, crear mecanismos de coopera-ción técnica "para la planeación, programación y ejecuciónde proyectos multisectoriales de inversión y promocióncomercial" . (811)

Tanto los Ministros de Relaciones Exteriores de los paísescentroamericanos como los integrantes del Grupo de Conta-dora, se propusieron iniciar negociaciones para la celebra-ción de acuerdos que formalizaran y desarrollaran la ampliagama de objetivos enunciados, así como "asegurar el estable-cimiento de los sistemas adecuados de verificación y con-trol". Pero en esta habrían de encontrar escollos casi insal-vables, entre estos, el creciente intervencionismo del Gobier-no de Reagan en Centroamérica, la actitud indolente dealgunos de los Estados del área ante las gestiones de pacifi-cación y los conflictos fronterizos de Nicaragua con Hondu-ras y Costa Rica, sin descontar el incremento de la violenciaen El Salvador .

Dentro de un clima bélico, caracterizado por el aumentode la presencia militar de los Estados Unidos en Honduras,el 26 de septiembre de 1983, el Ministro de RelacionesExteriores de Panamá Oydén Ortega D., anunció oficialmen-te la ratificación del Documento de Objetivos, por parte de losJefes de Estado de las naciones centroamericanas . La inicia-tiva de Contadora también se presentó al Seno de la 38Asamblea General de la O.N.U., bajo el título de "Fortaleci-miento de las gestiones de Paz en Centroamérica", aunquecon algunas observaciones hechas por las Cancillerías deCosta Rica, El Salvador, Honduras y Guatemala, que cons-tituían el denominado Frente Común o "bloque", el cual sedecía, intentaba trazar pautas para la región de comúnacuerdo con los Estados Unidos .

Mientras Costa Rica apelaba ante la O .E.A. para el envíode fuerzas de paz en su frontera con Nicaragua y este país,solicitaba que una Comisión de observadores del Grupo deContadora verificara los ataques perpetrados por los anti andinistas desde territorio costarricense a instancias de la

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administración estadounidense se reactivaba el CONDECA,en una reunión celebrada a principios de octubre en Guate-mala, con la participación de los Jefes Militares de estanación, además de Honduras, El Salvador, Panamá y elGeneral Paul Gorman del Comando Sur. Se acordó, a lasazón, recurrir al "empleo de la fuerza, tanto para defenderla democracia contra el marxismo, como para la proteccióne impulso del desarrollo", al igual que "enfrentar en formacoordinada, armónica y solidaria los problemas que aquejanel área" . (812)

En aquel entonces, el Presidente de la Comisión Bipartitade Estados Unidos para Centroamérica Henry Kissinger,realizó una gira por el área prometiendo respaldo económicoa través del Plan Reagan para la Cuenca del Caribe, siemprey cuando se respetaran las propiedades e intereses de losciudadanos estadounidenses en los países que resultaranbeneficiados. Al mismo tiempo, el Gobierno norteamericanoaumentó la presión sobre el Régimen de Managua y con laparticipación de la CIA, se produjo un sabotaje en el Puertode Corinto, acto que recibió el repudio internacional . (813)

Pese a tan grave situación, el 20 de octubre de 1983, elGrupo Técnico de Contadora, formado por los Viceministrosde México, Venezuela, Colombia y Panamá, se reunieron eneste último país a fin de discutir los proyectos de Tratados dePaz y Seguridad para Centroamérica, basándose en el Docu-mento de Objetivos . El 21 y 22 de ese mes, los Ministros deRelaciones Exteriores del Grupo de Contadora celebraronreuniones en esta capital y adelantaron en la preparación delos instrumentos jurídicos que serían examinados en laQuinta Reunión Conjunta con los Cancilleres Centroameri-canos. A dicho encuentro también se Invitó a los represen-tantes diplomáticos de los paises de Contadora en Centro-américa y ante la O .E.A y la O.N.U para discutir aspectosrelacionados con esta área e impulsar las gestiones de paz .Se arribó a la conclusión que si bien se habían dado "avancessustanciales y estimulantes en el ámbito diplomático" comoera la adopción unánime del "Documento de Objetivos", a la

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vez se suscitaron hechos que deterioraban, mucho más, elescenario regional . Observaban los Cancilleres el aumento"en número y en intensidad (de) los incidentes armados, losactos de terrorismo y sabotaje, las acciones desestabilizado

ras, las acusaciones y recriminaciones mutuas y se incrementa el flujo de armas". Asimismo, se habían dilatado o

interrumpido los procesos de democratización y los esfuerzosde "reconciliación nacional", en tanto que se multiplicaban"las violaciones a los derechos humanos" y proliferaba peli-grosamente la injerencia foránea, "especialmente en elcampo militar" . En consecuencia, recomendaban "acelerarel proceso de negociación diplomática frente a la escaladabélica", al tiempo que exhortaban a los gobiernos de la regióna cumplir con los compromisos establecidos en el "Documen-to de Objetivos" y a otros Estados de abstenerse de realizaracciones que obstaculizaran los esfuerzos de paz . Pedían,por último, a la Comunidad Internacional, "ejercer toda susinfluencias políticas para que se conjurara el peligro deguerra en el Istmo centroamericano" . (814)

Tales exhortaciones hacia el pacifismo recibieron unduro golpe cuando poco después, Ronald Reagan ordenó lainvasión a Granada para deponer al régimen progresista deMaurice Bishop, que mantenía estrechas relaciones conCuba. Esta acción de fuerza, que recordó los tiempos de lapolítica del "big stick", fue condenada en la O .N.U por 108naciones, pero no varió la actitud del Gobierno norteameri-cano en Centroamérica y el Caribe . Debido a los actos deagresión armadas en su territorio, el Gobierno de Nicaraguaacusó a Estados Unidos ante la O .N.U, de violar las normasdel Derecho Internacional y la propia carta de la Organiza-ción Mundial. Esta, por consenso de la Asamblea General,reiteró el derecho de los países centroamericanos a vivir enpaz, condenó las agresiones en contra de la soberanía eintegridad territorial de los Estados del área . Instó a laabstención de las aspiraciones militares, a la vez que mani-festó su apoyo al Grupo de Contadora, al cual pidió continua-ra su labor con el respaldo efectivo de la comunidad interna-cional y la cooperación de los paises dentro o fuera de la

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región. Igualmente, la O.N.U acogió con satisfacción laDeclaración de Cancún y el Documento de Objetivos ysolicitó al Secretario General que mantuviese informado alConsejo de Seguridad sobre la situación centroamericana .(815)

Aunque el Grupo de Contadora celebró su Décima Reu-nión durante la XII Asamblea General de la O .E.A que se llevóa cabo en Washington, a mediados de noviembre de 1983,poco se avanzó en los esfuerzos de paz . Sólo Nicaraguapresentó su propuesta para los acuerdos en perspectiva . Noobstante, el Organismo Regional aprobó una Resoluciónrespaldando a Contadora . Pero al mes siguiente, en el marcodel Sistema Económico Latinoamericano (SELA) que sesionóen Panamá, se dió un paso Importante al establecerse elComité de Acción de Apoyo al Desarrollo Económico y Socialde Centroamérica (CADESCA). También, el 20 y 21 dediciembre, los Cancilleres del Grupo de Contadora se reunie-ron en Panamá para examinar las recomendaciones hechaspor el Grupo Técnico a principios de ese mismo mes . Elprincipal resultado de este encuentro fue la propuesta deno-minada: "Normas para la Ejecución de los compromisosasumidos en el Documento de Objetivos" que incluía aspec-tos de seguridad, políticos y acciones económicas y sociales .Este documento fue sometido a la consideración de losGobiernos centroamericanos que lo adoptaron durante laQuinta Reunión Conjunta de Cancilleres realizada a princi-pios de enero de 1984, justo cuando el Grupo de Contadoracumplía su primer aniversario de fundación .

Precisamente, por estas fechas, la Comisión NacionalBipartita rindió su informe sobre Centroamérica al Presiden-te Ronald Reagan. En el extenso documento, además de unavisión histórica acerca de la crisis en la región, se examinaronsus problemas políticos, económicos, sociales y de seguridaden cada país, así como globalmente . Se concluyó con que losIntereses de seguridad de los Estados Unidos estaban impli-cados de forma importante en el área y que requerían "unprograma militar significativamente mayor, así como un

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apoyo para el crecimiento económico y la reforma social" .Asimismo, debía terminar "la violación masiva de los dere-chos humanos", si se deseaba lograr seguridad en Centroa-mérica y que "el apoyo externo a la insurgencia" tenía que ser"neutralizado con igual propósito" . El denominado InformeKissinger también incluyó un capítulo sobre la paz y presentó"una estructura para la seguridad regional" basada en unbuen número de principios que abarcaban desde el respetoa la soberanía, Independencia e integridad de los EstadosCentroamericanos, "un compromiso comprensivo y específi-co a la democracia y los derechos humanos", la no agresióny transferencia de armas en forma abierta y secreta, noentrenar personal militar de un país del área o practicar lasubversión directa o indirectamente, contra sus vecinos,hasta la celebración de elecciones libres y, en este sentido,cumplimiento de Nicaragua con su promesa a la O .E .A en1979, a más del establecimiento de acuerdos para participaren un programa económico para el desarrollo . Todo ello bajola "verificación permanente" de los Estados Unidos, en el quetambién el Grupo de Contadora podría tener "un papelpreponderante" . Implicaría, asimismo, la concertación ycumplimiento de acuerdos "de no intervención en el exterior"y de "democratización doméstica" .

Respecto al Grupo de Contadora, el Informe Kissingerreconoció que los cuatros países miembros del mismo habíansido "activos y creativos en sus Intentos de desarrollar unadiplomacia regional que pueda satisfacer los fines de Centro-américa. Su papel ha sido constructivo al ayudar a definirtópicos y demostrar el compromiso de Estados claves de laAmérica Latina para el logro de la estabilidad y evoluciónpacifica de la región" . Pero advirtió que los intereses yactitudes de dichos países no eran idénticos , ni tampococoncordaban con los Estados Unidos. Más aún, afirmó quelos integrantes de Contadora no tenían "una experienciaextensa en trabajar juntos" y que el proceso de pacificaciónpor ellos emprendido todavía no había sido probado "entérminos de elaborar políticas especificas a fin de proveerseguridad regional". Por consiguiente, los Estados Unidos no

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podían "usar el proceso de Contadora para su propia políti-ca". Aseveró que la experiencia había mostrado que elproceso funcionaba más efectivamente cuando los EstadosUnidos actuaban resueltamente. De esta suerte, "si nuestrapolítica se estanca, el proceso Contadora languidece . Siactuamos decididamente, el proceso Contadora también seacelera" .

