5445-99 sentencia sala constitucional, autonomía municipal
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Autonomía municipalTRANSCRIPT
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Exp: 94-000757-007-CO-E
Res: 005445-99
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce
horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve.
Acción de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por
JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San José, cédula de identidad 1-476-624 1-476-
624 , en su condición de Ejecutivo Municipal, para que se declare que los artículos 5, 10, 21
inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134,
139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos
7 y 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada por leyes 5909/76 y
6026/77; los artículos 2 en relación con el 102 y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de
Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número
5060/72 y sus reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto
Ejecutivo número 7576-H/77; la Ley de Planificación Nacional en general y específicamente sus
artículos 9 y 10; los artículos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de
Administración Pública número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la
Ley de Planificación Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la Ley 5691/75, son
contrarios a la Constitución Política. Intervienen el entonces Servicio Nacional de Electricidad,
representado por el Presidente de su Junta Directiva Leonel Fonseca Cubillo, vecino de San José,
cédula 1-284-899 1-284-899 ; el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,
representado por el entonces Presidente Ejecutivo Víctor Evelio Castro Retana, vecino de Aserrí,
cédula 1-463-557 1-463-557 ; la Procuraduría General de la República, representada por
el Procurador General Adjunto Farid Beirute Brenes, vecino de San José, cédula 1-394-
673 1-394-673 ; el Ministerio de Hacienda, representado por el entonces titular de esa
Cartera Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, vecino de Curridabat, cédula 1-372-957 1-
372-957 ; el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, representado por la
Ministra ad interim al momento del informe María Teresa Solís Zamora, vecina de San José, cédula
1-407-239 1-407-239 ; el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, representado por
el entonces Presidente Ejecutivo, Etelberto Jiménez Piedra, vecino de Desamparados, cédula 1-227-
984 1-227-984 ; el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, representado
por la entonces Presidente Ejecutiva Anna Gabriela Ross González, vecina de San José, cédula 1-
522-814 1-522-814 ; y la Contraloría General de la República, representada por el
Contralor General Luis Fernando Vargas Benavides, vecino de Heredia, cédula 9-007-508.
Resultando:
1.- La Municipalidad accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de las siguientes
normas jurídicas: A) Del Código Municipal: los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto,
70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 párrafo segundo, 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e)
apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. Señala que el artículo 5 es inconstitucional porque sobrepone
a las competencias municipales las de otros entes descentralizados, con infracción del artículo 4 del
mismo Código; y porque se puede entender que cualquier atribución legal en favor de esos otros
entes es constitucional sin ningún límite, lo que violenta el artículo 169 de la Constitución Política.
También se señala que en cuanto a las obras y proyectos que allí se mencionan, no es cuestión de
que tales entidades informen y coordinen con las municipalidades, pues a juicio del accionante, toda
obra o proyecto local, si no es de interés nacional, debe ser ejecutado por la respectiva
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municipalidad; en cuanto al artículo 10, se señala que los intereses y servicios locales deben ser
atendidos por la Municipalidad, y por lo tanto, conforme al artículo 169 constitucional, aún cuando
aquélla esté de acuerdo en que otras entidades estatales o privadas realicen obras o presten servicios
locales, no puede ceder una competencia constitucional suya; el artículo 21 inciso d) se impugna
por cuanto define la competencia del Ejecutivo y del Concejo Municipal, en cuanto a compromisos
y egresos en razón del monto, con lo que se establece una categorización de las municipalidades en
razón de su presupuesto. En este extremo, se señala que la Constitución Política no tiene
categorizadas a las municipalidades y por ello, la diferenciación establecida en la norma impugnada
no puede darse en nuestro medio; que además, la norma es irracional, atenta contra la autonomía
municipal y lesiona los artículos 140 incisos 3) y 18) de la Constitución, en cuanto otorga
potestades reglamentarias a la Contraloría General de la República; el artículo 63 lo impugna en
relación con el Transitorio I., en cuanto permite continuar funcionando a los concejos municipales
distritales, que fueron declarados inconstitucionales por la Sala Constitucional, solicita que por
conexidad y consecuencia se declare la inconstitucionalidad de la normativa que intente revivir tales
concejos; el numeral 67 párrafo cuarto en cuanto señala que la Contraloría General de la República
debe dar su anuencia para la donación o préstamo no referido a dinero o valores, cuando fuere de
interés para el cantón y en favor de una institución estatal, también por implicar un control de
oportunidad que afecta la autonomía municipal; del artículo 70 se cuestiona la frase "si guardan
proporción con la situación económica de la corporación", que permite a la Contraloría General de
la República improbar cualquier partida presupuestaria y porque permite, por su redacción, un
control de oportunidad contrario a la autonomía política de los entes locales; el artículo 71 en
cuanto establece que para dar en garantía real bienes o derechos municipales, se requiere
autorización de la Contraloría General de la República, lo que lesiona la autonomía administrativa
de las municipalidades, pues dicha autorización se otorga o deniega con base en motivos de
oportunidad; el artículo 74, se indica, lesiona la autonomía municipal, pues cuando se trata de la
determinación de las responsabilidades pecuniarias en que incurran los empleados y funcionarios
municipales en perjuicio de la municipalidad, y con motivo de la custodia o administración de los
fondos y bienes municipales, un órgano extraño como la Contraloría General de la República, se
impone a la Administración Local, a la que ni siquiera deja actuar; en cuanto al artículo 76, se
señala que es inconstitucional, por hacer diferentes categorías de municipalidades y porque deja en
manos de la Contraloría General de la República y del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal,
fijar los salarios de los Ejecutivos y aprobar sus aumentos, lo cual lesiona abiertamente la
autonomía municipal; el artículo 78 se impugna en cuanto establece una "previa anuencia" de la
Contraloría General de la República para realizar toda clase de contrataciones con entidades
reconocidas como ajenas al espíritu de lucro, lo que implica un control de oportunidad contrario a la
autonomía administrativa de esos entes. El artículo 79 también establece la "anuencia previa" de ese
órgano contralor, para realizar operaciones con sus inmuebles cuyo valor sea superior a los
cincuenta millones de colones, monto que, además, constituye una restricción irrazonable; el
artículo 80 se impugna en cuanto permite el control por parte de la Contraloría General de la
República sobre los contratos que la municipalidad realice cuyo valor sea superior a los cincuenta
millones de colones, a excepción de los contratos de trabajo, y sobre los acuerdos municipales en
que se acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil colones o más; el artículo 85 se
cuestiona en cuanto permite a todo organismo que apruebe tasas municipales modificarlas, lo cual
contraviene también la autonomía municipal; en el artículo 90 se dispone que la Contraloría General
de la República debe aprobar los actos de imposición individual de contribuciones, e inclusive, se le
permite modificarlos, potestades que son incompatibles con las autonomía administrativa y con la
potestad tributaria de las municipalidades, en los términos en que la ha delimitado la Sala
Constitucional; el párrafo segundo del artículo 96 le otorga a la Contraloría General de la República
potestades para reglamentar los límites máximos dentro de los cuales deben fijarse las tarifas del
impuesto de patente, lo que lesiona la autonomía política de las municipalidades y las potestades
reglamentarias del Poder Ejecutivo; el numeral 105 se impugna por estimarse que la autorización de
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la Contraloría General de la República para celebrar los empréstitos que realicen las
municipalidades, se extiende al control de la oportunidad de la operación; el artículo 107 se
cuestiona en cuanto permite a la Contraloría General de la República modificar los actos
controlados, lo que se considera inadmisible respecto de entes con autonomía garantizada
constitucionalmente; en lo referente al artículo 133, se señala que la necesidad de requerir
autorización de la Contraloría General de la República para abrir cajas auxiliares y nombrar entes
recaudadores para recibir pago de los tributos y otros ingresos municipales, también afecta la
autonomía municipal; del numeral 134 se impugna el monto de diez mil colones como límite para
efectuar gastos por medio de caja chica, pues se considera que ese monto, además de ser irracional,
debe ser decidido por cada ente local, lo que viola la autonomía política de las municipalidades,
puesto que sujeta a las municipalidades a las normas de la Contraloría General de la República y se
señala que ésta no tiene potestades reglamentarias y, además, que sólo en el caso de las
municipalidades se establece una norma semejante, discriminación que se considera inaceptable; el
artículo 139 establece que la Contraloría General de la República fijará también atribuciones a los
Contadores y Auditores de las municipalidades, lo que lesiona la autonomía municipal; el artículo
140 se cuestiona en cuanto impide a las municipalidades regular su propia contabilidad, y las sujeta
a las normas que al efecto dicte la Contraloría General de la República, lo que lesiona su autonomía
política; también se cuestionan los apartes 5 y 6 del inciso e) del artículo 149: el primero por cuanto
dispone que la estimación de daños y perjuicios por incumplimiento de becas otorgadas a los
funcionarios municipales deberá hacerla la Contraloría General de la República y no las
municipalidades, lo que atenta contra la autonomía administrativa de éstas últimas; y el aparte 6, en
cuanto la aprobación de los contratos de beca por parte de la misma Contraloría es
desproporcionada y discriminatoria, y atenta igualmente contra la autonomía administrativa de los
entes locales; en cuanto al artículo 184, se señala que la autorización de la Contraloría General de la
República para formalizar las donaciones que hagan los entes o empresas públicas en favor de las
municipalidades es inconstitucional, en cuanto se entiende que la Contraloría puede hacer una
valoración que cubra aspectos de conveniencia, lo cual es contrario a la autonomía de los diversos
entes estatales; y en cuanto al artículo 186, referido a los Comités de Deportes, señala el accionante
que conforme a esa norma, éstos se limitan a ejecutar los programas de la Dirección de Educación
Física y Deportes, lo cual afecta la competencia local y su autonomía política y administrativa. En
cuanto a la constitución de la Directiva de esos Comités, señala que las municipalidades sólo
nombran dos de los siete miembros, lo cual es contradictorio con el carácter de los comités locales,
que sólo podrían serlo si tuvieren un claro carácter municipal. B) El artículo 7 de la Ley número
6890, del catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, se impugna en relación con este
último tema, en tanto obliga a transferir al Comité Cantonal de Deportes y Recreación el 1.5% del
presupuesto municipal, lo cual atenta contra el gobierno municipal que es el único que puede definir
cómo se emplean los recursos locales; y el artículo 19 de la misma ley, en cuanto prescribe que las
tasas locales por servicio de agua son acordadas por las municipalidades, "previo estudio" del
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en "consulta con el Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados" y aprobadas por el "Servicio Nacional de Electricidad", por atentar
contra la autonomía municipal. C) Del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, se
cuestiona el Transitorio VIII, en cuanto es utilizado por la Contraloría General de la República para
sostener que debe aprobar las tasas locales. Dicha norma lesiona, según se señala, la autonomía
local, pues permite un control de oportunidad de las decisiones de los gobiernos municipales y,
además, excede el artículo 184 de la Constitución Políticas, dado que pone a la Contraloría General
de la República a ejercer controles impropios en relación con su función de vigilancia de la
Hacienda Pública. D) Los artículos 2 a 5 de la Ley número 4340/69, reformada por las leyes
5909/76 y 6026/77, se cuestionan en cuanto mantienen la administración del impuesto territorial en
manos de la Dirección General de Tributación Directa pese a que se trata de un impuesto municipal,
motivo por el cual no puede ser administrado por el Poder Ejecutivo. Alega que a efecto de no
lesionar la autonomía municipal, debe crearse una administración autonómica de ese impuesto, a la
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que le corresponda, a su vez, la distribución, momento en que debe suprimirse el 8.6% que
corresponde al Poder Ejecutivo. E) De la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, se cuestiona
el artículo 2 el cual, se señala, excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar zonas de
estacionamiento, autorizar vehículos con altoparlantes (en relación con el artículo 102 ídem) marcar
zonas de paso de peatones, señalar paradas de buses, autorizar el cierre de calles para eventos varios
(en relación con el artículo 125 ibídem) y otras acciones de intereses social, potestades que se le
atribuyen al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; el artículo 212 inciso a) en tanto atribuye
al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la facultad de aprobar las tarifas de los parquímetros
municipales, con lo que se permite a un órgano del Poder Ejecutivo ejercer control de oportunidad
sobre los recursos de las municipalidades; y el numeral 217 inciso b), por cuanto obliga a las
municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para poder emplear
los fondos provenientes de las multas. F) De la Ley General de Caminos Públicos, se impugna el
artículo 2, en cuanto atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en exclusiva, la
construcción y mejora de todos los caminos públicos, incluidos los vecinales, aunque sean de
interés local. G) Se impugna el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa,
Decreto Ejecutivo número 7576-H/77, en cuanto permite ejercer un control de oportunidad, además
del de legalidad, en todos los casos de autorización para contrataciones que corresponda emitir a la
Contraloría General de la República, lo que se ha extendido a las aprobaciones. H) La Ley de
Planificación Nacional se impugna en general por cuanto monta, a juicio del accionante, un sistema
de planificación y coordinación que afecta a todo ente público, que comprende a las
municipalidades, lo cual, en este último aspecto, lo torna inconstitucional, pues el sistema es
vinculante y ello afecta la autonomía política local derivada del artículo 170 de la Constitución
Política. En concreto se impugnan, de esa misma ley, los numerales 9 y 10, en cuanto contienen
controles puntuales que valoran la oportunidad de los actos y someten la política local a la del Poder
Ejecutivo, con violación de la norma constitucional señalada. I) De la Ley General de la
Administración Pública se impugnan los artículos 26 inciso b) y 27.1), que facultan al Poder
Ejecutivo a ejercer una dirección y coordinación vinculantes contra todo ente público, lo que
lesiona según se indica, el artículo 170 constitucional. Por conexidad, y por las mismas razones
expuestas, se solicita declarar inconstitucionales los artículos 98, 99 y 100 ídem. J) De la Ley de
Planificación Urbana, se impugna el artículo 10 incisos 1) y 2), por cuanto supeditan decisiones
locales a la aprobación de entes gubernamentales (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo) que en todo caso ejercen un control de oportunidad contrario a la
autonomía municipal. Asimismo, se impugnan los artículos 16, 17.2 y 18, por los que se sujetan los
planes reguladores locales a los objetivos políticos de los órganos centrales, lo que lesiona la
autonomía política local. K) De la Ley número 5691, se cuestionan los artículos 3 y 4, en cuanto
establecen, el primero, que la Contraloría General de la República promulgará el "Reglamento para
el Uso de los Vehículos Municipales", norma que se impugna por atribuir potestades reglamentarias
a un órgano distinto del Poder Ejecutivo y por tratarse además de una norma irracional que
discrimina en perjuicio de las municipalidades; y el segundo, por implicar un control de
oportunidad por parte de ese ente, que lesiona la autonomía municipal.
2.- El accionante fundamenta su legitimación en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, en la consideración de estar en juego un interés general, tomando en
cuenta que la municipalidad es un ente político-territorial encargado constitucionalmente de atender
los intereses de la respectiva colectividad, y señala que actúa en defensa de la autonomía municipal,
que constituye a su vez, una garantía de los derechos colectivos de los miembros de cada municipio.
3.- Por resolución de las catorce horas treinta y seis minutos del veintisiete de agosto de mil
novecientos noventa y seis (visible a folio 31 del expediente), se le dio curso a la acción,
confiriéndosele audiencia a la Procuraduría General de la República, la Contraloría General de la
República, los Ministerios de Obras Públicas y Transportes, de Planificación y Política Económica
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y de Hacienda, al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, al Servicio Nacional de Electricidad,
al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, y al Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados.
4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe visible en los folios 61 a 130 y se
refirió a los puntos que a continuación se detallan: I- LA MUNICIPALIDAD: UN ENTE
DESCENTRALIZADO Al basar la Municipalidad su discurso impugnatorio en un concepto amplio
de autonomía, que incluso podría afirmarse, en un concepto de autonomía como libertad de acción,
obliga a referirse a la naturaleza jurídica de esos entes y el significado de autonomía establecido en
el articulo 170 de la Constitución Política. A.- Un ente descentralizado territorialmente: La
municipalidad es un ente corporativo, manifestación de una descentralización territorial. La
atribución de competencias es un fin general y no específico, lo que permite a la corporación
municipal perseguir cualquiera que se relacione con el bien común de los habitantes de su territorio,
así como la libertad de auto fijarse los cometidos y definir su propia esfera de acción. Sin embargo,
al hablar de descentralización no es posible dejar de lado que el ente territorial tiene una esfera de
acción fijada por el propio ordenamiento estatal y es precisamente ese ordenamiento el que fija
también sus límites, los cuales debe respetar; B.- La Autonomía municipal: La relación entre un
ente descentralizado y el ente que descentraliza no puede ser una relación de independencia, de
igualdad, de "frenos y contrapesos", propia de la supremacía estatal. La autonomía no puede ser
entendida como un derecho de la Municipalidad en los términos en que se conciben las libertades
públicas reconocidas constitucionalmente en favor de los administrados. No puede afirmarse que
esa autonomía otorga a la Municipalidad la capacidad legal para hacer todo lo no prohibido por el
ordenamiento jurídico dentro de la localidad. La autonomía debe verse desde dos perspectivas: la de
la organización y su régimen subjetivo y la de las competencias concretas a través de las cuales se
materializa, en cada momento, la esfera de actuación de la estructura. En efecto, la autonomía alude
a un autogobierno, que en el caso de nuestras Municipalidades es democrático. II.- NECESIDAD
DE MANTENER LA UNIDAD ESTATAL. El considerar que los entes municipales tienen una
potestad de autodirección, independiente y excluyente de la orientación política del Estado, es dar
una interpretación parcial y asistemática de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución,
prescindiéndose así del contenido y la finalidad generales de la Constitución; A.- La autonomía se
ejerce en el marco del ordenamiento estatal: Según la Constitución Política, la soberanía reside
exclusivamente en la Nación, no puede considerarse diluida en cada una de las corporaciones
municipales, como pretende la tesis de la autonomía política plena. Los principios de unidad del
Estado y soberanía estatal constituyen, así, un límite negativo que circunscribe, necesariamente, el
ámbito en que puede desarrollarse la autonomía local; B.- Lo local es también estatal: La
comunidad local es parte dependiente de la comunidad estatal; y si la autonomía local pudiese ser
entendida en los términos en que se pretende, resultaría absolutamente improcedente que el Estado
destine recursos financieros a las Municipalidades para el cumplimiento de sus funciones. III.- LAS
RELACIONES ENTRE ESTADO Y ENTE AUTÓNOMO. Expresa la accionante que la autonomía
comprende el estudio de las relaciones posibles entre el Gobierno Central y el ente descentralizado:
relaciones de planificación, de dirección, de coordinación y de control; A.- La planificación:
Sostiene el accionante la inconstitucionalidad de toda disposición legal que tienda a permitir una
planificación estatal de los intereses locales (específicamente la Ley de Planificación Nacional, en
cuanto establece que la planificación nacional vincula a las municipalidades), tesis que no comparte
la Procuraduría, pues considera que la afirmación de que la potestad municipal para definir y
adoptar planes diferentes e independientes del Estado presenta el riesgo del desmembramiento del
Estado a causa de la afloración de localismos y de la apropiación del aparato administrativo por el
funcionario municipal, con el riesgo de que la administración local -justificada por principios
democráticos- se distancie de la comunidad. El planteamiento del Estado unitario y soberano que
establece la Constitución, deja a salvo la importancia que pueda tener la municipalidad en el
desenvolvimiento del Estado democrático y social, dada la idoneidad para el engarce entre sociedad
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y Estado, especialmente en el ámbito administrativo, aspecto en que mantiene su sentido la
autonomía entendida como garantía institucional. Consideran que esta es la conclusión que se extrae
a partir de la interpretación sistemática de la Constitución; B.- Potestad de dirección: Alega el
accionante que la autonomía de las Municipalidades es incompatible con una relación de dirección
política, y en ese sentido, impugna la constitucionalidad de los artículos 26.b y 27.1, y por conexión
los numerales 98, 99 y 10 de la Ley General de Administración Pública. Considera la Procuraduría
que la actividad de orientación política tiene como objetivo asegurar la unidad estatal y la existencia
del propio Estado, pues con ello se vincula la actividad del ente menor a un determinado programa
estatal. Al igual que la planificación, la dirección es un instrumento para ordenar la actividad
gubernamental y administrativa, y por ello no comparte la tesis del accionante; C.- La coordinación:
Negar la posibilidad de coordinación, es negar el acceso a mecanismos que permitan información
recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las
administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias. Las
normas que establecen mecanismos de coordinación no pueden considerarse per se como contrarias
a la Constitución. Esa inconstitucionalidad sólo se produciría si, a causa del proceso coordinador, el
ente autónomo pierde su capacidad de decidir, impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y
la forma de su acción; D.- En cuanto al control: La Procuraduría no estima que la norma
constitucional prohiba la existencia de un control administrativo sobre la entidad local. En esta
acción se impugnan diversas disposiciones que otorgan a la Contraloría General de la República la
potestad de controlar la actividad de la Municipalidad, tema sobre el que ya la Sala se pronunció
mediante el voto 2934-93. Así, el control de legalidad es procedente, pero no así el control de
oportunidad o conveniencia. IV.- LA ADMINISTRACIÓN DE LOS INTERESES LOCALES.
