6 ajustes de las pensiones pensiones...
TRANSCRIPT
49
6. AJUSTES DE LAS PENSIONES
– PENSIONES MÍNIMAS -
50
Considerando que las pensiones servidas por los
regímenes de seguridad social corresponden a las tasas de
reemplazo previstas por las legislaciones, se plantea el
problema general del mantenimiento del poder adquisitivo
de las mismas, a distancia de ―algún tiempo‖ de haberse
concedido y como consecuencia de la evolución
económica de las sociedades, sea en términos de niveles
de salarios crecientes para los activos que en términos de
aumentos en el costo de vida de los hogares. De no
mantenerse ese poder adquisitivo de las pensiones, se
desvirtúa el papel de garante económico de la tercera
edad que se atribuye a la seguridad social y se tiende
a crear e incrementar un sector de la sociedad en
progresiva pobreza.
Las posibilidades de ajuste, o indexación, o revalorización de las pensiones, así
como los métodos que se aplican para esos fines, dependen en gran medida de
las posibilidades de modificar las tasas de cotización y del nivel de
capitalización del sistema financiero en que se basa el régimen de pensiones.
Modalidades del ajuste de las pensiones
El factor principal que motiva el ajuste de las pensiones es la erosión del valor real
del dinero en el tiempo, es decir, la inflación. Algunas consideraciones sobre los
efectos de la inflación sobre los salarios y los precios resultan oportunas, y en
particular, examinar los índices que miden esos parámetros, antes de considerar
brevemente algunos de los principales métodos de ajuste de las pensiones e ilustrar
la práctica en los regímenes de pensiones en América Latina.
6. AJUSTE DE LAS PENSIONES
51
Inflación, salarios y precios
Un principio fundamental para el buen funcionamiento de la economía es la llamada
“regla de oro”.
Esta consiste en que, en el largo plazo:
la tasa media anual neta de rendimiento de las inversiones (i) deberá ser superior
(o al menos igual) a:
la tasa media anual de los aumentos de los salarios (w), la que a su vez
deberá ser superior (o al menos igual) a:
la tasa media anual de aumento del costo de vida (p). Es decir : i >= w
>= p
Estas relaciones han existido durante largos períodos en el pasado y son
fundamentales para el financiamiento de las pensiones. En lo que respecta al
mejor o menos buen resultado obtenido, éste depende de las diferencias entre las
tasas mencionadas y no en los niveles de las tasas en sí mismas.
La tasa de inflación, o el aumento del costo de vida, se mide generalmente por un
índice de precios al consumo, representativo del promedio ponderado de una serie
de productos seleccionados que se suponen representativos de los gastos de una
familia tipo. Se pueden establecer índices separados para familias de activos y para
familias de jubilados. Probablemente esos dos índices presenten valores diferentes.
El principio es que se utilice el índice relativo a las familias de los jubilados para
ajustar las pensiones de vejez.
Cuando se mida los cambios en el nivel de vida de los trabajadores, se deberá
comparar la tasa w con la tasa p. Cuando los salarios aumentan en un w% anual y
los precios en un p%, el aumento real de los salarios w‘ se obtiene mediante la
fórmula:
( (1 + W) / (1+P) )-1
52
Por ejemplo, si los salarios aumentan de 12 por ciento y los precios de 9 por
ciento, el aumento real de los salarios resulta de 2.75%.
En general se supone que los salarios aumentarán más rápidamente que los
precios. Cuando el ajuste de las pensiones se hace en relación con el nivel de los
salarios, el nivel de vida de los jubilados se mantendrá en armonía con el nivel de
vida de los asalariados. Cuando las pensiones se ajustan al índice de precios, el
nivel de vida de los jubilados se mantendrá fijo. Cuando no se contempla ajuste de
las prestaciones, el nivel de vida de los jubilados se reducirá en proporción inversa
al aumento en el nivel de precios.
El supuesto anterior, es decir que w > = p, no siempre se ha verificado en la
práctica. El caso contrario (w < p) se manifiesta con las fluctuaciones de la tasa de
inflación, ya que ambos índices no se mueven paralelamente.