Tomando en consideración lo anterior, el Informe de laComisión Bipartita recomendaba al Gobierno estadouniden-se que estimulara activamente el proceso de Contadora,continuara las consultas regulares con sus miembros ysiguiera apoyando su programa de objetivos, al tiempo queinstaba para "un acuerdo más concreto" . No obstante,observaba que, dado el tamaño y la complejidad de la tarea,no era sorprendente que el progreso del Grupo de Contadorafuese a menudo "gradual y a un nivel general" . Adujo que losprincipios de la estructura regional delineados por la propiaComisión Kissinger eran "totalmente consistentes con elprograma Contadora y, es más, pretendían dar mayor espe-cificidad a ese programa" . Por eso, cualquiera que fuese elpapel de Contadora en la configuración de los convenios, elGrupo habría de ser "ciertamente central en su implementa-ción (sic) y supervisión" . Finalmente, se señaló que los paísesdel Grupo de Contadora estaban "involucrados en un audazexperimento". De allí que merecía "la gratitud y el apoyo detodas las naciones del hemisferio" . (816)

Pese a la retórica de estas últimas palabras, claramentese deduce del Informe Kissinger que, contrario a la alterna-tiva del diálogo planteada por Contadora en base a ladistensión, la política exterior estadounidense colocaba aCentroamérica en el marco del conflicto Este-Oeste conNicaragua como la piedra angular de la subversión en el restodel área, conforme a las directrices trazadas por Cuba y laUnión Soviética . Así, la consolidación de un régimen marx-ista-leninista en Managua constituiría una constante ame-naza para la seguridad de los países aledaños y la de losEstados Unidos. A decir de la Comisión : "Una Nicaragua

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completamente armada y equipada, con excelente organiza-ción de servicios de inteligencia, mando y control, ejerceríauna fuerte presión sobre los países vecinos de la región . Estaamenaza es particularmente aguda en el caso de la democrá-tica y desarmada Costa Rica y para los intereses vitales de losEstados Unidos de América en el Canal de Panamá . Enfren-taríamos, a la larga, la perspectiva del colapso de otros paísesde Centroamérica, trayendo con ello el espectro de la domi-nación marxista en la región entera y así los peligros de unaguerra mayor" .

Por ello, las relaciones hemisféricas tendrían que regirseen base a tres principios fundamentales, a saber : la autode-terminación democrática, el estímulo al desarrollo económi-co y social equitativo, y la cooperación en el enfrentamientocon los peligros que amenazaban a la seguridad de la región,pero mediante métodos más modernos que los hasta enton-ces utilizados. Según la Comisión, "la amenaza soviético-cubana es real . No hay país inmune al terrorismo y a laamenaza de rebelión armada apoyada por Moscú y LaHabana con armas importadas y una ideología Importada .Las naciones de América Latina ( . . .) tienen auténticos Intere

ses colectivos locales de seguridad. Estos deberían expresar-se en nuevos mecanismos para la cooperación regional y paraconsultas, y en un mecanismo a la acción común en defensade la democracia adoptada a las circunstancias e Interesesespeciales de las Naciones afectadas" .

A la luz de lo anterior, se explica por qué el InformeKissinger consideraba que la Iniciativa de Contadora carecíade políticas específicas para garantizar la seguridad regionaly recomendaba la concertación de acuerdos bajo la vigilanciay asistencia técnica del Gobierno estadounidense . En ver-dad, aunque el Informe sugería la adopción de modernosmétodos para enfrentar la Infiltración comunista en AméricaLatina, sin desconocerlos problemas económico-sociales dela región, se seguía sustentando en la acostumbrada políticade contención .

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Mientras tanto, a finales de febrero, los Cancilleres delGrupo de Contadora se reunieron en Panamá a efecto derecibir informes de las tres comisiones de Trabajo (de Segu-ridad, de Asuntos Políticos y de Asuntos Económico-socia-les), que se habían establecido a principios de enero aladoptarse las "normas para la Ejecución de los CompromisosAsumidos en el Documento de Objetivos". Se avanzabapaulatinamente hacia la formulación de un compromisoformal que habrían de firmar los países centroamericanos enaras de pacificar la región y cuyo primer proyecto sólo seconcluyó a principios de junio. No obstante, aproximada-mente dos meses antes, esto es, el 15 de mayo, Costa Rica yNicaragua llegaron a un acuerdo y crearon una ComisiónMixta de Supervisión y Prevención en su frontera común .Con representantes de Contadora y de ambas Naciones,dicha Comisión se instaló en Peñas Blancas a finales de esemes y su labor resultó fructífera al lograr establecer la pimerazona fronteriza desmilitarizada en Centroamérica durantevarios meses. (817)

Cuando el 8 de junio de 1984, el Grupo de Contadoraculminó la preparación del Proyecto de Acuerdo denominado"Acta de Contadora para la Paz y Cooperación en Centroamérica", dio inicio a una de las etapas más decisivas para suiniciativa y vigencia, que luego de poco de más de tres añosen búsqueda de mecanismos para la negociación, virtual-mente llegó a un punto muerto . En efecto, el documento seentregó a los Gobiernos centroamericanos para que losdevolvieran con sus observaciones, a más tardar el 15 dejuliode aquel año, pero no fue hasta principios de septiembre, enocasión de la Séptima Reunión de los Cancilleres del Grupode Contadora y sus homológos de Centroamérica, cuando selogró reunir los diversos puntos de vista y presentar unaversión revisada del Acta . En esta oportunidad, se indicó que,a lo sumo, el 15 de octubre, debían darse a conocer lasnuevas observaciones al Proyecto . No obstante, prosiguieronlas dilaciones y malos entendidos, particularmente entreNicaragua con Honduras y Costa Rica, con todo y el apoyo

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internacional que recibió la gestión pacificadora, sobre todode la O.N.U y la O .E.A. (818)

Pese a que a finales de junio de 1984, los Gobiernos deEstados Unidos y Nicaragua iniciaron conversaciones en laisla mexicana de Manzanillo a fin de encontrar fórmulas parareanudar las relaciones diplomáticas, en enero del añosiguiente, quedó demostrado que este intento habla sidoinfructuoso. Es más, la Reunión Conjunta de los Ministrosde Relaciones Exteriores de Centroamérica con los de Contadora prevista para mediados de febrero de 1985, tuvo qu

e

suspenderse en vista de que el Gobierno de Costa Ricacomunicó que no asistiría hasta tanto no se resolviera lacontroversia con el régimen de Managua, respecto al derechode asilo al ciudadano nicaragüense José Urbina Lara .Honduras y El Salvador dieron su respaldo al Gobierno deSan José y, en consecuencia, fue necesario posponer elcónclave de Cancilleres. Peor aún, cuando al fin estos selograron reunir en Panamá, el 18 de junio, ante la actitud deNicaragua de introducir alteraciones a la Agenda, lo cualsobrepasaba los poderes otorgados a los Plenipotenciarios,se tuvo que suspender el encuentro. No obstante, a finales delmes siguiente, mediante la denominada "Declaración deLima" se estableció el Grupo de Apoyo a Contadora confor-mado por los Gobiernos de Argentina, Brasil, Perú y Uru-guay. Finalmente, en la Reunión del 1.2 y 13 de septiembrede 1985, que se llevó a efecto en Panamá, entre el Grupo deContadora y los Cancilleres centroamericanos, pudo presen-tarse el Proyecto Final del Acta de Paz que, a pesar de unaactiva diplomacia del Grupo de los Ocho, con el respaldointernacional, en particular de la Comunidad Europea, nopudo lograr su suscripción y puesta en vigor .

Basta una somera mirada, tanto al Proyecto inicial delActa de Contadora para la Paz y la Cooperación en Centroa-mérica que vió la luz a comienzos de junio de 1984, como ala versión final del año siguiente, para cerciorarse que losobjetivos propuestos buscaban encontrarle solución a unamplio espectro de problemas cruciales del área . Así, en el

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último documento, se comenzaba por asumir algunos com-promisos generales respetando principios básicos del Dere-cho Internacional, entre estos: la renuncia a la amenaza o aluso de la fuerza contra la integridad territorial o la indepen-dencia política de los Estados: el arreglo pacífico de lascontroversias; la no injerencia en los asuntos internos de losEstados; la cooperación entre los mismos para la solución delos problemas internacionales : la igualdad jurídica de losEstados, el respeto a la soberanía, la libre determinación delos pueblos y el respeto a los derechos humanos; el derechoa practicar libremente el comercio internacional ; la absten-ción de realizar medidas discriminatorias en las relacioneseconómicas entre los Estados, respetando sus sistemaspolíticos, económicos y sociales, así como el cumplimiento debuena fe de las obligaciones contraídas, a más de no efectuarninguna acción incompatible con los propósitos y principiosde la Carta de las Naciones Unidas y de la Organización de losEstados Americanos .

A continuación se enunciaban en el Acta otros tres tiposde compromisos, a saber : sobre asuntos políticos (distensiónregional y fomento de la confianza, reconciliación nacional,derechos humanos, procesos electorales y cooperación par

lamentaria); asuntos de seguridad (maniobras militares,armamentos y efectivos militares, bases militares extranje-ras, asesores militares extranjeros, tráfico de armas, prohi-bición de apoyo a fuerzas irregulares, terrorismo, subversióno sabotaje y sistemas de comunicación directa) ; asuntoseconómicos y sociales (materias propias de esta índole,refugiados, ejecución y seguimiento) . Las disposicionesfinales contemplaban los procedimientos de ratificación,obligatoriedad entrada en vigor y los mecanismos pararesolver las controversias sobre la interpretación o aplicacióndel Acta . Se definían, asimismo, los términos militaresempleados y cuatro protocolos adicionales permitían queotros países, con Intereses y vínculos en la región centroame-ricana, manifestaran su voluntad de acatamiento y respetoal documento de pacificación . Se concluía explicando el

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origen, desarrollo de actividades y algunas apreciacionessobre el contenido del acta. (819)

Sobre el Grupo de Contadora se virtieron fuertes críticas,procedentes, en particular, de sectores de derecha queconsideran que las gestiones de paz en el fondo favorecen lapolítica de infiltración soviética, a través de Cuba y Nicara-gua, en Centroamérica. Igualmente, calificaron a la actividadde Contadora no como un fin en sí misma, "sino un medioteórico, sujeto a posible viabilidad en la práctica, lo cualdepende de la seriedad y sinceridad de las naciones centro-americanas que puedan adoptarlo . Ello no ha ocurrido hastaahora . Se ha recibido con natural entusiasmo, a veces conestrépito, pero teóricamente también . Las intenciones de susmentores no se han puesto en duda, pero los procedimientospermanecen en las nubes" .