Conforme a lo expuesto por el accionante, la definición de la competencia municipal es reserva de
ley. Corresponde a la ley definir que es "interés local" y, por ende, cuál es la competencia de la
Municipalidad; A.- En cuanto a la reserva de ley: En virtud de la reserva de ley existente en materia
de definición de competencias, el ámbito de actuación de cada ente u organismo público es
establecido por la ley dentro del marco constitucional. El término "locales", empleado en la
Constitución, es un concepto jurídico indeterminado, de allí que sea el legislador el competente para
precisarlo y lo hace por medio de la ley; B.- Las competencias no son exclusivas: El Código
Municipal en su artículo 5 se pronuncia por una interpretación menos estricta sobre las
competencias, permitiendo que el Estado u otros entes puedan intervenir en el ámbito local, pues en
el fondo, los intereses locales son también intereses estatales. En cuanto al artículo 10 del mismo
Código, éste no limita la esfera de actuación del Concejo, sino todo lo contrario, la extiende en el
tanto establece una forma de control sobre la actuación de entes no estatales y personas privadas
dentro de su cantón. No comparte la Procuraduría que el término autonomía tenga en la
Constitución, el significado de separación de acción reservada en forma exclusiva a las
Municipalidades, con exclusión de toda incidencia de otros niveles de gobierno y de gestión de los
intereses públicos. La interpretación constitucional debe tomar en cuenta una concepción articulada
de la autonomía como participación de diversas instancias territoriales de gobierno en la ordenación
y prestación de los servicios públicos; C.- Problemas concretos de competencia: El accionante
impugna determinadas disposiciones del Código Municipal, por considerar que permiten esa
"invasión" de lo local por otras entidades, o bien, que la ley excede su marco de acción. En el
primer caso, tenemos lo atinente a los Comités de Deportes y en el segundo, los artículos 21 y 186
del Código Municipal. En cuanto a éste último, se impugna porque se estima que los Comités de
Deportes se limitan a ejecutar los programas de la Dirección General de Educación Física Deportes,
lo cual afecta la competencia local y la autonomía administrativa y política de las Municipalidades.
Estima la Procuraduría que si el comité cantonal de deportes y recreación se constituye como ente
local, se justifica el deber de la Municipalidad de contribuir con su financiamiento, de forma que no
sea el Estado el que deba asumir la totalidad de los gastos de un ente que es local. Además, es claro
que debe existir una cierta coordinación entre el órgano encargado de dirigir el deporte nacional y
los entes encargados del deporte local. Se impugna además el artículo 21 inciso d) del mismo
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Código, en cuanto establece una diferenciación entre municipalidades en razón de sus ingresos,
aspecto que tiene incidencia en la distribución interna de competencia entre el Ejecutivo Municipal
y el Concejo Municipal. No considera la Procuraduría que esto sea así, pues más bien la norma
tiende a lograr una gestión administrativa más ágil, pronta y eficiente en relación con los gastos que
financieramente pueden considerarse fijos, o bien, cuyo monto no justifica la intervención de todo
el cuerpo deliberante. V-. POTESTAD REGLAMENTARIA. Señala el recurrente que diversas
disposiciones legales atribuyen a la Contraloría General de la República la potestad de reglamentar
la ley, lo que afecta la autonomía local. La materia propia de reglamentación de la ley escapa tanto a
la competencia de las municipalidades como excede el ámbito de la autonomía local, sea política,
sea administrativa, por lo tanto no puede existir violación del artículo 140, incisos 3 y 18, por ser un
problema concomitante de violación del numeral 170 constitucional; A.- Competencia del Poder
Ejecutivo: La accionante impugna el artículo 21 inciso d) del Código Municipal alegando que
faculta a la Contraloría a reglamentar determinados montos. Se trata de casos de contratación
administrativa, materia en la que ha existido una prevalente competencia del órgano contralor. El
punto es si en razón de esa competencia prevalente de la Contraloría puede atribuírsele la potestad
de modificar los parámetros en cuestión. En este caso la competencia de la Contraloría se refiere a
la potestad de modificar los parámetros que señala el artículo, y al respecto señala la Procuraduría
que al atribuir esa potestad a un órgano diferente al Poder Ejecutivo, resulta violentado el numeral
140, incisos 3 y 18 de la Constitución Política; B.- La reglamentación en materia financiera local:
Se impugnan los artículos 96, segundo párrafo y 134 del Código Municipal, el primero posibilita al
órgano contralor para que defina los límites máximos para la fijación de tarifas (del tributo). No
resulta inconstitucional el que la Contraloría dé su criterio sobre la procedencia de ciertas tarifas,
siempre y cuando esto no sea vinculante para la Municipalidad, pues ésta es absolutamente
autónoma en la fijación de las mismas, por lo que el segundo y tercer párrafo del artículo 96
referido lesionan el artículo 170 de la Constitucional. Igual conclusión debe sostenerse en cuanto al
artículo 134, pues excede el marco de su competencia constitucional el que se le atribuya una
potestad para revisar y modificar el monto establecido para el manejo de las cajas chicas por parte
de las Municipalidades. Sin embargo, a igual conclusión no puede llegarse con respecto a la
posibilidad de que la Contraloría reglamente el manejo de las cajas chicas por parte de las
Municipalidades o de cualquier otro ente público, pues este aspecto sí está amparado dentro de la
potestad de vigilancia de la Hacienda Pública. Con respecto al artículo 140 del Código Municipal,
alegan que lesiona la autonomía política de las Municipalidades, debido a que se les excluye la
posibilidad de que revisen sus propias contabilidades. La Procuraduría considera que el ámbito de la
contabilidad es parte del control financiero y que éste es atribuido en forma última a la Contraloría
General de la República, por ello no puede considerarse que resulte lesionada la autonomía política
de los entes autónomos y las Municipalidades. No se trata de que la Contraloría dicte órdenes o
instrucciones concretas a los órganos del sistema de control interno, pero sí que a través de las
disposiciones que dicte, oriente el ejercicio de ese control. Esa interpretación debe darse también en
cuanto al artículo 139 del Código Municipal. Sin embargo, esa fijación por el órgano contralor no
puede ser respecto de una Municipalidad en específico, sino que debe ser general, pues en caso
contrario, se excedería el marco del control financiero, lesionando la autonomía administrativa de
las municipalidades, sobre estos aspectos de control; C) El reglamento de vehículos de las
Municipalidades: Se impugna el artículo 3 de la Ley número 5691 del diecinueve de mayo de mil
novecientos setenta y cinco, por cuanto faculta a la Contraloría a promulgar un reglamento para uso
de los vehículos municipales, con el objeto de racionalizar su uso y la correcta utilización de fondos
públicos. Al decir el numeral 4° de esa misma Ley, "si lo considera conveniente", el accionante lo
ha interpretado como el establecimiento de un control de oportunidad, lo cual no puede compartir
este órgano, en razón del contenido general de la Ley de Tránsito, cuyas prescripciones son bastante
taxativas, y del concepto mismo de aprobación. Sin embargo, ese artículo 3 desconoce la potestad
reglamentaria autónoma de las Municipalidades, lo que lesiona abiertamente la autonomía política
de esos entes locales, violentando así el artículo 170 constitucional. VI-. CONTROL DE LA
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CONTRALORÍA. A.- Un control de oportunidad: Considera el accionante que los artículos 67
párrafo cuarto, 70, 71, 78, 79, 105, 133, y 184 del Código Municipal permiten a la Contraloría
ejercer un control de oportunidad sobre las Municipalidades contrario a la autonomía política,
porque permiten una coadministración en el manejo de los fondos locales. En general, estos
artículos permiten a la Contraloría General de la República ejercer un control de oportunidad sobre
actos municipales, lo que violenta la autonomía municipal. Al exceder el campo propio del control
financiero, se violentan, además, los artículos 183 y 184 de la Carta Política; B.- Una sustitución del
poder de decidir: Afirma el accionante que varias disposiciones del Código Municipal lesionan la
autonomía administrativa, porque facultan que un órgano extraño se sobreponga a la administración
local, en un aspecto interno, a la que no deja actuar. Entre ellas están los artículos 74, 76, 107, 149
inciso e) aparte 5, disposiciones que, a criterio de la Procuraduría, permiten a la Contraloría General
sustituir a las municipalidades en la realización de actos que son de entero resorte de los entes
locales. Sin embargo no considera que el aparte 6 del artículo 149 inciso e) lesione la autonomía
municipal, pues se trata de un refrendo de contratos administrativos, que entra dentro de la esfera de
atribuciones constitucionalmente garantizada a la Contraloría General de la República, por lo que
no existe interferencia de este órgano en el ejercicio de las competencias locales. VII-.
MODIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS MUNICIPALES. Se impugnan los artículos 85 y 90 del
Código Municipal, el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios y el
artículo 19 de la Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983, normas que otorgan -a criterio del
accionante- competencia a la Contraloría en materia de ingresos municipales. En cuanto al artículo
85 referido, considera la Procuraduría que es contrario al artículo 170 constitucional, pues la
potestad tributaria municipal corresponde a cada una de las Municipalidades, y el hecho de que se le
atribuya a un organismo externo la posibilidad de modificar lo dispuesto por éstas va en contra de
esa potestad. Con respecto al artículo 90 del Código Municipal, considera la Procuraduría que se
refiere a ingresos que no son estrictamente de naturaleza tributaria, por lo que no puede plantearse
una violación a la potestad tributaria municipal, ya que este numeral más bien, autoriza una
intervención precisa del órgano contralor en el ejercicio de la actividad administrativa de la
Municipalidad. Sin embargo esa intervención tiende a determinar el monto concreto que debe cubrir
cada uno de los dueños de los inmuebles beneficiados por la inversión realizadas por la corporación
local, lo que implica una flagrante violación de la autonomía administrativa propia de la
Municipalidad. Por su parte, el Transitorio VIII del Código Tributario, no es inconstitucional, pues
no está atribuyendo a la contraloría la potestad de modificar los actos sujetos a su control. Cualquier
interpretación del Transitorio que condujera a afirmar la competencia de la Contraloría para
modificar, estaría viciada tanto de legalidad como de constitucionalidad. El artículo 19 de la Ley
6890, se impugna ya que se considera que establece diversidad de trámites que impiden el manejo
de las tarifas. Este criterio no lo comparte la Procuraduría ya que la protección del usuario-
consumidor del servicio de agua contable justifica que las tarifas de este servicio estén sujetas a
control económico y jurídico; en cuanto a la asesoría del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
(IFAM), ésta tiene por objeto suplir las deficiencias técnicas y financieras que enfrenta un
porcentaje elevado de nuestras Municipalidades, por lo que es un mecanismo de ayuda para el
correcto desempeño de las funciones municipales. VIII-. EN MATERIA DE TRANSITO. Se alega
que el artículo 2 de la Ley de Tránsito lesiona las competencias locales, en el sentido de que
encarga la administración de esa ley al MOPT, sin tomar en cuenta la competencia municipal de
fijar zonas de establecimiento, marcar zonas de paso de peatones, señalar paradas de buses, etc.
Considera la Procuraduría que la regulación del tránsito y la seguridad vial no son precisamente
servicios locales, por lo que no pueden considerarse cubiertos por el artículo 169 de la Constitución.
Por otra parte, alega la Municipalidad que el artículo 212 inciso a) de la misma ley, permite que un
órgano del Poder ejecutivo ejerza un control de oportunidad sobre las Municipalidades, al aprobar
las tarifas de los parquímetros municipales. La Procuraduría es del criterio que cuando se trata de
aspectos que forman parte de la circulación en las vías públicas, no hay violación a la competencia
municipal; pero en tratándose de estacionómetros colocados en calles estrictamente locales, la
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fijación de las tarifas debe corresponderle a la Municipalidad del cantón. Añade el accionante que el
artículo 217 inciso b) de la ley referida, obliga a la Municipalidad a coordinar con la Dirección de
Ingeniería de Tránsito del MOPT para emplear los fondos provenientes de las multas por
infracciones de tránsito. Sin embargo, la coordinación no contraría la autonomía administrativa del
ente coordinado, salvo en los supuestos en que el ente autónomo pierde su capacidad de decidir,
impidiéndosele valorar la oportunidad, el momento y la forma de su acción. Fuera de estos
supuestos debe pronunciarse por la necesidad de una coordinación como mecanismo para evitar
duplicidades y contradicciones entre las actividades realizadas por distintos entes (los municipales)
y órganos. IX-. LO LOCAL Y LOS CAMINOS PÚBLICOS. Se impugna el artículo 2 de la Ley N°
5060 del 22 de agosto de 1972 (Ley General de Caminos Públicos), al otorgar en exclusiva al
MOPT, la construcción y mejora de todos los caminos públicos, lo que incluye los vecinales, que
son de interés local, violándose la competencia municipal. Conforme al artículo 1° de esa misma
ley, tanto el MOPT, respecto de los caminos de la red vial nacional, como las Municipalidades en lo
que se refiere a la red cantonal, son titulares de una competencia de administración. Esto por cuanto
los caminos pertenecen al Estado, excepto en lo que se refiere a las calles dentro de un cantón que
son de dominio de la respectiva municipalidad. Así, con respecto al numeral 2°, en la medida en que
los caminos vecinales no son de dominio municipal, se justifica que su construcción y mejora esté a
cargo del MOPT. X-. FUNCIÓN DE DIRECCIÓN POLÍTICA. Se alega que la Ley de
Planificación Nacional, en su totalidad, establece un sistema de planificación y coordinación que
afecta a las Municipalidades, "pues el sistema es vinculante y ello afecta la autonomía política
local". A.- La Ley de Planificación Nacional: En concreto se impugnan los artículos 9 y 10 de esa
ley. En cuanto al artículo 9, considera la Procuraduría que dada la regulación sobre presupuesto, se
está ante un trámite que efectivamente puede retrasar la presentación del presupuesto pero que, en
estricto derecho, no puede conducir a una negativa de aprobación del presupuesto municipal por
parte de la Contraloría. La razonabilidad de la disposición es clara: constituye un mecanismo que
tiende a asegurar la correspondencia, en lo que se refiere a la inversión pública, entre la gestión
local y los intereses nacionales, tal y como éstos son definidos en el Plan de Desarrollo. En cuanto
al artículo 10, esta norma encuentra justificación suficiente en los efectos que el endeudamiento
produce, efectos que trascienden lo concerniente a los intereses económicos y financieros de las
Municipalidades, ya que conciernen a la economía nacional. Por ello, no puede considerarse que es
propio de la autonomía política de un ente y fundado en una competencia constitucional, el decidir
libremente suscribir los contratos de crédito externo; B.- La planificación urbana: En cuanto al
artículo 10 incisos a) y b) de la Ley de Planificación Urbana, en relación con el artículo 17 inciso 2)
de la misma, considera la Procuraduría que esas disposiciones organizan una forma de control que
no lesiona la autonomía de los entes municipales, pues el objeto de esas aprobaciones es verificar
que los planes municipales se ajustan a la reglamentación existente en materia de urbanismo, así
como a los criterios técnicos que informan la materia y que, en la mayoría de los casos, no son de
dominio de las Municipalidades. En cuanto a los artículos 16 y 18 y los demás artículos en general
de la misma ley, se considera que el control establecido por al ley es de legalidad, comprensiva del
respeto a los lineamientos, criterios y normas técnicas en materia de urbanismo, sin que la
Dirección de Urbanismo se sustituya a la administración local en la elaboración y aplicación del
plan regulador del cantón. XI.- LA PUBLICACIÓN DE LA LEY DE TRANSITO. Alega el
accionante que la Ley de Tránsito no fue debidamente publicada, ya que en vez de publicarse en La
Gaceta, se incluyó en un folleto que vendió la Imprenta Nacional. La publicación de la referida ley
se hizo en el Alcance N°13 a La Gaceta N° 76 del 22 de abril de 1993, Alcance que cumplió con lo
establecido en el Decreto Ejecutivo 13178-G del 2 de diciembre de 1981 que dice que cuando así lo
exija la extensión de un texto legal, éste podrá publicarse en un folleto que se considerará un
Alcance para todos sus efectos, lo cual ha sido ya señalado por la misma jurisprudencia de la Sala
Constitucional mediante el voto 1266-95. XII.- CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO. En el
escrito inicial de la acción, la Municipalidad impugnó el artículo 63, Transitorio I, del Código
Municipal, por permitir la creación de mini-municipalidades fuera del contexto del artículo 169 de
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la Constitución. Posteriormente, dado que la Sala declaró inconstitucional dicho Transitorio, el
accionante señala que debe tenerse por impugnada "cualquier ley posterior que intente revivir los
concejos municipales de distrito". Este es el caso de la Ley 7564 del 11 de diciembre de 1995, que
reformó el Código Municipal en varios artículos como el 185, 190 y 191, que le continúan
atribuyendo al concejo municipal de distrito competencias propias de la Municipalidad. Si bien no
se le otorga personería jurídica a esos concejos, se les califica de "entes auxiliares de derecho
público", lo que unido a la capacidad contractual que se le atribuye, permitiría presuponer la
existencia de una personalidad jurídica de estos entes creados por acuerdo administrativo. La
Procuraduría es del criterio que las normas señaladas y que dan vida a estos concejos municipales
de distrito, son inconstitucionales.
5.- Luis Fernando Vargas Benavides, en su condición de Contralor General de la República,
contestó la audiencia conferida (folios 159 a 190) e indicó: I-. La Contraloría General de la
República como órgano de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública y como órgano Rector del
Sistema de Control y Fiscalización Superior de la Hacienda Pública. De suma importancia resulta
ser la fiscalización de fondos públicos en una Administración Pública más compleja y cambiante.