Métodos de ajuste de las pensiones
En la práctica, tres métodos de ajuste se emplean principalmente: (i) ajuste
sistemático; (ii) ajuste de principio; y (iii) ajuste circunstancial.
i. Con el ajuste sistemático, el grado o nivel de ajuste no se fija de
antemano, mas responde a las situaciones resultantes de los cambios en
el costo de vida o de las variaciones en los niveles salariales, o a una
combinación de factores. Bajo esta modalidad, la legislación señala la
revisión periódica de los niveles de las pensiones en función de los aumentos
salariales o de las variaciones en el costo de vida. El ajuste se efectúa en
una fecha determinada, o cuando se registran cambios de cierta
magnitud en los niveles de los parámetros tomados como referencia.
ii. El ajuste de principio es ampliamente seguido en los países en
desarrollo. En la mayoría de casos, el ajuste no se efectúa si el cambio
comprobado (en el valor adquisitivo de las pensiones) no es « sensible
» o « significativo ». En muchas legislaciones el ajuste es el resultado de
una valuación actuarial que muestra la necesidad, modalidades y la
viabilidad financiera de esa operación.
53
iii. Los ajustes circunstanciales son discrecionarios, y obedecen a
necesidades cuya atención no se pueden obviar, es decir, que el ajuste se
impone por una diversidad de razones, y que se realizan mediante la
adopción de medidas financieras específicas.
Prácticas en el ajuste de las pensiones en América
Latina
No todas las legislaciones indican claramente las modalidades que se deben aplicar
en los ajustes de las pensiones, ni la
periodicidad de los mismos. En la
práctica, se aplican criterios que a veces
se disocian con las disposiciones vigentes.
Ello obedece a razones circunstanciales y a las
dificultades de una actuación puntal de las medidas
establecidas. Sin embargo, la mayoría de los
sistemas contemplan y llevan a cabo los ajustes previstos.
No todas las legislaciones indican claramente las modalidades
que se deben aplicar en los ajustes de las pensiones, ni la
periodicidad de los mismos. En la práctica, se
aplican criterios que a veces se disocian con las disposiciones
vigentes. Ello obedece a razones circunstanciales y a las
dificultades de una actuación puntal de las medidas
establecidas. Sin embargo, la mayoría de los sistemas contemplan y llevan a cabo
los ajustes previstos.
En Brasil, Chile y Colombia, el ajuste de las pensiones se llevan a cabo
anualmente, en función de las variaciones del índice nacional de precios al
consumidor.
En Costa Rica se realizan dos ajustes al año, en enero y julio.
54
En República Dominicana el ajuste se realiza con arreglo a los cambios en el
salario mínimo del sector público (régimen obligatorio de capitalización individual) y
con arreglo al índice de precios al consumidor (régimen contributivo subsidiado).
En Ecuador las pensiones se ajustan periódicamente en función de las variaciones
en el salario mínimo legal y en la compensación por costo de vida.
En El Salvador la pensión mínima garantizada se ajusta anualmente en función de
las variaciones en el salario promedio.
En Guatemala las pensiones se ajustan cada tres años, de acuerdo a lo que indican
los estudios actuariales.
En México las pensiones de vejez se ajustan en función de los aumentos en el
salario mínimo y las pensiones por incapacidad permanente en función del índice
nacional de precios al consumidor.
En Nicaragua las pensiones se ajustan periódicamente en función de las
variaciones en los salarios, dependiendo de la situación económica del país.
En Panamá el ajuste es ad-hoc, dependiendo de la situación económica del país.
En Paraguay las pensiones se ajustan anualmente, de acuerdo al índice del costo de
vida. En Perú se ajustan según el costo de vida en Lima.
En Uruguay el ajuste es anual y automático, en función de las variaciones en los
salarios.
En Venezuela las prestaciones se ajustan periódicamente de acuerdo a las
variaciones en los precios y en los salarios.
55
Exprese su punto de vista sobre el método de ajuste de las pensiones que se
debería de adoptar en su país. Exponga sus razones.
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
Si desea discutir este tema con otros/as participantes en el curso, le invitamos a
exponer sus ideas en el foro. Si necesita información adicional, acceda a los
documentos disponibles en la Biblioteca virtual o bien envíe un mensaje a su tutor/a.
AACCTTIIVVIIDDAADD
56
6
7.1 Características generales de los beneficios mínimos
La falta de seguridad económica y de
protección social de la población se encuentra
muchas veces asociada a los modelos de
seguridad social adoptados por los países y al
alcance de los mismos. En general, la gran mayoría
de la población protegida logra tal condición a
través de la participación en el mercado laboral
formal donde se encuentran las disposiciones
necesarias para proteger a los trabajadores y sus
familias frente a los principales riesgos sociales7.
De esta forma, la protección se logra a través de
regímenes de naturaleza contributiva que
siguen los modelos tradicionales de seguro
social. A pesar de esto, en la mayoría de los
países, aún en aquellos con sistemas de
protección social más avanzados, una
significativa proporción de trabajadores y sus
familias llevan a cabo actividades informales o
fuera del alcance de la seguridad social tradicional, por lo que la protección depende
muchas veces de programas asistenciales o no totalmente contributivos.
