6ziccardi las ciudades y las cuestión social

7/22/2019 6ziccardi Las ciudades y las cuestin social

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Educacin y pobreza: una relacin conflictiva Titulo

Bazdresch Parada, Miguel - Autor/a Autor(es)

Pobreza, desigualdad social y ciudadana. Los lmites de las polticas sociales en

Amrica Latina

En:

Buenos Aires Lugar

CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales Editorial/Editor

2001 Fecha

Coleccin

Teoria social; Teoria de la Educacion; Politica Educativa; Educacion; Pobreza; Capital

Humano; Mexico;

Temas

Captulo de Libro Tipo de documento

http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/clacso/gt/20101029064158/6ziccardi.pdf URL

Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 2.0 Genrica

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PARTEI I

Amrica Latina: pobreza y desigualdad social


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Las ciudades y la cuestin social *

Alicia Ziccardi **

La difusin de la tecnologa de la informacin en la economa no induce

directamente el desempleo y puede crear ms puestos de trabajo a largo

plazo. La transformacin de la gestin y el trabajo mejora la estructura

ocupacional en mayor medida que aumenta el nmero de puestos de tra -

bajo de baja calificacin. El incremento del comercio y la inversin globa -

les no parece ser, por s mismo, un factor causal importante en la elimina -

cin de puestos de trabajo y la degradacin de las condiciones laborales

en el Norte, mientras que contribuye a crear millones de puestos de traba -

jo en los pases de reciente industrializacin. Y, no obstante, el proceso de

transicin histrica hacia una sociedad informacional y una economa

global se caracteriza por el deterioro extendido de las condiciones de vi -

da y trabajo para la clase trabajadora

Manuel Castells (1997)

La cuestin social al fin del milenio: una introduccin

La cuestin social surge como tal a fines del siglo XIX cuando el capita-lismo comenzaba a ceder ante las luchas protagonizadas por las primerasorganizaciones sindicales para mejorar su salario y las psimas condicio-

nes que prevalecan en el espacio de la produccin (la fbrica) y de la habitacin.El liberalismo haba colocado en los individuos la capacidad de resolver su pro-pia supervivencia propugnando la abstencin del estado y reservando la atencinde la pobreza a las instituciones de beneficencia o caridad. Pero la constitucinde los estados nacionales, la diferenciacin de la sociedad en clases, la creacinde una institucionalidad gubernamental burocrtica y el germen del estado bene-factor que asume la responsabilidad de proveer bienes y servicios bsicos al con-

junto de la poblacin, sern los principales rasgos de la relacin estado-sociedad,

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* Este trabajo forma parte de los trabajos elaborados para la realizacin del documento de lanzamien -

to de la Red n 5 URBALde la Unin Europea, cuya sede es la Municipalidad de Montevideo.** Licenciada y Maestra en Sociologa. Dra. en Economa. Investigadora Titular del Instituto de Inves-tigaciones Sociales de la UNAM. Coordinadora del rea Sociologa Urbana y Regional del IISU-NAM. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Coordinadora del Grupo de Trabajo sobrePobreza y Polticas Sociales de CLACSO.


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Pobreza, desigualdad social y ciudadana

que finalmente se consolida despus de la segunda guerra mundial. Es entoncescuando se desarrolla el estado de bienestar, y la cuestin social, incluida en laagenda gubernamental, sustenta la necesidad de disear e implementar polticassociales.

Las polticas sociales son la garanta de que se busca la equidad social y lapromocin de los derechos bsicos de la ciudadana. Por ello es algo muy dife-rente la poltica de reduccin de la pobreza, que busca sacar de la condicin demiseria a quienes an no han alcanzado el piso bsico de la supervivencia(Abranches, et. 1994: p. 14). Estas ltimas, y algunas de las polticas sociales co-mo educacin, salud e inclusive las urbanas, fueron en sus orgenes competenciadel gobierno nacional, aunque los recientes procesos de descentralizacin tiendena traspasar su operacin a los gobiernos locales (estatal o municipal).

Precisamente, las reflexiones contenidas en este trabajo observan la cuestinsocial desde la perspectiva del mbito local. An reconociendo que en las ciuda-des actan diferentes mbitos de gobierno (nacional, regional, provincial o esta-tal) el principal objetivo de este trabajo es abordar aquellas cuestiones socialesque estn presentes en el diseo y en las actuaciones gubernamentales de las ins-tituciones de gobierno local, las cuales forman parte de las llamadas polticas so-ciales urbanas.

Por otra parte, en la ciudad la cuestin social atiende diferentes clientelas ogrupos sociales (asalariados, pobres, mujeres, nios, jvenes, ancianos) e incideen muy variados procesos de la vida social, tales como: el acceso diferencial a laeducacin y salud; las condiciones de precariedad e informalidad en el empleo,las formas de pertenencia a sistemas de seguridad social, la vulnerabilidad social

y territorial, la violencia e inseguridad, la construccin y expansin de la ciuda-dana, la sustentabilidad ambiental. Todas stas son cuestiones que dan origen aformas de intervencin o participacin de instituciones gubernamentales las cua-les suelen cumplir una funcin redistributiva al garantizar el acceso a bienes yservicios bsicos independientemente de la capacidad de apropiacin que tenganlos individuos en el mercado1.

Dice la convocatoria al debate de la Red sobre las Polticas Sociales Urbanas(1998: p. 15) que para la definicin de las polticas sociales urbanas, es impres-cindible identificar las nuevas desigualdades y pautas de diferenciacin socioeco-nmica en la ciudad, es decir, qu es lo que caracteriza a la/s cuestin/es socia-l/es de la ciudad del fin de milenio?

En primer lugar, debe sealarse que al fin del milenio el mundo avanza ine-

xorablemente hacia la urbanizacin. Pero se trata de una urbanizacin muy dife-rente a la experimentada a principios y mediados de este siglo, porque en estasdos ltimas dcadas las ciudades han sido confrontadas a intensos procesos quehan modificado no slo su fisonoma sino su propia naturaleza, porque lo que se

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ha modificado es su sociedad. Por ello puede decirse que estamos en el umbralde una nueva etapa, caracterizada porque las relaciones entre sociedad y territo-rio son cualitativamente diferentes a las que surgieron con el desarrollo de la ciu-dad manufacturera (Ziccardi, 1998 [b]). Los procesos que han contribuido a esto,y que enmarcan la transformacin de las cuestiones sociales y polticas urbanas,son:

Los procesos de globalizacin de la economa que han disminuido la impor-tancia de la localizacin espacial para la realizacin de las actividades producti-vas en el territorio, ya que los flujos y redes de capital tienden a flexibilizar y ala vez desterritorializar el proceso productivo. La principal consecuencia para lasgrandes ciudades es el protagonizar un irreversible proceso de desindustrializa-cin y terciarizacin de su economa. Esto se ha traducido en un nmero cada vezmenor de empleos estables y bien remunerados y en la proliferacin de activida-

des informales, de las cuales el comercio ambulante en los centros y en las callesde las grandes ciudades del mundo se halla a la vista de cualquier observador(Castells,1997; Borja y Castells, 1997; Coraggio,1998 [a]; Ziccardi, 1995 [a]).Esta transformacin econmica ha modificado en su fisonoma y en su sustanciala cuestin social.

La reforma del estado de bienestar, aunque sea como modelo nunca plena-mente desarrollado en los pases latinoamericanos, que afecta principalmente losprocesos de gestin gubernamental de bienes y servicios urbanos. Las ciudadesdeben reestructurar las polticas sociales, entre stas las polticas urbanas, puestoque disminuyen los recursos y acciones de los gobiernos nacionales sobre el te-rritorio, lo cual obliga a los locales a generar ms ingresos propios a travs de ex-pandir e incrementar los gravmenes fiscales y establecer nuevas formas de rela-

cin entre lo pblico y lo privado para el suministro de servicios urbanos. Lacuestin social parece expandirse, mientras que la accin estatal se retrae y setransfieren cada vez ms responsabilidades a la sociedad.

La revolucin informacional que ha creado nuevas tecnologas que acortanlas distancias, desdibujan el rol que tradicionalmente asumieron las ciudades, ytransmiten una cultura globalizada a travs de un sistema de comunicacin inter-nacionalmente operado. Esto contribuye a homogeneizar los gustos, las preferen-cias y el mismo paisaje urbano, pero paradjicamente, ha reforzado la identidadde las sociedades locales (Garca Canclini, 1995; Castells, 1996; Safa, 1998; Gar-ca Canclini, 1998). La cuestin social se internacionaliza en el imaginario colec-tivo, ya que las necesidades y conflictos tienden a compartirse no obstante las di-ferencias nacionales y regionales. Su atencin se remite a las agencias guberna-

mentales, aunque cada vez ms se ampla el espacio de actuacin de las organi-zaciones de la sociedad civil.

A estas tres transformaciones de nivel internacional, se agregan en AmricaLatina:

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La profundizacin de los procesos de democratizacin del sistema poltico,cuyos efectos conllevan, entre otras cosas, la transformacin de la forma de go-bierno de las ciudades y la expansin de la ciudadana poltica y social. La alter-nancia y el pluralismo poltico hacen su aparicin en las ciudades, las cuales po-seen un caudal electoral por el que compiten los diferentes partidos polticos2, pe-ro a la vez renuevan y acrecientan las expectativas de los sectores populares res-pecto a la atencin de sus postergadas demandas.

El gran desafo es ahora construir la democracia social en la cotidianeidad, atravs de nuevas relaciones entre gobierno y ciudadana. Para ello, sin duda es unrequisito fundamental crear nuevas formas de participacin ciudadana que garan-ticen la inclusin de los intereses de la sociedad en los procesos decisorios de lasinstituciones gubernamentales. Esto es, restituir el carcter pblico a la accin gu-bernamental creando nuevas formas de gestin para atender la cuestin social, queen las ciudades corresponden a las instituciones encargadas de formular e imple-mentar las polticas sociales. Es all donde se instalan las principales bases para laconstruccin de una gobernabilidad democrtica que sustente un nuevo estilo degobierno y de gestin en las ciudades latinoamericanas (Ziccardi, 1998 [b]).

Ahora bien, la complejidad de la cuestin social en las ciudades, tanto lati-noamericanas como europeas, obliga a seleccionar aquellos temas ms relevantespara dar inicio a un debate, los cuales se presentarn en cuatro apartados. El pri-mero es el que analiza los rasgos ms sobresalientes de la dinmica poblacionalurbana, la cual permite aproximarnos al conocimiento del universo en el que sedefine la cuestin social.