Dicha fiscalización no constituye un fin en sí misma, pues su objetivo es garantizar el uso adecuado
de los recursos públicos como acción fundamental para la prosperidad económica del país; así, el
control interno es responsabilidad de la administración, y el control externo es potestad de las
entidades fiscalizadoras superiores. La emisión de normativa por parte del Órgano Contralor se ha
venido dando dentro de su ámbito de competencia -respetando con ello la independencia y
autonomía de los entes y órganos a los que va dirigido-, y con un marcado propósito de contribuir al
desarrollo de una eficiente estructura de control interno en las entidades y órganos que conforman la
Hacienda Pública. II-. El control de oportunidad ejercido por la Contraloría General de la
República. La Contraloría no ejerce controles de oportunidad o conveniencia, tal y como las conoce
el Derecho Administrativo. El control que establece el artículo 11 de su Ley Orgánica pretende, no
coadministrar ni modificar los procedimientos usados o proponer formas para llevar a cabo la
gestión sustantiva de la entidad sujeta a fiscalización sino, más bien, proponer a la entidad pública
la introducción de las mejoras en su control interno, y dicha facultad es perfectamente compatible
con el perfil constitucional. ANÁLISIS DE LAS NORMAS IMPUGNADAS. Del Código
Municipal: Artículo 21 inciso d): Este numeral no conlleva ejercicio de potestad reglamentaria
alguna, sino simplemente de actualizar los montos que el Código estableció y que a la luz del
desenvolvimiento económico de nuestro país, requiere de un reajuste cada cierto tiempo a fin de no
crear desfases entre realidad y la letra de la ley. Artículo 67 párrafo cuarto: Esta disposición no
resulta ser inconstitucional, pues se trata solamente de que la Contraloría verifique que se den los
presupuestos de rigor, o sea, que la donación resulte de interés para el cantón y comprobar que se
hará en favor de una institución estatal. Artículo 70: Dado que la Contraloría General tiene como
mandato constitucional la fiscalización de los fondos públicos, no puede pasar inadvertida al órgano
contralor la situación económica del sujeto pasivo que presenta sus ingresos y gastos previstos, lo
cual resulta un parámetro válido para el estudio y aprobación correspondiente, máxime si se trata de
gastos que no ocupan una posición prioritaria dentro de los mandatos legalmente asignados a los
gobiernos locales. Artículo 71: En este numeral se encuentra un principio general de Derecho
Público, en el sentido de que los bienes del Estado no son susceptibles de embargo. La participación
de la Contraloría para que la corporación municipal pueda proceder a imponer una garantía real
sobre sus bienes es perfectamente compatible con el perfil constitucional que posee este Órgano
Contralor. El acto de gravar cualquier bien constituye una de las facultades de máximo alcance de
todo administrador, sea éste público o privado, tan grave como la misma venta o traslado de
dominio. De allí que resulte atendible que existan restricciones y controles cuando se trata de la
Hacienda Pública. Artículo 74: La potestad sancionatoria de la Contraloría se limita al campo de la
Hacienda Pública, dejándose intactas las atribuciones de la corporación local para disciplinar las
faltas de sus funcionarios dentro del ámbito de su relación de servicio, de modo que sólo en
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ejercicio de sus competencias de fiscalización superior podrá la Contraloría General determinar
responsabilidades de los empleados municipales que hayan actuado "en perjuicio de la
municipalidad y con motivo de la custodia o administración de los fondos y bienes municipales". La
constitucionalidad de dicha potestad fue confirmada por la Sala Constitucional mediante en
sentencias número 0016-95 y 0201-I-95. Artículo 76: Aún cuando la norma establece la facultad de
la Contraloría y del IFAM de fijar el salario del Ejecutivo Municipal, la exactitud y claridad del
artículo en cuanto al procedimiento a seguir para definir el salario de ese puesto, no permite ejercer
potestades discrecionales ni posibilita introducir criterios de oportunidad, pues es una potestad
reglada. Artículo 78: La labor del órgano contralor en estos casos se limita a la verificación del
cumplimiento de los requisitos que la ley exige para el caso concreto. No obstante, la Dirección
General de Contratación Administrativa de este órgano contralor ha considerado que se está ante
una competencia de mera legalidad, que se encontraba asignada además por el artículo 96 de la Ley
de Administración Financiera de la República y el artículo 203 del Reglamento de la Contratación
Administrativa, hoy derogados. Artículo 79: Esta competencia no entraña límite alguno a la
autonomía municipal, pues, conforme lo permite el inciso 5) del artículo 184 constitucional,
constituye una potestad asignada por el legislador en completa consonancia con las funciones que
son propias del órgano contralor, por la naturaleza de los bienes que se pretenden negociar y en
función de valor del inmueble que se pretende enajenar. En cuanto al hecho de que la restricción
resulta irracional en razón del monto fijado, este no es un problema de constitucionalidad. Se aplica
en este supuesto la observación hecha de que las verificaciones sobre el punto se limitan a la
legalidad de los supuestos exigidos por la ley. Artículo 80: Este numeral fue derogado por el
artículo 111 de la Ley de Contratación Administrativa, N°7494 del 2 de mayo de 1995. Artículo 85:
Coincide con el criterio del accionante respecto de la frase "podrá modificarlas", toda vez que la
Sala Constitucional se ha pronunciado en diversas oportunidades en cuanto a la única posibilidad
del órgano de control de aprobar o improbar los impuestos, tasas o contribuciones, pero no de
modificarlos. Artículo 90: Coincide con el accionante, dado que la Sala ya emitió su criterio
respecto de la potestad y competencia impositiva municipal, entre otros, en su Voto 687-96.
Artículo 96, párrafo 2: De conformidad con la ley, la Contraloría no ha intervenido en la
elaboración o verificación de impuestos de patente, de los cuales, aparentemente, se encarga en
exclusiva la municipalidad respectiva, según lo dispuesto en el artículo 99 del Código Municipal.
Artículo 105: La materia de crédito público es particularmente sensible, por lo que la existencia de
mecanismos de control, bajo la forma de aprobaciones o autorizaciones, es sumamente frecuente en
todo el Sector público, no sólo en la esfera municipal. En la medida en que tales actos son
cumplidos por un órgano de rango constitucional, como la Contraloría, no ve roce alguno con la
Carta Fundamental. Artículo 107: Este numeral no se ha aplicado en la práctica, no sólo en atención
a las posibles infracciones constitucionales que aparejaría el que la Contraloría modifique o reforme
los actos del controlado, sino también por razones prácticas. Sin embargo, consideran que esta
norma podría subsistir en la medida en la que la Sala disponga su correcta interpretación. Artículo
133: Esta competencia tiene un carácter de control de legalidad que debe ejercer esta Contraloría al
aprobar la entidad que se ha escogido como ente recaudador, en resguardo de las finanzas
municipales, que a fin de cuentas forman parte de los fondos públicos, cuya recaudación y uso debe
fiscalizar esta Contraloría General. Artículo 134: Como ya se mencionó, la actualización necesaria
de los límites que se fijan por ley, es la labor que en concreto ha desempeñado la Contraloría en
atención al mandato de este numeral cuestionado. Si bien es cierto la Contraloría no tiene la
potestad constitucional específica de reglamentar leyes, es necesario aclarar que la Ley Orgánica
respectiva le confiere a la Contraloría un papel rector en materia de control gubernamental de la
Hacienda Pública, lo que le permite ser rector y emisor de normativa técnica en materia de control
interno y presupuestos públicos, función que no debe confundirse con la potestad reglamentaria de
las leyes, reservada al Poder Ejecutivo. Artículo 139: Las atribuciones que el Órgano Contralor
asigne a los Contadores y Auditores Municipales de que habla este numeral, no operan en razón de
una relación de servicio, sino como consecuencia de las funciones de ambos órganos como
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fiscalizadores de la Hacienda Pública, y en virtud además, de la tarea de miembro "Rector del
Sistema de Fiscalización" del primero. Artículo 140: La emisión de normas relativas a la
contabilidad municipal, no constituyen una intervención injustificada por parte de la Contraloría
General, ya que esta potestad no surge de una relación jerárquica, sino de un control que -por
mandato constitucional- se ejerce sobre los fondos públicos y como una labor íntimamente ligada a
la Contraloría por su carácter de órgano rector del Ordenamiento de Control y Fiscalización.
Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6: El aparte 5) puede estimarse que es una facultad impropia de la
Contraloría de acuerdo con su naturaleza de órgano de fiscalización superior. En cuanto al aparte 6),
caben las argumentaciones referentes a las facultades de aprobación de los actos municipales. Se
trata de un control de legalidad, que no se ha convertido en un mecanismo que trastorne la
administración de los asuntos municipales. Artículo 184: El control que ejerce en estos casos la
Contraloría es de legalidad y no de oportunidad, y en esa medida esa competencia obedece a la
naturaleza de los bienes que se pretende donar y al acto en sí de traslado de dominio (donación),
siendo responsabilidad de esta Contraloría otorgar su autorización en función de que los bienes que
se vayan a donar en favor de una determinada Municipalidad, sean usados por ésta exclusivamente
para sus fines. Ley 5691/75: La Contraloría no puede sobreponerse a la competencia del Poder
Ejecutivo en la reglamentación de las leyes. La normativa que cuenta con total validez es la que, en
su carácter de rector del ordenamiento de fiscalización y control, emita a través de manuales e
instructivos. Pero esta normativa no es fuente de Derecho, y, a nivel práctico las directrices emitidas
por la Contraloría en las materias de su competencia, no constituye formalmente reglamentos, los
que de conformidad con el ordenamiento jurídico costarricense surgen del Poder Ejecutivo. En este
sentido, la Contraloría se ha limitado a emitir esa "normativa" por imperativo legal en su carácter de
órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización. Por todos los argumentos expuestos,
solicita que se declare sin lugar la acción interpuesta.
6.- Francisco de Paula Gutiérrez Gutiérrez, entonces Ministro de Hacienda, contesta a folios 131 y
siguientes la audiencia concedida, manifestando que en cuanto a lo manifestado por el accionante
sobre los artículos 2 a 5 de la Ley 4340/69, reformada por las leyes 5909/76 y 6026/77, la misma
fue derogada por la Ley 7509 del 19 de junio de 1995 (Ley de Impuestos sobre Bienes Inmuebles).
No obstante, con esa nueva ley, se establece en favor de las municipalidades ese impuesto,
trasladando a su cargo la administración del tributo en su respectivo territorio, así como la
elaboración, la fijación y la fiscalización de los avalúos sobre los inmuebles, para determinar el
monto del impuesto aplicable; asimismo serán las encargadas de facturar, recaudar y administrar el
impuesto correspondiente y el cobro judicial. Se concluye entonces, que los alegatos del accionante
carecen de interés actual, toda vez que, con la nueva normativa, las Municipalidades no sólo tienen
a su cargo la administración del impuesto territorial, sino que también se eliminó el porcentaje que
se otorgaba en favor del Poder Ejecutivo, que era una de las pretensiones de la accionante.
7.- María Teresa Solís Zamora, en su condición de Ministra a.i. de Planificación Nacional y Política
Económica, para la fecha, contestó la audiencia a folio 133 y manifestó lo siguiente: La Ley de
Planificación Nacional N°5525 del 2 de mayo de 1974 y sus reformas, constituye un instrumento
jurídico cuyo espíritu es propiciar mediante el Sistema Nacional de Planificación, la coherencia de
la gestión administrativa del Estado (comprendidas dentro de éste las Municipalidades) en relación
con el desarrollo del país. La inclusión de las Municipalidades en el Sistema Nacional de
Planificación y la facultad de aprobación que señalan los artículos 9 y 10 de la ley de marras, tienen
fundamento en el principio de unidad estatal, sea la unidad de acción del Estado para el
cumplimiento de un fin común. En efecto, la autonomía no es soberanía, y dado que toda
organización territorial dotada de autonomía es parte del todo, en ningún caso el principio de
autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste, donde se alcanza
su verdadero sentido. Además estas normas encuentran sustento en el principio de supremacía del
interés general. Es necesario que exista un poder de coordinación que vele por la supremacía de este
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interés general sobre el local, razón por la que, las municipalidades, pese a ser autónomas deben
someterse al interés general. La planificación, orientación y control estatales deben ser siempre
constitucionalmente posibles sobre toda atribución municipal, tanto para proteger el interés público
nacional como el de la propia municipalidad, dado su carácter simultáneamente estatal. El Poder
Ejecutivo, como unidad máxima de acción política del Estado, debe poder guiar y coordinar la
autonomía municipal mediante planes, y no debe ni puede desentenderse de los programas
descentralizados, sino que, por el contrario, debe garantizar la coherencia global de esas acciones,
programas y políticas que se impulsen.
8.- Etelberto Jiménez Piedra, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal, contestó a folio 137, la audiencia conferida, y señaló: La autonomía es el grado de
soltura o sujeción de los entes descentralizados frente a los órganos fundamentales. Si la autonomía
se da en relaciones concretas, esto implica que toda planificación vinculante y dirección, lesiona la
autonomía política, al igual que toda coordinación y control, dependiendo de su nivel afectan la
autonomía administrativa y política. En resumen, lesionan la autonomía municipal, la coordinación
vinculante y el control de oportunidad por implicar una coadministración. En relación con el
Código Municipal, Ley N°5474 y sus reformas: Artículo 5: Esta norma, no necesariamente, lesiona
la autonomía municipal, si se le interpreta que es de carácter obligatorio y vinculante la
coordinación con el Gobierno local, cualquier servicio u obra que las instituciones descentralizadas
ejecuten en el cantón. Artículo 10: El Estado costarricense está en la facultad de crear entes
públicos especializados, o bien entes públicos no estatales, como forma integrante de la
Administración Pública, y ello per se, no vulnera la autonomía municipal consagrada en la
Constitución. Artículo 21 inciso d): Al establecer una categorización de municipalidades se viene a
restringir la capacidad de éstas, además que sujeta un asunto de administración y política de
presupuesto a la Contraloría General de la República, con lo cual se controla aspectos de índole de
conveniencia y discreción, incompatibles con los entes que gozan de autonomía política. Artículo
63, Transitorio I: Ya la Sala declaró inconstitucionales los Concejos Municipales de Distrito.
Artículo 70: El control de la Contraloría General de la República, es de oportunidad,
discrecionalidad, y por ende, incompatible con la autonomía municipal, con la cual se sujeta a los
Gobiernos Locales, produciendo una coadministración de los fondos e intereses locales. Artículo
71: Con relación a la participación de la Contraloría en el ámbito municipal en el hecho de
examinar, aprobar o improbar los presupuestos, esto no debe extenderse a dar de previo "la
autorización" referida al patrimonio municipal. Artículo 74: Esta norma no tiene su razón de ser,
pues por un lado, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, otorga dicha potestad
de control del patrimonio público, para toda la Administración Pública; sin embargo, ello es un
control a posteriori, que no conlleva a imposibilidad de administrar. Artículo 76: El IFAM no ha
hecho uso de esta norma para fijar los aumentos de los salarios de los ejecutivos municipales, tal
proceder lo ha venido haciendo la Contraloría, sin que ello lesione los intereses y la autonomía
municipal. El monto de las dietas de los concejales, así como el salario de los ejecutivos
municipales, debe ser resorte de cada uno de los respectivos concejos, en atención a sus ingresos y
una fiscalización posterior, o en el momento de aprobar el presupuesto por la Contraloría. Artículo
78: Este numeral efectivamente lesiona el artículo 170 de la Constitución, al señalar "previa
anuencia de la Contraloría General de la República", por ser un control más de oportunidad en la
administración. Igualmente lesiona la autonomía municipal el refrendo de los contratos
municipales, por cuanto la competencia del órgano contralor viene del artículo 185 de la
Constitución Política, y se circunscribe al Estado persona y no a la Administración Pública. Artículo
79: De acuerdo a los razonamientos anteriores, no debe ningún órgano interferir en la parte
administrativa y política de los gobiernos locales. Artículo 80: Esta norma, fue derogada por la Ley
de Contratación Administrativa N°7494 del 2 de mayo de 1995. Artículo 85: En cuanto a las tasas
municipales, no es posible que la institución que las apruebe tenga la posibilidad de modificarlas al
resolver su aprobación. Artículo 90: Es válido lo expresado para el artículo anterior, en cuanto se
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analiza la potestad tributaria de las corporaciones municipales, principalmente en lo relacionado con
las contribuciones locales. Artículo 96, párrafo segundo: La Asamblea Legislativa puede aprobar o
improbar los impuestos municipales de conformidad con el artículo 121 inciso 13) de la
Constitución, de manera que, no puede el órgano contralor, desarrollar una ley sin que entre en
violación a las competencias tanto de la Asamblea Legislativa como del poder Ejecutivo. Artículo
107: Si bien, pareciera que la norma lo que pretende es garantizar el pago de las obligaciones
contraídas, la Contraloría puede aprobar o no el presupuesto, si es que no se incluyen en el proyecto
las partidas para honrar la deuda; empero ello, no posibilita al órgano contralor a que de oficio haga
las inclusiones, pues este proceder menoscaba la autonomía municipal. Artículo 134: El fijar
montos a un gobierno local, es condicionarlo a que su actuar no sea eficiente ni eficaz. La
Contraloría en cumplimiento de sus facultades, no puede emitir disposiciones jurídicas que vengan
a interferir en la administración, sino que solamente puede emitir políticas y directrices generales,
con el fin de que las municipalidades se organicen en forma autónoma y de acuerdo a sus intereses.
Artículo 139: Este artículo lesiona la autonomía municipal al ampliar e imponer a los contadores y
auditores de los gobiernos locales atribuciones dadas por la Contraloría General, pues ellos deben
ejercer sus funciones con independencia funcional y de criterio respecto del patrono, así como
organizar su oficina conforme lo establecen el manual para el ejercicio de la auditoría interna.
Artículo 140: Si bien es cierto, la Contraloría General está en la posibilidad de emitir lineamientos
generales para ejercer su fiscalización, esto no debe ir en detrimento de que las municipalidades
regulen su propia contabilidad. Artículo 149 inciso e), apartes 5 y 6: Esta facultad que se le otorga a
la Contraloría, es darle la posibilidad de sustituir a la administración en labores propias y de su
entera responsabilidad, con lo que se lesiona la autonomía municipal. Igualmente, el hecho de
supeditar los contratos de becas al refrendo del contralor para su eficacia, sujeta el buen
funcionamiento y sana administración de los intereses locales. Artículo 184: El hecho de que la
donación que se realice a las Municipalidades deba ser autorizada por la Contraloría, es un reflejo
de la lesión a la autonomía municipal. Artículo 186: Es válido lo expresado por el recurrente en
cuanto a que se exige a los Gobiernos locales por imposición legal una asignación específica en
favor de los Comités Cantonales de Deporte y Recreación.
9.- Leonel Fonseca Cubillo, en ese entonces Presidente de la Junta Directiva del Servicio Nacional
de Electricidad, rindió el informe, limitándose a la impugnación del artículo 19 de la Ley No. 6890
(reformas al Código Municipal, norma que le otorgó al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal
la realización de estudios de tasas y tarifas de los acueductos municipales, en consulta con el
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, con la aprobación posterior o rechazo del
Servicio Nacional de Electricidad. Presenta una reseña histórica de la regulación de Acueductos y
Alcantarillados con un análisis de las leyes emitidas y sus reformas y luego el procedimiento
tarifario para Municipalidades y una reseña de los criterios emitidos sobre esta materia por la
Procuraduría General de la República, señalando, además, que el Servicio no contaba con una ley
que le facultara para ejercer una regulación tarifaria completa, lo que variará cuando entre en
vigencia la Ley constitutiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, que le permitirá
fijar precios y tarifas.
10.- Víctor Evelio Castro Retana, entonces Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda
y Urbanismo, en su informe, sobre la impugnación de los artículos de la Ley de Planificación
Urbana se refiere al Transitorio II de esa Ley, para afirmar que junto con las normas de la Ley
Orgánica de ese Instituto, se le otorgan competencias por suplencia, es decir, para sustituir a los
gobiernos locales que no hayan dictado planes reguladores y por ello no existe violación de la
autonomía municipal, lo que la Sala ya ha reconocido en sentencia 5062-95.
11.- Ana Gabriela Ross González, para entonces Presidente Ejecutiva del Instituto Costarricense de
Acueductos y Alcantarillados, contestó la audiencia conferida, e indicó: Que se limitará a hacer
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referencia a los aspectos impugnados en los que el Instituto tiene algún tipo de participación, que
son particularmente el artículo 5 y el 85 del Código Municipal y el Artículo 19 de la Ley 6890-83.
Señala que es claro que las Municipalidades tengan plena autonomía, y es loable que se trate de
rescatar dicha prerrogativa al máximo, sin embargo, no se puede llegar al extremo de reclamarla
sacrificando aspectos fundamentales como la prestación eficiente de determinados servicios que
sólo un órgano especializado en la materia podría ejecutar en forma idónea, pues como bien se sabe,
muchos Gobiernos Locales no están en capacidad de asumir y brindar en forma adecuada
determinados servicios. En este aspecto no está no sólo en juego la determinación de los alcances de
la autonomía municipal, sino que se pone en juego salud pública, y siendo fundamental la
prestación del servicio que ofrece el AYA, la competencia del Instituto prima sobre la competencia
genérica que tienen las Municipalidades. Otro punto objetado en la acción es lo relativo a las tarifas,
alegando que el artículo 85 del Código Municipal y el artículo 19 de la Ley 6890 prescribe que las
tasas locales por servicio de agua son acordadas por las Municipalidades "previo estudio" del
IFAM, "en consulta" con AYA, y "aprobadas" por el SNE. Consideran que este procedimiento para
fijar las tasas locales por servicio de agua no viola la autonomía municipal, toda vez, que las
Municipalidades tienen participación en la fijación de dicha tarifa y de que existe prevalencia del
interés nacional sobre el local, por lo que debe existir un mecanismo para ejercer un efectivo control
de las tasas por los servicios públicos que se brindan, que permitan una protección adecuada a los
usuarios evitando distorsiones, desigualdades en las cargas y violaciones a los principios
presupuestarios. Si bien en esta acción se hace alusión a aspectos meramente formales, se está
reclamando en este caso una autonomía que los Gobiernos Locales no están en capacidad de
afrontar, ya que la realidad ha demostrado que las Municipalidades no han dado una respuesta
adecuada a los problemas locales. Solicitan que se declare sin lugar la acción interpuesta.
12.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional fueron publicados en los números 171, 172 y 173 del Boletín Judicial de los días 9,
10 y 11 de setiembre de mil novecientos noventa y seis.