6 Los estudios e investigaciones recientes en materia de pensiones mínimas, garantizadas, asistenciales y no contributivas, son numerosos,
como se puede notar de las referencias bibliográficas al final de esta unidad didáctica. En esta sección se ha tomado como referencia
principal un trabajo preparado por la Contadora Adriana Scardino Devoto, Actuaria del Banco de Previsión Social de Uruguay,
presentado en la Conferencia Internacional de Actuarios y Estadístico (AISS) en México en 2003. 7 Bertranou, F. 2002. Ampliando la protección: El papel de las pensiones mínimas y de la asistencia social. Pensiones no contributivas
y asistenciales en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. Santiago.
7. PENSIONES MÍNIMAS6
57
La verificación de recursos llega a su mayor rigor cuando se trata de un sistema en
el que todos los ingresos, incluidos los del cónyuge del/de la pensionista y
posiblemente los de otros miembros de la familia, se contabilizan en total contra la
pensión mínima. Por el contrario, la verificación de recursos en su grado menos
estricto estaría representada por un sistema en el que ningún ingreso reduce la
pensión mínima. En otras palabras, la pensión es una prestación de tasa fija
perfecta.
En alguna medida, las fórmulas que se aplican para el cálculo de los beneficios
otorgados por los diferentes regímenes tratan de beneficiar a los trabajadores de
menores ingresos. Independientemente de la forma en que se constituyan, el hecho
de que exista un piso en las prestaciones contribuye a favor de los participantes de
menores ingresos. Esta redistribución de ingresos constituye un componente clave
de las pensiones mínimas.
En un sistema que cubre a toda la población, las transferencias de ingresos se
realizan de la población económicamente activa a los pensionistas y de las
categorías de ingresos más elevados a las de ingresos más bajos.
Las transferencias de ingresos pueden significar cosas muy diferentes, según los
diferentes observadores: algunos las consideran como un factor desalentador que
socava la legitimidad del sistema, mientras que para otros son símbolo de la
solidaridad con las generaciones anteriores, quienes durante su vida activa no
pudieron obtener un nivel adecuado de protección por la pensión y que, ante los
riesgos sociales, ya no están en condiciones de obtenerlo.
En realidad no existe una fórmula única que pueda definir las pensiones mínimas
garantizadas, su cobertura, ni su cuantía. Con respecto a este último tema, además
de una serie de aspectos puramente teóricos, esta cuestión se puede ver
influenciada por factores externos como la situación económica, los objetivos
políticos, las tradiciones, los valores y la cultura de cada país.
58
7.2 Incentivos diversos
Al momento de diseñar planes de pensiones
mínimas garantizadas para determinado
país, es importante tener una amplia
perspectiva de los elementos claves que
pueden intervenir, así como asegurarse
de que la estructura del sistema va a ser
consistente con los objetivos buscados y con
los criterios aplicables.
Probablemente, uno de los aspectos menos estudiados en los sistemas de
seguridad social se refieren a la conducta del/de la asegurado/a en cuanto a
los incentivos que imponen los diferentes programas y la interacción entre ellos
mismos8.
Aunque en la práctica es difícil cuantificar el grado de oportunismo, pueden
identificarse algunos casos en los que se presume este tipo de comportamiento, que
se extiende no sólo al caso de las pensiones asistenciales, sino también al de las
pensiones mínimas en los programas contributivos, ya que las garantías podrían
alentar tanto a la subdeclaración de aportes, o llegar hasta la evasión de las
contribuciones.
Es fundamental garantizar una coordinación razonable y generadora de incentivos
entre los regímenes de pensiones, los impuestos y otras prestaciones sujetas a la
verificación de recursos. Una consideración importante es garantizar que el efecto
marginal combinado de los impuestos y de las prestaciones sujetas a verificación de
recursos no reduzca los ingresos totales en concepto de prestaciones ni produzca
un efecto de desaliento.
8 Bertranou, F. y Arenas de Mesa, A. 2001. 'Sistemas reformados de protección de pensiones: la (in)seguridad económica y
los efectos fiscales de los beneficios mínimos', Montevideo.
59
En casos en que las prestaciones otorgadas por los programas convencionales
son similares a aquellas prestaciones brindadas por los programas asistenciales,
nos encontramos frente a una situación que va en contra del cumplimiento de la
obligación de cotización, y que puede generar un comportamiento oportunista del/de
la afiliado/a. Esto se acentúa cuando la brecha existente entre las prestaciones
mínimas otorgadas por el sistema convencional y las prestaciones asistenciales no
es lo suficientemente grande.