A más de ello, en el caso de Nicaragua, se observó que aveces este país manifestaba su conformidad con las premisasy exigencias de Contadora, pero que "el mundo observabasorprendido que la realidad dice lo contrario" . Así, "en tantootros países formulan reparos a numerosas cláusulas, y lasestudian y se reúnen en ambiente pesimista, los sandinistas,ni cortos ni perezosos, adquieren a raudales armas soviéti-cas, que arriban a sus costas, cotidianamente, a bordo degrandes barcos rusos, como si fueran importaciones regula-res. Para ellos no cuenta la Importancia que las nacionesreticentes conceden a parágrafos e incisos . Todo está bienmientras se pueda violar anticipadamente y clandestina-mente el espíritu de los acuerdos . El problema es depretextos y la "invasión" yanqui a el mejor. De esta suerte,Contadora, además de ser una reacción contra el Foro ProPaz y Democracia, de San José, exhibe "comunicados redac-tados en forma lírica y vaga", los cuales "mencionan siemprelos principios tradicionales de la política externa latinoame-ricana como la no violencia, la no Intervención, la autodeterminación y la integración económica

. El lirismo ha continua-do presidiendo las reuniones . Nunca se ha propuesto unaapertura hacia el desarrollo . Nunca algo tangible . Todo es

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teórico, acompañado de una risueña literatura tercer mundista. Como los hippies, se trata de evitar la guerra por elamor. En realidad se ha programado una empresa interna-cional, comercial o industrial que pudiera haber cohesionadoa los participantes" . (820)

Como se ve, estos juicios son sumamente cáusticos, peroes incuestionable que Contadora no tuvo ninguna capacidadde decisión, ante el forcejeo al más alto nivel de los dosgrandes bloques socialista y capitalistas con interesesdominantes en la región centroamericana para los cuales lapaz negociada representaría un retroceso o, por lo menos, unestancamiento para su hegemonía . De allí que cualquieranálisis sobre la labor de Contadora debe tomar en cuenta lapolítica exterior norteamericana, abiertamente favorable a lacontrarrevolución nicaragüense, el establecimiento de basesmilitares en Honduras y el creciente armamentismo delgobierno sandinista . Tampoco hay que olvidar, que sepretendió solucionar el complejo conflicto centroamericanoen el plano oficial, sin tomar en cuenta a todos los grupos enpugna que convulsionan internamente los países del área .Apenas si se intentó el diálogo entre la guerrilla salvadoreñay el gobierno de José Napoleón Duarte, pero los resultados nofueron en nada alentadores .

Pese a lo anterior, no debemos responsabilizar exclusiva-mente al grupo de Contadora por el estancamiento en suacción conciliatoria. En verdad, los propios gobiernos cen-troamericanos, con sus tácticas dilatorias y actitud zigza-gueante, han sido, en gran parte, los culpables de laparalización de la labor pacificadora . Afortunadamente, lainiciativa del Presidente de Costa Rica, Oscar Arias, con elPlan de Esquipulas II, tuvo mejor suerte que Contadora. Masa largo plazo no constituyó tarea fácil lograr que una regiontan convulsionada, definitivamente cambie en base a com-promisos de paz, porque ello aun requiere profundos cam-bios estructurales, así como tomar en cuenta las necesida-des de las clases marginadas que, en definitiva, representana la mayoría de la población centroamericana . Por otra parte,

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la propia situación interna de Panamá, donde desde lacreación del grupo de Contadora hasta finales de 1990, seisPresidentes se habían sucedido en el poder, no era por ciertola más propicia para dar ejemplo de estabilidad política yencabezar gestiones de pacificación .

Peor aún, cuando desde finales de 1987, el país cayó enmanos de una narco dictadura encabezada por ManuelAntonio Noriega y otros altos personeros de las denominadasFuerzas de Defensa, que sacaron provecho de la convulsio-nada situación centroamericana mediante el tráfico dearmas y pertrechos bélicos, entre otras cosas .

L . De las consecuencias del Tratado Remón-Eisenhower al Tratado Torrijos-Carter

A las administraciones de Ernesto De La Guardia Jr .(1956-1960) y de Roberto F . Chiari (1960-1964) les tocóafrontar las consecuencias, más que todo negativas, delpacto contractual de 1955 . Los Estados Unidos desconocie-ron o simplemente dilataron el cumplimiento de lo estipuladoen varias de las cláusulas, tanto del propio Tratado de MutuoEntendimiento y Cooperación como del Memorándum ane-xo. Entre los compromisos incumplidos sobresalieron algu-nos de naturaleza económica y fiscal, particularmente latantas veces prometida oportunidad que se daría a loshombres de negocio panameños para que abastecieran almercado de la Zona del Canal, de conformidad con lo estable-cido en los puntos 8 y 9 del documento que acompañaba alTratado principal . Asimismo, se suscitaron controversiaspor las actividades de diversas empresas norteamericanasradicadas en aquel territorio y el contrabando que desde allíse proyectaba hacia Panamá y Colón . A la vez, otro punto defricción obedeció al reconocimiento por parte de las autorida-des zoneítas de las certificaciones expedidas por los cónsulespanameños para las mercancías y pasajeros que ingresabana la República por los puertos del Canal. No menos conflic-tivo fue el asunto del exequátur que se concedía a los

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cónsules extranjeros y cuya validez se ponía en entredicho enel área canalera .

Mas también hubo discrepancias debido a la continua-ción de las prácticas discriminatorias contra los trabaj adorespanameños en el área canalera, en tanto que a finales de losaños 50 se suscitaron movimientos estudiantiles con elpropósito de que se le reconocieran a nuestro país plenosderechos soberanos en aquel territorio. A la postre, estalucha reivindicatoria desembocó en los infaustos sucesos del9 de enero de 1964, la ruptura de las relaciones diplomáticascon los Estados Unidos y el enunciado de principios para unanueva política contractual entre los países respecto al Canalinteroceánico mediante la Declaración Moreno-Bunker del3 de abril de ese mismo año . Los resultados del nuevo estadode cosas fueron los fallidos Proyectos de Tratados de 1967 yla firma de los Tratados Torrijos-Carter una década después .Cronológicamente este periodo objeto de nuestra atención,abarca algo más de tres décadas y merece ser analizado conprofundidad de detalles y extensamente, pero aquí sólo noslimitaremos a señalar algunos aspectos que consideramosdignos de tomar en consideración por su trascendencia en lapolítica exterior de nuestro país, especialmente con losEstados Unidos .

1 . Las protestas de los círculos económicos porintermedio del Gobierno .

Uno de los puntos que desde muy temprano ocasionófricciones entre los gobiernos de Panamá y Estados Unidosgiró en tomo al suministro de carne a la población de la zonadel Canal. A principios de 1957 el Embajador estadouniden-se Julian F. Harrington dio a conocer la intención de laCompañía del Canal de Panamá de importar desde Australialimitadas cantidades de carne de cierta calidad, lo cualocasionó las protestas del Ministro de Relaciones ExterioresAquilino Boyd, ante el propio Harrington y el Encargado deNegocios Robert A. Acly. El Canciller panameño adujo que talmedida no sólo iba en detrimento de los intereses de la

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economía panameña, sino también desconocía los acuerdosconcertados entre los dos países . Expresó que era absoluta-mente factible obtener la carne en cualquiera de las nacionessignatarias del Tratado de 1955, especialmente cuandodesde hacía muchos años Panamá venía abasteciendo almercado del territorio canalero con aquel artículo. Enrealidad, para entonces, la Compañía del Canal había hechoun pedido de 50,000 libras de carne a Australia, fuera deltotal de 750,000 libras que debían proveer los ganaderos dela República, con el pretexto de que en el exterior los precioseran más convenientes . Boyd advertía que con el criterio decomprar en países que tenían cambios monetarios favora-bles, la Compañía podía, en lo sucesivo, traer todo delexterior -haciendo inoperante los pactos contractuales .Solicitaba, por tanto, se tomaran las medidas preventivaspara el caso a fin de que no se repitieran las importacionesen el futuro. (821)

No surtieron efecto alguno estas protestas y, como eralógico, el clamor de las autoridades panameñas, aupadas porlos comerciantes, industriales y ganaderos, fue en aumento,en la medida en que la Compañía del Canal continuó con supolítica de recurrir a los proveedores del extranjero . Así,prosiguió importando carne de Australia y Nueva Zelandia,productos lácteos de Dinamarca, cervezas de Holanda yAlemania, arroz del Ecuador y perlas del Japón . La Canci-llería panameña advirtió que esto atentaba contra la letra yel espíritu del punto 8 del Memorándum de EntendimientosAcordados. Del mismo modo, se llamó la atención al Gobier-no norteamericano para que pusiese término a las activida-des de reconstrucción de llantas y de las lavanderías en laZona del Canal . (822)

Especial interés tenían los ganaderos nacionales deponerle coto para ellos la ruinosa competencia que representaban para ellos la Granja de Mindí y la Planta de Procesamiento de Mount Hope en donde la Compañía del Canal seproveía de leche . Mediante memorial elevado al Ministro deRelaciones Exteriores Miguel J. Moreno Jr., se dio a conocer

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esta situación irregular . Haciéndose eco de tal inquietud, laCancillería, por nota del 12 de septiembre de 1958, solicitóal Encargado de Negocios Robert A . Acly que empleara susbuenos oficios para que cesaran aquellas actividades de laEmpresa del Canal, particularmente porque "los productosde leche, helados y derivados establecidos bajo la jurisdic-ción panameña están en capacidad de abastecer ampliamen-te el mercado de la Zona del Canal en forma continua, encantidad y calidad satisfactorias y a precios razonables" deconformidad con lo establecido en el Tratado de 1955 . Concuadros estadísticos, suministrados por los ganaderos sedemostraba que las plantas de Industrias Lácteas S .A y laCentral de Lecherías S .A. habían surtido convenientementey a precios razonables al área canalera durante el año 1957 .En todo caso, el Gobierno panameño estaba dispuesto,mediante mutuo acuerdo con las autoridades norteamerica-nas, a establecer precios fijos en plazos determinados, a finde evitar las fluctuaciones . La Cancillería también apuntóque había sido informada que en la Zona del Canal sefabricaba leche reconstruida a base de un producto lácteo enpolvo, no obstante que en la República podía obtenerse underivado superior. (823)

Nuevamente, la Cancillería panameña protestó en sep-tiembre de 1959, por las violaciones al punto 8 del Memorán-dum de Entendimientos Acordados . Ala sazón, el Presidentede la Cámara de comercio y Agricultura de Panamá denuncióque los comisariatos en la Zona del Canal vendían productoslácteos traídos directamente desde Holanda y Dinamarca,entre estos: leche en polvo Atlas, leche evaporada Farm, yleche condensada Swam . Observaba el Ministerio deRelaciones Exteriores que causaba suma extrañeza que lasagencias del Gobierno norteamericano en el territorio cana-lero recurrieran a terceros países para obtener artículos quepodían adquirir en los Estados Unidos o en Panamá tal comose consignaba en el Memorándum de 1955 . Como hastaentonces de nada había servido las representaciones hechasa las altas autoridades estadounidenses, parecía ociosocontinuar con las discusiones acerca de la interpretación y

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aplicación del Punto 8 del documento en cuestión y se pensóen recurrir al arbitraje internacional para llegar a un enten-dimiento en los puntos de vistas divergentes en tomo a loscompromisos contractuales.