13.- La audiencia oral prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se
celebró a las nueve horas quince minutos del tres de julio de mil novecientos noventa y siete (razón
a folio 211), con la presencia de los siguientes magistrados propietarios: Rodolfo Piza Escalante,
quien presidió, Luis Fernando Solano Carrera, Eduardo Sancho González, Carlos Arguedas
Ramírez, Ana Virginia Calzada Miranda, y los magistrados suplentes Alejandro Rodríguez Vega y
Danilo Elizondo Cerdas. Además contó con la presencia de la Licenciada Carmen María Arias y el
Doctor Mauro Murillo Arias en su condición de apoderados de la accionante; los Doctores Román
Solís Zelaya y Magda Inés Rojas en representación de la Procuraduría General de la República; el
Licenciado Ronald Hidalgo Cuadra por la Contraloría General de la República; el Ministro de
Planificación y Política Económica, Licenciado Leonardo Garnier acompañado de los Licenciados
Ana Cecilia M. Cantero y Luis Román Hernández; y por la Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos, el Licenciado Alner Palacios García, y la Licenciada Silvia Poveda Donato por el Instituto
Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.
14.- Mediante escrito del tres de julio de mil novecientos noventa y siete (visible a folios 212 a
216), el apoderado especial judicial del accionante solicita que se declaren inconstitucionales los
artículos 4 inciso f), 5, 6 inciso a), 14 a 25, 27, 28, 29, 38 y siguientes de la Ley de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, en tanto dispone que para la aprobación de las
tarifas de agua potable, las mismas deben ser "estudiadas" por el Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal; faculta a esa institución para regular los servicios públicos, dictar resoluciones
vinculantes en solución de conflictos con usuarios, y más que aprobar, fija las tarifas, e inclusive
puede fijar multar a las municipalidades, disposiciones que considera violatorias de los artículos
169 y 170 de la Constitución Política.
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15.- La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, aportó al expediente un esquema de la
exposición que hizo en la audiencia oral del tres de julio y lo propio ha hecho la Procuraduría
General de la República a solicitud de la Sala, documentos que se encuentran en los folios 224 y
siguientes.
16.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sancho González; y,
Considerando:
I.- DEL OBJETO DE LA ACCIÓN. Se alega la inconstitucionalidad de las normas enlistadas en el
resultando primero, por cuanto se considera que lesionan los principios fundamentales del régimen
municipal, que atañen a la competencia y a la autonomía, derivados en los artículos 169 y 170 de la
Constitución Política. Independientemente de los principios generales que ya esta Sala ha
examinado en varias ocasiones, sobre el concepto y la naturaleza de los llamados entes autónomos,
es importante replantear el tema y definir de manera clara y precisa la autonomía municipal y con
base en ese concepto, establecer el parámetro que debe utilizarse a la hora de determinar cuáles son
las atribuciones de las municipalidades y si existe o no posibilidad de control por parte de las otras
entidades públicas; es decir, si las normas impugnadas son o no compatibles con esos principios de
competencia y autonomía municipales.
II.- DE LA VIGENCIA DE LA NORMATIVA IMPUGNADA. Previo a analizar la normativa
cuestionada en esta acción, debe hacerse la advertencia de que mediante ley número 7794, de
veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, la Asamblea Legislativa promulgó una
reforma general del Código Municipal, con lo que derogó la ley número 4574, de cuatro de mayo de
mil novecientos setenta -Código Municipal anterior-, según disposición expresa del artículo 183,
cuyas normas, en su mayoría, son objeto de impugnación en esta acción; sin embargo, en virtud de
los efectos jurídicos que produjeron durante su vigencia y que podrían seguirse dando, se analizan
esas disposiciones en concordancia con la nueva legislación. Asimismo, varias de las otras
disposiciones que se cuestionan también han sido reformadas y derogadas, como el Transitorio VIII
del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en virtud de la Ley de la Autoridad
Reguladora de los Servicios Públicos; las leyes referentes a la distribución del impuesto territorial
(número 4340, 5443, 5909 y 6026) que fueron derogadas por la Ley del Impuesto de Bienes
Inmuebles, número 7509; el artículo 212 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número
7331, que fue reformado parcialmente por Ley 7717, que es Ley Reguladora de los
Estacionamientos Públicos; la Ley de Planificación Nacional que ha tenido varias reformas, como el
artículo 10, que lo fue por la Ley 7010; y la Ley 5991, que fue derogada parcialmente por la Ley de
Tránsito por Vías Públicas Terrestres, todo lo cual se analizará en su oportunidad.
III.- CONCEPTOS GENERALES SOBRE EL RÉGIMEN MUNICIPAL. En Costa Rica el régimen
municipal es una modalidad de la descentralización territorial, según se desprende del párrafo
primero del artículo 168 constitucional. Se define, principalmente, en los artículos 169 y 170 de la
Constitución Política que señalan, en lo que interesa, que la "administración de los intereses y
servicios locales estará a cargo del Gobierno Municipal formado por un cuerpo deliberante de
elección popular y de un funcionario ejecutivo que designa la ley" (hoy día Alcalde Municipal); es
un "sistema corporativo que goza de autonomía y de recursos económicos propios (competencia
presupuestaria)". De esta enunciación de los principales rasgos jurídicos de la institución municipal,
resulta absolutamente claro que se derivan ciertos elementos, a saber: la existencia de una
jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una
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población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el
gobierno formado por dos órganos diferenciados (Concejo y Alcalde) con funciones y relaciones
entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de
independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo
aquello que sea o constituya "interés y servicio local". Desde el punto de vista político, las
municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio
(cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes
del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de
autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al
determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo
tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en
síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza
corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y
funcionamiento, lo que quiere decir, por ejemplo, que la autonomía municipal involucra aspectos
tributarios, que para su validez requieren de la autorización legislativa, la contratación de
empréstitos y la elaboración y disposición de sus propios ingresos y gastos, con potestades
genéricas. Todo esto implica, necesariamente, que para poder definir correctamente la
conformación del Estado Costarricense, debe existir un ensamble exacto en la suma de los
Gobiernos Municipales en su conjunto e individualmente, en orden a las relaciones y
funcionamiento coordinado con el Gobierno de la República, para evitar la coexistencia simultánea
de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y
locales, y la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas. Lo
expresado conduce, en consecuencia, a la necesidad de definir, desde la perspectiva constitucional,
cuál es el ámbito municipal, lo que se hará en los siguientes considerandos, para examinar,
posteriormente y contra el marco general de lo local, los alcances y la compatibilidad de las normas
que han sido impugnadas.
IV.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. GENERALIDADES. Gramaticalmente, es usual que se diga
que el término "autonomía", puede ser definido como "la potestad que dentro del Estado pueden
gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su
vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-
doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de
decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de
determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa
autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su
competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se
refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en
términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al
autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter
democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169;
autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio
ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente
a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los
servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria:
conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación,
modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad
sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así
corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación,
sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de
las decisiones fundamentales del ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución
Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del
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vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover
intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y
debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción
de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter
electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se eligen cada cuatro años, y
significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma
independiente, y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la
capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de
la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas
por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política. Esta posición coincide con la mayoritaria de la
doctrina, en la que se ha dicho que el rango típico de la autonomía local reside en el hecho de que el
órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que,
consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la
propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de
que tal orientación política puede diverger de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí
donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la
autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea
política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y
competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y
propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.
V.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. PROCESO CONSTITUYENTE. Para ubicar debidamente el
análisis del tema principal de esta acción, resulta imprescindible examinar el debate que se produjo
en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y que se inició con una moción presentada por el
representante Leiva Quirós, en la sesión No. 78, discusión que se recoge en las páginas 208 y
siguientes del Tomo II de las actas de la Asamblea. Así, por ejemplo, en el acta No. 80 (id. pg. 220)
el representante Chacón Jinesta expresó:
"[...] la autonomía municipal en Costa Rica nunca había existido, ya que las municipalidades
siempre han estado supeditadas al Poder Ejecutivo por una serie de funcionarios y organismos. Si se
desea realmente otorgar a las municipalidades su plena autonomía, deben desligarse del Ejecutivo";
y el representante Baudrit Solera agregó:
"Por todos lados las municipalidades se ven obstruccionadas por el Ejecutivo, que interviene en las
mismas a través de una serie de funcionarios y organismos. Si se ha de seguir así, lo mejor es
establecer que el Ejecutivo nombrará directamente, para el gobierno de las localidades a tres
funcionarios. Las municipalidades en Costa Rica van poco a poco perdiendo facultades. Es tan poco
el interés que despiertan, que las funciones de munícipes se desempeñan con desgano. Es necesario
que los ciudadanos se interesen más por los asuntos locales, creando una verdadera autonomía del
régimen municipal".
Aparece claro, entonces, que la Asamblea Nacional Constituyente al ocuparse del tema de la
autonomía municipal, lo hace como una reacción evidente a la experiencia histórica de la
intervención del Poder Ejecutivo en los asuntos locales. Es decir, si lo que privaba en los años
anteriores al proceso constituyente, era un sistema municipal intervenido directamente por el Poder
Ejecutivo, lo que se quiso fue concebir uno distinto, que se desligara por completo de esa
interferencia. En esa misma acta No. 80 se cita la moción presentada por el representante Leiva
Quirós, que decía textualmente :
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"Las Corporaciones Municipales son órganos de la soberanía, autónomos y de elección popular",
lo que desató una calurosa discusión, encabezada por la intervención del representante Ortíz Martín
(pgs. 222 y 223), quien expresó :
"[...] que la soberanía la tiene fundamentalmente el pueblo y la delega en la Asamblea Legislativa.
De ninguna manera puede atribuirse esa soberanía a las corporaciones municipales, que son órganos
administrativos de los intereses comunales [...] Una municipalidad, es decir, muchas
municipalidades soberanas constituyen pequeños Estados dentro de un Estado, lo que viene a ser
técnicamente imposible."
En la siguiente sesión -acta No. 81- se pidió revisión del texto que se había aprobado con el
concepto de soberanía incluido y el representante Esquivel Fernández indicó
"[...] que votaría la revisión planteada, ya que la completa autonomía municipal, tal como la
propone el artículo 135, ha dado en Costa Rica los más desastrosos resultados [...] No se puede
otorgar esa autonomía en una forma absoluta [...]";
y la revisión fue aprobada, pero durante el debate, el representante Leiva Quirós, proponente del
texto que fue revisado, expresó (pg. 229):
"[...] que la autonomía otorgada a las municipalidades no es absoluta, sino relativa, pues está
sometida a cierto tutelaje por parte del Estado. Los presupuestos de las corporaciones municipales
estarán sometidos a la fiscalización de la Contraloría General de la República."
En síntesis, al aprobar la Asamblea Nacional Constituyente el texto del actual artículo 170, que
señala que las corporaciones municipales son autónomas, creó un sistema de administración local
tal, que lo sacó, o por lo menos pretendió sacarlo, formalmente, de las influencias e injerencias del
Poder Ejecutivo, pero a la vez, esa autonomía no se otorgó en forma plena o ilimitada, sino que la
concepción de gobierno local autónomo, implicó que quedaba sujeta a ciertos límites (tutelajes,
llamó el constituyente), cuya naturaleza y alcances, se desarrollarán en los subsiguientes
considerandos.
VI.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN RAZÓN DE LA MATERIA
(CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional expresa -artículo 169-, hay una
asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos locales en razón de la materia a "lo
local", sea, "la administración de los servicios e intereses" de la localidad a la que está circunscrita,
para lo cual se la dota de autonomía (de la que hemos hecho referencia en los Considerandos
anteriores), aunque sujeta al control fiscal, financiero, contable y de legalidad de la Contraloría
General de la República. De manera que sus potestades son genéricas, en tanto no hay una
enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple enunciación del ámbito de su
competencia; pero no por ello no determinable, a lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia
número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos
noventa y siete, en los siguientes términos:
"IV.- LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE LICENCIAS.- A partir de los
conceptos expresados en el considerando anterior, resulta importante, a los efectos de definir las
funciones de las municipalidades en lo que atañe a las licencias comerciales en general, y a manera
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de conclusión inicial sobre el tema, transcribir el siguiente párrafo del informe de la Procuraduría
General de la República, visible a folios 77 y siguientes:
"A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la administración de los intereses y servicios locales
de cada cantón, estableciéndose que la misma estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de
un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario
ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e indicándose que gozan de autonomía (artículo 170).
Se agrega además, en el artículo 175, que éstas dictarán sus presupuestos ordinarios y
extraordinarios, los cuales necesitarán para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría
General, que fiscalizará su ejecución.
Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la actual Carta Magna, las Corporaciones
Municipales tienen a su cargo la administración de los intereses locales, para lo cual se les otorga
autonomía, incluida la presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República.
Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13) [de la Constitución Política], tienen potestad
para imponer tributos. En virtud de ello, cualquier normativa que, con anterioridad a la Carta Magna
actual, restringiera tales atribuciones, habría quedado derogada con la entrada en vigencia de ésta
(artículo 197 constitucional). Asimismo, cualquier disposición dictada con posterioridad a dicho
texto que violente las competencias y atribuciones otorgadas a esas Corporaciones, sería
inconstitucional."
El examen de la Procuraduría General de la República conduce a señalar, sin embargo, que la
descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las
competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado (id. folio 81), de manera
que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos,
coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha
sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la
competencia municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la
Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión
constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber
incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le
corresponde a la Municipalidad de cada cantón administrar los servicios e intereses "locales", se
requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado de
manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un
texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá
hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control
jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución
significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como
bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes
de la labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más adelante, que
todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis
que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo
mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe
conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni
siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento
territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la
Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en
claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de
lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del
que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la
Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son
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municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos
en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o
mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los
límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno
comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto [...] Consecuentemente,
no sólo por norma legal expresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más
importante, por contenido constitucional expreso (artículo 169), no pueden subsistir funciones de
ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia
que integra lo local."
De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra Carta Fundamental, se
asigna una competencia específica a los gobiernos locales, atribución que además es exclusiva de
éstos; es decir, se trata de una competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley
de nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o parcialmente. En este
orden de ideas, no debe dejarse de lado la problemática institucional, en tanto debe determinarse
para que la transferencia del caso proceda, si la municipalidad está o no en capacidad real y técnica
para cumplir con los servicios públicos que le competen, prefiriéndose el traslado del servicio a
instituciones de carácter regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la
circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, es que puede trasladarse
esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o regionales correspondientes; en ambos
supuestos, se insiste, se requiere de una ley de nacionalización o de regionalización, según sea el
caso.
VII.- DESCENTRALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN POLÍTICA EN MATERIA LOCAL. El otro
parámetro constitucional para determinar la competencia de las municipalidades es el territorio, y
puesto que el artículo 169 de la Carta Fundamental circunscribe la "administración de los intereses
y servicios locales" al cantón correspondiente, con ello se define que se trata de una
descentralización territorial - posible en nuestro sistema, como se ha dicho antes-, tal y como se
consideró en sentencia 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro:
"XXIX.- Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica,
desde su nacimiento, ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido
nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la
administrativa, sea esta territorial -municipios- o institucional. De manera que es inútil todo
ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente
administrativa y otras formas posibles de descentralización, la política. Esto obliga a considerar
fundamentales para la decisión de este caso, las disposiciones de carácter legal, reglamentario o
meramente administrativos que, a lo largo de los años han organizado los territorios en cuestión,
desde la perspectiva de la división territorial administrativa, única que se conoce en Costa Rica [...]"
Dados estos antecedentes, es dable afirmar, junto con la doctrina costarricense más calificada, que
lo territorial del ente (municipio) es, en realidad, lo territorial de sus potestades para dictar actos de
imperio y de sus facultades para prestar servicios públicos y consiste en que tanto el sujeto que lo
hace, como la atribución de competencia para hacerlo y la legalidad de esa conducta, vienen
determinados por el propio territorio. Pero el poder público del ente territorial no es ilimitado ni
exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a
otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se
armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una
verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de
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dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la
administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no
caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que
implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está
coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda
estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines
que se persiguen. Es por ello que las normas y la conjugación de cada una de ellas, sean los
artículos 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del anterior Código Municipal, no resultan contrarias a la autonomía
municipal, porque en todo caso, lo que debe privar por jerarquía de las disposiciones, es, en primer
lugar, la supremacía de la norma constitucional y de seguro que lo local prima sobre los objetos de
los entes descentralizados, que son creación de la ley cuando se trata de definir lo que es local.
VIII.- JURISPRUDENCIA DE LA SALA EN RELACIÓN CON LA AUTONOMÍA
MUNICIPAL. Esta Sala ya ha abordado el tema de la autonomía municipal en varias de sus
sentencias, aunque de diversos puntos de vista y de alcances también distintos de los que en esta
acción se persiguen. Por ello resulta de importancia para el desarrollo del análisis, citar esos
antecedentes propios:
1).- En la sentencia número 1631-91, de las quince horas con quince minutos del veintiuno de
agosto de mil novecientos noventa y uno (confirmada luego por las sentencias número 3494-94,
4496-94, 4497-94, 4510-94, 4511-94, 4512-94, 6362-94, 7469-94, 1269-95, 2311-95, 2631-95,
3930-95, 4072-95, 4268-95), se dijo, que al disponer el artículo 170 de la Constitución Política que
las corporaciones municipales son autónomas, de ese concepto se deriva, por principio, la potestad
impositiva de que gozan los gobiernos municipales, al indicar:
"Dispone el artículo 170 de la Constitución Política que las corporaciones municipales son
autónomas. De esa autonomía se deriva, por principio la potestad impositiva de que gozan los
gobiernos municipales, en cuanto son verdaderos gobiernos locales, por lo que la iniciativa para la
creación, modificación o extinción de los impuestos municipales corresponden a esos entes, ello
sujeto a la autorización legislativa establecida en el artículo 121 inciso 13) de la Constitución
Política, la cual es, por su naturaleza, más bien un acto de aprobación."
Asimismo, sentó el principio de que las municipalidades son entidades de naturaleza territorial y
corporativa, es decir, de base asociativa, capaz de generar un interés autónomo distinto del Estado.
En este mismo orden de ideas, con posterioridad, y en sentencia número 2311-95, de las dieciséis
horas doce minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco, reafirmó el principio de
que la Asamblea Legislativa no puede válidamente, por medio de una ley, autorizar de manera
unilateral (es decir, sin la adecuada participación municipal) una exención de los tributos
municipales.
2).- En sentencia número 2153-93, de las nueve horas veintiuno minutos del veintiuno de mayo de
mil novecientos noventa y tres, se determinó que es competencia exclusiva de las municipalidades
el controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio, para lo cual pueden y deben
dictar los correspondientes planes reguladores; lo cual ha sido confirmado en sentencias número
5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, número 6706-93, de las quince
horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre, todas de ese año, 3494-94, del doce de julio de
mil novecientos noventa y cuatro, y 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte
de agosto de mil novecientos noventa y seis.
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3.) En la sentencia número 2934-93, de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio
de mil novecientos noventa y tres (confirmada por la sentencia número 5829-93, de las nueve horas
cincuenta y un minutos del doce de noviembre de mil novecientos noventa y tres), se dijo que
resultaban abiertamente inconstitucionales, por ser contrarias a la autonomía municipal contenida en
el artículo 170 de la Constitución Política, las regulaciones impugnadas en las se establecía la
intromisión de la Contraloría General de la República en el orden disciplinario interno de las
municipalidades. En el texto se elaboran las ideas ya expuestas de que el alcance de esa autonomía
que proviene de la propia norma superior y, esencialmente, se origina en el carácter representativo
de ser un gobierno local (única descentralización territorial del país, se repite), encargado de
administrar los intereses locales y por ello, las municipalidades pueden definir sus políticas de
desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con exclusión de
cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio
presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de
organización de la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos municipales.
Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera descentralización de la
función política en materia local". Y en cuanto a los alcances, se señala que la autonomía municipal
no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en admitir, en las manifestaciones
de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori, como requisitos de validez y
eficacia de los actos, respectivamente), compatibles con ella. La doctrina costarricense más
calificada ha expresado sobre el punto: "No reputamos incompatibles con la autonomía municipal,
sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades de suspensión, anulación y
sustitución, por la Contraloría General de la República, de actos administrativos municipales
totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo de control y por la
conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial, como tal lenta e
incumplida". Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la República, que es
de origen también constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no contraría la
autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la administración
financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que en lo que toca a los
gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo 184
inciso 2).
4).- En la sentencia número 3278-93, de las diez horas tres minutos del nueve de julio de mil
novecientos noventa y tres, el recurrente afirmó que se invadía la autonomía municipal con la
posible instalación de un relleno sanitario por parte del Poder Ejecutivo, sobre lo cual la Sala
expresó que había tenido por demostrado que el Poder Ejecutivo no le impone a las
Municipalidades del país el sistema de disposición final de los desechos sólidos, sino que se trataba
de promover un sistema alternativo que puede, o no, ser utilizado por los Gobiernos Locales, de
donde se deduce que con lo actuado no se violentaban los posibles derechos derivados de la
autonomía municipal. Con ello, se reconoce que es necesaria la adhesión libre y voluntaria de las
municipalidades a los planes y programas del Estado, ya que puede generar un interés autónomo
distinto de los otros órganos públicos.