Las prestaciones no contributivas y los pensiones mínimas no deben competir de
manera que hagan peligrar la contributividad en aquellos que tienen capacidad de
aportar.
7.3 Tipos de garantías
Podemos identificar cuatro razones potenciales para el establecimiento de
pensiones mínimas garantizadas9:
a. por protección social: de esta forma, nadie caerá por debajo de determinado
nivel de ingresos luego del retiro;
b. por equidad: de esta forma, todos los participantes recibirán - en grandes
líneas - retornos similares o tasas de reemplazo similares;
c. como protección contra riesgos del mercado de capitales, de forma que la
volatilidad de los mercados financieros puedan ser atenuados;
d. como protección frente a los riesgos de la propia cohorte, de forma que los
individuos que podrían llegar a vivir períodos extensos de depresión económica,
puedan aún en esas circunstancias recibir una pensión adecuada.
El Cuadro 9 nos ayuda a visualizar qué tipo de garantía es más apropiada de
acuerdo al propósito elegido, con los correspondientes criterios de elegibilidad.
9 Sin, Y. 2002. "Minimum pension guarantees. Introductory report”.
60
Cuadro 9
Tipo de garantía
Razón Tipo Eligibilidad
Protección social antipobreza
Beneficio con un nivel absoluto
Puede ser universal, prueba de
medios, o contingente con otro
criterio; la garantía aplica al
momento del pago
Asegurar equidad entre
contribuyentes
Beneficio con un nivel
relativo o
tasa de retorno relativa
Determinada anualmente o al
momento de retiro
Protección contra los
riesgos del mercado de
capitales
Tasa absoluta mínima de
retorno
Idem
Riesgos de cohorte, en
caso de ciclos de
depresión económica
muy extensos
Nivel de beneficio absoluto o
relativo
Determinado al momento del
retiro y basado en condiciones
exógenas específicas del
mercado
Si en vez de considerar la razón de su existencia, relacionamos el mínimo
garantizado con el objetivo final que persigue, nos encontramos con prestaciones
cuya meta será:
El otorgamiento de un ingreso mínimo:
En este caso, nos basamos en el supuesto de que esta pensión mínima
garantizada será pagada solamente en la medida en que el ingreso propio
del/de la afiliado/a caiga por debajo de un ingreso mínimo indicativo. En la
práctica, esto lleva a la verificación de ingresos.
El otorgamiento de una pensión mínima fija:
61
En este caso, a la persona se le garantiza un nivel mínimo de pensión, por lo
que se la pagará en caso de que la pensión que le corresponda caiga por
debajo de ese nivel. En este caso, otros tipos de ingreso no influyen.
El otorgamiento de una pensión mínima definida en
relación con determinados criterios:
En este caso, el nivel de la pensión mínima estará relacionado, por
ejemplo, con niveles de ingresos anteriores. Esto vinculará los ingresos con
las pensiones, no implicando un nivel adecuado de la prestación.
Desde el punto de vista de la forma que toma el beneficio que se obtiene,
podemos encontrar prestaciones de nivel absoluto y de nivel relativo.
En el primero de los casos se determina un beneficio anti-pobreza, que puede
ser expresado como una pensión fija o como un porcentaje de un salario mínimo o
como una relación del costo de vida o de determinado objetivo (línea de pobreza,
salario mínimo, salario promedio de la economía) de forma que nadie caiga por
debajo de determinado nivel. En el otro, se garantiza un porcentaje específico de los
propios ingresos salariales del/de la afiliado/a, mostrando así la preocupación por la
equidad, en relación con los estándares de las pensiones provistas en el país.
Como garantías podemos referirnos no solamente a pensiones mínimas
garantizadas, sino, en un sentido más amplio, a todos aquellos mecanismos que se
pondrán en funcionamiento para proteger a los individuos de caer en la pobreza,
como por ejemplo tasas mínimas de retorno relativas o absolutas. Sin embargo,
este reporte se referirá únicamente a la primera definición dada.
62
7.4 Análisis de los diferentes programas
7.4.1 Programas no contributivos (o semi-contributivos,
tambiém conocidos como asistenciales)
Como se señaló anteriormente, los diversos programas de la seguridad social de tipo
convencional han tenido tradicionalmente un alcance limitado en cuanto a su cobertura
debido a los problemas en materia de desempleo y empleo informal. Por los problemas
mencionados, los sistemas de seguridad social también han previsto generalmente la
existencia de programas asistenciales, precisamente para brindar protección social en
pensiones a aquellas personas sin un mínimo de capacidad contributiva y carentes de
recursos.