Así las cosas, el Ministro de Relaciones Exteriores dePanamá señaló que se colocaba al comercio y a la industriade la República en una posición sumamente desventajosa,"ya que para abastecer las necesidades de la Zona del Canaltendrían que competir en materia de precios con el mercadomundial, situación ésta insostenible que no se conforma conla letra y el espíritu de los convenios existentes entre nues-tros dos países y que ha creado un profundo resentimientoen todo el ámbito de la nación panameña que se consideramerecedora a un trato justo y equitativo de parte de losEstados Unidos de Norteamérica" . (824)

Contribuyó a caldear este clima de descontento en lasaltas esferas del Gobierno y hombres de negocio de Panamá,la actitud del Gobernador de la Zona del Canal GeneralWilliam E. Potter, quien le dio carta blanca a los estableci-mientos comerciales para la importación de mercadería .Ante las protestas de la Cámara de Comercio e Industrias dePanamá, la Cancillería reclamó nuevamente al Gobiernonorteamericano el cumplimiento de los compromisos con-tractuales, en tanto que la Asamblea Nacional aprobó porunanimidad una resolución solidarizándose con el PoderEjecutivo respecto a la posición asumida por la Administra-ción de Ernesto De La Guardia Jr. y le pidió se mantuviese "demanera invariable con la firmeza y decoro que la dignidad dela República lo requiere y lo demanda" . (825) Sin embargo,Potter, en marzo de 1959, en una reunión de la Asociación deContadores del Gobierno de los Estados Unidos que secelebró en el Hotel Tívoli, aseveró que el Canal de Panamáhabía sido construido "para utilidad de la navegación mun-dial y no para que rindiera frutos en provecho del Gobiernode los Estados Unidos o de cualquier otro ." .

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Al responder a las afirmaciones de Potter, la Cancilleríapanameña reconoció que la vía interoceánica no había sidoconstruida exclusivamente con fines comerciales . Por eso,causaba extrañeza que el manejo de dicha vía lo hubieseotorgado el Congreso a una empresa netamente comercialcomo la Panama Canal Company, que pretendía, decualquier forma, "obtener hasta el último centavo de rendi-miento del Canal" olvidándose del "reparto equitativo de losbeneficios" dimanados de la ruta. De allí que, pese a losTratados de 1936 y 1955, Panamá siguió recibiendo unaanualidad exigua, se continuó discriminando en materia desalario y trato a los trabajadores panameños en la Zona delCanal y se importaban a este territorio mercancías extranje-ras . Mientras tanto, a pesar de haberse privado a laRepública de sus puertos, se cobraba por las mercancías queentraban a su jurisdicción desde el área canalera, lo cual ibaen perjuicio de la Zona Libre de Colón . Peor aún, la Compañíadel Ferrocarril, otra agencia del Gobierno norteamericano,no había suspendido sus actividades en desleal competenciapara las empresas de transporte panameñas .(826 ) No obstante, el 15 de marzo de 1960, el Secretario Ejecutivo de laZona del Canal dio a conocer un memorándum sobre prohi-bición de compras directas a terceros países, especialmentemercancías para la preventa en los clubes y otras organiza-ciones. Se indicó que las importaciones podrían continuarefectuándose a través de los Estados Unidos o Panamá . Loimportante era saber si dichas mercancías habían pasado lasbarreras aduaneras de los dos países. (827)

Todavía, en 1962, la Asociación Nacional de Ganaderosintentaba el cierre de la Granja de Mindí y de la plantaprocesadora de Mount Hope, o en su defecto, que no secomprara carne ni productos lácteos en el extranjero desti-nados al consumo de la población zoneíta . Pero la Compañíadel Canal mantenía el argumento que los ganaderos pana-meños no podían suplir al mercado de la Zona del Canal conproductos de calidad y en cantidades suficientes . (828)

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Mejor suerte no tuvieron en sus demandas los represen-tantes de las fábricas de hielo con sede en Panamá. El 3 deabril de 1963, elevaron un memorándum al Ministro deRelaciones Exteriores Galileo Solís, quejándose por el mono-polio de la Compañía del Canal que surtía a los estableci-mientos civiles y militares e incluso a las casas particularesen le área canalera con el hielo producido en la fábrica deCorozal. En consecuencia, los denunciantes solicitaron a laCancillería que hiciera las gestiones pertinentes para el cesede las actividades de dicha fábrica y, por ende, se abriera elmercado zoneíta al hielo elaborado en Panamá . Galileo Solíscomunicó esta inquietud al Embajador de los Estados Uni-dos Joseph Farland, apoyándose en el Punto 9 del Memorán-dum de 1955, pero al parecer nada se obtuvo . (829)

Un examen del movimiento de mercancías durante losaños fiscales de 1954-1955 a 1960-1961, en base a los datossuministrados por el Almacén de Depósito de Panamá,demuestra que los comerciantes locales estaban en capaci-dad de abastecer, sin dificultad, al mercado de la Zona delCanal. Salta a la vista también la disminución del peso de la"economía canalera" en la vida económica del país, pese a quelas ventas a los barcos que cruzaban por la vía interoceánicaseguían ocupando un renglón importante. En ese lapso, eldenominado "consumo de abordo" se cifró en us.18.245.96,frente a los Us648,368.21 del "consumo local" . Igualmente,en dicho período, la Zona Libre de Colón, que para eseentonces inició sus operaciones, representó un papel signi-ficativo en el comercio nacional, al punto que los "traspasosa Colón" alcanzaron la considerable suma de US148,547 .66 .Por el contrario, el movimiento de mercaderías hacia la Zonadel Canal apenas alcanzó la cifra de US28,575.70. (830)

Pese a lo que reflejan las cifras, los hombres de negociode Panamá aún se mantenían aferrados a la tradicionaleconomía de servicios que se sustentaba primordialmentedel Canal Interoceánico y su territorio adyacente . Así, en1960, Fernando Eleta, a la sazón Ministro de Hacienda yTesoro, planteaba la necesidad de "vigorizar el ritmo de

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crecimiento" de la demanda externa dándole amplitud a losmercados internacionales, al tiempo que se disminuían lasimportaciones. A continuación, aclaraba que "en ese pano-rama nuestras transacciones en la Zona del Canal tienen unaimportancia capital no comúnmente reconocida, ni popular-mente aceptada, ya sea por voluntaria ignorancia, o porindisposición al reconocimiento de una realidad que contra-viene los fines políticos" . En su apoyo citaba un informe dela CEPAL donde se ponía de manifiesto que todavía, en 1959,las operaciones comerciales en el área canalera representa-ban más del 50% del total de la demanda externa y, por si ellofuera poco, también creaban empleos y se traducían eningresos fiscales para la República .

Acorde con esta línea de pensamiento, Eleta estimabaque si se podía "académicamente desnudar de contenidoemotivo y político las expresiones del pueblo panameñofrente a la Zona del Canal, encontraríamos racionales ypreciosos argumentos sobre los cuales edificar nuestrasdemandas de una más adecuada participación de sus bene-ficios pues así lo exige nuestro proceso de desarrollo econó-mico" . No debemos olvidar las jornadas estudiantiles de1958 y 1959 en aras de las reivindicaciones soberanas dePanamá en el territorio canalero . De esta forma, en opinióndel Ministro de Hacienda y Tesoro, las negociaciones que sehicieran con el Gobierno de los Estados Unidos debían satis-facer tanto los requerimientos demandados por el "imposter-gable desarrollo económico" las exigencias socio-políticasAsí, tendría que abogarse por la participación del Estadopanameño en los beneficios de las empresas del Canalinteroceánico ; el aumento progresivo del personal panameñoen la operación de dicha vía y la abolición total del tratamien-to diferencial en materia de salarios ; suspensión de la Zonadel Canal de toda actividad que no estuviese relacionada conlos fines intrínsecas de la ruta intermarina, y que la exenciónde impuestos de exportación sólo fuese aplicada para aque-llos productos declarados básicos para el funcionamiento yoperación del Canal .

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Según Eleta, la satisfacción de estos requerimientos nodebería cumplirse por presiones originadas por el pueblo yel Gobierno de Panamá, pues ello conllevada "al resentimien

to y distanciamiento propios en todo aquello que se conquistaen lugar de negociarse, o que se recibe por concesión y no porrazonado acuerdo mutuo" . Pero como la Zona del Canal noagotaba el problema de la demanda externa, el Ministro deHacienda y Tesoro aconsejaba que se fomentara el turismo yla cooperación económica entre Panamá y Centroamérica,principalmente a través del "Programa de Integración Econó-mica del Istmo Centroamericano" y el Tratado Multilateral deLibre Comercio . (831)

Como se ve, todavía no aprendíamos la lección de lapeligrosa dependencia hacia la Zona del Canal, que GalileoSolís habría criticado sin éxito como vimos páginas atrás .De allí que el incumplimiento de los Puntos 8 y 9 del Me-morándum de Entendimientos Acordados de 1955 por partede las autoridades zoneítas, se tomaba para el Gobierno y loscomerciantes locales prácticamente en un asunto que aten-taba contra la existencia de la República. Como bien apuntó,en 1962, Rubén D. Caries: "Por mucho tiempo fue unproblema el criterio de los panameños frente a lo que la Zonadel Canal significaba para nosotros . En algunos casos lasrelaciones de Panamá con los Estados Unidos se han guiadopor un criterio mercantilista, determinado por los interesescomerciales de Panamá, que influía para que estas relacionesbeneficiaran necesariamente al sector comercial, actitudésta que encuentra expresión en casi 60 años de esfuerzopara bloquear o impedir lo que signifique actividad económi-ca en la Zona del Canal . (832)

No debemos olvidar que aún subsistía el problema de loscomisariatos y el contrabando procedente del área canaleraen las ciudades de Panamá y Colón . El Gobierno de Panamáse opuso rotundamente a que losjubilados y pensionados dela Zona del Canal, con residencia bajo jurisdicción de laRepública, prosiguieran gozando del privilegio de comprar enlos comisariatos y otros establecimientos comerciales zoneí-

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tas. (833) Se limitaron tales compras hasta a las congrega-ciones religiosas dedicadas a las obras de caridad en Pa-namá,porque "no se ha podido encontrar fundamento oprueba alguna en ninguno de los tratados vigentes entre losEstados Unidos y la República de Panamá" que permitieranese privilegio . (834)

Por un lado preocupaba a las autoridades panameñas elhecho que la suspensión o restricción de las compras en loscomisariatos y Post Exchange de la Zona del Canal ocasio-nara un alza en los productos de primera necesidad vendidosen la República, además de incrementar el desempleo yagravar el problema de la vivienda en las ciudades termina-les. Pero mientras tanto, de poco o nada servían las medidasadoptadas para evitar el contrabando . La vigilancia eradeficiente y el sistema de cupones aumentó el comercioilícito. El traspaso de artículos se hacía previo depósito encasas particulares en la Zona del Canal y los funcionariosencargados de reprimir el trasiego de mercancías se confesa-ban impotentes . Se contrabandeaba principalmente concigarrillos, pasta y salsa de tomate, arroz, azúcar, jabones,jugos, mayonesa, galletas, whisky, cervezas y no faltabanproductos suntuarios . (835) Sin embargo, durante el añofiscal de 1963, la Administración General de Aduanas delMinisterio de Hacienda y Tesoro atendió 106 casos decontrabando, cuyo monto en multas ascendió a $.3,112 .00 .Había entonces un total de 137 casos de defraudación fiscal,la mayoría de los cuales eran de whisky y timbres falsos .(836) Para agosto de 1964, en casos considerados como de"menor cuantía", se habían recaudado $ .1,608.00. Porcontrabando de whisky se recolectó $2,754 .02, y más de 150cajas habían sido decomisadas en los últimos cuatro meses .Las recaudaciones por decomiso de mercancía seca alcanza-ron la cifra de $ .1 .100.00 en multas. (837) Como es lógicosuponer, estas muestras apenas constituyen un pálido refle-jo del intenso comercio ilegal proveniente del territorio cana-lero, que tanto preocupaba a los hombres de negocio localesy a los gobiernos que se habían sucedido en el poder desdeinicios de la República .