La dinmica poblacional urbana

Segn la ONU (1997) a mediados de 1996 la poblacin mundial era de5.770 millones de habitantes y el 80% viva en las regiones menos desarrolla-das, en las cuales se advierte en las ltimas dcadas un fuerte crecimiento ur-bano (Gilbert, 1993).

El crecimiento demogrfico actual es el ms bajo desde la Segunda GuerraMundial. As, mientras la tasa de crecimiento demogrfico en Europa entre 1950y 1955 fue de 1 y la de Amrica Latina y el Caribe de 2,7, en el ltimo quinque-nio (1990-1995) ambas se redujeron a 0,2 y 1,7 respectivamente3.

Pero cabe destacar que Europa es la nica gran zona cuya tasa de crecimien-to anual fue inferior al 1% en la segunda mitad de este siglo (1950-1995), descen-

so que se aprecia ms en Luxemburgo, Blgica y Dinamarca. En Europa occiden-tal se registran las tasas ms elevadas como consecuencia de las crecientes migra-ciones (sobre todo en Alemania), mientras que decrecen en Europa oriental comoconsecuencia de la emigracin, los bruscos descensos de la fecundidad y una cre-

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ciente o estacionaria mortalidad, producto de las guerras que se han dado en estarea. En Europa meridional se registra un fuerte descenso de la tasa de fecundi-dad, y en Europa septentrional sta es similar a la media (ONU, 1997: pp. 22-23).

La tasa de fecundidad ms baja de Europa es la de Italia (1,2), y la ms altala de Albania (2,9). La mortalidad tiende a decrecer en la mayora de los pasespero tiene sus niveles ms bajos en Europa.

Respecto a esto ltimo, Pierre Rosanvallon (1995: p. 41), haciendo referen-cia a la situacin francesa (la cual tal vez puede extenderse a varios pases de laUnin Europea), analiza los efectos que tuvo la llamada revolucin demogrficasobre la seguridad social. En particular, el alargamiento de la duracin de la viday la reduccin de la natalidad afectan a uno de sus mecanismos bsicos del segu-ro social -la transferencia entre generaciones-, lo cual provoca desequilibrios en

la disponibilidad de recursos para los inactivos y para las prestaciones. Por ello,sta es una de las principales temticas que forman parte de la nueva cuestinsocial.

Una segunda cuestin poblacional es la vinculada a la migracin internacio-nal, que en 1990 acogi a 24 millones de migrantes internacionales que llegan alas ciudades y necesitan desarrollar alguna actividad remunerada para garantizarsu supervivencia, generando presiones sobre el mercado de trabajo, mayor infor-malidad, y precariedad en el empleo (ONU, 1997 [a]: p. 30). Dos son los princi-pales tipos de este significativo crecimiento poblacional este-oeste:

a) Una migracin econmica en busca de empleo procedente de pases delentorno inmediato de la comunidad (Turqua en primer lugar y luego Tnez,Marruecos, Argelia), a los que se agregan los de la propia comunidad (Gre-

cia, Espaa, Italia, Portugal e Irlanda) que migran hacia regiones ms indus-trializadas (Alemania, Francia, Holanda, Blgica, y Reino Unido). Estos l-timos han sido particularmente importantes en los setenta y ochenta y actual-mente son ms moderados (Alburquerque, 1993: p. 64).

b) Una migracin poltica, que es producto de los cambios en el orden geo-poltico mundial como consecuencia de los conflictos que suscitaron la de-sintegracin de algunos Estados, en particular la antigua Yugoslavia, cuya di-solucin ha desencadenado un conflicto armado en Croacia, Bosnia y Her-zegovina. Esto gener vctimas de guerra que buscaron proteccin, y queACNUR estim en 1994 en 3,8 millones. Ante esta nueva problemtica so-cial pases como Alemania y Grecia crearon categoras de migrantes para re-cibir a quienes eran originarios de los mismos. Austria, Hungra, Suecia, Sui-

za y Turqua tambin ofrecieron asilo.Todos estos movimientos de poblacin generan efectos urbanos, que obligan

a reconocer la presencia de un nuevo tipo de ciudadano, una fuerza de trabajo dis-ponible que a la vez demanda bienes y servicios en la ciudad.

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La dinmica poblacional en Amrica Latina es muy diferente. A principio delos noventa se estimaba que la poblacin urbana en Amrica Latina era del ordendel 70% del total. Sin embargo, el ritmo del crecimiento urbano tiende a bajar enla ltima dcada: mientras que entre 1965 y 1980 la tasa de crecimiento urbanofue de 3,9, entre 1980 y 1990 fue del 3% (Gilbert, 1993: pp. 42-43). Esto es con-secuencia de la cada de las tasas de fertilidad y la disminucin del crecimientonatural. En el rea existen tasas de fecundidad medias relativamente uniformes, yes Amrica Central la zona que registra el mayor descenso, ya que en los 90 pa-s de 4,5 a 3,4.

La esperanza de vida en Amrica Latina es de 68,5, marcadamente menorque la de Europa, que es de 72,7 (exceptuando a Europa Oriental) (ONU, 1997[a]), lo cual debe atribuirse principalmente a la pobreza, la desnutricin y el ham-bre, que son la principal causa de las enfermedades gastrointestinales, propias dela falta de servicios sanitarios, drenaje, agua potable, etc. A ello se agrega que elporcentaje de poblacin con SIDA es de ms del 9% del total de los 3 millonesde casos que registra la OMS a escala mundial.

Mientras las ciudades latinoamericanas del sur -Montevideo o Buenos Aires(Capital)- presentan una dinmica poblacional bastante ms cercana a la europea,otras como Ciudad de Mxico o So Paulo muestran aun una elevada tasa de cre-cimiento y un predominio de poblacin joven e infantil. Ello, sumado al incre-mento de la esperanza de vida, se traduce en un fuerte peso de la poblacin inac-tiva sobre la activa.

En cuanto a la migracin internacional, contina el flujo de migrantes de M-xico a EUA, los cuales migraron fundamentalmente buscando oportunidades de

empleo, la mayora sin poseer la documentacin que se requiere4

. En muchos ca-sos sus familias permanecen en Mxico, y esta migracin permite que se transfie-ra un elevado monto de dinero de manera peridica hacia los lugares de origen delos migrantes. Sin embargo, esta migracin no es suficiente para descomprimir lapresin que ejerce la mano de obra joven que se incorpora anualmente al merca-do de empleo. Por ello, las ciudades son para estos trabajadores la principal fuen-te de empleo, aunque ofrezcan precariedad e informalidad y registren tambinelevadas tasas de desempleo.

En Centroamrica, la migracin no slo es econmica, sino tambin conse-cuencia de los conflictos armados de las ltimas dcadas. La misma se dirigeprincipalmente a Estados Unidos y Mxico, y la mayora de los migrantes lo ha-ce en situaciones de absoluta precariedad e ilegalidad. En 1990 se registraban en

EUA20 millones, de los cuales 3 millones eran indocumentados. En Amrica delSur, en cambio, la migracin es intra-regional, y no se advierten cambios duran-te las ltimas dcadas (ONU, 1997 [a]).

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Esta situacin poblacional impone nuevas caractersticas a la cuestin socialy genera diferentes problemas en las ciudades latinoamericanas, tales como: i) unfuerte peso de la poblacin inactiva sobre la activa; ii) una creciente demanda deempleos y de bienes y servicios colectivos (salud, educacin, deportes, cultura)que debe ser atendida por las instituciones gubernamentales a pesar de las recien-tes tendencias a la privatizacin, iii) una carga mayor sobre la seguridad social enmateria de jubilaciones en un contexto de descapitalizacin de los fondos tras va-rias dcadas de procesos inflacionarios grave y iv) un proceso de urbanizacin,feminizacin e infantilizacin de la pobreza, los cuales son consecuencia no slode la dinmica demogrfica, sino principalmente de las modalidades que posee elempleo urbano y que se expondrn seguidamente.

El empleo urbano y la nueva cuestin socialEl empleo y la informalidad

Desde la perspectiva de la cuestin social puede decirse que en las ciudadeseuropeas el principal problema que afecta a la fuerza de trabajo urbana es el de-sempleo. El paro es la principal causa de la pobreza. Ya a comienzos de losochenta el desempleo sobrepasaba el 10% en Francia, Blgica y Reino Unido yunos pocos aos despus se lleg a registrar un 25% en numerosas ciudades, e in-cluso se super este porcentaje en ciudades vecinas a las grandes aglomeracionesurbanas. Las ciudades espaolas fueron las que ms altos niveles de desempleoalcanzaron en el sur de Europa, seguidas por las portuguesas y las griegas. En los90 esta situacin persiste, aunque mejor. Esto ha producido un conjunto socialde nuevos pobres, que son aquellos desempleados de larga duracin, como con-secuencia de los cambios estructurales de la economa y de las migraciones de re-giones perifricas de Europa, frica, Asia, y Europa Oriental (Ayuntamiento deBarcelona-Eurociudades, 1991: pp. 30-31).

Esta situacin pone en cuestin el mecanismo del seguro de desempleo, di-seado originalmente para una situacin de excepcin, con la idea de asegurar alos trabajadores temporalmente desempleados un mnimo de ingresos que garan-tice su supervivencia y la de su familia.

Adems, en la ltima dcada, los procesos de globalizacin de la economarefuerzan la segmentacin del mercado de trabajo urbano entre quienes se inte-gran a las actividades del sector moderno de la economa y quienes deben acep-tar una creciente precariedad e informalidad (por ejemplo, el comercio informal

en la va pblica), formas de insercin que deben aceptar principalmente los mi-grantes.

En Amrica Latina se registran en las ciudades elevadas tasas de desempleo,subempleo, y un elevado grado de informalidad, que es el principal rasgo del

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mercado de trabajo urbano en la regin. Este ltimo fenmeno es cuantitativa-mente importante en ciudades como Lima, Ciudad de Mxico, So Paulo y Bue-nos Aires, en las que sus economas han experimentado un proceso de prdida deempleos asalariados al disminuir la actividad industrial. Un anlisis reciente de laCEPAL corrobora esto al decir que:

El crecimiento registrado por Amrica Latina y el Caribe en el perodo dela posguerra implic una creacin dinmica de empleos y una radical trans-formacin de la fuerza de trabajo que aumentaba a razn de un 2,5% anual.La rpida urbanizacin redujo la poblacin activa empleada en el sectoragrcola de un 55% del total en 1950, a un 32% en 1980. El empleo gene-rado por el sector formal urbano se expandi a un 4% anual, pero este in-cremento result insuficiente para absorber a los nuevos integrantes de lafuerza de trabajo urbana, cuyo nivel de sub-utilizacin (desocupacin o

empleo en actividades informales) se mantuvo en torno al 30% (Tokman,1991) (Cit. CEPAL, 1996: p. 33).