Debido a que la población beneficiaria carece de capacidad contributiva, estos programas
naturalmente se financian a través de recursos impositivos con cargo a los ingresos
generales. En algunos casos, para los denominados programas semicontributivos, hay
aportes patronales o impuestos afectados específicamente.
En ocasiones estos programas son administrados por ministerios o instituciones públicas
vinculadas a la asistencia o al desarrollo social, fuera de lo que puede considerarse como un
modelo integral de Seguridad Social y, por tanto, al margen de la Secretaría de Estado de
Seguridad Social propiamente dicha.
Cobertura
La cobertura estará vinculada con el nivel de protección de la población destinataria del
programa. Los programas de pensiones no convencionales en Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica y Uruguay cubren a una proporción significativa de los beneficiarios de
jubilaciones y pensiones de la seguridad social. Más aún, en algunos países, su relevancia
adquiere dimensiones considerables si se consideran aquellos programas convencionales
que en la práctica tienen un componente asistencial mayoritario o no contributivo, como es
el caso de Brasil con el programa de pensiones rurales10.
10 Bertranou, F. 2002. 'Ampliando la protección: El papel de las pensiones mínimas y de la asistencia social. Pensiones no contributivas y
asistenciales en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay', Santiago.
63
Para cada país podríamos visualizar el tamaño del programa al compararlo con el total de
beneficiarios de pensiones y/o con la población total.
Mientras que en Costa Rica estos programas representan más del 31 % del total de
beneficiarios de pensiones, en Uruguay, este guarismo asciende sólo al 9 %, y en Chile
a casi un 23 %.
Sin embargo, si la comparación se efectúa con la población total, Costa Rica y Uruguay
presentan coberturas similares del 1,8 y 2 % respectivamente, mientras que el programa
en Brasil tendría un 1,2 % amparado, Argentina menos del 1 % y Chile un 2,3 %.
Es importante destacar que estos programas, muchas veces, no cubren solamente el
riesgo de vejez, sino también de invalidez (Uruguay, Chile y Argentina) y de deficiencia
mental (Argentina).
Prestaciones y elegibilidad
En general, los programas de pensiones no
convencionales conceden prestaciones de baja
cuantía y relativamente uniformes. La
coexistencia de estos programas con otros de la
seguridad social de naturaleza convencional
plantea la necesidad de definir políticas
consistentes en materia de prestaciones, tanto
en los requisitos de elegibilidad como en la
cuantía de las prestaciones que se otorgará.
Es por ello que podemos estimar el nivel de
las prestaciones otorgadas, al analizar su
relación con las prestaciones mínimas o
promedio correspondiente a los programas
convencionales.
64
En este sentido, Uruguay es uno de los países que otorga prestaciones
asistenciales más generosas, 59,5 % de la prestación mínima del sistema
contributivo, Argentina alcanza el 46,4 %, mientras que Brasil y Costa Rica
presentan guarismos algo menores: 30,8 y 32,1 %, respectivamente.
En relación con las condiciones exigidas para poder ser receptor de la prestación
en cuestión, en la mayoría de los casos nos encontramos frente a pruebas de
ingresos, que pueden ser del afiliado (como en Argentina) o de toda la familia (como
en Brasil). Específicamente para Uruguay, se toman en cuenta los ingresos de
todos los familiares hasta determinado grado de consanguinidad, ya que se
consideran obligados.
Costos y financiamiento
La mayor barrera al financiamiento de mínimos garantizados o asistenciales es la
falta de transparencia en los costos - tanto para el plan como para el gobierno -
resultando esto en fondos inadecuados y/o en beneficios poco realistas. Es por ello
muy importante realizar análisis sistemáticos y completos de costos con
hipótesis válidas, llegando lo más cerca posible a la medición de los verdaderos
costos, que dependerán del tipo de garantía, del tiempo que ésta opera, y del
tamaño de la población potencialmente elegible. Para pensiones mínimas
garantizadas que se otorgan como una prestación aislada, los costos directos
dependerán en primer término de la generosidad del sistema (nivel de beneficio) y
si el beneficio esta sujeto a ciertos requisitos o no.
Para el caso de pensiones universales, que son obtenidas por todos los ciudadanos
o residentes que llegan a determinada edad de retiro, los costos directos se relacionan
con la demografía y el nivel salarial, y los modelos actuariales pueden proyectar
fácilmente las obligaciones asociadas con estos mínimos.