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No resulta extraño que el contrabando de whisky ocupa-ra un renglón importante . En realidad era una de lasconsecuencias del Tratado de 1955 . Basta recordar que enel Memorándum de Entendimientos Acordados, Panamáconvino en reducir en un 75% el derecho de importaciónsobre las bebidas alcohólicas que se vendían en la Zona delCanal. Esto, desde muy temprano demostró que la anualidad del Canal de US$1,930 .00 era, un vez más, una ficción .Sólo en julio de 1956, el fisco había devuelto a las firmascomerciales, en concepto de aquel impuesto reducido, lasuma de us.122,492 .73 y otro sus .30,221 .22 por la producciónde licores nacionales con destino al área canalera . En 1959 .las devoluciones por el descuento del 75% ascendieron aus.485,963.98 en lo relativo a los licores extranjeros y a lasuma de . US132,859,55 respecto a los licores nacionales.(838)

Por otra parte, en contravención a los Tratados de 1936y 1955, en la Zona del Canal continuaron operando empresascomerciales y de seguros evadiendo el pago de impuestos ala República y en abierta competencia con los negocioslocales. Un caso interesante es el de la Canal Zone CreditUnion. Según la Embajada de los Estados Unidos, lasactividades de esta empresa estaban autorizadas por lalegislación federal del Gobierno norteamericano conforme amodificaciones a la ley sobre Unión de Crédito Federal . Locierto es que funcionaba con un capital de un millón dedólares distribuido en acciones nominales y sus actividadesiban desde las pólizas de seguros hasta la concertación decontratos con cualquier persona, firma comercial, asociacióno entidad gubernamental. Su sede estaba en el Estado deDelaware, pero llevaba a cabo diversos negocios en la Zonadel Canal .

Ante las quejas de las Agencias Generales de Segurosestablecidas en Panamá, en agosto de 1959, la Cancillería dela República protestó indicando a la Embajada Norteameri-cana, que no podía aceptarse, ni siquiera como materia deposible discusión, que la Canal Zone Credit Union era

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asimilable a las Uniones de Crédito para los empleados delárea canalera . Mucho menos, se le podía vincular en formadirecta con el funcionamiento, mantenimiento, saneamientoy protección de la ruta interoceánica . (839)

Mas no sólo había problemas con empresas exclusiva-mente norteamericanas radicadas en la Zona del Canal, sinoaquellas que laboraban con personal panameño y no cum-plían con la deducción del impuesto sobre la renta destinadoa la República, de conformidad con el Tratado de 1955 . Sólodespués de varios años de discordias, en abril de 1961, ainstancias del Poder Ejecutivo y el Ministerio de Hacienda yTesoro, una Comisión de Contadores Públicos Autorizadosde Panamá, presidida por Francisco Young, preparó unaserie de recomendaciones a fin de establecer los mecanismosadecuados para la recaudación del impuesto aludido .

En primer lugar, la Comisión se refirió a la necesidad deobtener la cooperación de las autoridades zoneítas para queaquellas empresas que no deducieran de su personal pana-meño el impuesto en cuestión procedieran a hacerlo efectivo .Atribuyó a la Compañía del Canal de Panamá la principalresponsabilidad en el cumplimiento de las leyes fiscales de laRepública y, al mismo tiempo, sugirió la adopción de medi-das respecto a las utilidades de las empresas contratistas conoficinas en la Zona del Canal que se escudaban bajo ladenominación de sociedades anónimas . (840)

Finalmente, luego de las deliberaciones de una Comisióndesignada por ambos gobiernos, se llegó a un acuerdosatisfactorio, en cuanto a la deducción del impuesto sobre larenta. Las autoridades de la Zona del Canal se comprome-tieron a retener en su fuente dicho impuesto a los empleadospanameños y traspasarlo al Ministerio de Hacienda y Tesoro .Esta medida comenzó a practicarse a partir del 1 de septiem-bre de 1963, es decir, ocho años después de la firma delTratado Remón-Eisenhower. Pero al año siguiente, lascompañías aseguradoras de Panamá seguían quejándoseporque las agencias de las Fuerzas Armadas de los Estados

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Unidos en la Zona del Canal sólo aceptaban pólizas deseguros de empresas autorizadas para operar en aquel país .Así, en 1963, mientras los seguros contratados por lascompañías panameñas en la Zona del Canal ascendieron a$.227,414.07, las compañías norteamericanas contrataronprimas por valor de $.3,068,639 .39, es decir, un 92 .6%frente a 7 .4% de las primeras . (841)

Otro motivo de controversia de larga data entre losGobiernos de Panamá y los Estados Unidos dimanó delreconocimiento en la Zona del Canal del exequátur expedidopor la República a los cónsules extranjeros . Convienerecordar que durante la vigencia del "Convenio Taft", losEstados Unidos aceptaron la validez de aquel documento,pero lo desconocieron tan pronto como abrogaron unilateral-mente el modus operandi establecido en 1904 . De allí que,a partir de 1921, Panamá protestó contra dicha decisión queconsideraba violatoria a su soberanía . Con los Tratados de1936 y 1955, este estado de cosas no logró superarse y, porconsiguiente, el malestar fue en aumento . En octubre de1961, la Embajada de los Estados Unidos, por intermedio delEncargado de Negocios Charles Philip Clock, al responder auna nota del Canciller Galileo Solís sobre las certificacionesconsulares para las naves que arribaban a los puertosterminales del Canal, expresó que el Gobierno norteamerica-no consideraba que los impuestos y tasas en los manifiestosde carga y listas de pasajeros y tripulantes, eran en realidadgravámenes sobre las naves . Más aún, sostuvo que elGobierno de Panamá no podía cobrar tributaciones a losbarcos que recalaran en puertos bajo las leyes de los EstadosUnidos. Según el Encargado de Negocios sus puntos de vistase sustentaban en el Artículo V del Tratado de 1936 . (842)

Al refutar estas afirmaciones, Galileo Solís aclaró quecuando se requería la certificación consular para los mani-fiestos de carga destinada al territorio comprendido en lajurisdicción de la Repúblicay se cobraban impuestos, ello nosignificaba la imposición de gravamen o contribución algunasobre la nave que conducía la carga, sino "sobre la carga

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misma". De igual manera, si se exigía tal documentación alos barcos que llegaban a los puertos del Canal, esto estabacontemplado en el Artículo V del Tratado de 1936 . Más aún,el cobro de las listas de la tripulación y los pasajeros se hacíaconforme a lo establecido por el Código Fiscal de la Repúbli-ca. (843)

Después de poco más de cuatro décadas de divergencias,durante la administración de Roberto F. Chiari, en julio de1962, una comisión designada por Panamá y los EstadosUnidos para discutir algunos problemas pendientes entreambos países, llegó a un acuerdo satisfactorio en relacióncon el exequátur expedido por el Gobierno panameño con losCónsules extranjeros . El 10 de enero de 1963 se dio aconocer un Comunicado Conjunto enunciando los procedi-mientos que habrían de seguirse sobre este asunto, así comoen otros aspectos como el enarbolamiento de la banderapanameña en la Zona del Canal, el uso en este territorio desellos postales de la República, deducción del impuestosobre la renta a los empleados panameños, facilidadesportuarias en Panamá y Colón, corredores bajo plena juris-dicción de Panamá a través del área canalera, que allí se dieratrato justo a los trabajadores panameños y la apertura delmercado zoneíta al comercio local . (844)

En otro orden de cosas, pese a que en el Memorándum deEntendimientos Acordados se estipuló la expedición de leyesordenando a la Compañía del Canal de Panamá el trasladode las operaciones del ferrocarril transístmico, sólo en partelos intereses del Gobierno y particulares de Panamá lograronsu objetivo de restringir las diversas actividades de estaúltima empresa. Es cierto que el ferrocarril se retiró gradual-mente de las instalaciones que poseía en las ciudades dePanamá y Colón, pero la Compañía del Canal, que ahoraasumió sus funciones, continuó monopolizando el transpor-te de carga y pasajeros "en competencia desleal y ruinosahacia empresas panameñas de transporte" . (845)

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A más de la dependencia de los comerciantes localesrespecto a los puertos terminales del Canal para el movi-miento de sus mercancías, también estuvieron expuestos alas tarifas internacionales de fletes marítimos que se fijabanmediante las denominadas conferencias navieras . Apenas sise había secado la tinta de la firma del Tratado de MutuoEntendimiento y Cooperación, cuando el 10 de marzo de1955 la Cámara de Comercio, Industrias y Agricultura dePanamá, elevó un extenso memorial al Ministro de Relacio-nes Exteriores Alberto A. Boyd, exponiéndole la recientedecisión adoptada por la Atlantic and Gulf / Panama CanalZone, Colon and Panama City Conference, incrementandolos fletes a las mercancías exportadas a Panamá, a partir del21 de aquel mes . Tal medida perjudicaba a los comerciantespanameños tanto en las ventas que hacían en los estableci-mientos del Gobierno norteamericano en la Zona del Canalcomo en las actividades de reexportación por medio de laZona Libre de Colón . El aumento previsto sería por toneladay afectaría a buen número de mercancías clasificadas encinco grandes grupos . Además, incluía el alza de porcentajessobre algunos artículos que ya tenían ratas específicas . LaCámara de Comercio advertía que desde hacía muchos añosse había quejado insistentemente por los fletes desigualesestablecidos por las conferencias navieras que fijaban tarifasmás altas para Panamá, no obstante su condición de pasoobligado para el transporte entre las costas de los EstadosUnidos y el Istmo, que entre aquel país y los puertos muchomás distantes de Sudamérica y otras partes .