La misma fuente indica que existe una dbil relacin entre el crecimientoeconmico y la generacin de empleo, y que en 1994 slo unos pocos pases(Chile y Colombia) muestran mejora respecto de 1980, tanto en el desempleo ur-bano como en los salarios reales. En Brasil, Mxico y Costa Rica el desempleose redujo y los salarios de las actividades formales recuperaron el nivel anterior.Slo Bolivia present declinacin del desempleo urbano y del salario a la vez. Enotros pases (Argentina, Ecuador, Nicaragua, Per y Venezuela) se advierten ma-yores niveles de desempleo y salarios ms bajos, o en el mejor de los casos simi-lares a 1980. Slo Panam presenta un aumento de salarios en el sector modernoen un contexto de mayor desempleo (CEPAL, 1996: p. 39).

Pero si bien las tasas de desempleo continan siendo preocupantes, lo que hacrecido aun ms en las ciudades es la informalidad y precariedad en el empleo, locual representa en promedio entre el 30 y el 50% de las actividades econmicasurbanas en Amrica Latina5. En el presente decenio la mayor parte del empleo ge-nerado corresponde al sector informal (de 100 empleos creados, 84 correspondie-ron a ese sector)6. Sin duda existen diferencias nacionales extremadamente im-portantes entre pases, pero este es un dato revelador para quienes toman decisio-nes en materia de poltica social.

Se afirma que la principal causa es la poca productividad e inversin en ca-pital y la poca calificacin de su mano de obra. De hecho, el sector informal dela economa puede definirse como todo aquel trabajo por cuenta propia (o mi-croempresario) o asalariado o aprendiz o familiar no remunerado en una unidad

de produccin, servicio o comercio con poca inversin de capital, que no empleams de diez personas generalmente poco calificadas, totalmente o parcialmentefuera de las reglas administrativas vigentes, que utiliza el trabajo familiar nosiempre remunerado y que tiene horarios de trabajos flexibles (Vandershuren,

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1995: p. 231). En las ciudades abarca una amplia variedad de actividades, cons-truccin informal, microempresas, parte de los servicios de reparacin, alimenta-cin y domsticos, dueas de casa, vendedoras ocasionales de productos, etc.

Todas estas son situaciones que dejan al trabajador al margen del cumpli-miento de los derechos sociales pactados por las organizaciones sindicales y/o es-tablecidos en las leyes laborales. La contrapartida suele ser el transformarlos enun nmero mayor de demandantes de servicios sociales pblicos, y como a la vezla tendencia es reducir el gasto social gubernamental, esto conlleva a un deterio-ro de la calidad de los mismos (ej. salud).

Frente a estas descripciones de las actividades informales que se desarrollanen la economa urbana, Jos Luis Coraggio (1998) se ubica en una perspectiva di-ferente al introducir la nocin de economa popular, analizando cules son las po-

tencialidades que sta posee, en el interior de la economa en su conjunto, paragenerar bienestar a quienes estn insertos en la misma. Este autor afirma que pa-ra (que) el conjunto de las actividades econmicas populares supere los efectoseconmicos de la exclusin que caracteriza la transicin dentro del rgimen capi-talista al modo de desarrollo informal, es necesario combinar: a) el desarrollo deactividades colectivas de reproduccin (de alto componente de voluntad), b) eldesarrollo de la interdependencia mercantil (de alto componente de automatici-dad), es decir de intercambios mediados por el mercado entre unidades domsti-cas y c) el desarrollo de su capacidad sistemtica para competir con unas y utili-zar otras mercancas de las empresas capitalistas (p.7). En este prrafo Coraggiosintetiza la complejidad que encierra el desarrollo de la economa popular comouna forma de produccin y consumo, que puede ser una alternativa viable a po-ner en prctica aun en el contexto de una economa globalizada.

Lo cierto es que la situacin que prevalece en el mercado de trabajo urbanoes consecuencia de los procesos de desindustrializacin y terciarizacin de la eco-noma de las grandes ciudades, los cuales trajeron aparejada una disminucin delnmero de empleos estables y bien remunerados que garantizaban al trabajador ya su familia el acceso a la seguridad social, a la salud, e inclusive, en algunos pa-ses, a la recreacin (ej. clubes, hoteles para turismo, etc.).

En contrapartida, se expanden: 1) los servicios de la sociedad informacionalque demandan alta calificacin y ofrecen elevados salarios (servicios financierosy/o de la informtica, comercio de grandes tiendas); 2) el terciario informal, unade cuyas principales expresiones urbanas es el comercio ambulante. Un dato in-teresante es que an en aquellas ciudades medias que conservan, atraen y/o tie-nen nuevas actividades industriales (ej. ciudades como Quertaro, Monterrey,

Puebla, Len en Mxico o las ciudades del interior de Argentina), la informalidaddel comercio en la va pblica se expande, y sus centros presentan a escala carac-tersticas similares a los de las grandes ciudades. Sin duda, el comercio ambulan-te (el cual a pesar de su nombre por lo general est establecido) constituye una

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forma precaria de empleo: su principal limitacin no est en el nivel de ingresos(que incluso podra ser ms alto que el que se obtiene de una actividad industrialy/o estable), sino en el hecho de que su presencia en espacios pblicos de las ciu-dades coloca a estos trabajadores, por lo menos en un principio, en la ilegalidad.Su aceptacin y/o reconocimiento, en el mejor de los casos, atraviesa por un pro-ceso que suele generar un enfrentamiento con la autoridad y/o la ciudadana.

Para las autoridades es la expresin de una actividad que escapa a las cargasfiscales, a la vez que se presenta como una competencia desleal para el comercioestablecido (en precios y accesibilidad al cliente). Sin embargo, es aqu donde ennuestras ciudades el derecho al trabajo se confronta al derecho a la ciudad, ya quepone en cuestin el uso del espacio pblico para el conjunto de la ciudadana y elejercicio de la autoridad local: obstruye la circulacin y la visibilidad de los ne-gocios establecidos, generando basura y creando condiciones para que se desa-rrolle mayor inseguridad en la calle.

Por ello es comn que los gobernantes locales surgidos de elecciones demo-crticas deban enfrentar en el cotidiano la disyuntiva de permitir que se ejerza elderecho al trabajo en lugares pblicos destinados originalmente al esparcimiento,la recreacin y la cultura, o ejercer su autoridad para que en los mismos no se rea-licen actividades para los que no fueron concebidos. Esta es una difcil disyunti-va, cuya resolucin puede debilitar al gobierno local frente a su sociedad.

Otro dato importante sobre el empleo en las ciudades latinoamericanas es elachicamiento del aparato gubernamental, por lo que ha disminuido el empleo enla burocracia, sin que las actividades privadas ofrezcan suficientes alternativas.Esto no slo tiene efectos sobre el mercado de empleo en s mismo, sino sobre la

calidad de los servicios pblicos que presta el gobierno de la ciudad. La privati-zacin de los servicios pblicos es muy desigual y no admite generalizaciones,pero aun estando pendiente su evaluacin, es posible corroborar estos efectos quegenera sobre el trabajo en la burocracia, el cual fue en dcadas anteriores un im-portante segmento del mercado de trabajo para las capas medias de la poblacin.Adems, junto con el desempleo, el trabajador y su familia pierden el acceso a laseguridad social.

Lo que queda claro es que nuestras ciudades han perdido parte de esa capa-cidad de asegurar por la va del empleo formal, estable y asalariado, condicionesde vida razonablemente adecuadas para un segmento importante de la fuerza detrabajo.

En este contexto, otro rasgo del mercado de trabajo urbano es la creciente in-

corporacin del trabajo de la mujer. Moser (1987) estim que un tercio de los ho-gares del mundo estn encabezados por mujeres. En las reas urbanas, particular-mente en Amrica Latina y frica, este porcentaje supera el 50% de mujeres quedeben conseguir alguna actividad remunerada para hacer frente a la superviven-

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cia. Pero en algunos pases la creciente incorporacin de la mujer al mercado detrabajo es tambin producto de su mayor nivel de escolaridad. Lo que debe resal-tarse es que, independientemente de su calificacin, la mano de obra femeninadebe aceptar condiciones salariales y de estabilidad desfavorables. La informali-dad y la precariedad en el trabajo prevalecen para las mujeres de las clases popu-lares, para quienes el servicio domstico y el trabajo manual industrial de baja ca-lificacin (maquila, vestido, etc.) son las principales actividades. El nuevo mode-lo econmico se caracteriza por la flexibilidad con la que incorpora la fuerza detrabajo, tiempo parcial, subcontratacin y desalarizacin. Se estima que en Boli-via las mujeres representaban, en 1995, la mitad de los trabajadores del sectorinformal y slo una cuarta parte del sector formal (Borja y Castells, 1997: p. 82).Esto, como bien sealan estos autores, se ha dado a la vez que se mantiene lafuncin mltiple de la mujer como productora y educadora de nios, gestora del

hogar y agente de organizacin de la vida cotidiana, ms importante que nuncaen las condiciones del nuevo modelo de urbanizacin (Idem, p. 83).

Otro fenmeno notorio en nuestras ciudades es el trabajo infantil. Los niostrabajan en las calles de nuestras ciudades ofreciendo todo tipo de servicios (lim-piaparabrisas, vendedores de chicles, cerillo, etc.) y ello permite incrementar elingreso familiar, a la vez que supone el abandono de las actividades escolares y/ode la capacitacin a temprana edad. Su presencia es un sntoma inequvoco de po-breza urbana y exclusin social.