65
Sin embargo, si estas pensiones universales son contingentes en relación con la
manera de calificar (por prueba de medios), deben hacerse análisis sobre el
desarrollo económico y la pobreza para estimar la proporción de la futura población
que será elegible.
Una forma de cuantificar estas prestaciones es analizar el costo fiscal que
representan y el papel que desempeñan en términos del gasto público previsional,
del gasto público social y del PBI.
Desde el primer punto de vista, la mayor participación dentro de los países
analizados para América latina corresponde a Brasil, en su programa de protección
rural, con más de 17 %, seguido luego por Costa Rica, con un 7 %.
Si analizamos el total de erogaciones en relación con el gasto público social, Brasil
(en su programa rural) sigue siendo el de mayor participación, seguido en este
caso por Uruguay en una proporción del 2,6 %.
Analizado desde el punto de vista del gasto en razón del PBI, Brasil (rural) gasta el
1 %, Uruguay el 0,62 % y Costa Rica, Chile y Argentina entre el 0,2 y el 0,4 %.
Estos programas en su mayoría son financiados con cargo a los ingresos generales,
con excepción de Costa Rica, donde las cotizaciones patronales llegan a
representar más del 46 % del financiamiento. En Brasil y Chile existe una
proporción menor al 10 % que proviene de cotizaciones salariales, sin embargo en
este último país tienden a extinguirse debido a que se recaudan basándose en los
salarios de los trabajadores del sistema público, que se viene extinguiendo
progresivamente.
66
7.4.2 Programas convencionales
En este caso, nos estamos refiriendo a pensiones que garantizan un ingreso mínimo
o una pensión mínima (fija o no) a aquellos afiliados que participan directa o
indirectamente de determinados programas contributivos.
En algunos casos, podrán estar relacionadas a la verificación de ingresos, ya sea del
propio afiliado o de su núcleo familiar, en otros cumplirán determinadas
condiciones preestablecidas, pero en la mayoría de los casos tendrán un fuerte
componente de vínculo con la historia laboral del afiliado.
Cobertura
En este caso, la cobertura está relacionada con el hecho de la existencia de un
vínculo entre la vida laboral del individuo y su pensión. Sólo estarán cubiertos
aquellos elegibles para el plan de pensiones contributivas.
Prestaciones
En este caso, las prestaciones son complementarias a las obtenidas por los
afiliados, ya sea en forma de tasa fija o no, de mantenimiento de ingreso o de valor
absoluto.
En Uruguay, a partir de la reforma previsional se han generado aumentos
significativos en los mínimos garantizados del sistema convencional, que implican
incrementos de oscilan entre el 13 y el 147 %, dependiendo de la edad en que
efectivamente se produzca el retiro.
La puesta en práctica de mínimos garantizados crecientes relacionados con la
edad de retiro ha generado dos tipos de efectos: por una parte, desde el punto de
vista individual, resultará muy conveniente la postergación del retiro de quienes
tienen el derecho a una pasividad mínima; por otro, desde el punto de vista global, a
medida que se produzcan postergaciones en las edades de retiro aumentará en
forma más que proporcional el número de pasividades mínimas que el sistema
deba servir.
67
Puede afirmarse que un trabajador con ingresos apenas por encima de la línea de
pobreza obtendrá una jubilación que, por efecto del mínimo garantizado, aumentará
en más del 50% de la que se generaría aplicando el procedimiento general de
cálculo.
En Argentina y Chile se asegura una pensión mínima fija con requisitos vinculados a
la cantidad de años de contribuciones y edad legal de retiro, con una tasa de
reemplazo del 25 y 24 % del salario promedio respectivamente.
Costo y financiamiento
La valuación de los efectos fiscales de los programas de beneficios mínimos
es indispensable para proyectar no sólo su viabilidad financiera, sino para el diseño
de una política consistente de protección social.
En los casos donde las pensiones mínimas garantizadas están vinculadas al
desempeño de los esquemas obligatorios de contribuciones definidas, debe
realizarse análisis estadístico cuyos resultados deberán ser vinculados con las
proyecciones de obligaciones a fin de examinar las probables implicancias en los
costos.
Es necesario analizar el importante papel de los Sistemas Tributarios como fuente
de financiación de las políticas sociales, y por lo tanto como fuente de recursos que
finalmente se redistribuyan mediante servicios sociales y/o el sistema de seguridad
social, en su parte no contributiva.