Semejante discriminación, ajuicio de los comercianteslocales, entorpecía y hasta imposibilitaba "el pleno aprove-chamiento de la privilegiada posición geográfica de Panamápor la sencilla razón de que tiende a neutralizar esta posiciónen términos de los costos de transporte, en relación conpuertos menos afortunadamente situados" . De esta forma,el valor de determinadas cargas, por ejemplo de harina, deNueva York a Panamá, el flete se cobraba a razón deUS$22.50 por tonelada, en tanto que el mismo productodesde aquel puerto norteamericano a Valparaíso costaba

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U.S.$20.00, pese al Ineludible paso del barco por el Canal dePanamá. Pero en la carga proveniente del lejano Oriente eraaún mayor la discriminación. Esto saltaba a la vista en lasmercancías procedentes de Tokio con destino a Nueva York,que obligatoriamente cruzaban por la vía interoceánica y aello debía añadirse que había siete días más entre Panamá yel Japón.

Por todo lo anterior, la Cámara de Comercio solicitó a laadministración de Ricardo M. Arias E . adelantara gestionesante el Gobierno de los Estados Unidos para que éste, a suvez, interpusiera sus buenos oficios a fin de obtener, porconducto de la United States Maritime Commission ocualquier otro medio administrativo o judicial, el reajuste enlos fletes establecidos por las conferencias navieras cuyaslíneas tocaban en el Istmo de Panamá. Pero el Presidente dela Atlantic and Gulf, A J. Parch, se mostró inflexible, pesea las representaciones hechas por la Cancillería panameñacon el respaldo de las Repúblicas centroamericanas, queincluso plantearon el asunto del recargo de los fletes maríti-mos en el seno del Consejo Interamericano Económico ySocial de la OEA. (846)

Al lamentarse el Ministro de Relaciones Exteriores dePanamá por la actitud de las autoridades norteamericanasen la Zona del Canal en contravención al Tratado de 1955, serefirió a las líneas de transporte marítimo que sacabanprovecho de la vía interoceánica, como lo reconocía el Gober-nador Potter, mientras trataban a la República, "casi comoun enemigo que hay que boicotear y no como nación amigaa la cual se le debe por lo menos agradecimiento" . Trajo acolación el asunto de los fletes discriminatorios del Japón aNueva Yorkvía Panamá con la condescendencia del Gobiernode los Estados Unidos, al punto que los peajes a dichas líneasnavieras por el cruce del Canal eran más bajos que cuandose abrió la ruta al tránsito mundial . Todo esto, a pesar delincremento de los precios en los fletes y que el dólar entoncesen circulación era de mucho menos valor que el de cuarentaaños atrás. (847)

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Por lo demás, a la ausencia de facilidades portuarias enlas entradas del Canal y la política arbitraria de las conferencias navieras, se aunó el agravante de la falta de reconocimiento de la jurisdicción y autoridad de Panamá en las aguascomprendidas en el territorio de la Zona del Canal . Por ende,se suscitaron controversias por la visita e inspección de lasnaves con bandera panameña que transitaban por la vía in-teroceánica. Es verdad que durante las negociaciones parala concertación del Tratado de 1955 se planteó este tema,pero la propuesta condicionada del Gobierno norteamerica-no no fue aceptada por considerarse lesiva para la soberaníade Pa-namá . Posteriormente, el 5 de agosto de 1957, seconvino en un modus operandi mediante el cual se facultóa funcionarios panameños a abordar los barcos con matrícu-la de la República en aguas del Canal . Sin embargo, talarreglo sólo duró hasta julio de 1959 cuando la Cancilleríadenunció que el mismo no cumplía con el objetivo deseado"debido a la ninguna cooperación que las autoridades de laZona del Canal brindaban a los inspectores náuticos" . (848)

De esta suerte, en junio de 1962, el Presidente dePanamá Roberto F . Chiari le propuso a su homólogo norte-americano John F. Kennedy la revisión integral de lasrelaciones entre los dos países. Para este efecto presentónueve puntos básicos, uno de los cuales se refirió a lanecesidad de restablecer, en jurisdicción panameña, lasfacilidades portuarias que habían sido desmanteladas al serabiertos los puertos de Balboa y Cristóbal . No obstante,sobre este punto la comisión binacional designada paradiscutir el temario propuesto no llegó a ningún acuerdo .(849)

Hasta en la interpretación y puesta en práctica delConvenio de Aviación de 1949 hubo discrepancias entre losgobiernos de Panamá y los Estados Unidos . El caso de laBraníff International Airways es muy ilustrativo . En vistade que el Director de Aeronáutica Civil de Panamá desaprobóla solicitud de la compañía para operar aviones de carga ypasajeros entre Tocumen y Bogotá, dicha empresa recurrió

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al Encargado de Negocios a . i . de los Estados Unidos RobertJ. Acly. Este le expuso al Ministro de Relaciones ExterioresAquilino Boyd, que la negativa a la Braniff contravenía elplan uno del Convenio de Aviación, particularmente porqueninguno de los dos gobiernos signatarios del documentotenía autoridad para imponer limitaciones a las actividadesde transporte aéreo allí consignadas . (850)

En su respuesta, Boyd afirmó que si bien el Gobierno dePanamá no pretendía obstaculizar las operaciones de vuelode la Braniff, la denegación se ajustaba a las estipulacionesde la Sección VI del Convenio de Aviación. A más de ello, laRepública tenía la obligación de proteger, hasta donde fueraposible y conforme a las leyes panameñas y los conveniosinternacionales, a las empresas nacionales como era el casode la Compañía Panameña de Aviación (COPA) que prestabaservicios entre el Aeropuerto de Tocumen y el de Bogotá . Portanto, una concesión de tal naturaleza a la Braniff redunda-ría en ruinosa competencia para la empresa panameña . Porotro lado, en el Departamento de Aeronáutica Civil no habíaningún documento oficial donde constara que el Gobiernonorteamericano hubiese comunicado al de Panamá la desig-nación de la Braniff para operar líneas de transporte entrelos Estados Unidos, Panamá y otros países del ContinenteAmericano . Pero en todo caso, las actividades de la empresano se regían por el Convenio de Aviación, sino por el ContratoN° 1, de 27 de septiembre de 1943, celebrado entre elrepresentante de dicha compañía y el Ministro de Gobiernoy Justicia de Panamá. Es más, en la cláusula octava de aquelcontrato, la Braniff convino en no hacer uso de los mediosdiplomáticos en caso de controversias . Por tanto, cualquierdiferencia habría de resolverse en los tribunales de la Repú-blica .

Por todo lo anteriormente expuesto, el Ministro de Rela-ciones Exteriores estimaba que no se había perjudicado a laBraniff. Más aún, ésta podía continuar usando el Aeropuer-to de Tocumen para el transporte directo de pasajeros y cargaentre los Estados Unidos y Panamá o viceversa, así como

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proseguir utilizando su escala técnica de los vuelos queefectuara entre los Estados Unidos y otros países sudameri-canos. Boyd admitía el compromiso adquirido por Panamáen el Artículo 1 del Convenio de Aviación que estipulaba quecada parte contratante había concedido a la otra los derechosespecificados en el anexo "necesarios para establecer lasrutas de servicios aéreos civiles internacionales", de inme-diato o posteriormente .

Recordaba Boyd, por otra parte, que en la Sección II delConvenio de Aviación, el Gobierno de los Estados Unidoshabía otorgado al de Panamá el derecho de explotar serviciosde transporte aéreo, por medio de una o más empresas, en lasrutas especificadas en el Plan II adjunto. Hasta entonces,esto no se había logrado plenamente porque, tras diversasgestiones, sólo pudieron establecerse vuelos entre Panamá yMiami, pero no con otras ciudades en los Estados Unidos .(851)

En septiembre de 1961, una delegación panameña pro-puso reformas al Convenio de 1949 durante las consultas deaviación civil celebradas en Washington . Incluyó nuevasrutas para los aviones de la República con escalas en elCaribe, América Central y México, con destino a Los Angeles .No obstante, se adujo que "como los aviones panameños yatienen acceso en Miami a la preponderancia del movimientoEstados Unidos-Panamá, el Gobierno de los Estados Unidosno llega a la conclusión de que las exigencias de ese tránsitojustifiquen las rutas propuestas avías de entradas adiciona-les". En todo caso, de convenirse en ello, los servicios enperspectiva no podían ser bilaterales, sino entre los EstadosUnidos y terceros países . A esto se denominaba "movimientoaéreo de quinta libertad" y no estaba contemplado en elConvenio de Aviación "en materia de capacidad",

Según la Embajada norteamericana, con el acceso aMiami las rutas aéreas de Panamá lograban un "equilibriorazonable", por cuanto constituía la vía principal entre losdos países. Aunque reconocía la importancia de Tocumen

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como tránsito aéreo, el Gobierno de los Estados Unidosconsideraba que si las líneas de aviación panameñas alcan-zaban hasta Nueva York, Los Angeles y San Francisco,recibirían "beneficios económicos potenciales adicionales enconsiderable exceso a los que estarían disponibles para laslineas aéreas de los Estados Unidos en Tocumen" . Endefinitiva, las rutas propuestas por la delegación de Panamáen Washington tendían "a desequilibrar la corriente equiva-lencia de los beneficios potenciales intercambiados" . (852)

Durante los años inmediatamente posteriores a la entra-da en vigencia del Tratado Remón-Eisenhower, la Cancilleríapanameña también se hizo eco de las protestas de otrossectores económicos que se vieron afectados por las disposi-ciones adoptadas en el área canalera . A mediados dejulio de1958, los representantes de los camioneros dedicados altransporte de mercancías y diversos productos entre elinterior y la ciudad capital, expusieron su preocupación porlas exigencias para transitar por las vías bajo jurisdicción dela Zona del Canal . Algunos habían tenido que pagar multasal no cumplir con requisitos como las "luces vivas", de lasplataformas de los camiones y límites en las cargas . Envistade que la situación se complicaba, la Cancillería llevó a cabo"gestiones de carácter personal" ante la Embajada de losEstados Unidos y logró que, en base a los reglamentos detránsito de la Zona del Canal, se expidieran permisos espe-ciales para los conductores que tuviesen sus camiones enbuenas condiciones . (853)

Por su parte, en agosto de 1961, algunos comerciantes deColón, en nota que elevaron al Ministro de Relaciones Exte-riores Galileo Solís, mostraron aprehensión por un Proyectode Ley que se cursaba en el Senado norteamericano estableciendo la inembargabilidad de todos los salarios de losempleados de la Zona del Canal, residentes o no en elterritorio bajo las leyes de Panamá. Como la mayoría de losnegocios de Colón se basaban en la venta al crédito aempleados del área canalera, aquella medida equivalía a laquiebra automática de estas casas de comercio, al punto que

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la suma por cobrar en ese concepto era aproximadamente deU.S.1800,000.00 .