Borja y Castells (1997) ponen especial nfasis en la infantilizacin de la po-breza urbana diciendo que se trata de una flagrante negacin de la nocin de pro-greso en una economa global segregante. Basados en un estudio de UNICEF, es-

timan que en Brasil entre un 2 y un 16%, y en Mxico un 10% de los nios, sonnios de la calle. La realidad es alarmante, y se afirma que en las reas del mun-do en desarrollo los nios urbanos tienen una probabilidad ahora ms alta que enl980 de nacer en la pobreza, de ser prematuros, de morir en su primer ao deedad, de nacer de madres que no han recibido asistencia prenatal, y tambin detrabajar en un ambiente explotador, de drogarse, de practicar la prostitucin, deestar expuestos a la violencia callejera (Cfr. Blanc, 1994). Debe decirse que jun-to con los procesos de transformacin de la economa que han implicado la pr-dida de empleos como consecuencia de la apertura comercial y la reduccin delaparato del Estado, se advierte un incremento de la competitividad internacionalque supone el uso poco intensivo de la mano de obra, nuevos empleos concentra-dos en actividades poco productivas, y demanda de personal con calificacionesespecficas (alta educacin y calificacin). Esto ocasiona marcadas diferencias

salariales, as como la polarizacin, segmentacin y marginacin para un eleva-do nmero de trabajadores. Este deterioro de la situacin en el mercado de traba-jo se adjudica a la actual etapa de transicin, que provoca una fuerte crisis en elmercado de trabajo (CEPAL, 1996: p. 38).

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Adems, el mercado laboral urbano est presionado por los jvenes queanualmente se agregan a la oferta de fuerza de mano de obra y para los cuales nohay suficientes opciones, dadas las restricciones de la demanda y las limitacionesque tiene su calificacin para el mundo del trabajo.

Finalmente cabe sealar que ante esta situacin no es mucho lo que puedenhacer las autoridades locales de las ciudades, las cuales por lo general no tienencompetencias en materia de polticas econmicas, entre stas las de empleo, queson de nivel nacional. Por ello se generan en las ciudades tensiones de difcil re-solucin, situacin bastante diferente a la que prevalece en las ciudades europeas,en las cuales los gobiernos locales han asumido un importante protagonismo eco-nmico emprendiendo agresivas polticas de promocin del desarrollo.

La pobreza urbana

En Europa se habla de una nueva pobreza caracterizada por ser producto dela combinacin de factores diferentes a los del pasado reciente, en particular eldesempleo prolongado, pero tambin porque lo que se increment notablementeen el viejo continente es la desigualdad social, cuestin sta que se retomar msadelante. A principios de los noventa se estimaba que 44 millones de personas vi-van debajo de la lnea de pobreza (Ayuntamiento de Barcelona-Eurociudades,1991: p. 33), cifra bastante prxima a la que presenta un solo pas en Amrica La-tina, Mxico, y que supera ampliamente Brasil.

En Amrica Latina la situacin es diferente, puesto que la pobreza, segnGrynspan (1997), es una situacin de privacin e impotencia. Privacin, porque

los individuos no disponen de ingresos ni de activos suficientes para satisfacersus necesidades materiales ms elementales, y ello es producto de la ausencia deeducacin, destrezas, actitudes, herramientas, oportunidades o activos suficientespara generar ingresos y acumular. Impotencia, porque no poseen ni la organiza-cin, ni el acceso al poder poltico para cambiar la situacin por s solos (p. 94).

Segn Londoo, En 1995, el 35% de la poblacin de Amrica Latina y el Ca-ribe se encontraba debajo de la lnea de pobreza, y el 18,8% por debajo de la deextrema pobreza. Haba 165,6 millones de pobres de los cuales 86,3 eran extrema-damente pobres y vivan con un ingreso diario de apenas 1 dlar por persona. Lamayor incidencia de la pobreza se concentraba en Amrica Central donde aproxi-madamente el 60% de la poblacin es pobre (1996: p. 4), mientras que Brasil al-canza el 35% (CEPAL, 1996). En Mxico se estima actualmente que alrededor de

la mitad de la poblacin vive en condiciones de pobreza, siendo que una cuartaparte (26 millones) est en situacin de pobreza extrema (Maldonado, 1998).

Tambin se estima que de cada 10 hogares urbanos 7 son pobres, debidoprincipalmente a los bajos ingresos laborales, 2 a consecuencia del desempleo de

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alguno de sus miembros y 1 casi exclusivamente por estar integrado por un ele-vado nmero de menores (CEPAL, 1997: pp. I-33).

Ahora bien, si durante mucho tiempo se consider que la pobreza era una si -tuacin generada por la incapacidad o la precaria forma de los individuos de in-sertarse en el sistema productivo, actualmente existen evidencias de que en elmercado de trabajo asalariado existe un elevado nmero de familias trabajadorasque viven en situacin de pobreza. A ello se agregan la precariedad y las dificul-tades que presentan estos trabajadores en otras dimensiones de la vida social (or-ganizativas, culturales, de justicia, etc.), que refuerzan la condicin de pobre y ex-presan los obstculos y el carcter integral que deben enfrentar las polticas so-ciales que pretendan combatirla.

Los asalariados que registran altos niveles de pobreza estn fuera del merca-

do vinculado a las actividades ms modernas y se insertan en microempresas debaja productividad7. Estos viven en condiciones de precariedad similares a las delos trabajadores de los servicios domsticos o por cuenta propia, de baja califica-cin8.

Tambin existe un nmero considerable de pobres entre los empleados pbli-cos y asalariados de empresas privadas medianas y grandes. CEPAL estima queen ms de la mitad de los pases de Amrica Latina, entre el 30 y el 50% de losasalariados del sector privado viven en hogares pobres9.

Los bajos ingresos de los empleados pblicos sin duda constituyen un obst-culo al proceso de reforma y modernizacin del Estado. En Bolivia, Honduras yVenezuela, entre 30 y 40% de los funcionarios pblicos se encontraban bajo elumbral de pobreza; en Colombia y Paraguay, cerca de 15%, y en Costa Rica y Pa-nam el 5%. En Uruguay, en cambio, slo 2% de ellos pertenecan a hogares po-bres. Es decir, una alta proporcin del total de los ocupados pobres est constitui-da por asalariados del sector formal, lo que no les asegura situarse por encima delumbral de la pobreza10.

Otra cuestin vinculada al empleo que tiene importantes efectos urbanos esla disminucin del salario real de los trabajadores, la cual se dio particularmenteen la dcada de los 80. En algunos pases ha mejorado en esta dcada, aunque setrate de una situacin muy heterognea.

Se estima que los niveles salariales en 13 de los 17 pases latinoamericanosconsiderados en 1997 eran inferiores a los de 1980, porque aunque hubo una recu-peracin salarial en algunos pases, este proceso se interrumpi en 1996. Al mis-

mo tiempo, los trabajadores informales suelen trabajar un mayor nmero de horasy perciben una remuneracin media que alcanza a la mitad de la que perciben losobreros y empleados en establecimientos modernos (CEPAL, 1997: pp. I-15).

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En consecuencia, el deterioro salarial tiene diferentes consecuencias: i) dis-minuye la capacidad de adquisicin de bienes bsicos de las familias, entre stoslos que demandan la educacin, la salud, la cultura, ii) incrementa la demanda debienes al sector pblico, al mismo tiempo que el gobierno tiende a disminuir elgasto social como parte de una poltica generalizada de reforma del estado, lo quea su vez provoca menor calidad por la reduccin de personal calificado y el in-cremento de la demanda.

Estas situaciones obligan a la familia a buscar diferentes estrategias de super-vivencia y a incorporar un mayor nmero de miembros al mercado de trabajo.Ello incide sobre los jvenes cuya permanencia y dedicacin en el sistema edu-cativo disminuye, las mujeres que aceptan trabajos de muy baja productividad encondiciones de precariedad, y los nios que son expuestos a trabajar en las callesde la ciudad. El resultado es que numerosas familias estn excluidas de acceder abienes y servicios bsicos. Aello se agrega que muy probablemente estn exclui-das de acceder a los mecanismos que organizan la vida social (ej. la justicia), esdecir, que enfrentan situaciones de exclusin social .

La exclusin social

La nocin de exclusin social aparece en Europa cuando se acepta que exis-te un desempleo de larga duracin, que un nmero considerable de personas notienen vivienda, que existen nuevas formas de pobreza, que el estado benefactorse reestructura ante la crisis fiscal, y que los sistemas de la seguridad social ce-den paso a la solidaridad para atender la cuestin social.

Para Rosanvallon (1995) la cuestin social se desplaz: se pas de un an-lisis global del sistema (en trminos de explotacin, reparticin, etc.) a un enfo-que centrado en el segmento ms vulnerable de la poblacin. La lucha contrala exclusin polariz toda la atencin, moviliz las energas, orden la compa-sin (1995: p. 83). El riesgo, para este autor, es hacer de la selectividad un prin-cipio filosfico que puede llevar a reducir el estado de providencia a un sistemade asistencia a los ms pobres (versin de derecha de la ideologa de la selectivi-dad) o a restablecer la mitologa de que los ricos pueden pagarlo todo (que serala versin de la izquierda) (1995: p. 95).

Sin duda esta descripcin podra utilizarse para describir la realidad latinoa-mericana, donde en lugar de selectividad se habla de focalizacin, criterio que hapermitido fundamentar una restringida responsabilidad gubernamental en la cues-

tin social.En Europa se percibe una tendencia a disociar lo econmico de lo social, y

se considera que las sociedades son lo suficientemente ricas como para hacersecargo de la exclusin. Pero ante las propuestas de asalariar la discapacidad y el

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ingreso de subsistencia, Rosanvallon propone la insercin por el trabajo, lacual debe seguir siendo la piedra angular de toda lucha contra la exclusin. Es de-cir, para este autor el principal desafo que enfrenta la cuestin social continasiendo el garantizar el derecho al trabajo.

En Amrica Latina la situacin es bastante diferente. La exclusin social noes un fenmeno de las ltimas dcadas: ha sido siempre la situacin que han de-bido aceptar grandes mayoras, aunque pudo haberse amplificado a partir de laaplicacin de polticas neoliberales. En el medio urbano, la marginalidad socialsustent en los 60 varios desarrollos tericos sobre las causas y las dificultadesde la sociedad latinoamericana para crear mecanismos efectivos de integracinsocial. El derecho al trabajo, aunque reconocido en las leyes mximas de las re-pblicas, nunca estuvo garantizado para el conjunto de la ciudadana, y esto hasido similar para otros bienes bsicos.

La masividad y las variadas formas que asume la exclusin social son fen-menos muy conocidos por los sectores populares urbanos. Pero lo que interesa se-alar es que, a diferencia de la nocin de pobreza, la exclusin social alude enAmrica Latina a un fenmeno producido por la interaccin de una pluralidadde procesos (o factores) elementales que afectan a los individuos y a los gruposhumanos, impidindoles acceder a un nivel de calidad de vida decente, y/o parti-cipar plenamente, segn sus propias capacidades, en los procesos de desarrollo(Quinti, 1997: p. 74). Por ello, hablar de exclusin adquiere sentido en el con-texto de la globalizacin que segmenta y polariza el todo social, al incorporar aalgunos sectores de la poblacin en la economa, la cultura, la tecnologa interna-cionalizada y excluir a grandes mayoras para acceder o ejercer una o todas estasdimensiones (Idem).