Los sistemas fiscales en América Latina se han caracterizado tradicionalmente por
una falta de unificación; desarrollo de impuestos indirectos y arancelarios basados
en las exportaciones; escasa imposición directa; gran fraude fiscal. No hay que
olvidar que según CEPAL mientras que la media de los ingresos públicos en los
países de la OCDE suponen un 36% del PIB, en América Latina están alrededor del
17%. Ello sugiere que existe capacidad para ampliar los recursos fiscales de la
región.
68
Los recursos que el Estado necesite para la financiación de políticas públicas de
protección social, directamente ligadas con el mejoramiento de los ingresos y su
distribución, deberán ser recabados a través del sistema tributario [11]. Esta vía
enfrenta obstáculos políticos que deberán ser superados también por medios
políticos, para lo cual se requiere, en primer lugar, una amplia y documentada
información que avale la solidez de los argumentos planteados; en segundo
término, una concienciación profunda de los grupos que tendrán que ceder esa
pequeña parte del incremento de sus privilegios, ya que, es aquí probablemente
donde se encuentren las mayores resistencias; en tercer lugar, una participación
organizada de todos los grupos involucrados, ya que el proceso de ir logrando una
mayor equidad social tendrá lugar dentro de un contexto sumamente complejo.
La redistribución debe hacer que los ingresos de los segmentos más pobres
crezcan más que proporcionalmente al resto de la economía para que puedan
modificarse los patrones de distribución, y para ello es necesario contar con un
sistema fiscal no regresivo basado en impuestos a las rentas y a las ganancias,
donde toda la sociedad en su conjunto aporte en proporción a su renta (personal o
de empresas y sociedades).
Los Sistemas fiscales basados en impuestos indirectos son característicos de las
economías latinoamericanas, y marcadamente regresivos.
11 Por lo que respecta a Chile, la parte principal de lo que recaba hoy en día el Estado chileno proviene de impuestos indirectos,
especialmente el IVA que, por su propia naturaleza, son regresivos. En cambio, los impuestos directos que gravan los ingresos de
individuos y empresas, son relativamente bajos en Chile en comparación con otras naciones, y el grado de evasión es importante. Además
el fisco gasta anualmente varios cientos de millones de dólares en subsidios de diversa índole a grandes empresas; para el autor, bastaría
modificar esta situación para que el Estado pudiese hacer llegar los recursos necesarios para luchar de forma eficiente contra la pobreza y
la tan desigual distribución de la renta. (Schatan W, Jacobo. Septiembre 1996).
69
7.5 Efectividad de las pensiones mínimas en la
reducción de la pobreza
La efectividad de todos estos tipos de programas en la reducción
de la pobreza puede visualizarse comparando los ingresos per
cápita de los beneficiarios y la línea de pobreza.Debemos
tener en cuenta que podemos calcular la disminución de la
brecha de pobreza tomando en consideración sólo la mejora
de la situación del/de la beneficiario/a directo/a, incluyendo la
mejora para todos los miembros de la familia. Cuando se
considera solamente al/ a la beneficiario/a directo/a, la
medida del impacto tiene una naturaleza limitada, dado que
excluye el efecto positivo sobre el resto de los miembros de
su hogar. Para subrayar los objetivos redistributivos de los
nuevos programas de seguridad social hacia los ancianos,
se han tenido en cuenta, en mayor o menor medida, tres
argumentos:
Por lo general los ancianos tienen un ingreso
corriente pequeño, de modo que tiene sentido
usar la ancianidad como criterio para focalizar las
transferencias de ingresos.
Las generaciones más jóvenes serán
beneficiadas por el crecimiento económico, de
modo que deben transferir ingresos a las
generaciones mayores, cuyo ingreso vitalicio es
menor.
Las personas pobres que son ancianas deben
recibir transferencias de ingresos más
generosas que los miembros de otros grupos
que son pobres (si exceptuamos a la infancia
como población especialmente vulnerable a
la pobreza y la indigencia).
70
La responsabilidad de toda la sociedad en su conjunto (personas físicas y
jurídicas) ante las necesidades de la infancia y la ancianidad; responsabilidad
que debe traducirse en la dotación de recursos suficientes a través de sistemas
fiscales eficaces y no regresivos basados en las rentas (al capital y trabajo), más
allá de los impuestos sobre el consumo.
Para el caso de Argentina, se muestra que en los hogares con individuos receptores
de la prestación no convencional, la incidencia de la pobreza se reduce en un 31 %,
mientras que la incidencia de la pobreza extrema o indigencia se reduce en un 67 %.
Para el caso de Chile, se cuenta con dos observaciones en el tiempo que permiten
además estudiar el desempeño de este tipo de programas en el transcurso de una
década.