Poco después, Solís transmitió esta preocupación alEmbajador de los Estados Unidos Joseph S . Farland y lesugirió que al menos intentara que la Ley en proceso deaprobación sólo se refiriera a los créditos posteriores a ella,pues así los comerciantes podían cobrar las cuentas pen-dientes y abstenerse en lo sucesivo a los riesgos de la nuevamedida. No obstante, Farland respondió que la reforma endiscusión no dejaba a los acreedores "sin un remedio prácticoy efectivo para el cobro de las deudas" . Es más, estos podríanobtener un fallo a su favor en los tribunales de la Zona delCanal o en la República de Panamá y, además, tendrían a sudisposición "la ayuda administrativa de la Compañía delCanal de acuerdo con sus prácticas establecidas desde hacemucho tiempo" . A su juicio, podía decirse "que esa ha sidotambién la práctica del Gobierno de la Zona del Canal quenunca ha sido sometida a procesos de embargo . Lasautoridades de la Zona del Canal han expresado su Intenciónde cooperar en toda forma práctica y de prestar cooperaciónen el cobro de las deudas de los empleados de la compañía" .(854)

A finales de 1961, la Junta Directiva de la AsociaciónOdontológica de Panamá recurrió al Canciller Solís para quesolicitara al Gobierno de los Estados Unidos, por las víasdiplomáticas habituales, la pronta cesación de los serviciosprivados que prestaban en la Zona del Canal algunos dentis-tas, en virtud de concesión otorgada, por tiempo indefinido,por el Gobernador de dicho territorio . Esto venía ocurriendodesde hacía más de veinte años y pese a que el Coronel ErlingS. Fulgenso, Director del Departamento de Salubridad de laZona del Canal, dio seguridades ala Asociación Odontológicapanameña de que no se harían nuevos nombramientoscuando algunos de los dentistas denunciados decidieransuspender sus labores o renunciar .

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Observaban los odontólogos afectados, que el ejercicio dela profesión en forma privada en laZona del Canal no se ceñíaa lo establecido en los tratados vigentes con los EstadosUnidos. Peor aún, era una violación al Artículo III, Sección5, del Tratado de 1936, y no se relacionaba directamente conlas actividades de la vía interoceánica . Empero, la Asociaciónde Odontólogos no objetaba los nombramientos de dentistasasalariados por parte del Gobierno de la Zona del Canal,como ocurría con los que prestaban servicios en el HospitalGorgas. Pero las concesiones hechas a particulares repre-sentaban un precedente funesto, que bien podían perjudicaren el futuro a los médicos, abogados, ingenieros y otros .Además, constituían un monopolio en la práctica de laodontología en el área canalera y perjudicaban económicamente a los profesionales panameños radicados en la Repú-blica. (855)

Al comunicar Galileo Solís al Embajador Farland estasquejas de la sociedad de odontólogos, aclaró que el Gobiernode Panamá siempre había luchado para que la Zona delCanal estuviese abierta a los panameños que quisierantrabajar allí. Pero cuando esto ocurría de manera discrimi-nada, se cometía una injusticia, como era el caso de losdentistas. Sugería, como probable solución, que todos losodontólogos, en aquel territorio, fuesen empleados del Go-bierno norteamericano o bien que se permitiera el ejercicio dela profesión a todos los panameños que reunieran las condi-ciones de idoneidad exigidas por los reglamentos . (856) Alparecer, sobre este asunto nada se logró de parte de lasautoridades zoneítas, al punto que, al año siguiente, tambiénlos optometristas de Panamá tenían problemas para laboraren el territorio canalero . (857)

En febrero de 1963, la Asociación de Distribuidores deAutomóviles elevó un memorial al Canciller Galileo Solís paraque Interpusiera sus buenos oficios a fin de que la sociedadMotores Hull S.A. suspendiera sus actividades comercialesen los Post Exchange en Fort. Clayton, donde, en virtud deconcesiones otorgadas por The Caribbean Army and Force

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Service, vendía autos Rambler . Los denunciantes advertían que esto violaba el Artículo III, parágrafo 5, del Tratadode 1936. El caso se puso en manos del Ministro de Agricul-tura, Comercio e Industrias Felipe Juan Escobar, quien, enjunio de ese mismo año, logró que el Representante Legal deMotores Hull S.A. Charles Frederick Harold Hull, se com-prometiera a clausurar sus operaciones en la Zona del Canal,toda vez que se trataba de una empresa radicada en Panamácon patente comercial de la República . (858)

En otro orden de cosas, como ya hemos visto a lo largo deeste estudio, desde el inicio de la República, la economía deservicios era sumamente sensible ante las medidas fiscalesadoptadas por otros países en su comercio exterior, particu-larmente, por los Estados Unidos. Así continuó aún despuésde mediados del siglo. En julio de 1961, el Embajador dePanamá en Washington, Augusto G . Arango, expuso susaprehensiones al Secretario de Estado Dean Rusk por el textodel mensaje que el Presidente John F. Kennedy elevó alCongreso en materia de impuestos. Al Gobierno de RobertoF. Chiari le preocupaba sobremanera el contenido de laSección II de dicho documento titulado : "Tratamiento tributario de las entradas extranjeras" (Tax Treatment of Foreígn Income).El Presidente norteamericano solicitaba se

expidiera la legislación necesaria para "eliminar el privilegiode diferir impuestos a países desarrollados y dicho privilegiorespecto a los "refugios de impuestos" de los países" .

Aunque tal legislación, a primera vista, parecía de carác-ter interno, lo que en esencia perseguía era gravar, como sifuesen ganancias dentro de los Estados Unidos, las utilida-des no distribuidas por parte de corporaciones mediantenegocios realizados fuera del territorio estadounidense .Esto, a decir de Augusto G . Arango, venía a constituir"1- Unamedida contraria al Derecho Internacional por ser unaindebida arrogación de jurisdicción tributaria ; 2- Altamenteperjudicial para el desarrollo económico de la América Latinay contraria a la política de ayuda a dicha área y 3- Particu-larmente perjudicial, en grado sumo, para la República de

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Panamá y contraria a los principios consagrados en Tratadosentre Panamá y los Estados Unidos" .

Sobre este último punto, el Embajador de Panamá enWashington aseveraba que no sólo afectaría la formación deempresas subsidiarias o corporaciones que operaban ennuestro país y en el extranjero, sino también a los depósitosbancarios y a las llamadas "importaciones invisibles", con-sistentes, sobre todo, en servicios prestados al comerciointernacional . Estimaba, en consecuencia, que la medida encuestión reduciría considerablemente la producción percápita del panameño y la rata de crecimiento económicocalculada en un 2% anual se vería seriamente afectada pormuchos años. No menos perjudicada resultaría la Zona Librede Colón, toda vez que se "destruiría casi totalmente elincentivo de las manufacturas norteamericanas para operardesde allí . Similar golpe recibiría la marina mercante nacio-nal, pues la mayoría de las naves bajo bandera panameña enrealidad pertenecían al capital estadounidense a través decompañías subsidiarias formadas en Panamá .

Por todo lo anterior, el Embajador Arango considerabaque la ley norteamericana sobre impuestos, además de ser"injusta e incoveniente", era "una especie de agresión económica" contra Panamá . Por eso, el Gobierno de Roberto F .Chiari abrigaba la esperanza de que la administración deJohn F. Kennedy daría los pasos necesarios para retirar dela legislación cuestionada las disposiciones altamente perju-diciales para nuestro país . (859) No obstante, al año siguien-te, la Cancillería panameña reconoció que la entrada en vigorde los tan temidos Tax Havens no había afectado en absolutoa la economía de la República . (860)

Mientras tanto, en el marco de la Alianza para el Progreso,el 11 de diciembre de 1961, el Ministro de RelacionesExteriores Galileo Solís y el Embajador de los EstadosUnidos, Joseph S . Farland, firmaron en la Ciudad dePanama, un Acuerdo General sobre Cooperación Técnica yEconómica entre ambos Gobiernos . Este documento susti-

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tuía al Acuerdo General sobre Cooperación Técnica del PuntoCuatro suscrito en Panamá el 30 de diciembre de 1950,modificado y prorrogado por los Canjes de Notas del 17 dediciembre de 1951 y 7 de enero de 1952 . (861)

2. Reivindicaciones a favor de los trabajadorespanameños en la Zona del Canal

Casi simultáneamente con la construcción del Canalinteroceánico por los Estados Unidos, se puso en práctica ladiscriminación racial y laboral entre los empleados y obrerosde distintas nacionalidades que prestaban sus servicios endicha obra. La segregación tuvo diversas connotacionessociales en la Zona del Canal y las etiquetas de "Gold Roll"y "Silver Roll" figuraron entre las más conocidas . La primeranómina incluía los oficinistas, mecánicos y otros trabajado-res norteamericanos no calificados, quienes recibían sussalarios en oro estadounidense . Por el contrario, obreroseuropeos, antillanos y panameños integraban la segundacategoría. A estos se les retribuía en plata panameña con unvalor nominal equivalente a la mitad en oro . (862)

Dentro de ambas nóminas había numerosas escalassalariales, al punto que a mediados de 1908, una comisiónespecial designada porTheodore Roosevelt para investigar insitu las condiciones de trabajo y alojamiento en la Zona delCanal, encontró nada menos que 757 tasas diferentes depago dentro del "Gold Roll" y 400 comprendidas en el "SilverRoll" . Incluso, la comisión determinó que existían no menosde 13 grados distintos, cada uno con su propio salario . A raízde esta investigación, se uniformó la escala de pagos y seestablecieron otras clasificaciones bien diferenciadas . (863)En otras palabras, el sistema se hizó más ordenado, pero suíndole segregacionista permaneció inalterable y así habría dedurar varias décadas .

Cuando en 1919, la Organización Internacional del Tra-bajo (OIT) llevó a cabo su Primera Conferencia en Washing-ton, la delegación de Panamá elevó su voz de protesta por la

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discriminación de que eran objeto los trabajadores pana-meños en la Zona del Canal, tanto en el trato como en materiade salarlos. Posteriormente, como vimos, en 1936, en unCanje de Notas, el Presidente de los Estados Unidos FranklinD. Roosevelt prometió establecer la igualdad entre los traba-jadores panameños y norteamericanos en el área canalera .Años antes, la Sociedad Panameña de Acción Internacionalhabía planteado idéntica inquietud en un pliego de peticio-nes que presentó al propio mandatario estadounidense, cuyodocumento recibió el respaldo de miles de firmas . Es más, elprincipio igualitario de oportunidades y trato se consignó enel Tratado Arias-Roosevelt, sólo que en la práctica careció deefectiva aplicación. De nuevo, durante la administración deEnrique A. Jiménez, se dieron a conocer diversas quejas antelas autoridades zoneítas por la discriminación a los obrerospanameños aunque, como ya quedó demostrado, no se pasóde las buenas intenciones .

Precisa aclarar, no obstante, que estas protestas notomaban en consideración a los trabajadores antillanos,principales víctimas de la segregación racial y laboral delSilver Rol!. Los gobiernos que se sucedieron en el poderdesde los años treinta, esencialmente buscaban sustituiraquella mano de obra extranjera por otra integrada porciudadanos de la República . Se habló así de "razas deinmigración prohibida", cuyo ingreso debía suspenderse enel área canalera, como se demuestra en un documento yacitado, que el Presidente Encargado Augusto Samuel Boydpreparó para entregar a Franklin D . Roosevelt a su paso pornuestro país a bordo del Tuscalossa .