Los campos que permiten operacionalizar el concepto de exclusin socialson, entre otros: las dificultades de acceso al trabajo, al crdito, a los servicios so-ciales, a la instruccin; el analfabetismo; la pobreza; el aislamiento territorial; ladiscriminacin por gnero; la discriminacin poltica; la carencia de viviendas; ladiscriminacin tnico-lingstica. Todos ellos son considerados factores de ries-go social.

Pero lo fundamental es que la pobreza extrema o el analfabetismo pueden pors mismos ser tan graves que comporten ellos solos formas de exclusin: exclu-sin social directa (Quinti: 1997: p. 74).

Ante esto, cualquier poltica sectorial ser sumamente dbil si no se integraa una accin social gubernamental que enfrente no slo la pobreza sino tambin

la exclusin social. Y esto seala el amplio campo de actuacin de las polticassociales urbanas, puesto que desde las mismas pueden disminuirse algunos de losefectos ms desfavorables de la pobreza y de la exclusin social.

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Las dimensiones de la desigualdad

A la pobreza y exclusin se agregan las marcadas desigualdades sociales quecaracterizan a la sociedad de los noventa, cuyos efectos son particularmente gra-ves en las ciudades. Estas se advierten en la marcada segregacin urbana e ine-quidad que prevalecen en el acceso a bienes y servicios sociales.

La situacin social generada por la aplicacin del modelo neoliberal ha lle-vado a que Fitoussi y Rosavallon (1997), refirindose al mundo desarrollado, ha-blen de una nueva era de las desigualdades, ya que por un lado persisten las lla-madas desigualdades tradicionales o estructurales producto de la jerarqua de in-gresos entre categoras sociales (obreros, ejecutivos, empleados, etc.), las cualesse ampliaron y se modificaron en relacin con la percepcin que tiene la socie-dad de las mismas. Por el otro, aparecen nuevas desigualdades que proceden de

la recalificacin de diferencias dentro de categoras a las que antes se juzgabanhomogneas, es decir, son desigualdades intracategoriales (pp.73-4). La di-mensin plural de la desigualdad, observada por estos autores en Francia, los lle-va a confeccionar un repertorio de desigualdades que se fundan en: i) la desa-paricin del modelo clsico de trabajo asalariado, bajo el efecto de la desocupa-cin masiva que no afecta a todos los individuos al mismo tiempo y no dependeslo de las capacidades individuales, sino de la forma como se relacionan estoscon la coyuntura; ii) las mujeres que se han integrado a la economa pero acep-tando numerosas diferencias con los hombres en materia salarial, de precariza-cin del trabajo, y entre las que se advierten mayores ndices de desempleo; iii)las desigualdades geogrficas entre regiones de un pas o reas en una ciudad queexpresan territorialmente las desigualdades sociales; iv) las prestaciones socialesque estn condicionadas a los recursos del beneficiario potencial; v) las facilida-des u obstculos para acceder al sistema financiero; vi) la situacin diferencialque se advierte en la vida cotidiana frente a la salud, la vivienda, a los equipa-mientos pblicos, al transporte.

Todos estos procesos, que suelen ser acumulativos, estructuran representa-ciones contrastantes de la sociedad y de su territorio. Justamente, disminuir lasdesigualdades mencionadas en ltimo trmino debe ser uno de los objetivos ex-plcitos de las polticas sociales urbanas.

Puede decirse que la desigualdad social ha sido un componente constitutivode la sociedad y la ciudad latinoamericana, pero la misma se ha incrementado tan-to, que se estima que en la actualidad es mayor a la imperante en los aos 60 oprincipios de los 70 (CEPAL, 1996: p. 34). Pero, cules son los principales ti-

pos de desigualdad que existen?En primer lugar debe mencionarse que en nuestros pases persisten grandes

desigualdades en el acceso a bienes y servicios entre el medio rural y urbano, yaque es en las ciudades donde, a pesar de todo, los trabajadores pueden acceder a

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stos con mayor facilidad11. Frente a ello, la Red sobre Polticas Sociales Urbanaspropone acertadamente una poltica social integradora.

Por otra parte, tanto en las zonas urbanas como en las rurales, las desigual-dades del ingreso fuertemente arraigadas obedecen a marcadas diferencias en elnivel de educacin y a la segmentacin de los mercados de trabajo y de crdito,as como a profundas desigualdades en el acceso a la tierra (CEPAL, 1996: p. 34).

Pero la principal desigualdad sigue siendo de tipo estructural y correspondea las diferencias de ingreso entre los trabajadores, las cuales tienden a incremen-tarse notablemente entre categoras laborales. Se estima que la distancia entrelos ingresos de profesionales y tcnicos y los de los sectores de baja productivi-dad aument entre un 40 y un 60%, entre 1990 y 1994. La manutencin o aumen-to de la dispersin de los ingresos laborales, como reflejo de las marcadas dife-

rencias de productividad entre empresas y sectores, es un factor importante paracomprender la rigidez en el ingreso que ha acompaado al crecimiento econmi-co reciente (CEPAL, 1997: pp. I.15-16).

La mayor desigualdad se observa en Honduras y Per y la menor en Uruguayy Barbados, y se llega a caracterizar a la regin por el exceso de desigualdadque presenta, ya que 15 de 17 pases poseen niveles mayores de desigualdad a loesperado, de acuerdo con su nivel de desarrollo.

Las grandes ciudades de Brasil, Mxico, Per, Colombia y Argentina expre-san espacialmente y con mayor crudeza la marcada desigualdad que existe en lasociedad. Un estudio realizado en Sao Paulo en 1993 pona en evidencia la exis-tencia de desigualdades extremas entre los cuatro grupos en los que se reparti la

poblacin estudiada. As, la tasa de desempleo de los ms pobres era casi cincoveces ms alta que la de los ms acomodados, y en el grupo de los ms pobres un39% de las familias estaba por debajo del nivel de pobreza, dependiendo en un30% de los ingresos del trabajo de los nios. La tasa de analfabetismo era 7 ve-ces ms alta en el grupo de mejores ingresos. Ms de la mitad de los cabeza defamiliano haba terminado la enseanza primaria, y un 87% de los miembros dela familia mayores de 7 aos no haban cursado o terminado la enseanza secun-daria. En cuanto a la vivienda, ms de un 37% de las familias de Sao Paulo vivaen condiciones por debajo de los estndares habitacionales, mientras que el 13 %lo haca en condiciones muy satisfactorias. En conjunto, un 11.3 por ciento delas familias del rea metropolitana se encontraba en condicin de miseria extre-ma, con ingresos de tan slo un 26% de la media familiar. Numerosos nios vi-van frecuentemente en chabolas (ilegalmente en un 15%), con mayor proporcin

de negros o mulatos (un 42% de las familias en estado de miseria), y mayor inci-dencia de inmigracin reciente a So Paulo. Segn ese estudio, el alto dinamis-mo econmico de So Paulo en los ltimos aos ha dado como resultado una de -sigualdad social creciente para sus habitantes (Borja y Castells, 1997: p. 73)12.

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De igual forma, las desigualdades se expresan en el origen tnico. Los ind-genas en Lima, La Paz o Ciudad de Mxico deben superar diferentes obstculospara hacer efectivos los principios de igualdad y de igualdad de oportunidades enel acceso a bienes y servicios bsicos consagrados en las leyes.

Juan Luis Londoo afirma que el factor aislado ms importante que contri-buye a la persistencia de la desigualdad y al aumento de la pobreza ha sido la fal-ta de educacin adecuada para las nuevas generaciones. Por cierto, se han com-binado varios factores el crecimiento econmico y la transformacin estructu-ral de la economa, la convergencia del ingreso per cpita regional y las decre-cientes tasas de rentabilidad de la educacin- para disminuir la desigualdad de laregin. Sin embargo, la lenta expansin de la formacin del capital humano haneutralizado dichos factores y la regin muestra un nivel estadsticamente esta-cionario de gran desigualdad. El trabajador latinoamericano medio tiene dos aosmenos de instruccin que lo que podra esperarse segn el nivel de desarrolloeconmico de la regin (1996: p. 1).

Frente a esto, Coraggio sugiere ponderar este factor al afirmar que: Se sue-le mencionar a la educacin como una poltica social principal, en tanto hara msequitativa la distribucin del capital humano (conocimientos, capacidades, des-trezas, etc.) con el que las personas competirn por los puestos de trabajo dispo-nibles. As por el lado de la oferta de trabajo, la principal va de accin resultan-te consiste en intervenciones en el terreno de la capacitacin (reciclaje) y educa-cin (habilidades bsicas para la flexibilizacin), en lo posible asociada a deman-dantes concretos, o en programas de apoyo para facilitar las adecuaciones en lastasas de participacin femenina (centros infantiles). En todo caso, sta es clara-mente una poltica sectorial y, por lo tanto, ineficaz e ineficiente, pues la educa-cin por s sola no contribuye a mejorar la condicin competitiva de los trabaja-dores en su conjunto frente al capital (1998 [c]: p. 5).

Un claro ejemplo de cmo se superponen las dimensiones de la desigualdaden relacin de gnero y de acceso a la educacin lo ofrece la ciudad de Mxico.En el territorio del Distrito Federal, en 1990, el 73% de los analfabetos eran mu-jeres y por cada 100 hombres sin primaria completa haba 120 mujeres (Ziccar-di, 1998). Frente a esto, el nuevo gobierno de la ciudad ha puesto en marcha po-lticas sociales donde se introduce una perspectiva de gnero explcita, de mane-ra de actuar sobre esta dimensin de la desigualdad social para modificarla(Idem).

Pero lo importante es enfatizar la complejidad que encierra cualquier polti-

ca social que intente atacar la desigualdad, puesto que debe partir de principiosde integralidad, de una nueva e innovadora institucionalidad, y de relaciones en-tre lo pblico y lo privado cualitativamente diferentes.

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Los problemas de la ciudad actual

La urbanizacin de la pobreza en Amrica Latina

En las sociedades latinoamericanas la pobreza es hoy la principal cuestinsocial, tanto en el medio rural como en las ciudades. A diferencia de pocas an-teriores en las que la pobreza se localizaba predominantemente en el campo, enlas ltimas dcadas ha crecido notablemente en el medio urbano. Esto est vincu-lado al mayor crecimiento de la poblacin urbana en relacin con la rural, y a laincapacidad del sistema productivo para ampliar las opciones de empleo establey bien remunerado, lo cual genera tanto desempleo como las diferentes modali-dades de empleo precario e informal que ya se han expuesto.