5).- En el considerando primero de la sentencia número 0140-94, de las quince horas cincuenta y un
minutos del once de enero de mil novecientos noventa y tres (en la misma dirección las números
0946-91 y 0023-95), se indica que el artículo 170 de la Constitución Política establece que las
corporaciones municipales son autónomas y que el párrafo primero del artículo 7 del Código
Municipal desarrolla ese concepto, diciendo que en el ejercicio de sus atribuciones las
municipalidades gozan de la autonomía que les confiere la Constitución Política, con las potestades
de Gobierno y de Administración inherentes a la misma y como consecuencia de lo dispuesto en
esas normas resulta que cada Municipalidad está autorizada para procurarse los ingresos necesarios
siempre que cumplan con los procedimientos legales necesarios. Y se señala que sería contrario a la
24
autonomía constitucionalmente otorgada a esas entidades, pretender que todas las Municipalidades
regularan en forma igual lo referente al cobro de sus impuestos.
6).- En sentencia número 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de abril de
mil novecientos noventa y cuatro, se indicó que el Ejecutivo Municipal (hoy día, Alcalde
Municipal) es el encargado del régimen disciplinario de los gobiernos locales, con el fin de
preservar el ámbito de su autonomía declarada en el artículo 170 constitucional.
7).- La sentencia número 4091-94, de las quince horas doce minutos del nueve de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro, definió que el ámbito municipal es la única descentralización
territorial posible en nuestro sistema, que se desarrolla la función política en materia local y en este
sentido, sus competencias están determinadas por la jurisdicción territorial, según se anotó en el
Considerando VII anterior.
8).- En la sentencia número 6000-94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de
octubre de mil novecientos noventa y cuatro, que se refiere a la acción de inconstitucionalidad que
cuestiona a los llamados concejos municipales de distrito, la Sala, sobre el decreto ejecutivo que los
creaba (número 5.595-G), indicó:
"[...] que resultan violados también los artículos 168 y 169 de la Constitución Política, al
sobreponer, sobre un ente municipal creado por la misma Constitución Política, un organismo
corporativo cuyo acto fundacional es un simple decreto que contradice los textos superiores. Solo el
análisis de este artículo, concede razón suficiente para declarar la inconstitucionalidad de los
Concejos Municipales de Distrito. Sin embargo, es de importancia señalar lo que al respecto indica
el artículo 2°:
"Artículo 2°.- Cometidos.- los Concejos Municipales de Distrito, tienen por objeto promover el
desarrollo integral de los respectivos distritos, en armonía con el desarrollo nacional.
Les corresponde la administración de los servicios e intereses locales y de las rentas e ingresos
originados en el correspondiente distrito."
Este texto lesiona, sin ninguna duda, los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, creando
una administración local distinta de la que ésta ha concebido y excluyendo el Gobierno Local
originario, para ser sustituido por una dependencia del Poder Ejecutivo. La autonomía que la propia
Constitución Política le ha otorgado a las Corporaciones Municipales, es sustituida por un acto de
rango inferior en detrimento de aquélla. Y por último, el artículo 16:
"Artículo 16.- Traslado de Fondos.- Instalado el Concejo Municipal de Distrito, su Presidente lo
comunicará así a la Municipalidad respectiva para que ésta, dentro de los treinta días hábiles
siguientes, a más tardar, haga entrega a la nueva Corporación de los fondos pertenecientes al
Distrito autónomo, conforme al resultado de la liquidación que practique la Contraloría, según se
dispone en el artículo 18 de este Reglamento."
También aquí, la autonomía concebida para ser ejercitada por el Gobierno Municipal Local, con
exclusión de toda interferencia extraña, es violada para subordinar el actuar del órgano
constitucional, al que se hace nacer de un acto ejecutivo, inferior en rango y de constitucionalidad
imposible y si a ello agregamos que el artículo 24 indica que en cuanto a lo no previsto en el
reglamento, se aplicará "supletoriamente" el Código Municipal, entonces se concluye que los vicios
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de inconstitucionalidad atribuidos al reglamento, son insalvables y por ello, debe declararse con
lugar la acción [...]"
9).- En sentencia número 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve de mayo de mil
novecientos noventa y cinco, se indicó claramente que la política estatal debe desarrollarse e
implementarse con respeto al ordenamiento jurídico constitucional, lo que implica que la política
estatal que se analizó, al requerir la exención de los tributos municipales, "exige de paso sumar o
reclutar la aquiescencia de las municipalidades para esa política, porque sin esta conformidad el
empleo instrumental del poder eximitorio municipal sería jurídicamente imposible"; se expresó allí:
"La confluencia política del Estado central y de las corporaciones municipales bien puede
expresarse mediante una disposición legal general, que, en consecuencia autorice (incluso
imperativamente, como lo hace la Ley de Fomento Avícola) la exoneración tributaria municipal, a
condición de que se respete en su integridad el poder de eximir de todas y cada una de aquellas
entidades. El modo práctico de lograr ésto es, evidentemente, la consulta a los concejos durante el
proceso legislativo; consulta obligada no por obra -como de ordinario- de expresa disposición de la
Constitución -que la prevé para otras hipótesis-, sino de los requisitos constitucionales para el
ejercicio de la potestad eximitoria tal como aquí se ha enunciado; consulta, en fin, cuyo resultado es
vinculante para la Asamblea, puesto que la negativa municipal impide, caso por caso, que la ley
autorice por sí lo que cada concejo municipal no permite."
Posteriormente, sentencias número 2231-96 y 2237-96, ambas del catorce de mayo de mil
novecientos noventa y seis, se complementa lo anterior, siendo importante por los efectos que se
persiguen con este examen de los precedentes de la Sala, resaltar lo que se indicó en esas ocasiones:
"V.- Es importante, entonces, vista la repercusión que esta resolución puede ocasionar, dejar
establecido que, si bien es cierto el Estado a través de sus órganos constitucionales competentes -
particularmente la Asamblea Legislativa y, en menor escala el Poder Ejecutivo- puede establecer
una política general en cuanto a prioridades por las necesidades que afronta el país en determinado
momento, de acuerdo con nuestro sistema democrático y según lo establece la propia Constitución
Política, corresponde a cada municipalidad en su jurisdicción velar por los intereses y servicios
locales con exclusión de toda otra interferencia que sea incompatible con el concepto de "lo local",
en los términos que fija la Constitución Política; todo lo relativo a la recolección, tratamiento y
disposición de las basuras y desechos sólidos pertenece a la esfera de los "intereses y servicios
locales", por lo menos mientras no se disponga su "nacionalización" mediante ley formal.
VI.- Es de todos sabido el problema que envuelve la ubicación de los centros de depósito y de
disposición final de los desechos que afronta el país, y el consiguiente problema sanitario que de
ello se deriva, según las experiencias vividas por las comunidades de este país, pero no puede esta
Sala dejar pasar por alto que todo proyecto a ejecutarse en esta materia, como en el caso que nos
atiende, puedan obviarse los trámite y los requisitos derivados de las normas de control de esas
actividades, contenidas en la Ley General de Salud, precisamente para proteger la vida y la salud de
los habitantes y el medio ambiente. En este sentido proveen las normas legales que regulan el
establecimiento y funcionamiento de los rellenos sanitarios de la Ley General de Salud y también,
las normas reglamentarias que el Poder Ejecutivo ha emitido en desarrollo de los principios legales
generales antes señalados. Es por ello que para autorizar el funcionamiento de un relleno sanitario
es imprescindible que se cumplan los requisitos correspondientes, siendo como se dijo en
considerandos anteriores, en razón de la especialidad de la materia y de la autoridad de gobierno
local, que será entonces al Ministerio de Salud y a la Municipalidad del lugar, a quienes
corresponde, una vez revisados los estudios técnicos que deban presentarse al efecto, como por
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ejemplo el estudio de impacto ambiental, contaminación de aguas y otros, que deban,
razonablemente, y tomando en consideración los intereses nacionales y locales, autorizar o no el
funcionamiento del proyecto que interesa. En última instancia, es a la Municipalidad de la
Jurisdicción a la que corresponde conceder o no la licencia para el ejercicio de actividades
comerciales, a la vez que verificar si la actividad es compatible con los usos y limitaciones propias
de los planes de desarrollo urbano que pudieran estar vigentes y todo ello, tratándose del
funcionamiento de una empresa privada en la venta de servicios. Cuando se trata de la iniciativa de
otras administraciones estatales o de entidades públicas no estatales, es más que evidente, en razón
de la autonomía municipal consagrada en texto constitucional, que no se pueden establecer sin la
debida coordinación del gobierno local, como lo exigen los artículos 5 y 10 del Código Municipal.
Como en el caso concreto, es una empresa privada la que ha ofrecido sus servicios a otras
municipalidades del Área Metropolitana, aparentemente sin la intervención de entes públicos, la
decisión final, como lo ordena el artículo 169 constitucional, será de la Municipalidad del Cantón
de Santa Ana, la que deberá actuar velando y protegiendo los derechos fundamentales de los
ciudadanos de esa localidad, pero en todo caso con apego absoluto al principio de legalidad
constitucional".
10).- En sentencia número 1974-96, de las quince horas nueve minutos del treinta de abril de mil
novecientos noventa y seis, se hace mención a la potestad reglamentaria de los gobiernos
municipales, específicamente para dictar reglamentos de organización y de servicio, en los
siguientes términos:
"Debe hacerse notar también que el accionante incurre en un error al señalar que para que una
disposición de carácter normativo de las municipalidades tenga asidero legal, debe ser aprobada por
la Contraloría General de la República; olvida con ello el principio de la autonomía municipal
establecido en la propia Constitución Política, en el artículo 170 y la función encomendada a estas
corporaciones, cual es la "administración de los intereses y servicios locales en cada cantón", de
conformidad con lo señalado en el artículo 169 de la Carta Fundamental. Además, en el Código
Municipal, tampoco se establece como requisito para dictar reglamentos de servicios de una
Municipalidad la aprobación de la Contraloría General de la República, y en el artículo 7 del
Código Municipal se reitera el principio de la autonomía de que gozan las municipalidades;
principio del que se deriva su potestad de dictar reglamentos autónomos de organización y de
servicios, entre los que lógicamente se encuentra la administración del Mercado Central de San
José".
11).- En sentencia número 6469-97, de las dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil
novecientos noventa y siete, se definió el proceso para la determinación del ámbito de competencia
de las municipalidades en razón de la materia a lo local, según se anotó en el Considerando VI de
esta sentencia.
IX.- METODOLOGÍA A SEGUIR PARA EL ANÁLISIS DE LA NORMATIVA IMPUGNADA.
A partir de los conceptos doctrinales expuestos, del análisis de la voluntad del constituyente que se
reproduce en el Considerando V anterior y de la jurisprudencia citada, la Sala estima que el
concepto de la autonomía municipal debe ser contrastado contra este marco de referencia, de
manera que a él se deben enfrentar las normas impugnadas, a los efectos de definir si son o no
conformes con el sistema municipal de la Constitución Política. También se requiere definir con
nitidez la forma jurídica de articulación de los gobiernos locales con el Poder Ejecutivo, las
instituciones descentralizadas y el resto de los entes públicos; se debe examinar en cada una de las
normas impugnadas, su conformidad con este marco genérico de lo que es materia local para
evaluar sus alcances, razonabilidad y proporcionalidad, definir si pueden coexistir junto con el
27
concepto constitucional de lo municipal y establecer así, lo que es compatible y lo que es violatorio
de la autonomía municipal, todo lo cual se hará en los siguientes considerandos. A efecto de
sistematizar el análisis de la normativa que se cuestiona en esta acción, la misma se agrupa en seis
grandes grupos en razón de la unidad temática. En el primero, las disposiciones en las que se
establece el criterio de la coordinación con otras dependencias, sean estatales o privadas; en el
segundo grupo, se analiza el control de legalidad ejercido por la Contraloría General de la
República sobre las municipalidades, tanto en lo que se refiere a la elaboración y ejecución de su
presupuesto municipal, como las normas referentes a la contratación administrativa y a la
intervención que tiene el órgano contralor en esta materia; en el tercero, la organización territorial
en relación con los cometidos locales; cuarto, la potestad impositiva de los gobiernos locales en
relación con la fijación de los tributos y la administración de esos fondos; en el quinto, el régimen
disciplinario interno de las municipalidades; y en el último, la potestad reglamentaria que varias
disposiciones han otorgado a la Contraloría General de la República.
A. DE LAS RELACIONES DE LAS MUNICIPALIDADES CON LAS DEMÁS
INSTITUCIONES ESTATALES Y LA SOCIEDAD.
X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES.
Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del
Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de
Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la
Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la
obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones
descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido
encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía
municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades
(entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la
administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que
ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre
otras ver sentencias número 01119-90 01119-90 , 02934-93 02934-93 ,
00140-94, 03494-94 03494-94 , 06000-94 06000-94 , 03930-
95 03930-95 , 02231-96 02231-96 , y 06469-97 06469-97 ). Y
como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores
considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las
municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a
lo "local". Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en
favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir "lo local", ámbito que sólo puede ser
reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas
instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e
intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-
97 06469-97 , supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o
protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los
intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros,
pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden
estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad
económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el
círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe
ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia
antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se
conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la
municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que
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por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados
nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que
resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y
los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e
institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden
compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe
desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal
anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de "coordinación" entre la
municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias,
para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación
voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la
municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y
viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un
asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios
centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y
eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por
concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de
los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas
diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o
entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los
sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del
Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de
determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible "concierto" interinstitucional, en
sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo
sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión
confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo
pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de
coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que
permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella;
pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través
de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que
a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).
La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma
reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones
públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango
constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder
Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada
localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo
indicó en sentencia de amparo número 02231-96 02231-96 , transcrita, en lo que
interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.
Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está
implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad
tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su
aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún
tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra
citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el
Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que
ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de
planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -
29
por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales,
la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan
Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de
Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado
en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de
que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan
las normas cuestionadas.
XI.- DEL ARTÍCULO 5 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Se señala en la acción que con el artículo 5
del Código Municipal las competencias municipales se ven mermadas, si se entiende que las
atribuciones legales a que alude el artículo son ilimitadas, en tanto pone por encima de las
competencias municipales, las de los otros entes descentralizados, con el siguiente texto:
"La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones conferidas a
otras entidades de la Administración Pública. No obstante, estas entidades informarán al Concejo y
coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan realizar en el
cantón respectivo."
De conformidad con lo señalado en el Considerando anterior, respecto de la coordinación que debe
existir entre las municipalidades y demás instituciones públicas, el artículo 5 del anterior Código
Municipal resulta constitucional, debiendo declararse sin lugar la acción respecto de esta
impugnación; y consecuentemente, el artículo 6 del Código Municipal vigente, en cuanto dispone
"La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus
acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten
ejecutar";
el que tampoco es inconstitucional.
XII.- DEL ARTÍCULO 10 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. El artículo 10 del mismo cuerpo legal es
cuestionado en cuanto permite que cualquier entidad estatal o privada realice obras públicas de
interés general, incluso hasta prestar un servicio local, con la debida aprobación de la municipalidad
respectiva:
"Las entidades públicas no estatales o privadas que se constituyan legalmente para cumplir
finalidades de interés cantonal sólo podrán ejecutar obras de interés o servicios públicos con la
aprobación del Concejo Municipal o mediante concierto con la corporación";
lo cual se estima violatorio de la autonomía municipal, ya que las competencias municipales no
pueden cederse. El análisis de esta disposición debe ubicarse en el contexto doctrinario que se
definió en el considerando X de esta sentencia. Sin embargo, el ámbito de aplicación de la norma en
comentario se extiende más allá, al referirse a "entes públicos no estatales o privados", como las
asociaciones de desarrollo o asociaciones constituidas conforme a la Ley de Asociaciones,
debidamente inscritas en el Registro respectivo, creadas con el fin de satisfacer necesidades de
interés para el cantón, y también las de interés nacional. La accionante incurre en un error de
concepción al estimar que la autonomía municipal es lesionada por la posible participación de
entidades privadas o públicas no estatales en la administración de los cometidos locales, ya que la
concurrencia no viola tal autonomía, sino que más bien la conforma y la fortalece, en tanto debe
partirse de que la base de los entes municipales es, precisamente, el grupo de vecinos, según lo
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definió el artículo 1° del Código Municipal derogado, y que lo reitera el texto del vigente artículo 1°
del Código Municipal:
"El Municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que
promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal."
De manera que, debe hacerse la distinción de la iniciativa privada que se conforma según lo
dispuesto en la norma transcrita, para emprender una tarea o servicio que ya presta la
municipalidad, sea en forma parcial (organización de vecinos por barrios o calles) o total (la
agrupación de vecinos de un cantón), lo que no es contrario a la autonomía municipal, en el tanto no
desplace la figura y cometidos municipales. Con lo anterior queda claro que los vecinos, no sólo
pueden coadyuvar en la solución de los problemas y administración de los intereses locales, por
responder a la naturaleza y esencia de lo que son las municipalidades, sino que deben hacerlo. En
este sentido, es la inteligente cooperación entre las iniciativas pública y privada, la causa que
origina los avances y cambios sociales de importancia; participación que en todo caso, para
salvaguardar el interés municipal, debe llevarse en forma ordenada, en tanto la disposición exige
que toda obra o servicio de interés local que proyecten llevar a cabo en el cantón las entidades
privadas o públicas no estatales, sea sometido a la aprobación del Concejo, o incorporado por
concertación, como objetivo municipal. De manera que las atribuciones municipales y la actividad
privada pueden ir dirigidas en un mismo sentido, en lo que a bienestar de la comunidad se refiere,
siempre bajo la supervisión de las autoridades locales, y en todo caso, la iniciativa privada debe
armonizarse, o bien subordinarse (la segunda a la primera), a través de la aprobación municipal
discrecional, con lo que no es posible estimar que haya lesión a la capacidad municipal de gestión
de "lo local", según lo dispuesto en el artículo 10 impugnado. Asimismo, cabe recordar que
mediante el régimen propio de las concesiones, la Administración puede contratar con el particular
la prestación de los servicios públicos que le competen, régimen que es de plena aplicación para las
autoridades municipales, sobre todo para la prestación de los intereses y servicios locales, de
manera que la recolección de basura, limpieza de aceras y cunetas o la prestación del servicio de
suministro de agua potable -entre otros-, bien puede atribuírse a asociaciones privadas o a
particulares, mediante el contrato respectivo. En este sentido, y referido a la materia, cabe resaltar
que la concesión no traslada la competencia de lo local al particular o entidad privada autorizada en
los términos del artículo 10 impugnado, sino que se trata del otorgamiento de un derecho de
explotación o de prestación del servicio, de manera que
"[...](e)l concesionario tiene evidentemente el deber, y no sólo el derecho, de prestar el servicio
público, quedando la titularidad de ese servicio en la Administración, a quien corresponde la
organización del servicio público y el control de la prestación que haga el concesionario" (sentencia
número 5403-95, de las dieciséis horas seis minutos del tres de octubre de mil novecientos noventa
y cinco);
con lo cual, queda claro que, al no existir una transferencia de las competencias municipales, sino
una convención en lo que respecta a su prestación, la cual para su verificación debe contar con la
aprobación del Concejo y concretización mediante el respectivo contrato de concesión, no hay
infracción a la autonomía municipal. Las tareas municipales admiten participación de la iniciativa
privada, salvo que exista ley reforzada que lo prohíba y declare un monopolio municipal al respecto
(artículo 46 constitucional); por lo que, más bien, puede decirse que la prestación de los servicios
por particulares debidamente aprobada consolida un verdadero derecho a la empresa y a su valor
económico, con entera independencia, en tanto existe en nuestro país, el derecho a la libre empresa.