Ya vimos que similares puntos de vista sostuvo ArnulfoArias, quien aplicó una política de mano dura contra las"razas de inmigración prohibida", entre las cuales incluyó,además, a los asiáticos . Al respecto, son sumamente ilustra-tivos los Artículos 12, 13, 14, y 15 de la Constituciónpanameñista de 1941 . Por otro lado, no debemos olvidar quedurante la Segunda Guerra Mundial, las obras de ampliacióndel Canal requirieron los servicios de numerosos trabajado-

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res panameños y de otras nacionalidades con lo cual seprodujo un auge de la "economía canalera". Pero al concluirla conflagración bélica, como era lógico, aquellos trabajos sesuspendieron y, no por simple casualidad, volvió a la palestrael antiguo problema de la discriminación en la Zona delCanal. Así quedó en evidencia durante la administración deEnrique A. Jiménez, como apuntamos páginas atrás .

Fue durante la Presidencia de José Antonio Remóncuando el asunto del Gold Roll y el Silver Roll se planteó enlos foros internacionales . Su esposa Cecilia Pinel lo llevó alseno de la Conferencia Panamericana de Caracas y yaseñalamos que en la 37a. Reunión de la OIT, específicamenteen la sesión plenaria del 7 de junio de 1954, el Presidente dela delegación panameña Eligio Crespo, en su extenso discur-so, abundó en detalles sobre el trato y los salarios injustos enla Zona del Canal . Trazó un paralelo con la legislación socialde la República de Panamá en la que la discriminación notenía lugar. Criticó fuertemente la política de los EstadosUnidos en virtud del Tratado de 1903. Denunció el hecho deque mientras el promedio de pago por hora de un empleadonorteamericano era de US$2 .50, el de un trabajador panameño apenas alcanzaba a US$0.57. Por tanto, tal estado decosas entrañaba una gran injusticia y lo peor era que losEstados Unidos no sólo habían desconocido lo estipulado enel Tratado General de 1936, sino hecho caso omiso a lasresoluciones emitidas por la OIT y otros organismos interna-cionales. De este modo, la segregación racial subsistía en laZona del Canal "violando todo principio de dignidad humanay de solidaridad continental" . (864)

Como se recordará, en el Punto 1 del Memorándum deEntendimientos Acordados de 1955, se convino en solicitarla expedición de la ley o leyes que autorizaran a cada una delas Agencias del Gobierno de los Estados Unidos en la Zonadel Canal los procedimientos que habrían de seguirse con lostrabajadores panameños en materia de salarios ,jubilacionese igualdad de oportunidades de empleo, así como la partici-pación en los programas de adiestramiento realizados por

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dichas agencias . Pero muy pronto quedó demostrado lo ilusode tales promesas . Tres años más tarde, es decir, el 25 dejulio de 1958, el Presidente de los Estados Unidos Dwight D .Eisenhower comunicó a su homólogo de Panamá Ernesto DeLa Guardia Jr., la sanción de la ley 85-550, mediante la cualse autorizaba y ordenaba a las Agencias del Gobierno norte-americano en la Zona del Canal a ajustar su política deempleos y salarios conforme a lo establecido en el Punto I delMemorándum de Entendimientos Acordados . En este sen-tido, cabe recordar que el año anterior, el Senado dio suconsentimiento a un Proyecto de Ley, pero el mismo sufriócambios sustanciales por parte de un Comité de la Cámarade Representantes .

Aún así, la Cancillería panameña consideró que "erapreferible que fuese aprobado en esa forma antes de correr elriesgo de que por tratar de conseguir modificaciones clausu-rara el Congreso ( . . .) sin aprobar ninguna ley sobre escalaúnica de salarios" . No obstante, al responder a Eisenhower,el 4 de agosto, el mandatario panameño afirmó que si bien sugobierno aguardaba con optimismo la reglamentación a lamencionada ley, a juzgar por las publicaciones oficiales,cabía esperar que con la adopción de la escala única desalarios se continuara aplicando la discriminación contra lostrabajadores panameños, con el consiguiente efecto desfavo-rable en las relaciones entre los dos países . Amás de ello, conla reserva de ciertos empleados "por razones de seguridad",se adoptaría un criterio tan extensivo de este concepto, quepodría resultar en la exclusión indebida de los ciudadanospanameños en buen número de empleos en la Zona del Canalcon lo cual se lesionaría el principio de "igualdad de oportu-nidad", consignado en 1955 . (865)

Tanto por conducto de la Embajada de los EstadosUnidos como a través de gestiones directas en Washington,el Gobierno panameño intentó, desde un principio, obteneralguna copia del Proyecto de Ley sobre la escala única desalarios, pero no fue hasta pocos días antes de que el mismofuese aprobado y entrara en vigencia, cuando logró su

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objetivo . La Cancillería procedió a hacerle una serie deobservaciones destacando aquellos puntos que, a su criterio,no se ajustaban ni a la letra ni al espíritu del Tratado deMutuo Entendimiento y Cooperación . Pero el EmbajadorJulian Harrington adujo que no podía transmitir el pliego deobservaciones porque la reglamentación ya había sido apro-bada y comenzaría a regir de un momento a otro, tal como lodisponía la Orden Ejecutiva N° .10794 y su reglamentación .(866)

A principios de marzo de 1959, el Presidente De laGuardia notificó a Eisenhower sus reservas respecto alsignificado y alcance de la recién promulgada legislaciónlaboral. Observó que la misma no sólo confirmaba, lamen-tablemente, los temores y preocupaciones de su Gobierno,sino que iba más allá de lo esperado . Así, la llamada "escalaúnica de salario" resultaba ser, según dicha reglamentación,una escala dual, toda vez que en los empleos de ciertascategorías se basaba en el salario básico que regía en losEstados Unidos, mientras a los trabajadores panameños seles retribuía con estipendios establecidos en la República .En definitiva, la nueva reglamentación con otros términosperpetraba en esencia el viejo sistema de discriminacióncontra los trabajadores panameños, hecho que los dos paíseshabían convenido en erradicar, tanto en el Tratado de 1936como en el Memorándum Anexo al pacto de 1955 .

Añadía el Presidente de Panamá que con el concepto de"seguridad" también se desvirtuaba el principio de la "libreoportunidad" establecido en el Tratado Remón-Eisenhower .Sostuvo que su gobierno se sentía "hondamente preocupadopor el efecto que esta ley y su reglamentación han producidoen el ánimo de los trabajadores panameños y en la opiniónpública en general" . Observó, no sin exagerar, que en losúltimos cuarenta años, la discriminación en la Zona delCanal había sido "el punto quizás más sensible" de lasrelaciones entre los dos países y que "su efecto ha ido enconstante aumento hasta el punto de convertirse en unverdadero foco de deterioro de tales relaciones" . El incumpli-

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miento de lo pactado en 1936 por parte de los EstadosUnidos, no hizo sino avivar el resentimiento existente y estolo reconoció hasta el propio Comité del Congreso norteame-ricano en su estudio in situ realizado en 1958 . A ello ahorase sumaba "la desilusión y la falta de esperanza en cuanto ala efectividad de lo pactado", al extremo que el Gobiernopanameño se veía asediado por la opinión pública que pedíase sometiera el problema a la consideración de la justiciainternacional .

Concluía De La Guardia indicando a Eisenhower que lehabía expuesto "lo serlo del asunto contoda claridad" porque"el uso de esta clara y limpia franqueza es el mejor medio detratar de resolver los problemas agudos entre dos paísesunidos por vínculos especiales", como los que existían entrePanamá y los Estados Unidos. Hizo una última observación,a saber: que en la difícil situación internacional de entoncestales "focos de deterioro de nuestras relaciones alientan demodo apreciable a nuestros adversarios comunes y aumen-tan los peligros que se ciernen sobre los principios e idealesde democracia, igualdad y respeto de la dignidad humanaque son tan caros a la causa que conjuntamente profesamosy defendemos" . (867) En un memorándum adjunto, prepa-rado por sus asesores, De La Guardia pormenorizó a Einsen-hower las violaciones a los principios igualitarios de compen-sación y oportunidades que sufrían los trabajadores pana-meños en la Zona del Canal . El Presidente norteamericanocontestó que había solicitado a las dependencias apropiadasde su gobierno la preparación de "un estudio cuidadoso ydetallado" sobre los problemas planteados, cuyas conclusio-nes comunicaría al gobierno panameño en fecha próxima .(868)

Cuando el 6 de julio de 1959 Robert Acly, Encargado deNegocios Interino de los Estados Unidos en Panamá, entregóal Canciller Miguel J. Moreno Jr . un Aide Memoire con larespuesta del Presidente Eisenhower sobre las reclamacio-nes hechas por De La Guardia en materia laboral, el docu-mento fue devuelto porque no se ceñía a lo indicado por el

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Presidente de los Estados Unidos. Se consideró "inconve-niente para la dignidad de la República, sentar el precedentede que una carta al Jefe de Estado panameño por el Jefe deEstado de otra nación puede ser contestada en forma indirec-ta y en un nivel distinto a aquel en que fue enviada" . (869)Ante esta posición del Gobierno panameño, el 13 de julio, elPresidente Eisenhower aclaró la situación al mandatario dePanamá, indicándole que otro Aide Memoire contenía losresultados del estudio por él prometido y que dicho docu-mento sería entregado por los conductos diplomáticos usua-les. Según Eisenhower, la adopción de nuevas prácticas deempleos y salarios constituía un importante aporte "al respe-to y amistad mutuos" entre los Estados Unidos y Panamá .Aclaró que cualquier controversia que pudiese surgir alaplicarse el nuevo sistema, podía resolverse por medio dedeliberaciones y negociaciones entre los funcionarios deambos gobiernos que tuviesen a su cargo los asuntos plan-teados. (870)

Con fecha 20 de julio, la Embajada de los Estados Unidosentregó ala Cancillería panameña el esperado Aide Memoireen materia laboral, pero el Consejo Nacional de RelacionesExteriores, tras un cuidadoso estudio estimó que dichodocumento se limitaba a reiterar argumentos que descono-cían el valor interpretativo de las actas preparadas durantelas negociaciones del Tratado de 1955 . En otras palabras, elGobierno estadounidense se regía por el principiotradicional Uberrima Fider, es decir, la intención manifiestade las partes. (871)

Gestiones directas en Washington encaminadas a resol-ver las diferencias en la interpretación y aplicación delTratado de 1955, no dieron resultados fructíferos . Enoctubre de 1958, el Canciller Miguel J . Moreno Jr. y elEmbajador de Panamá en los Estados Unidos Ricardo M .Arias E., se entrevistaron con el Secretario de Estado JohnFoster Dulles. A este alto funcionario, verbalmente y porescrito, se le hizo saber las quejas de Panamá tanto económi-cas y fiscales como de carácter laboral debido a la forma como

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