En las ciudades latinoamericanas, algunas dcadas atrs la pobreza se locali-zaba espacialmente en enclaves urbanos: formas precarias y deterioradas de ha-bitacin colectiva denominadas de manera diferente en los pases de la regin(conventillos, cortijos, inquilinatos, bodeville) y asentamientos populares auto-construidos (favelas, villas miseria, colonias populares, campamentos), las cualescompartan, no obstante sus diferencias, rasgos comunes. Estas formas de habita-cin popular eran expresiones espaciales de la llamada marginalidad, categoracreada en la poca para diferenciar a estos sectores sociales del tradicional ejr-cito industrial de reserva, puesto que esta masa marginal independientemente desus atributos y capacidades, era un excedente de la fuerza de trabajo que no lo-graba insertarse en el sistema productivo. Dado que su presencia en el medio ur-bano encerraba cierto grado de conflictividad social, espacial y poltica, esta po-blacin pas a ser disputada por fuerzas polticas que enarbolaban proyectos dedefensa y reivindicacin de los intereses populares, en el sentido ms amplio del

trmino.Los llamados movimientos sociales urbanos que tenan en su base este tipo

de reivindicaciones pasaron a ser interlocutores de las polticas urbanas y objetode inters del anlisis social. Pero la represin poltica y los gobiernos militaresy/o autoritarios que se implantaron en Amrica Latina en los aos 70 tendierona su desintegracin. A pesar de ello, los mismos fueron un embrin poltico im-portante cuando se reestructuraron los sistemas polticos y se dio una apertura de-mocrtica, ya que fueron proveedores de lderes polticos y de experiencias de or-ganizacin social.

La cuestin social fue caracterizada entonces como una cuestin de polica,y lo fue por varias dcadas. Recin a mediados de los ochenta el retorno graduala la democracia en los pases latinoamericanos, particularmente del cono sur, lle-

v a que las polticas sociales volvieran a ocupar un lugar en la agenda guberna-mental, pero muy diferente al de dcadas anteriores. Despojadas la mayora deellas (salvo la educacin) de sus pretensiones universalizantes, las mismas seorientaron a compensar, por la va de la focalizacin, los altos costos que impli-

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caron los ajustes de las economas. Ello supuso la reestructuracin (privatizacin)de la seguridad social y la descentralizacin de los recursos y las competenciasrelacionadas con la cuestin social desde el gobierno central hacia los locales.

La pregunta es cmo y con qu criterios se seleccionan los ms pobres entrelos pobres ante un aumento generalizado de la pobreza. As, si se compara con losniveles de 1980, slo cuatro pases tienen un nivel menor de pobreza (Brasil, Chi-le, Panam y Uruguay), en tanto otros cuatro registran mayores niveles que hace16 aos (Argentina, Mxico, Venezuela, y Honduras). Por ello, el nmero de po-bres de la regin sumando pobres e indigentes alcanzaba en 1994, segn CEPAL,un total de 209,3 millones, de los cuales 135 millones de pobres13 viven en zonasurbanas (CEPAL, 1997: p. I-31).

En Amrica Latina, entre 1980 y 1990, el nmero de pobres que viven en

reas urbanas, es ms del doble. En el ltimo quinquenio se increment en alre-dedor de un 10% ms, y un ritmo similar tuvo el crecimiento del nmero de in-digentes. Tambin es importante considerar al formular polticas sociales urbanasque la poblacin indigente, que creci en 6,4 millones entre 1990 y 1994, se con-centr casi exclusivamente en el medio urbano (CEPAL, 1997: pp. I-30-31). Porello, esta urbanizacin de la pobreza es una de las caractersticas ms importan-tes de este fenmeno en Amrica Latina en los ltimos decenios.

Vale la pena concluir este apartado considerando que el 1,8% del creci-miento econmico de la regin y el rpido traslado de la fuerza de trabajo a lasciudades ha producido una disminucin de la incidencia de la pobreza en Amri-ca Latina, pero no ha reducido el nmero absoluto de pobres. Hoy en da, el n-mero absoluto de pobres es del doble de lo que era 40 aos atrs (Londoo,

1996: p. 8). Por ello es claro que el crecimiento econmico es una condicin ne-cesaria pero no suficiente para reducir la pobreza. Deben revisarse el modelo ylas polticas econmicas adoptadas para que las polticas sociales urbanas repre-senten el papel que les corresponde, que, como ya se dijo, es el de asegurar laequidad y la promocin de los derechos bsicos de la ciudadana.

La segmentacin social y la segregacin urbana

Una de las particularidades que poseen las ciudades de los 90 son las con-trastantes condiciones de vida que ofrecen a sus habitantes. Las ciudades se ca-racterizan hoy por ser divididas, fragmentadas, segmentadas, situacin que sueleatribuirse en el caso de las ciudades de los pases desarrollados a la adopcin de

los modelos econmicos neoliberales en materia de poltica econmica, y a lareestructuracin de las polticas sociales que desencaden la crisis del estado debienestar (Fainstein et. al. 1992: Jacobs, 1992).

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Sin embargo, stos han sido los rasgos de las ciudades latinoamericanas des-de su propia conformacin, que ciertamente se han profundizado por la dinmicade una economa urbana que posee un segmento integrado a la economa interna-cional, otro que se opera en el mercado interno, y un tercero comprendido por unaamplia variedad de actividades que forman parte del sector informal.

Por ello se han desarrollado espacios urbanos de riqueza y opulencia, verda-deros enclaves de riqueza, y han proliferado los mega-centros comerciales queofrecen productos suntuarios, as como Mc Donalds y restaurantes que son ca-denas internacionales, los cuales contribuyen a homogeneizar el paisaje urbanode estas zonas, imprimindoles los rasgos que poseen todas las grandes ciudadesdel mundo actualmente. Pero confrontando con esa modernidad, las ciudades eneste fin de siglo muestran un agravamiento de la segregacin urbana. Hace trein-ta aos atrs, las grandes ciudades se expandan a travs de asentamientos popu-

lares auto-construidos que albergaban la masiva migracin rural. Estos fueronproducto de la construccin precaria de viviendas y de un lento y desgastante pro-ceso de lucha y organizacin para obtener los servicios bsicos. Los regmenesmilitares impusieron polticas urbanas de erradicacin de la pobreza, y los msambiciosos programas para eliminar la pobreza en el medio urbano de la pocase pusieron en marcha en ciudades como Buenos Aires y Ro de Janeiro (Ziccar-di, 1983). Las dictaduras de la dcada siguiente finalmente expulsaron a un con-siderable nmero de habitantes de estos barrios populares hacia la periferia leja-na. Hoy, Buenos Aires es una ciudad en la cual, por lo menos en el permetro desu Capital Federal, es difcil para un observador externo percibir dnde se locali-za la pobreza. En los morros de Ro de Janeiro, en cambio, la pobreza de la fa-vela carioca es inocultable.

En pases donde el pacto poltico se bas en la inclusin de los sectores po-pulares, estos asentamientos populares fueron tolerados y/o promovidos, como esel caso de Mxico. Pero el fracaso de la mayora de estas experiencias autorita-rias contribuy tambin a proponer polticas de mejoramiento y dotacin de ser-vicios bsicos basadas en que los pobladores aportaran mano de obra gratuita, locual cont en algunos casos con el apoyo de los organismos internacionales (ej.:las ciudades de Colombia o Per).

Sin embargo, estos barrios no estn integrados ni social ni territorialmente demanera plena a la estructura urbana de la ciudad central. Adems crecieron en elnmero de habitantes y por tanto en sus ndices de hacinamiento, aunque sus lu-chas lograron la introduccin de los servicios ms elementales (agua, drenaje,transporte pblico). Su presencia contrasta cada vez ms con la ciudad de la glo-

balizacin, la de los corredores del capital financiero y comercial que son extre-madamente parecidos en cualquier gran ciudad del mundo.

As, parece ser claro que los sectores populares son los que ms apoyo re-quieren y a la vez los que necesitan dedicar ms tiempo a actividades econmi-

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cas que garanticen su supervivencia y la de su familia. Y, sin embargo, es a ellosa los que se les exige que contribuyan con su trabajo y que participen social y po-lticamente. Mientras que las capas medias y altas de la poblacin ejercen sus de-rechos ciudadanos y el gobierno se encarga de introducir y mantener en sus colo-nias la infraestructura (calles, instalaciones de agua potable y drenaje) y los equi-pamientos (escuelas, centros de salud), las clases populares, para tener acceso alos mismos, deben aportar trabajo comunitario aun cuando sus viviendas estn re-gularizadas y paguen impuestos (ej. predial) y derechos por servicios (agua). Msall del valor social que pueda darse al trabajo comunitario, ste es uno de losprocesos en los que se advierte ms claramente la inequitativa distribucin de bie-nes y servicios urbanos que prevalece en nuestras ciudades.

Adems de este tipo masivo de asentamiento popular, las ciudades latinoame-ricanas conservan en sus zonas centrales viviendas en renta, las que representan

una alternativa de habitacin popular cada vez menos importante ya que presentanseveros niveles de deterioro. Las mismas son otra forma de segregacin urbana, ysus habitantes han protagonizado importantes luchas, como fue el caso del movi-miento de damnificados por los sismos de 1985 en la ciudad de Mxico14.

La inequidad en el acceso a los servicios y equipamientos urbanos

Ahora bien, las ciudades latinoamericanas, de acuerdo a su escala y al gradode desarrollo del pas, se han caracterizado por ofrecer excelentes condiciones devida para los sectores de ms altos ingresos, niveles aceptables de confort para lascapas medias, y situaciones de precariedad, deterioro y miseria para grandes con-tingentes que forman parte de los sectores populares. Hoy, precisamente, esta di-

ferenciacin se ha acrecentado y el espacio expresa la polarizacin social queexiste en estos pases y en sus ciudades, lo cual contribuye a generar un climapropicio para el desarrollo de la inseguridad y la delincuencia hasta niveles nun-ca antes alcanzados.

Lo limitado de las remuneraciones de las familias trabajadoras impide queellos mismos puedan disponer de recursos para invertir en sus viviendas y en susequipamientos. Es decir, el masivo proceso de autoconstruccin del hbitat popu-lar que protagonizaron las clases populares en dcadas anteriores encuentra seve-ras restricciones econmicas para desarrollarse, a la vez que existe un mayor con-trol de parte de las autoridades para impedir que se creen nuevos asentamientos,lo que hace que se incremente el hacinamiento en los existentes.