31
XIII.- DEL ARTÍCULO 186 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Se impugna esta disposición en cuanto
ordena que los comités cantonales de deportes y recreación, adscritos a las municipalidades,
ejecuten los programas de la Dirección General de Educación Física y Deportes. Para determinar la
constitucionalidad o inconstitucionalidad de esta disposición, debe hacerse un estudio cronológico
de la normativa que los regula.
a.) Inicialmente los comités cantonales de deportes y recreación no formaban parte de la
organización interna de las municipalidades, así como tampoco tienen asignada competencia en lo
local, ya que fueron creados mediante la Ley Orgánica de la Dirección General de Educación Física
y de Deportes, número 3656, de seis de enero de mil novecientos sesenta y seis, en su artículo 6,
como órganos dependientes de la Dirección General de Educación Física y Deportes (organismo
dependiente del Ministerio de Educación Pública), con el único fin de administrar sus instalaciones
recreativas y deportivas.
b.) Mediante el artículo 186 del Código Municipal, ley número 4574, de cuatro de mayo de mil
novecientos setenta -impugnado en esta acción- se establece la participación de las municipalidades
en la integración de los comités cantonales de deportes, y establece la obligación de coordinación
con los gobiernos locales en lo "concerniente a sus inversiones y obras del cantón" y la sujeción a
los programas y planes nacionales del deporte y recreación dados por la Dirección General de
Educación Física y Deportes.
c.) El Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes emitió el Reglamento de los Comités de Deportes,
que es el Decreto Ejecutivo número 3170-C, del nueve de agosto de mil novecientos setenta y tres,
con fundamento y según los lineamientos establecidos en la citada ley número 3656.
d.) El veintiséis de abril de mil novecientos noventa y ocho la Asamblea Legislativa promulga el
nuevo Código Municipal, aprobado mediante ley número 7794, el cual entró en vigencia el
dieciocho de julio del año pasado. Con esta legislación, cambia la conformación de los comités
cantonales de deportes, los cuales dejan de ser órganos dependientes de la Dirección General de
Educación Física y Deportes, para integrar la organización de las municipalidades; en cuanto el
artículo 164 dispone:
"En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la
municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar
y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración. Asimismo
habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo";
en virtud de lo cual, están sujetos a la regulación normativa que dicte la respectiva municipalidad
(artículo 169). Es importante resaltar en este análisis que la integración de estos comités la realizan
los mismos vecinos de la comunidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 165, con lo
cual, ya no habrán miembros en representación de instancias públicas descentralizadas o del Poder
Ejecutivo, como sucedía anteriormente; y lo referente a su presupuesto y financiación está
estipulado en el artículo 170, como una asignación que le hace el gobierno municipal.
e.) Y por último, mediante la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la
Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número
7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho, que entró en vigencia el primero de
agosto de mil novecientos noventa y ocho, en los artículos 64 a 66, se volvieron a pasar estos
32
comités a la organización del Poder Ejecutivo, pero esta vez, adscritos a ese Instituto (artículo 64),
al que se le otorgó el carácter de institución semiautónoma, con personalidad jurídica propia e
independencia administrativa (artículo 1°).
El análisis anterior, es importante para determinar que, en un principio, y hasta la promulgación del
nuevo Código Municipal, el artículo 186 no es contrario al orden constitucional, toda vez que al no
conformar los comités cantonales la organización interna de los municipios, la única participación o
relación que tenían las entidades locales con estos comités era la de coadyuvar en su integración, de
conformidad con lo dispuesto en el inciso a) del artículo 65 ibídem. Y dentro de este contexto
normativo, bien se puede afirmar que una ley posterior que eliminara la colaboración de las
municipalidades en lo que corresponde a la integración de estos comités no sería inconstitucional,
en tanto no constituía una atribución propiamente municipal, sino que más bien se definía dentro de
las funciones de colaboración y cooperación debida entre los diversos entes estatales, según se
definió en el Considerando X anterior.
En relación con lo impugnado concretamente por el accionante-, disponía la norma:
"Los comités cantonales de deportes y recreación podrán realizar, en el respectivo municipio, los
planes nacionales que para el deporte y la recreación dicte la Dirección General de Educación Física
y Deportes, y le brindarán a esa dependencia toda la colaboración posible, sobre todo en el aspecto
del cuidado de las instalaciones de su propiedad, cuando ésta lo solicite."
Debe notarse que no se trata de una norma imperativa, sino de una disposición que posibilita en un
sentido, el actuar de los comités cantonales de deportes y recreación, todo dentro del espíritu que
orientó al legislador el dictar el comentado artículo 5 del Código Municipal; es decir, la de
mantener una relación de cooperación entre las diversos instituciones que conforman el Estado. El
texto de la norma continúa diciendo:
"Asimismo, la Dirección, dentro del marco que le señale la ley orgánica, brindará a los comités toda
la colaboración en materia de deportes y recreación, dentro de la política nacional que en este
campo debe promulgar y dirigir";
lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, dentro del contexto definido en el Considerando
X de esta sentencia.
Sin embargo, a partir de la promulgación del nuevo Código Municipal, sí resultan contrarios a su
autonomía municipal los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto
Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el
Deporte y la Recreación, número 7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho,
por implicar una desmembración de la organización interna de las municipalidades, para traspasarla
a una institución semiautónoma, según se explicó en el punto e) de este Considerando. Esta
declaratoria de inconstitucional es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de
agosto de mil novecientos noventa y ocho.
No obstante lo anterior, es importante resaltar que el Instituto Costarricense del Deporte y la
Recreación no es inconstitucional en sí mismo, y está en plena potestad para dictar políticas y
programas en el campo del deporte y la recreación a nivel nacional, en los términos en que se
establecen en el párrafo segundo del artículo 1° de su ley de creación:
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"El fin primordial del Instituto es la promoción, el apoyo y el estímulo de la práctica individual y
colectiva del deporte y la recreación de los habitantes de la República, actividad considerada de
interés público por estar comprometida la salud integral de la población. Para tal efecto, el Instituto
debe orientar sus acciones, programas y proyectos a fomentar el fortalecimiento de las
organizaciones privadas relacionadas con el deporte y la recreación, dentro de un marco jurídico
regulatorio adecuado en consideración con el interés público, que permita el desarrollo del deporte
y la recreación, así como de las ciencias aplicadas, en beneficio de los deportistas en particular y de
Costa Rica en general";
tarea para la cual, el artículo 3 de la misma ley le confiere las siguientes atribuciones:
"a) Estimular el desarrollo integral de todos los sectores de la población, por medio del deporte y la
recreación.
b)Fomentar e incentivar el deporte a nivel nacional y su proyección internacional.
c) Contribuir al desarrollo de disciplinas de alto rendimiento.
e) Reconocer, apoyar y estimular las acciones de organización y promoción del deporte y la
recreación, realizadas por las entidades deportivas y recreativas gubernamentales y no
gubernamentales.
f) Desarrollar un plan de infraestructura deportiva y velar por el adecuado mantenimiento, seguridad
y salubridad de las instalaciones deportivas y los espectáculos públicos deportivos y recreativos.
g) Velar porque en la práctica del deporte, en especial de alto rendimiento o competitivo, se
observen obligatoriamente las reglas y recomendaciones dictadas por las ciencias del deporte y la
técnica médicas, como garantía de la integridad de la salud del deporte.
h) Garantizar la práctica del deporte y la recreación a las personas discapacitadas.
i) Velar por la planificación de corto, mediano y largo plazo del deporte y, en particular, porque los
planes y programas respectivos sean armónicos con la salud del deportista, financieramente viables
y acordes con la calendarización de las actividades y campeonatos a nivel regional e internacional
del deporte de que se trate.
j) Velar porque los programas y calendarios nacionales de competición de los deportes y actividades
deportivas, así como las formas o modalidades que rijan para ellos sean aprobados de manera
definitiva y publicados con antelación de seis meses como mínimo a la fecha de inicio y que las
reglas y los horarios se cumplan estrictamente durante toda la celebración, salvo caso de fuerza
mayor o fortuito. Por razones de interés público, los horarios de las actividades y competiciones
tomarán en cuenta, al menos, los siguientes factores:
i) La homogeneidad.
ii) Las condiciones climáticas de los lugares donde se celebrarán.
iii) La armonía con la celebración de actividades comunales, cívicas y religiosas.
34
iv) Los deberes laborales de los trabajadores.
v) Las recomendaciones de salud dictadas por el Ministerio de Salud, en consideración a los
deportistas y al público.
k) Velar porque en los deportes de alto rendimiento y competición, los clubes o las agrupaciones
deportivas incluyan, obligatoriamente, dentro de sus planes, programas de corto, mediano y largo
plazo, la promoción de ligas menores, prospectos o pioneras.
l) Fomentar la salud integral promoviendo la actividad física, la recreación y el deporte.
m) Promover y velar porque las empresas y centros de trabajo recononozcan el valor de la práctica
del deporte y las actividades recreativas en la calidad de vida de los trabajadores.
n) Fiscalizar el uso de los fondos públicos que se inviertan en el deporte y la recreación y tomar las
acciones pertinentes que garanticen una puntual y eficaz rendición de cuentas de esos fondos.
o) Ejecutar un plan nacional de formación, capacitación y especialización e intercambio de
experiencias para entrenadores, árbitros, periodistas deportivos, médicos del deporte, dirigentes y
administradores del deporte en el exterior o en Costa Rica. Especialmente se utilizan los recursos de
la cooperación internacional, tanto de organismos gubernamentales como no gubernamentales,
nacionales o internacionales en los campos del deporte y la recreación."
Obviamente, dentro de este marco normativo señalado (Código Municipal y la Ley número 7800),
los comités cantonales de deportes, aunque estrictamente de naturaleza local o municipal, pueden
ejecutar los planes y programas del gobierno o los propios, ya que no están sujetas al Poder
Ejecutivo, y mucho menos a una institución semiautónoma, pero pueden estar en coordinación con
el Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación en lo que se refiere a los programas que ésta
promueva en el cantón, en virtud de lo señalado en esta sentencia en los Considerandos X y XI.
XIV.- DE LA IMPUGNACIÓN DEL ARTÍCULO 7 DE LA LEY NÚMERO 6890. Debe
analizarse de seguido, la impugnación que se hace del artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce
de setiembre de mil novecientos ochenta y tres, en cuanto obliga a transferir al comité cantonal de
deportes y recreación el uno coma cinco por ciento (1,5 %) del presupuesto ordinario anual
municipal. Esta disposición es inconstitucional toda vez que estos comités inicialmente no
formaban parte de la organización interna de los municipios, según se explicó en el Considerando
anterior, por lo que resulta a todas luces improcedente obligar a las municipalidades a cooperar en
su financiamiento, en violación de su autonomía municipal; inconstitucionalidad que se hace
retroactiva a la fecha de su entrada en vigencia, sea, el veintitrés de setiembre de mil novecientos
ochenta y tres.
XV.- DE LA PLANIFICACIÓN NACIONAL. (artículo 1° LEY DE PLANIFICACIÓN
NACIONAL). En forma general, se impugna la Ley de Planificación Nacional, número 5525, de
veintiséis de abril de mil novecientos setenta y cuatro y sus reformas, por establecer un sistema de
planificación y coordinación vinculante que afecta a todo ente público, que comprende también a
las municipalidades, y se afirma que eso es inconstitucional, por violación de la autonomía
municipal. Como lo señala el accionante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de esta ley, se
establece un sistema nacional de planificación, con los siguientes objetivos:
"a) Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país.
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b) Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado.
c) Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas
económicos y sociales."
En este programa, obviamente, tienen participación las municipalidades, en tanto forman parte del
Estado costarricense, pues, según se dijo antes, los gobiernos locales tienen plena autonomía en lo
que corresponde a sus cometidos (estrictamente referidos a "lo local"), pero -como se indicó
también-, no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los
nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. De modo que, al estar las municipalidades
integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los lineamientos generales del país en un
gran Plan Nacional de Desarrollo que abarque los aspectos económicos, productivos y de
organización más importantes para la Nación -como lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia
constitucional en la materia de planificación urbana-; y en el caso en estudio, nótese que la norma
trata de objetivos generales, "aumentar la productividad nacional", "mejorar los servicios sociales
que presta el Estado", "propiciar la participación ciudadana" y no de planes concretos y específicos
como argumenta la promovente. Sí debe hacerse la advertencia, de que a juicio de la Sala,
únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada
mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas
directrices que se originen en una ley, no las originadas directamente de la Presidencia de la
República, de Ministerios u organismos estatales, y en este caso, tampoco de la antes llamada
Oficina de Planificación Nacional y Política Económica. Por ello es que la normativa en cuestión no
es inconstitucional según lo dicho en esta sentencia.
XVI.- DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES.
Esta norma es cuestionada en cuanto encarga la administración y ejecución de la Ley (de Tránsito
por Vías Públicas Terrestres) al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin hacer la salvedad
general de las competencias locales, lo que excluye a las municipalidades de sus potestades de fijar
zonas de estacionamiento, autorizar el tránsito de vehículos con altoparlantes (en relación con el
artículo 102 ibídem), marcar zonas de paso para peatones, y señalar paradas de buses, autorizar el
cierre de calles para eventos varios (en relación con artículo 125 de la misma Ley). Efectivamente,
como lo señala la accionante, corresponde a los gobiernos locales la ordenación urbanística o
planificación urbana, para lo cual, se les faculta para adoptar el plan regulador y los reglamentos de
desarrollo urbano conexos en las áreas donde debe regir, competencia que ha sido reconocida en
forma reiterada por este Tribunal (entre otras, ver sentencias números 2153-93; 5305-93. 5700-93,
3493-94 y 4205-96), y que debe ser entendida en los términos previstos en la legislación nacional
como
"[...] el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre
desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la
comunidad";
según la definición que da la propia Ley de Planificación Urbana, número 4240, en su artículo 1°,
materia en la que tienen competencia exclusiva los municipios de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 169 constitucional y 15 de esa ley, en cuanto dispone:
"Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y
autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de
los límites de su territorio jurisdiccional";
36
y que el propio artículo 4 inciso 4) del Código Municipal, ley número 4574, derogado desarrolló de
la siguiente manera
"Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin
de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.
Dentro de los cometidos de las Municipalidades deberán:[...]
4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las
disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos
y que garantice por lo menos; eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos
sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados
sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de las
ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas;
adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda
de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la
población urbana."
Asimismo, debe recordarse que hay calles que son municipales, de conformidad con la clasificación
de la red vial nacional que hace la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, en su artículo
1°, en tanto la red vial cantonal está conformada por los
"a) Caminos vecinales: caminos públicos que suministren acceso directo a las fincas y a otras
actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Rd Vial Nacional, y se caracterizan
por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas
como travesías urbanas de la Red Vial Nacional.
c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas
anteriormente. tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy
pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento";
cuya administración corresponde en exclusiva a las municipalidades. En este mismo sentido, no
debe olvidarse que los urbanizadores deben prever el espacio requerido para las vías públicas, que
debe traspasarse a las corporaciones municipales al terminarse la construcción de la urbanización
(artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana).
Por su parte, la ordenación urbanística está muy relacionada con la ordenación de las vías públicas
terrestres que están destinadas al servicio y uso público en general, materia que por definición legal
ha sido asignada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes; según definición de la propia Ley
de su creación, cuando indica en lo que interesa:
"El Ministerio de Obras Pública y Transportes tiene por objeto:
a) [...] Regular y controlar los derechos de vía de las carreteras existentes o en proyecto. Regular,
controlar y vigilar el tránsito y el transporte por los caminos públicos."
Por lo tanto, la regulación de la circulación de los vehículos, personas y semovientes en las vías, de
las gasolineras y estacionamientos públicos, la definición de la seguridad vial, su financiamiento,
37
pago de impuestos, multas y derechos de tránsito y lo referente a la propiedad de los vehículos
automotores (artículo 1° de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres) son tareas específicas
que derivan de la ordenación general de las vías públicas, que por su naturaleza son temas
nacionales, no locales (municipales), y que en consecuencia le corresponden al Poder Ejecutivo
llevar a cabo su regulación; de manera que es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes quien
dicta y ejecuta la ordenación referente a las concesiones de transporte público remunerado de
personas, define la ubicación de las paradas de buses, y la señalización de las vías públicas, por
ejemplo. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el Considerado X de esta sentencia, ésta
es una labor que el MOPT debe desarrollar en coordinación con las funciones locales, en los
términos señalados en la norma impugnada y en lo dispuesto en el analizado artículo 5 del derogado
Código Municipal y del artículo 7 del nuevo cuerpo legal, de manera que al dictarse la ordenación
de las vías públicas debe hacerse respetándose el ordenamiento jurídico local, lo que equivale en
esta materia, que debe hacerse conforme a los planes reguladores dictados por las municipalidades
para su jurisdicción territorial en donde existan, o en coordinación con ellas para resolver lo que
mejor convenga, en las jurisdicciones en las que no existan planes reguladores. En atención a las
anteriores consideraciones, el artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres no es
violatorio de la autonomía municipal, por lo que debe declararse sin lugar la acción, también en este
extremo.
XVII.- DEL MANTENIMIENTO DE LOS CAMINOS PÚBLICOS. Señala el accionante, que el
artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos, número 5060, de veintidós de agosto de mil
novecientos setenta y dos y sus reformas, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la
construcción y mejora de los caminos públicos, incluidos los vecinales, de interés local. La norma
impugnada dispone, según texto dado por Ley número 6312, de doce de enero de mil novecientos
setenta y nueve, en lo que interesa:
"Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes
o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su
jurisdicción. Las carreteras y caminos públicos únicamente podrán ser construidos y mejorados por
el Ministerio de Obras Públicas Y Transportes. Sin embargo, con previa autorización de dicho
Ministerio, las municipalidades y las instituciones descentralizadas del Estado, que tengan
funciones relacionadas con la construcción de vías públicas, podrán ejecutarlas directamente o a
través de terceros."
La norma en cuestión atribuye al Estado -entendido como un todo, sea la entidad superior
jurídicamente organizada, con personalidad y responsabilidad propias, que le corresponde la
representación política de la colectivad nacional- la propiedad de las carreteras y caminos públicos,
pero de seguido reconoce la jurisdicción de las municipalidades al atribuirle la propiedad de las
calles de su jurisdicción. Sin embargo, en lo que se refiere a la manutención y reparación de las vías
públicas, la función debe ser entendida en relación con lo dispuesto en el artículo 2 inciso a) de la
Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que dice:
"El Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene por objeto:
a) Planificar, construir y mejorar las carreteras y caminos. Mantener las carreteras y colaborar con
las Municipalidades en la conservación de los caminos vecinales."
Queda en evidencia que no se trata de quitarle competencias ni atribuciones a las municipalidades,
sino más bien de la debida coordinación que debe existir con las dependencias públicas, a fin de que
los intereses y servicios locales no se contrapongan con los nacionales, en tanto el mantenimiento
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de la red vial nacional no implica la administración ni la regulación de las mismas; por este motivo
tampoco resulta inconstitucional, en los términos impugnados, esta disposición.
XVIII.- DE LA COORDINACIÓN EN LA PLANIFICACIÓN URBANA. El artículo 10 incisos 1)
y 2) de la Ley de Planificación Urbana, número 4240 y sus reformas, se cuestiona en cuanto
supedita las decisiones locales en materia de planificación urbana a la aprobación de la Dirección de
Urbanismo; y los artículos 16, 17.2. y 18, en cuanto obliga a que los planes reguladores deben
sujetarse a los objetivos de los órganos centrales. Como se indicó en el Considerando X de esta
sentencia, en la materia de planificación urbana se debe dar una relación de coordinación entre las
diversas dependencias públicas que tienen competencia respecto de ella, en tanto, aún cuando por
disposición constitucional y legal su desarrollo y aplicación corresponde a los gobiernos locales -
según lo ha reconocido en forma reiterada la jurisprudencia constitucional-, la misma debe
ordenarse según las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Desarrollo Urbano,
elaborado por el Poder Ejecutivo (Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), aprobado por ley de la
República, según quedó dicho, y a la falta de tal requisito, por voluntaria adhesión que de él haga
cada municipalidad. En este sentido, la jurisprudencia es conteste al indicar:
"I) De conformidad con lo establecido por el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley
de la Planificación Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el
desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con este objetivo las
Municipalidades pueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar -entre otros
muchos aspectos (artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) - la zonificación del uso de la tierra para
vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino
pertinente. Para implantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben
seguir el procedimiento establecido en el artículo 17 ibídem" (sentencia número 2153-93, de las
nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo de mil novecientos noventa y tres).
Ese procedimiento ha sido definido en la ley y especificado por la jurisprudencia constitucional en
los siguientes términos:
"III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro
país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la
Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos
encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las
políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Dicho Plan -que
concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe
incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel
nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de
aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial,
vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre
transportes, entre otros. Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las
municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y
sus Reglamentos antes de su adopción definitiva. Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el
límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las
cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de
desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo
Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención
39
directa de las municipalidades en esa materia. Tal situación atenta no sólo contra los más
elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses
particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del
régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175. La
planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una
función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en
cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la
Dirección de Urbanismo" (sentencia número 6706-93; de las quince horas veintiún minutos del
veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres).
Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de
agosto de mil novecientos noventa y seis, además de reiterar la competencia municipal en la
ordenación urbanística, reconoció que la participación del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo en materia urbanística se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano,
"[...] instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo
de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta
Directiva del Instituto; [...]"
En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el
contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente,
los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal
en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes
reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de
fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades
correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el
propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto
interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas
disposiciones.
XIX.- DE LA IMPUGNACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 26 INCISO b) Y 27.1 DE LA LEY
GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. Se impugnan los artículos 26 inciso b) y 27.1
de la Ley General de la Administración Pública, por los que se facultan al Poder Ejecutivo a ejercer
una dirección y coordinación vinculantes en todo ente público; y por conexidad y por las mismas
razones, los artículos 98, 99 y 100 ibídem; que en lo que interesa disponen:
"Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes
atribuciones:[...]
b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total
conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada;"
"Artículo 27.- 1. Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las
atribuciones que le señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto
central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo."
La Sala estima que esas disposiciones no son aplicables al régimen municipal, ya que las normas
hacen referencia únicamente a las instituciones descentralizadas llamadas autónomas como en el
40
caso del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y
Alcantarillados (ICAA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), entre otras, en las
que necesariamente debe darse esa relación de dirección, y no por mandato legal, sino
constitucional, en tanto el artículo 188 de la Carta Fundamental establece que:
"Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la
ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."
Por los mismos motivos, los artículos 98, 99 y 100 de la Ley General de la Administración Pública
no pueden entenderse de aplicación a los entes municipales, en tanto no son entes subordinados al
Poder Ejecutivo, y desde esta perspectiva, ninguna de esas normas resultan inconstitucionales.
B.- DE LOS CONTROLES EJERCIDOS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA EN LA FUNCIÓN LOCAL.
XX.- DE LOS PRINCIPIOS GENERALES EN RELACIÓN CON EL CONTROL Y
FISCALIZACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. En toda organización administrativa
debe existir un sistema de control o medios de fiscalización de esa actividad, lo que la dota de un
conjunto de garantías de legitimación y de verificación de oportunidad y legalidad, a la vez que
logra la eficiencia y moralidad de su funcionamiento. De esta manera, para el cumplimiento de cada
uno de los objetivos de los actos administrativos, se requiere el ejercicio del correspondiente medio
de control o fiscalización; algunos de ellos están previstos expresamente en la ley y otros, surgen en
forma implícita de algún precepto esencial de tipo constitucional, como sucede con el control que
ejerce la Contraloría General de la República con la actividad de la contratación administrativa. La
doctrina más calificada señala que el control o fiscalización que se realice en la Administración
Pública puede ser clasificado desde tres puntos de vista fundamentales: a) en cuanto al momento o
tiempo en que se realiza con relación al acto o comportamiento, lo que reviste carácter preventivo o
represivo, según sea el caso; el cual, también, puede presentarse de tres maneras diferentes: el
control anterior ("a priori"), que en realidad funciona a modo de autorización para el acto o contrato
y actúa como condicionante de validez, de manera que cuando el acto sometido al examen no sea
conforme a lo debido, proceda, según sea el caso, la suspensión o sustitución; el control posterior
("a posteriori"), que es en realidad una aprobación de lo actuado por la Administración, y constituye
un requisito de eficacia del acto; y el control concomitante, que se verifica en todo el proceso, a
modo de una verdadera fiscalización de la actuación de los entes públicos, constituyéndose en
requisitos de validez y eficacia al mismo tiempo; b) en cuanto a la iniciativa del control, si es a
petición de parte (recursos) o actuación de oficio (vigilancia); y c) en cuanto al objeto que se
pretenda lograr con el control o fiscalización, si es de legitimidad o legalidad, si se pretende impedir
o reprimir la violación de normas legales, o de oportunidad, en cuanto examina la conveniencia o
mérito de lo actuado.
XXI.- DEL CONTROL FISCAL, FINANCIERO Y CONTABLE A QUE ESTÁN SUJETAS LAS
MUNICIPALIDADES POR PARTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.
La Contraloría General de la República es un órgano constitucional auxiliar de la Asamblea
Legislativa, con competencia expresas para la fiscalización y vigilancia de la hacienda pública -
artículo 183 de la Constitución Política-, a la que le corresponde la verificación de la correcta
utilización de los fondos públicos, lo que se concreta en un control de la legalidad en la
administración financiera del Estado y sus instituciones -incluyendo a las municipalidades-, labor
que desempeña con absoluta independencia y objetividad, en tanto no cabe, en principio, el control
de discrecionalidad, sino únicamente el de legalidad, al examinarse la conformidad de lo actuado
con el ordenamiento jurídico, no el dictado ni intención de la Administración. En síntesis, este
41
control se reduce a la verificación del cumplimiento de los presupuestos de legalidad aplicables, con
prescindencia de toda alusión a las cuestiones de política o de mera conveniencia u oportunidad en
la administración controlada, así como de la eficiencia y rentabilidad de la administración
financiera; desde luego, mientras la conveniencia o inoportunidad no rebasen los límites más allá de
los cuales se convertiría en ilegalidad de conformidad con los criterios normalmente reconocidos
respecto de los límites de la discrecionalidad. En términos generales, este mecanismo de control
contiene siempre un ingrediente lógico, que es la verificación de la conformidad del acto o actividad
con un patrón normativo de conducta, y una medida consecuente, que constituye un verdadero acto
de voluntad, dirigido a permitir o impedir los efectos de la actividad controlada, según que sean
correctos o contrarios a derecho. La jurisdicción de la Contraloría sobre las municipalidades es
inescapable y obligatoria por dictado constitucional, en virtud de lo dispuesto en los artículos 183 y
184, competencia que ha sido reconocida con anterioridad por este Tribunal de manera tal que no
implica una infracción a la autonomía de los gobiernos locales:
"La autonomía municipal no excluye el control de legalidad, del que la doctrina es unánime en
admitir, en las manifestaciones de las autorizaciones y aprobaciones (control a priori y a posteriori,
como requisitos de validez y eficacia de los actos, respectivamente), como compatibles con ella. La
doctrina costarricense más calificada ha expresado sobre el punto: "No reputamos incompatibles
con la autonomía municipal, sino más bien aconsejables, los controles de legalidad con potestades
de suspensión, anulación y sustitución, por la Contraloría General de la República, de los actos
administrativos municipales totalmente reglados, pues ello vendría abonado por la lógica de ese tipo
de control y por la conveniencia de frenar los desmanes administrativos antes de la vía judicial,
como tal lenta e incumplida." Es decir, que el control que emana de la Contraloría General de la
República que es también de origen constitucional según los textos de sus artículos 183 y 184, no
contraría la autonomía municipal, porque su función principal es el control de legalidad de la
administración financiera del sector público estatal y municipal, de donde se infiere que lo que toca
a los gobiernos locales, su procedencia tiene sustento en un texto constitucional expreso (artículo
184 inciso 2)" (sentencia número 2934-93; de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de
junio de mil novecientos noventa y tres).
En los siguientes considerandos se analizarán los diversos controles posibles que ejerce la
Contraloría sobre las municipalidades.
XXII.- DE LOS CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO
MUNICIPAL. Las municipalidades están facultadas para dictar su propio presupuesto, lo cual
encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política les confiere en su artículo 170,
según lo expresado con anterioridad por este Tribunal:
"La autonomía municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política, esencialmente se
origina en el carácter representativo de ser un gobierno local (única descentralización territorial del
país), encargado de administrar los intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir
sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma independiente y con
exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad que conlleva, también la de poder dictar
su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego, la de poder dictar los
reglamentos internos de organización de la corporación, así como los de la prestación de los
servicios municipales. Por ello se ha dicho en la doctrina local, que "se trata de una verdadera
descentralización de la función política en materia local."" (sentencia número 2934-93, de las
quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres).
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Sin embargo, también es de orden constitucional el control que ejerce la Contraloría General de la
República sobre el presupuesto municipal, puesto que el artículo 184 de la Carta Fundamental
dispone expresamente:
"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:[...]
b) Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas
y fiscalizar su ejecución y liquidación; "
competencia que debe completarse con lo dispuesto en el artículo 175, también de la Constitución
Política, que supedita la entrada en vigencia del presupuesto municipal (tanto ordinario como
extraordinario) a la aprobación de este órgano constitucional, el cual, asimismo, fiscalizará su
ejecución, atribución que ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional, según se dijo en
sentencia número 3789-92:
"La Constitución, al fijar las competencias de la Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto
a las municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y fiscalizar su
ejecución. Es decir, este control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de
ejercicio está delimitado en la propia Constitución, [...]"
Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la forma en que este control
debe verificarse:
"La Contraloría General de la República examinará y aprobará, total o parcialmente, los
presupuestos de la Administración, conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución
Política; los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las empresas públicas
de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto de estas.
La Contraloría General de la República fiscalizará que esos presupuestos sean organizados y
formulados para cada ejercicio, de conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de
desarrollo o, en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo nacional, según
la jerarquía de tales planes y lineamientos.
Los presupuestos deberán presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año
fiscal correspondiente.
Cuando se trate de programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la
entidad que formule el presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que dispondrá
de la financiación complementaria para determinación del programa o del proyecto respectivo";
con lo que queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los gastos con las
partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan los créditos y
obligaciones de los entes públicos, es decir, se trata de un simple control técnico, o si se quiere, de
legalidad. Por ello, es que la autonomía presupuestaria de las municipalidades no se ve afectada por
este control, en tanto son las propias autoridades locales las que dictan su presupuesto (ordinario y
extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción, según lo ordenado en el artículo 111 del
Código Municipal derogado:
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"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y
uno de diciembre de cada año, en el que se comprenderán todos los ingresos probables y todos los
egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de aquéllos."
ahora artículo 91:"Las municipalidades acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de
enero al treinta y uno de diciembre de cada año. Para tal fin, utilizarán la técnica presupuestaria y
contable recomendada por la Contraloría General de la República. EL presupuesto deberá incluir
todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán los ingresos";
y la Contraloría únicamente puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por
cuestiones técnicas: la verificación del cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables, con
prescindencia de toda alusión a las cuestiones de conveniencia, oportunidad, rentabilidad o
eficiencia, según lo anotado en el artículo 18 transcrito. En este orden de ideas, el artículo 70 del
Código Municipal no es inconstitucional, al facultar a la Contraloría para aprobar las partidas de los
gastos que se refieren en los artículos 18 (celebración de congresos regionales o nacionales), 67
(celebraciones cívicas, atención de miembros de Supremos Poderes y delegaciones extranjeras,
donaciones, préstamos, disposición de bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a
vecinos, subvenciones a centros educativos, beneficiencias o servicio social, ayudas para obras o
actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes para niños pobres), y 69 (becas en el
país) "si guardan proporción con la situación económica de la Corporación", por tratarse de un
control de legalidad, únicamente, y conformar partidas del presupuesto. Sin embargo, el artículo
107 del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal, al facultar a la Contraloría
para que "de oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de dar cumplimiento a
las obligaciones previamente contraídas, ya que como se dijo anteriormente, corresponde en
exclusiva a las autoridades municipales elaborar su propio presupuesto conforme a sus propios
lineamientos y modificar el presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad. No obstante lo
anterior, debe aclararse que si la Contraloría verifica la situación prevista en la norma, sea, la falta
de previsión para incluir partidas suficientes para cubrir con los compromisos adquiridos, no puede
aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la municipalidad respectiva, a fin de que ésta
haga las enmiendas del caso, dejándose en suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas
partidas. En este sentido, debe recordarse que la autorización de la Contraloría para endeudarse
(créditos y otros) implica necesariamente, una obligación para la municipalidad de incluir en los
presupuestos futuros las partidas de amortización necesarias para su cancelación;
consecuentemente, si no se hacen esas previsiones, se incurre en una violación a dicha autorización.
El Código vigente es más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:
"Las municipalidades deberán diseñar planes de pago y atención adecuados a sus obligaciones. Para
ello, deberán incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas suficientes para cumplir con los
compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la falta de aprobación del presupuesto
municipal por la Contraloría General de la República."
Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código Municipal número 4574, de
cuatro de mayo de mil novecientos setenta, declaratoria que es retroactiva a la fecha de entrada en
vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno.
XXIII.- DEL PRETENDIDO CONTROL A CARGO DE LA OFICINA DE PLANIFICACIÓN
NACIONAL EN EL PRESUPUESTO MUNICIPAL. En relación con la materia presupuestaria, se
impugna el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, y sus reformas, en cuanto
ordena de previo a la aprobación de la Contraloría General de la República, todos los entes públicos
-y en consecuencia a las municipalidades también- deben enviar a la Oficina de Planificación
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Nacional y Política Económica, el presupuesto a fin de que ésta determine su compatibilidad con las
previsiones y órdenes de prioridad establecidas en los planes nacionales de desarrollo. La aplicación
de esta disposición a los gobiernos locales es contraria al orden constitucional, por dos motivos
principales. Primero que nada, no hay ninguna norma constitucional que disponga que un
organismo dependiente del Poder Ejecutivo tenga participación alguna en la aprobación de los
presupuestos municipales, siendo la Contraloría General de la República la única institución que
tiene competencia constitucional en la materia. En este sentido, debe recordarse que los
constituyentes, al conformar el régimen municipal, pretendieron sacar a las municipalidades del
control ejercido por el Poder Ejecutivo, de manera que resulta improcedente la disposición en
comentario. Y en segundo lugar, debe hacerse mención de que el único control al que están sujetas
las corporaciones municipales es al que está en manos de la Contraloría, de manera que pretender
someter los presupuestos municipales a controles distintos resulta inconstitucional, salvo que dichos
planes hubiesen sido aprobados por ley, caso en el cual, sería un control de legalidad, que en todo
caso, correspondería verificarlo al órgano contralor, no a la Oficina de Planificación Nacional y
Política Económica (hoy Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica), según lo
previsto en los comentados artículos 175 y 184 de la Constitución Política y en la frase final del
párrafo segundo del transcrito artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República.
XXIV.- DE LOS CONTROLES POSIBLES EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA.
Interesa resaltar ahora varios principios fundamentales que definen la contratación administrativa;
el primero de ellos es que se refiere a todas las instituciones públicas que conforman el Estado sin
excepción, con lo que el régimen de la contratación administrativa es de aplicación obligatoria a las
municipalidades. El segundo es que la contratación del Estado y sus múltiples instituciones debe
verificarse mediante el procedimiento de licitación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
182 de la Constitución Política, medio considerado el más idóneo por los constituyentes para la
selección del contratante de la Administración, en tanto es un procedimiento de garantía del interés
público, a la vez que constituye el mecanismo más apto para el control de la hacienda pública y el
correcto uso de los recursos financieros del Estado, con la finalidad de promover una sana
administración de los fondos públicos. El tercer principio importante en la materia es que la
obligación constitucional que deriva del artículo 182 de la Carta Fundamental comprende toda la
actividad contractual del Estado, por lo que no puede distinguirse -para exceptuarse- en el tipo de
contrato a realizar, sea de servicios, ejecución de obras, ventas, arrendamientos de bienes, compras,
o en razón de la materia; y la única distinción que cabe hacer a efecto de determinar la modalidad
de contratación a seguir (licitación pública, restringida, por registro, o directa) es en razón del
monto, el cual corresponde definir al legislador conforme a los parámetros dados por la
jurisprudencia constitucional (concretamente en sentencia número 0998-98, de las once horas
treinta minutos del dieciséis de febrero del año pasado). El cuarto gran principio se refiere al control
que ejerce la Contraloría General de la República en la contratación administrativa; el cual
constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se conforma el sistema, de manera tal que
deriva directamente de lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, en tanto
se trata del órgano constitucional encargado de la vigilancia de la hacienda pública, de manera que
se constituye en la garantía de la correcta utilización de los fondos públicos, en aras de la
satisfacción del interés público. Y en este sentido,
"[...] aún cuando no existiera normativa legal específica que desarrollara las competencias propias
de esta institución -Contraloría General de la República-, la misma estaría legitimada para ejercer
actuaciones tendentes a vigilar y fiscalizar la Hacienda Pública, precisamente por estar basada su
competencia en normas de rango constitucional" (sentencias número 0998-98, supra citada).
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Lógica consecuencia de lo anterior, es que mediante ley común no pueden rebajarse, disminuirse,
suprimirse o atribuirse a otro órgano público las atribuciones propias del órgano contralor, de
manera que la normativa en general tiene que reconocer estos principios, para no ser contraria a
estos parámetros y valores constitucionales. La legitimidad y constitucionalidad de este control ha
sido reconocido con anterioridad por este Tribunal, así, en sentencia 2398-91, de las quince horas
veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno, en que indicó:
"En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la
Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de
fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación
administrativa";
y reafirmó en sentencia número 0998-98, supra citada:
"[...] de manera que la Contraloría, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento
jurídico -según se anotó anteriormente-, se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad
en el manejo de los fondos públicos, que comprende las diversas operaciones de ejecución del
presupuesto del Estado, control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción
administrativa financiera y la norma jurídica, por lo que, como lógica consecuencia, no escapa a
este control de la Contraloría, la actividad referente a la contratación administrativa, [...]"
Esta labor de control y fiscalización sobre la actividad contractual del Estado la hace la Contraloría
a través de dos análisis principales: examina el nexo de la actividad propuesta con los fines de la
institución (control de legalidad del gasto), lo que en el caso de las municipalidades se traduce en la
correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el artículo 169 constitucional (interés y
servicio local en relación con el cantón determinado), y examina la capacidad de pago o económica
de la institución.
Es a la luz de estos principios, que se analizan las disposiciones impugnadas relativas a la actividad
contractual realizada por las municipalidades.
XXV.- DE LA CONTRATACIÓN DIRECTA EN LAS MUNICIPALIDADES. Se alega que el
inciso d) del artículo 21 Código Municipal anterior, establece una categorización de las
municipalidades en razón del monto de su presupuesto al definir la competencia de sus órganos
(entonces Ejecutivo y Concejo) para asumir compromisos económicos en razón de su presupuesto.
La norma impugnada disponía concretamente:
"Son atribuciones del Concejo: [...]
d) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la
municipalidad, con la salvedad de los gastos fijos y de las adquisiciones de bienes y servicios, hasta
los siguientes montos, los cuales estarán bajo la competencia del Ejecutivo municipal:
1)- De hasta cuarenta y ocho mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de
diez millones de colones o menos.
2)- De hasta ochenta y cuatro mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea
mayor de diez millones de colones y menor de cuarenta millones.
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3)- De hasta ciento setenta mil colones, en las municipalidades cuyo presupuesto anual sea de
cuarenta millones de colones o más.
Los límites aquí señalados podrán ser modificados por la Contraloría General de la República, sin
que puedan exceder de las variaciones del índice de precios al por mayor del Banco Central de
Costa Rica. Tal modificación la hará la Contraloría mediante resolución razonada que deberá
publicar en el Diario Oficial."
En relación con esta norma, debe hacerse la advertencia que no se trata de una categorización, como
alega la accionante, sino más bien de una autorización para las autoridades municipales para que
puedan contraer obligaciones en la modalidad de las compras menores, en virtud del rango de sus
presupuestos, lo que debe ser examinado conforme a la jurisprudencia constitucional de la materia.
Así, en sentencia número 5947-98, de las catorce horas treinta y dos minutos del diecinueve de
agosto de mil novecientos noventa y ocho, se indicó que el principio general que rige la
contratación administrativa obliga a que la misma se verifique mediante licitación pública; sin
embargo, a manera de excepción y en determinadas circunstancias muy calificadas, previamente
definidas en la ley, puede justificarse la utilización del procedimiento de la contratación directa,
limitándola para contrataciones menores, lo que encuentra su justificación en atención al orden
público e interés general que debe satisfacer la Administración Pública, cuando resulta imposible
para el ente contratante convocar a la licitación pública, bajo seria amenaza de ver comprometido el
interés público:
"Se trata de situaciones especiales en las cuáles el uso de los procedimientos concursales ordinarios,
y más específicamente el de la licitación pública, más bien implicarían un serio entorpecimiento en
el cumplimiento del fin público encomendado a la Administración Pública, donde el cumplimiento
"per se" de exigencias legales más bien podría traducirse en serias alteraciones al orden institucional
establecido en la propia Constitución Política. Situaciones como la adquisición de bienes para la
atención de una emergencia o urgencia apremiante, cuando exista un único proveedor en el
mercado, cuando se trate de servicios conceptualizados como "actividad ordinaria" de la institución
contratante, o de negociaciones en las que se requieran especiales medidas de seguridad y que se
encuentran establecidas precisamente en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa,
sin que esta afirmación constituya una valoración constitucional de cada uno de los supuestos
establecidos en esta disposición, los que deberán ser analizados en su oportunidad."