Utilizando información estadística para 1990 y 2000, el subsidio de pensiones
asistenciales muestra un efecto cada vez mayor en la reducción de la pobreza.
Este efecto es especialmente importante entre los indigentes, logrando en 2000 una
reducción en la indigencia del 69 % entre los hogares beneficiarios de prestaciones
asistenciales.
Los casos de Brasil y Costa Rica, aunque utilizando una metodología distinta,
también muestran importantes impactos en la reducción de la incidencia de la
pobreza. En el caso de Brasil, alcanza el 95,5 % para la indigencia y el 29,2 % para
la pobreza.
En Costa Rica, que al igual que el Brasil mide el impacto a nivel individual en lugar
de hacerlo por familias, la reducción de la incidencia de indigencia llega al 21,4 % y
de la pobreza al 24,3 %.
Se ha concluido que como consecuencia de estos programas desarrollados en
Costa Rica, un 8,6 % de los beneficiarios pasan de la indigencia a la pobreza, y un
6 % logran superar el nivel de pobreza, por lo que existe una mejora en el entorno
71
del 15%12 . En Uruguay se cuenta con estudios respecto de la incidencia de los
mínimos garantizados de los programas contributivos.
Podemos afirmar que su participación es muy importante, variando entre el 60% de
la jubilación general y la totalidad de la misma, dependiendo de los niveles de
ingresos considerados. Un 8,7% del total de los hogares con pasivos verían
modificados sus ingresos por efecto del incremento de las jubilaciones mínimas del
sistema mixto. Esta mejora podría observarse mayoritariamente en aquellos
hogares cuyos ingresos son bajos, donde el incremento afectaría a casi el 19% de
los hogares.
Es también importante que el diseño de la pensión mínima garantizada optimice
el enfoque multipilar de asegurar un ingreso de vejez. Por lo tanto, si el primer pilar
es débil, se esperará que el mínimo desempeñe un papel más importante en la
protección de aquellos con bajos ingresos contra la necesidad de vivir bajo la línea
de pobreza. Asimismo tiene sentido enfatizar la utilización de mínimos garantizados
como red de seguridad.
Es importante destacar que, al momento de diseñar cualquier plan que incluya algún
tipo de garantía, lo importante es que si los mismos son mal diseñados pueden
contribuir al mal funcionamiento del sistema y generar grandes obligaciones.
Asimismo al momento de decidir qué tipo de garantía adoptar, es importante
determinar el propósito de la garantía a fin de evitar que los montos sean excesivos,
y evitar la incidencia del ―riesgo moral‖.
Por otro lado, si la garantía fuese vista más como un suplemento para proteger
cohortes desafortunadas lo mejor sería establecer requisitos específicos bajo
los cuales determinadas cohortes calificarían para un determinado subsidio.
El adoptar garantías sin la planificación apropiada y sin un costeo cuidadoso es algo
muy riesgoso. Es aconsejable el cálculo de los costos ex ante, y tratar de ser lo más
transparente posible.
12 Durán-Valverde, F. 2002. " Antipoverty programmes in Costa Rica: The Non Contributory Pension Scheme",
72
Aún cuando la provisión de pensiones garantizadas parecería ser una decisión
predominantemente política, y, en la práctica, a pesar de problemas de diseño y
administración, varios programas han demostrado ser un buen instrumento en la
reducción de la pobreza, no debemos olvidar que el costo último de los mismos
es acarreado por los individuos, ya sea explícitamente a través de cotizaciones o de
impuestos. Sin diseños apropiados que incluyan criterios razonables de
elegibilidad, costos que minimicen los incentivos perversos, financiamiento
apropiado y administración efectiva del riesgo, los sistemas de pensiones mínimas
garantizadas podrían fracasar en el cumplimiento su cometido.
73
Exprese su punto de vista sobre los siguientes dos aspectos:
1. ¿Es necesaria una pensión mínima para todos los ciudadanos o residentes de
su país, o debería de ser ésta prestación selectiva, dirigida a los
verdaderamente necesitados de un ingreso en la vejez?
2. Si no existe un sistema de prestaciones mínimas garantizadas: ¿qué tipo de
sistema sugeriría usted para evitar que la población privada de recursos caiga
en la pobreza?
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………
……………………………………………………………………………………………
Si desea discutir este tema con otros/as participantes en el curso, le invitamos a
exponer sus ideas en el foro. Si necesita información adicional, acceda a los
documentos disponibles en la Biblioteca virtual o bien envíe un mensaje a su tutor/a.
AACCTTIIVVIIDDAADD