Lo limitado del presupuesto de los gobiernos locales, en gran medida desti-

nado a gastos de administracin de la ciudad consolidada, impide la formulacinde polticas tendientes a construir obras pblicas bsicas, a lo que se agrega en al-gunos casos la imposibilidad de hacerlo por lo inapropiado del terreno en dondese han localizado originalmente estos barrios populares.

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Se puede afirmar que uno de los rasgos ms distintivos de las ciudades lati-noamericanas, a diferencia de las europeas, es el grave dficit de servicios y equi-pamientos bsicos que presentan los barrios populares, los cuales son en algunoscasos verdaderas ciudades de pobres en el interior de la gran ciudad. Esto es unaclara expresin espacial de una ciudadana restringida.

Sin duda, en las ciudades capitales, las cuales muchas veces son ciudades pri-madas (Buenos Aires, Montevideo, Santiago), los ciudadanos pueden acceder aniveles adecuados de servicios colectivos bsicos en materia de educacin, salud,recreacin. Sin embargo, en relacin con los servicios habitacionales (agua, dre-naje, luz, calles, etc.) es donde se advierten graves carencias. Tambin es comnque los barrios populares se localicen en la periferia y que el transporte colectivosea deficitario, costoso, e implique la prdida de muchas horas de traslado.

As, una poltica social urbana que pretenda modificar esta situacin debepartir de evaluar con precisin: 1) la magnitud y las caractersticas de los bienesurbanos colectivos bsicos que posee cada ciudad, 2) la capacidad econmica ylos recursos humanos con los que cuenta la poblacin para mejorar su propio h-bitat, 3) la capacidad organizativa de la ciudadana, y 4) las modalidades que asu-men las relaciones intergubernamentales entre el nivel central y el nivel local en-cargadas de atender la cuestin social y urbana.

La inseguridad y violencia urbana

La violencia e inseguridad que prevalecen en todas las ciudades del mundoson un efecto de estos contrastes sociales y territoriales y de las marcadas desi-gualdades existentes. Sin embargo, lo particular de Amrica Latina es que esto nopuede relacionarse exclusivamente con la incapacidad de controlar el delito porparte de los cuerpos policiales, lo cual existe, sino tambin con las polticas so-ciales urbanas que deben articularse entre s para transformar la grave situacinsocial que lo promueve. En un contexto caracterizado por elevados ndices de po-breza, desigualdad social y falta de justicia (Neira, 1996), estn dadas las condi-ciones para que la delincuencia prolifere. Y es evidente que se ha incrementadoen la ltima dcada a niveles francamente alarmantes, como es el caso de la ciu-dad de Mxico o So Paulo, Ro de Janeiro o Cali y Bogot, donde se registranaltsimos ndices de delitos de venta y consumo de drogas.

Se estima que en Amrica Latina, entre 1980 y 1991, la tasa de homicidiossubi de 12.8 a 21.4 por 100 mil habitantes. Ese aumento se dio prcticamente entodos los pases y sub-regiones, y las ciudades son el principal escenario. Por

ejemplo, Cali, que es uno de los centros mundiales del trfico ilegal de cocana,registr un brusco aumento de la tasa de homicidios, que pasaron de 23 por 100mil habitantes en 1983, a ms de 100 por 100 mil habitantes a comienzos de1990. Aunque muchos de los homicidios podran atribuirse directamente al trfi-

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co de drogas, gran parte pareca ser resultado de la propagacin de una cultura deviolencia. En 1992 se impuls un Programa para el Fomento de la Seguridad y dela Paz, partiendo del principio de que la prevencin deba prevalecer sobre la re-presin, y tras un anlisis exhaustivo de las pautas de la criminalidad, el progra-ma se puso en accin para combatir la delincuencia en diferentes frentes. En1995, despus de siete aos consecutivos de aumento (hasta llegar a un mximode 120 homicidios por 100 mil habitantes), la tasa de homicidios de Cali final-mente comenz a disminuir (Banco Mundial, 1997; Cit. Castells y Borja, 1997:pp. 17 y 20).

Pero estos ejemplos puntuales estn lejos de generalizarse, y mientras tantola ciudadana se ve cotidianamente amenazada, debiendo replegarse cada vez msen su individualidad, y perdiendo la convivencia urbana en el barrio y en la ciu-dad el valor que encerraba en los procesos de la socializacin e integracin so-

cial. Por su parte, los gobiernos nacional y local, en lugar de destinar mayores re-cursos a las polticas sociales, deben destinarlos a la seguridad pblica, que setransforma en la primera y principal demanda de la ciudadana.

La vulnerabilidad social y espacial

Ha quedado demostrado que la magnitud de la pobreza en algunos pases la-tinoamericanos es tal, que el crecimiento econmico y la inversin sostenidos du-rante varias dcadas no alcanzaran para revertir la situacin de privacin y vul-nerabilidad en que se encuentran ciertos grupos sociales. Por ello, los gobiernosdifcilmente podrn disminuir su presencia en relacin con la atencin de la cues-tin social y/o traspasar cada vez ms las responsabilidades a la sociedad.

El discurso gubernamental debe ajustarse a las restricciones que presenta elgasto social. Por ello, ante la magnitud de las demandas apela a una nocin devulnerabilidad que le permite ajustar aun ms los criterios de focalizacin queorientan las polticas sociales de atencin a la pobreza. Es algo as como la foca-lizacin de la focalizacin, elegir los ms pobres entre los pobres para atenderlosprioritariamente.

Rosala Corts (1996) propone un concepto bastante amplio de vulnerabili-dad social que dice: Diferentes grupos y sectores de la sociedad estn sometidosa carencias y procesos dinmicos de inhabilitacin que los colocan en situacionesque atentan contra la capacidad de resolver los problemas que plantea la subsis-tencia y el logro social de una calidad de vida satisfactoria. En lo fundamental,stas dependen de la existencia y de la posibilidad de acceder a fuentes y dere-

chos bsicos de bienestar, trabajo remunerado y estable, conocimientos y habili-dades, tiempo libre, seguridad y provisin de servicios sociales, patrimonio eco-nmico, ciudadana poltica, integracin e identidad tica y cultural (Cit. Corag-gio, 1998: p. 7).

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La vulnerabilidad social refiere entonces a aquellos grupos que en la socie-dad estn ms expuestos a privaciones: las mujeres, los nios, los ancianos, losindgenas, que se identifican como grupos vulnerables a los que hay que atenderprioritariamente. Tal es el caso de personas que en razn de su edad, el ciclo eco-nmico u otras circunstancias, quedan marginadas de la economa salarial en al-gn momento de su vida, y para quienes se disean programas de apoyo econ-mico y de asistencia social.

Adems, se considera que existen activos materiales que reducen la vulnera-bilidad y la inseguridad (como la vivienda), activos sociales (relaciones con otraspersonas de confianza), activos polticos (alianzas), ambientales (recursos natu-rales) y de infraestructura (carreteras, transporte). Estas posiciones son asumidaspor varios gobiernos, entre ellos el de la ciudad de Mxico, el cual actualmente

est desarrollando polticas sociales que identifican a grupos de alta vulnerabili-dad que se incluyen en un esquema asistencialista y compensatorio: los llamadosnios de la calle, las vctimas de la violencia intra-familiar, la poblacin con adic-ciones, las vctimas del VIH-SIDA, los sexoservidores (as), los indigentes, y losfamiliares de poblacin recluida.

Pero debe resaltarse la vulnerabilidad que ha quedado al descubierto dram-ticamente en varias ciudades latinoamericanas ante los desastres naturales. EnCentroamrica, Mxico y Argentina, los huracanes, inundaciones y sismos afec-taron principalmente a la poblacin ms pobre. En los ltimos aos se vivierontragedias. Es difcil adjudicar, como se pretende hacerlo, que es la ausencia deuna cultura ante los desastres naturales lo que ocasiona esta situacin. Las muer-tes y la devastacin de zonas enteras son producto de la pobreza en la que viven

sus habitantes, as como de la falta de inversin pblica en la creacin de infraes-tructuras adecuadas.

La ciudad multicultural

Investigaciones recientes del campo de la antropologa urbana han aportadomayores conocimientos sobre el uso del espacio urbano por sociedades cada vezms complejas, en las que se advierte una fuerte presencia de los diversos com-ponentes de origen tnico y cultural. Etnicidad y raza deben ser incluidas cuandose analizan las desigualdades sociales existentes, ya que son atributos que conlle-van a la exclusin.

En las ciudades europeas, la fuerza de trabajo de origen no europeo (dos ter-

cios de los extranjeros en Francia y tres cuartas partes en Alemania y Holanda)sufre discriminacin y xenofobia. En sus barrios, que poseen las caractersticasde los tpicos ghettos, sus habitantes sobreviven gracias a la proteccin colectiva,la ayuda mutua y la afirmacin de su identidad de origen.

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Borja y Castells ofrecen una documentada descripcin de esta situacin aldecir: parece haberse establecido la tendencia a la segregacin de las minorastnicas en todas las ciudades y, en particular, en las ciudades del mundo ms de-sarrollado. As, conforme las sociedades europeas reciben nuevos grupos de in-migrantes y ven crecer sus minoras tnicas a partir de los grupos establecidos enlas tres ltimas dcadas, se acenta el patrn de segregacin tnica urbana. Segnel Consejo de Europa (1993) en el Reino Unido, aunque Londres slo representa4,7% de la poblacin, concentra el 42% de la poblacin de las minoras tnicas.Dichas minoras, concentradas particularmente en algunos distritos, se caracteri-zan por un menor nivel de educacin, mayor tasa de paro y una tasa de actividadeconmica de tan slo 58%, comparada con el 80% de los blancos (Jones, 1993).En el distrito londinense de Wandsworth, con unos 260.000 habitantes, se hablanunas 150 lenguas diferentes: a esa diversidad tnico-cultural se une el dudoso pri-

vilegio de ser uno de los distritos ingleses con ms alto ndice de carencias socia-les. En Goteborg (Suecia), el 16% de la poblacin es de origen extranjero y tieneconcentrada su residencia en el nordeste de la ciudad y en las islas de Hisingen.Zrich, que ha visto aumentar su poblacin de extranjeros (sobre todo turcos yyugoslavos) del 18% en 1980 al 25% en 1990, concentra un 44% de esta pobla-cin en las zonas industriales de la periferia urbana. En Holanda, los extranjerosson tan slo un 5% de la poblacin total, pero en Amsterdam, Rotterdam, La Ha-ya y Utrecht dicha proporcin oscila entre el 15% y el 20%, y en los barrios an-tiguos de dichas ciudades sube hasta el 50%. En Blgica la proporcin de extran-jeros es del 9%, pero en la ciudad de Anderlecht alcanza el 26% y en el barrio deLa Rosee, el ms deteriorado, los extranjeros representan 76% de sus 2.300 habi-tantes (1997: pp. 25-126).

Por ello estos autores advierten sobre el peligro de que las ciudades europeasestn siguiendo, en buena medida, el camino de segregacin urbana de las mino-ras tnicas caracterstico de las metrpolis norteamericanas, aunque la forma es-pacial de la segregacin urbana es diversa en Europa. Como sostienen Borja yCastells (1997), la ciudad segregada es la ciudad de la ruptura de la solidaridadsocial y, eventualmente, del imperio de la violencia urbana.

En las ciudades latinoamericanas la situacin es bastante diferente, ya que nose trata de poblacin extranjera, la que es discriminada y segregada, sino que sonciudadanos nacidos en stas.

Alba Zaluar (1994), refirindose a Brasil, afirma que los mulatos ocupan losniveles ms bajos de la escala social, pero la segregacin social y urbana es me-nor que en las ciudades europeas o estadounidenses aunque habiten favelas. La

razn es que ese pas recibi oleadas migratorias que supusieron diferentes razasy religiones pero, al contrario de lo que ocurre en otros multirraciales y tnicos,nunca hubo guerras religiosas de larga duracin y slo se puede citar el movi-miento milenarista del siglo pasado.

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Lo que puede decirse de las ciudades brasileas es que, aunque exista discri-minacin racial, sta no es fcilmente perceptible. Lo que se puede visualizar r-pidamente, al igual que en otras ciudades latinoamericanas, es que los atributostnicos y raciales tienden a coincidir con la pobreza y la segregacin urbana enlas periferias precarias y deterioradas.

La cuestin social y los actores urbanos

La construccin de ciudadana (Ziccardi, 1998: Cap. I).

Ciudad y ciudadana son vocablos que no suelen asociarse a pesar de su razcomn. Pero sin duda, la ciudad es el espacio donde se afincaron y se expandie-ron a lo largo de la historia los derechos ciudadanos. En el Congreso Europeo de

Bienestar Social (1991) se afirm que La ciudadana europea se construye lgi-camente en las ciudades, puntos de encuentro, de innovacin, de difusin y de in-tegracin. Europa vive y se expresa por medio de sus ciudades (Manifiesto,1989: p. 15). Y en esa misma reunin Jordi Borja conclua: ... apostar por la ciu-dad significa tambin jugar por la integracin de sus ciudadanos en ella, por unmarco de derechos sociales y polticos y de valores de solidaridad y de apertura,que permitan a la urbe cumplir con su vocacin ideal de progreso y toleranciapara todos. Por todo ello es hoy de gran actualidad la poltica social urbana a es-cala europea (1991: p. 21).

Sin duda la integracin supone extender los derechos ciudadanos a los mi-grantes, as como impulsar polticas sociales urbanas que enfrenten las tendenciasa la dualizacin y a la exclusin social, lo cual entra en contradiccin con el achi-

camiento en funciones y recursos del estado de bienestar.Las tres dimensiones de la ciudadana que identific histricamente T.H.

Marshall en los aos 50 estn materializadas en las condiciones de vida que ofre-cen las ciudades europeas a la mayora de sus habitantes. Laciudadana civil aso-ciada a derechos propios de la libertad individual (igualdad ante la ley, libertad depalabra, de pensamiento, de religin, de propiedad fsica); laciudadana polticaque se sustenta en los principios de la democracia liberal del derecho a la partici-pacin de ser elector y ser elegido, al sufragio universal; y la ciudadana socialque refiere a los derechos a la salud, a la educacin, la vivienda, a la seguridadsocial, sobre los que se constituy y expandi el estado de bienestar en los pasesdel mundo occidental, sobre la base de adoptar en la posguerra los principios deuniversalidad.

En Amrica Latina la situacin es sustancialmente diferente puesto que laconstruccin de la ciudadana, en una o varias de estas dimensiones, es un proce-so en marcha de acuerdo con su historia particular. Hubo pases donde se alcan-zaron estos objetivos en mayor grado, como fue la Argentina de los aos 40, pe-

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ro siempre se logr mejor nivel de vida en las ciudades que en el medio rural, enla ciudad primada y/o en unas pocas ciudades.

La crisis del modelo del estado de bienestar, nunca plenamente desarrollado,puso en cuestin la misma concepcin de ciudadana que subyaca en su consti-tucin, la determinacin de las prestaciones sociales cubiertas por los seguros, yla presencia de los sindicatos en su administracin y gestin. Y frente a ello anno existen nuevos modelos de bienestar a partir de los cuales abordar la cuestinsocial.

En Europa, dados los cambios demogrficos a los que ya se hizo referencia,se considera que hoy el reto de las polticas sociales en las grandes ciudades esdar el salto de los derechos individuales a los derechos colectivos, en un procesode modernizacin social, de lucha contra la exclusin, que integre a los habitan-

tes, las asociaciones, los trabajos y profesionales de los diferentes servicios mu-nicipales y del Estado, y que se despliegue su actividad en un frente amplio: elhbitat, la formacin, la insercin social, el desarrollo cultural, la comunicaciny la recuperacin econmica (Fernndez, 1991: pp. 57).

Esta reconstitucin de la ciudadana slo es posible en el mbito de las ciu-dades.

Como se ha expresado, la ciudadana no puede sustraerse a la dimensin es-pacial que encierra la poltica. La familiaridad es el mbito de la democracia yla ausencia de sta puede atribuirse entre otras cosas a la extensin de la comuni-dad y la centralizacin poltica que va desmembrando el poder ciudadano (Sil-va Herzog, 1996). Precisamente en esto radicaba la profeca de Alexis de Tocque-ville (1978) de que el gobierno local era la mejor escuela de la democracia, por-

que supone que a travs de la participacin en los asuntos locales, el ciudadanocomprende prcticamente sus derechos y responsabilidades, se familiariza conlas reglas del juego democrtico, y cultiva en s el respeto por las instituciones.

Por ello, es en el mbito local donde el ejercicio de la ciudadana tiene ma-yores posibilidades de ser efectivo. Es en el barrio, la colonia, los municipios queforman parte de la ciudad, donde los individuos acceden, en condiciones diferen-ciales, a bienes y servicios que conforman la dimensin social de la ciudadana,que definen la calidad de vida que ofrece la ciudad.

En Amrica Latina en general, la limitada institucionalizacin de la partici-pacin ciudadana15, o su subordinacin a las formas de representacin corpora-tivas, han generado un excesivo burocratismo y un alto grado de discrecionali-dad en los procesos de toma de decisiones, los cuales son indicadores de la baja

calidad de la democracia. La creacin de una forma de gobierno que ha sido ca-racterizada como estatal corporativa se correspondi con una ciudadana seg-mentada (Draibe, 1993) que diferenci a: 1) aquellos que podan acceder a losbienes urbanos por la va del mercado (vivienda) y pagar contribuciones por los

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servicios pblicos suministrados por el gobierno local (recoleccin de basura,suministro de agua potable, etc.) por contar con un ingreso adecuado; 2) los queposean la condicin de trabajadores asalariados y fueron incorporados a la ac-cin de instituciones gubernamentales (ej.: los organismos de vivienda para losasalariados); 3) una gran mayora que debi resolver de manera precaria y pau-prrima el vivir en la periferia, soportando todo tipo de carencias en relacin conel acceso a los bienes urbanos ms elementales.

Los ciudadanos y las organizaciones sociales que demandan an la atencinde sus necesidades urbanas bsicas dedican grandes esfuerzos y tiempo para iden-tificar a los interlocutores gubernamentales con capacidad e inters en resolversus demandas. La complejidad y la ineficiencia burocrticas, as como la falta deinformacin respecto a los criterios de asignacin de recursos y/o definicin de

prioridades en las instituciones del aparato gubernamental para tratar asuntos deinters pblico, son indicadores de la debilidad de las democracias latinoameri-canas y de los obstculos que existen para que la ciudadana pueda ejercer sus de-rechos sociales (algunos de los cuales estn consagrados en las respectivas cons-tituciones). A esta situacin debe atribuirse, en parte, el que durante dcadas laforma de relacin de los movimientos urbanos autnomos y las instituciones delestado fuese de enfrentamiento y lucha, y que slo recientemente la apertura de-mocrtica favorezca la aparicin de una cultura de la negociacin entre las par-tes, que permita buscar soluciones a los graves problemas que presentan estasmetrpolis.

Pero existen expectativas y experiencias innovadoras que demuestran laaportacin de diferentes formas de participacin ciudadana que se han incorpora-

do en los procesos de democratizacin de los aparatos o instituciones del estado,lo cual permite hacer del espacio de lo estatal un espacio pblico. Estas formasde participacin, sustancialmente diferentes a la participacin corporativa queexisti durante muchas dcadas, sientan nuevas bases para consolidar una gober-nabilidad democrtica.

Sin duda, los gobiernos de las ciudades deben crear las condiciones para queexistan espacios de participacin ciudadana e instrumentos que permitan efecti-vizarla. Suelen existir formas institucionalizadas de participacin ciudadana re-conocidas por las legislaciones locales. Sin embargo, su eficacia es muy limitadasi prevalecen en los hechos formas de gobierno burocrticas y autoritarias queexcluyen o subordinan la participacin de la ciudadana en los asuntos pblicos.As, es posible identificar en las ciudades distintos instrumentos -audiencias p-

blicas, referndum, plebiscito, iniciativa popular-, algunos de los cuales jamshan sido activados aun cuando existan en los respectivos cuerpos legislativos(Ziccardi, 1996).

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Durante varias dcadas la responsabilidad sobre las polticas urbanas se res-tringi al mbito de lo estatal, y diferentes actores trataban de incidir por vas for-males e informales para que sus intereses fueran tomados en cuenta. Los proce-sos de democratizacin poltica y de reforma del estado, los cambios en las fron-teras entre lo pblico y lo privado, y sobre todo las crecientes demandas de la ciu-dadana, obligan a construir un nuevo escenario para el diseo y la aplicacin delas polticas sociales y urbanas. Actualmente no basta asignar recursos apelandoa criterios de racionalidad tcnica para mejorar la cal

6ziccardi las ciudades y las cuestión social

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