De manera que, no encuentra este Tribunal razón o fundamento constitucional que justifique la
exclusión de las municipalidades en la aplicación de las reglas que rigen la contratación
administrativa, compiladas en la Ley de la Contratación Administrativa, en tanto el artículo 1°
dispone:
"Esta Ley regirá la actividad de contratación desplegada por los órganos del Poder Ejecutivo, el
Poder Judicial el Poder Legislativo, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la
República, la Defensoría de los Habitantes, el sector descentralizado territorial, los entes públicos
no estatales y las empresas públicas."
De lo anterior se infiere que no hay motivo para excepcionar a las municipalidades de esta
normativa general y por ello, la disposición resulta irrazonable e inconstitucional en cuanto
constituye una excepción al régimen de contratación administrativa en lo que respecta a la
autorización para la contratación directa, la que procede únicamente en razón del monto y por las
causales expresamente previstas en el artículo 2 de la Ley de la Contratación Administrativa, tal y
como lo prevé la normativa municipal vigente:
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"Artículo 13.- Son atribuciones del Concejo: [...]
e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad,
excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del
alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la
Ley de la Contratación Administrativa, N° 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento."
Por ello, resultan inconstitucionales los textos de la norma comentada, tanto en su texto original
(que excepcionaba los procedimientos licitatorios hasta por un monto de cinco mil colones), como
el dado por ley número 6890 (texto que ha sido analizado).
En todo caso, cabe hacer la advertencia de que a falta de norma legal que así lo disponga, la
Contraloría General de la República tiene competencia para determinar los límites económicos para
determinar la procedencia de los diversos procedimientos licitatorios, conforme se indicó en
sentencia número 0998-98, pero únicamente como una situación transitoria y excepcional, al señalar
que
"La Sala no deja de advertir que la determinación por vía legal de los límites económicos dificultan
la necesidad de actualizarlos, motivado en la variación de las condiciones económicas del país, pero
tampoco ignora que jurídicamente es posible que la norma jurídica de base, tenga como en el
anterior, una remisión a una facultad para que un órgano objetivo -como la Contraloría General de
la República, por ejemplo- haga la determinación de los límites";
La inconstitucionalidad del inciso d) del artículo 21 inciso d) del Código Municipal, número 4574,
es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos
setenta y uno.
XXVI.- DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA LA DISPOSICIÓN DE
BIENES Y DERECHOS MUNICIPALES. En relación con las facultades de las municipalidades
para contraer obligaciones y para disponer de sus recursos (bienes muebles o inmuebles, créditos),
se impugnan los artículos 67 párrafo cuarto, 71, 78, 79, 80, 105, 134 y 184 del Código Municipal y
13 del Reglamento de Contratación Administrativa, decreto ejecutivo número 7576-H, los cuales de
seguido se analizan.
El artículo 67 párrafo cuarto del Código Municipal es impugnado en cuanto supedita la donación no
referida en dinero en efectivo, de interés para el cantón y a favor de una institución estatal, a la
previa anuencia de la Contraloría, lo que se estima implica un control de oportunidad y
conveniencia, convirtiendo al órgano contralor en coadministrador en el manejo de los fondos
públicos. Asimismo, se impugna el artículo 71 del Código Municipal, en cuanto dispone:
"Ni los bienes, ni los derechos municipales pueden ser objeto de embargo ni de remate judicial,
salvo que sobre ellos pesare una garantía real autorizada por la Contraloría General de la República,
la que no será necesaria cuando se trate de compraventa al crédito. Se incluyen dentro de esta
disposición, los derechos de arrendamiento de locales municipales y las licencias para ejercer
actividades lucrativas, las cuales no podrán ser cedidas o dadas en garantías sin la autorización
expresa de la Municipalidad respectiva."
En esta materia, y dada la sensibilidad de los bienes y derechos involucrados, el único control
permitido es el de legalidad, el cual resulta compatible con la autonomía municipal, motivo por el
cual, en primera instancia, la norma no es inconstitucional. Asimismo, del mandato constitucional
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contenido en los artículos 183 y 184 de la Carta Fundamental, deriva el principio general de que en
la administración de los recursos municipales, la Contraloría General tiene a su cargo lo que
constituye su control y fiscalización, de manera que le corresponde verificar la capacidad para
adquirir obligaciones y comprometer bienes, en tanto su patrimonio forma parte integral de los
fondos públicos, conformado en los términos del artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de la República:
"Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de
empresas o de entes públicos";
entre los que se incluyen bienes municipales y demaniales, que por definición son imprescriptibles,
inalienables e inembargables, y que están fuera del comercio de los hombres -como lo ha dicho en
reiteradas ocasiones la jurisprudencia constitucional (entre otras ver sentencias número 0447-91,
2306-91, 5976-93)-:
"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del
legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes
dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicos, que no pertenecen individualmente a los
particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del
comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos
bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que
prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos
bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser
susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los
interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser
objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho
a la propiedad. El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el
uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien,
reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. La precariedad de todo derecho o
permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en
cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien,
por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo
ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el
permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen
patrio de los bienes de dominio público, [...] los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello
los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración,
unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan."
Lo anterior hace ver que la autorización que se exige de la Contraloría para que las municipalidades
puedan dar en préstamo (crédito), arrendamiento, donación o constituyan en garantía, no es una
infracción a su autonomía para disponer de sus recursos, en tanto el órgano contralor debe verificar
en primera instancia la naturaleza de los bienes que se quieren comprometer, y luego el destino que
se les quiera dar, verificando su correspondencia con el contenido del artículo 169 constitucional.
De manera que la disposición de los bienes está sujeta al control en los términos previstos por la
legislación pertinente (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y Ley de la
Contratación Administrativa), puesto que la Contraloría verifica un control de legalidad y
financiero-contable (análisis del presupuesto, para determinar la relación entre ingresos y egresos y
definir la capacidad de pago), para constatar que no se afecta de ninguna manera el normal
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equilibrio que debe existir en relación con sus otros compromisos y deudas, y en el que obviamente,
están previstas las responsabilidades del caso.
El párrafo segundo del artículo 62 del vigente Código Municipal recoge estos principios, pero sin
supeditar las donaciones a la anuencia previa (autorización) de la Contraloría, lo cual tampoco la
hace contraria al orden constitucional. Ello no significa que tales operaciones estén exentas de
control por parte de este órgano constitucional, ya que en virtud de lo dicho en la citada sentencia
0998-98, él ejerce su función contralora y fiscalizadora de la contratación administrativa -aún sin
que haya norma expresa que lo disponga-, y en el caso, no sólo por disposición de norma
constitucional expresa -artículo 183 y 184-, sino por derivación de lo dispuesto en los artículos 11,
12, 14, 17, 20, 25, 30 y 37 de su Ley Orgánica, tiene plena competencia para hacerlo en esta
materia. Por su parte, la nueva legislación municipal no establece norma concreta respecto de la
posibilidad de dar o no en garantía bienes inmuebles, derechos, licencias o patentes municipales, ni
de la autorización previa a cargo del órgano contralor, sin embargo, debe de entenderse que las
normas relativas a ello deben completarse con lo dispuesto en la Ley de la Contratación
Administrativa y la Ley Orgánica de la Contraloría, de modo que, la actividad contractual por la que
se pretenda comprometer bienes municipales, sí está sujeta al control en los términos previstos por
la legislación pertinente.
Resulta improcedente la impugnación del artículo 184 del mismo cuerpo legal, en cuanto dispone:
"Se autoriza al Estado, a sus instituciones y empresas públicas constituidas como sociedades
anónimas, para donar bienes muebles o inmuebles a las municipalidades, con el propósito de
dedicarlos exclusivamente a sus fines. La donación deberá contar, en cada caso, con la autorización
de la Contraloría General de la República";
porque el control que se impugna es el que la Contraloría ejerce sobre las otras instituciones del
Estado cuando quieran disponer bienes a favor de las municipalidades, con lo cual queda en
evidencia que no puede haber infracción a la autonomía municipal, sino en todo caso, la de aquellas
instituciones públicas, para lo cual no alcanza la legitimación del accionante, motivo por el que la
acción debe rechazarse de plano respecto de esta norma, al tenor de lo dispuesto en el párrafo
primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.
XXVII.- DE LA AUTORIZACIÓN DE LA CONTRALORÍA PARA EL EJERCICIO DE
DIVERSAS ACTIVIDES CONTRACTUALES DE LAS MUNICIPALIDADES. Se repite que de
conformidad con lo señalado en la jurisprudencia constitucional citada y en Considerandos
anteriores, la intervención de la Contraloría General de la República en la actividad contractual
realizada por las distintas instancias públicas, es un pilar fundamental en el sistema de la
contratación administrativa. En este orden de ideas, es que no resulta inconstitucional el control y
fiscalización que se exige en el artículo 78 del Código Municipal, por el que se requiere la
autorización del órgano contralor para que las municipalidades puedan
"[...] realizar toda clase de contrataciones con entidades reconocidas como ajenas al espíritu de
lucro o cuyo afán en el caso concreto sea, ayudar a la municipalidad, [...]";
en tanto la contratación con empresas sin espíritu o ánimo de lucro constituía una modalidad de la
contratación directa, y por lo tanto, una excepción al artículo 182 de la Constitución Política, y por
ende, de los procedimientos licitatorios de la contratación administrativa de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 96.6 de la Ley de la Administración Financiera de la República al
disponer que
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"Se establecen excepciones a lo dispuesto en los tres artículos que preceden, conforme con las
siguientes reglas:
a) Puede recurrirse, además, a la contratación directa en los siguientes casos:
[...]
6) Respecto de contratos que se celebren con Gobiernos o entidades de otros países, o con
organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública o bien social, ajenos al ánimo de lucro; y
[...]";
y 203 del antiguo Reglamento de la Contratación Administrativa,
"Constituye sexta excepción a los procedimientos de concurso, la contratación directa con
gobiernos o entidades de otros países, o con organismos nacionales o extranjeros de utilidad pública
o bien social, ajenos al espíritu de lucro. Para celebrar la contratación en forma directa con ellos la
Administración tomará en cuenta que el precio o estimación de la contraprestación a cargo del ente
público, no exceda los limites de lo razonable según los precios que rijan operaciones similares ya
sea en el mercado nacional o internacional";
procedimiento que requiere -por principio constitucional y definición-, el control directo de la
Contraloría General de la República. Con la nueva legislación, la actividad contractual de los
gobiernos municipales se remite a las disposiciones y principios de la Ley de la Contratación
Administrativa (artículo 62 del vigente Código Municipal), cuyo artículo 2 regula los supuestos en
que procede la contratación directa, en el que no se previó el supuesto analizado.
Por su parte, el artículo 79 del mismo cuerpo legal exige la anuencia de la Contraloría respecto de
"Las operaciones que hagan las municipalidades con sus inmuebles cuyo valor sea superior a
cincuenta mil colones [...]";
Esta norma hay que entenderla en idénticos términos que los señalados en relación con los artículos
67 y 71 del Código Municipal, en tanto es necesario el control y fiscalización ejercido por el órgano
contralor, a fin de que verifique que los bienes que se pretenden negociar estén disponibles y
liberados en razón de su naturaleza (es decir que no se trate de bienes demaniales), y que el destino
que se pretenda dar sea conforme con el contenido del artículo 169 constitucional. Sin embargo,
estima esta Sala que sí son contrarias a la autonomía municipal las partes de la norma que dicen
"tanto" y "como la oportunidad", al ser posible únicamente el control de legalidad, pero no el de
oportunidad y conveniencia, en los términos que se han expuesto en el considerando XXI de esta
sentencia, cuando se examina el tema del control de oportunidad o conveniencia; lo contrario
implicaría que la Contraloría ejerce funciones que no le corresponden, asumiendo las de
"coadministrador activo"; esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de
vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. Por último, en este mismo
sentido se impugna el artículo 80 del Código Municipal que exige el refrendo de la Controlaría
respecto de
"Todo contrato suscrito por las municipalidades, cuyo valor sea superior a los ciento cincuenta mil
colones, excepto los de trabajo, [...] sin el cual no podrá surtir efecto alguno. A igual control estarán
sujetos los acuerdos municipales en que se acojan reclamos pecuniarios por un valor de diez mil
colones o más";
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el cual es inconstitucional por tratarse de una norma atípica, en tanto su texto fue reformado por Ley
de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número
7083, de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete, con lo cual, al ser su contenido
diverso de la materia presupuestaria, debió de haberse promulgado conforme al procedimiento
ordinario para la formación de las leyes previsto en el artículo 124 de la Constitución Política;
inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea nueve de
setiembre de mil novecientos ochenta y siete. El texto que inicialmente tenía esta disposición no es
contrario al orden constitucional, en tanto lo que preveía era el refrendo de la Contraloría como
condición sine qua nom para que pudieran surtir efectos las obligaciones derivadas de todos los
contratos celebrados por las municipalidades -excepto los de trabajo- cuyo valor fuera superior a los
diez mil colones.
La normativa municipal vigente (Ley número 7794) es más clara y sencilla en lo que respecta a la
actividad contractual de las municipalidades, a establecer una norma genérica (artículo 62) que
remite a la Ley de la Contratación Administrativa, y en consecuencia a los principios
constitucionales que la rigen, donde, según se anotó en el Considerando XXIII de esta sentencia, el
control ejercido por la Contraloría General de la República es esencial.
En este orden de ideas, cabe desestimar la acción respecto de la impugnación que se hace del
artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H,
de veintitrés de setiembre de mil novecientos setenta y siete, que permitía ejercer un control de
oportunidad en la actuación, ya que fue derogado mediante el Reglamento General de la
Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 25038-H, de siete de marzo de mil
novecientos noventa y seis, el cual no tiene disposición alguna semejante a la impugnada;
procediendo, en consecuencia, el rechazo de plano respecto de esta impugnación. Queda claro, eso
sí, que la competencia de control y fiscalización de la actividad contractual del Estado es
únicamente para verificar un examen de legalidad.
XXVIII.- DE LA AUTORIZACIÓN PARA EL FUNCIONAMIENTO DE LAS CAJAS CHICAS
DE LAS MUNICIPALIDADES. El artículo 134 del Código Municipal es cuestionado en cuanto
fija un monto de diez mil colones como límite para que los Concejos efectúen gastos por medio del
sistema de caja chica, monto que se estima irrisorio y contrario al principio de razonabilidad. Varios
son los puntos que deben ser analizados respecto de esta disposición. En primer lugar, que el texto
de esta norma fue reformado por la Ley número 7051, de treinta de octubre de mil novecientos
ochenta y seis, que es Ley de Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos
ochenta y siete, con lo cual, esta reforma resulta inconstitucional, al constituir una norma atípica; es
decir, al ser su contenido no presupuestario debió de haberse promulgado conforme al
procedimiento ordinario de formación de las leyes que se establece en el artículo 124 de la
Constitución Política, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en
vigencia, sea el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis. No obstante lo anterior, cabe
señalar, que con esta reforma, lo que se variaron fueron los montos por los cuales se autoriza la
contratación de bienes y servicios a través de la caja chica (de quinientos colones a diez mil
colones) y el conferimiento a la Contraloría de la facultad para revisar y aumentar tales montos cada
dos años, a lo que es importante hacer referencia.
El término de caja chica es un término contable por el que se comprende un fondo de dinero en
efectivo o en depósito, por cantidades relativamente pequeñas, disponible para desembolsos
menores que generalmente se lleva bajo el sistema de fondo fijo. Lo anterior hace comprensible su
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objetivo, tanto en las empresas privadas como en las instituciones públicas, sea el de atender al pago
de las necesidades urgentes que se presentan y cuyo monto no amerita la emisión de un cheque en el
caso de las primeras, o seguir los procedimientos establecidos en la Ley de la Contratación
Administrativa, para las segundas, motivo por el cual el sistema tiene una gran importancia en el
engranaje de la Administración Pública. La regulación del uso de las cajas chicas del Estado no
resulta ajena a las competencias propias de la Contraloría, entendida ésta no como reglamentación,
sino a modo de directrices generales en lo que corresponde a la correcta administración de los
fondos públicos (parámetros para su fiscalización y manejo), por lo que el control que ejerce la
Contraloría en el manejo de las cajas chicas del Estado es consustancial con su función asignada por
Constitución; pero no le corresponde su reglamentación -fijación de los montos, ni tampoco la
autorización de tales rubros-, competencia que es de cada institución en particular. En este sentido,
el inciso c) del artículo 13 del nuevo Código Municipal le atribuye al Concejo la potestad de "dictar
los reglamentos de la Corporación", entre los que se encuentra el uso de la caja chica (artículo 109),
el cual, para su eficacia, debe ser aprobado por la Auditoría de la Contraloría General de la
República. Sin embargo, este órgano contralor, bien puede dictar directrices generales para el
normal funcionamiento de esas cajas, como las que se contienen en los artículos del 202.01 al 202.7
del Manual sobre Normas Técnicas de Auditoría para la Contraloría General de la República y las
entidades y órganos sujetos a su fizcalización, que en lo conducente disponen:
"202.01 Debe dictarse un reglamento específico para cajas chicas.
202.2 Los fondos de cada caja deben estar bajo la custodia de una sola persona.
202.3. Todo desenvolso por caja chica deberá contar con una autorización escrita y será respaldado
con el correspondiente justificante.
202.4 Todo reembolso de caja chica deberá respaldarse con documentos originales que serán
revisados en cuanto a su integridad y autenticidad y marcados a efecto de que puedan ser utilizados
posteriormente.
202.5 Los cheques que se emitan para reembolso de caja chica deben hacerse a nombre del
responsable del manejo del fondo.
202.6 No se cambiarán cheques personales con fondos de caja chica.
202.7 Deben efectuarse arqueos por sorpresa de los fondos de caja chica."
En virtud de lo dicho, la frase final del párrafo segundo, que confiere a la Contraloría la fijación y
variación de los montos cada dos años
"las cual podrá revisar y aumentar cada dos años el monto establecido";
es inconstitucional, por implicar una fase de la autonomía administrativa propia de las
municipalidades, inconstitucionalidad que es declarativa y retroactiva a la fecha de su entrada en
vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. Por su parte, la legislación
municipal vigente establece que tales regulaciones son a cargo del Concejo, tanto en lo que
corresponde a la autorización de su funcionamiento, como su reglamentación, y fijación de los
montos, en el párrafo tercero del artículo 109 del nuevo Código, con lo que se respeta a plenitud la
autonomía municipal,:
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"Los Concejos podrán autorizar el funcionamiento de cajas chicas que se regularán por el
reglamento que emitan para el efecto; estarán al cuidado del tesorero y por medio de ellas podrán
adquirirse bienes y servicios, así como pagar viáticos y gastos de viaje. Los montos mensuales serán
fijados por cada Concejo y todo egreso deberá ser autorizado por el alcalde municipal."
La propia Contraloría General de la República ha entendido que la compra a adquisición de bienes y
servicios a través de la caja chica es importante, a tal punto que la conceptualiza como un
mecanismo de los procedimientos de pago concebido para agilizarlos en situaciones excepcionales,
para la compra de bienes y servicios indispensables y urgentes, en virtud de lo dispuesto en el
artículo 14 de la Ley de la Administración Financiera de la República en relación con el artículo
279 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo número 7576-H, y más
recientemente, con la nueva Ley de la Contratación Administrativa, como una excepción a los
procedimientos concursales de la contratación administrativa, en lo dispuesto en el artículo 2 inciso
e), en relación con el artículo 81 de su Reglamento (ver los oficios número PI/ES-395, de cuatro de
setiembre de 1996, DGCA 104-97, DGCA 105-97, ambos de veintiuno de enero de 1997). En este
sentido, debe hacerse la advertencia de que, en todo caso, ninguna compra o gasto hecho por la caja
chica puede exceder los límites previstos para las diversas modalidades de la contratación
administrativa, según se especifica en dicha norma.
XXIX.- DE LA APROBACIÓN DE LOS CONTRATOS DE BECA. Por último, el artículo 149
inciso e) aparte 6 del Código Municipal es impugnado por exigir la aprobación final de la
Contraloría en la formalización de los contratos de beca para los empleados municipales; sin
embargo, con vista en el texto de la norma, queda claro que lo que se exige es el refrendo del
contrato por el órgano contralor, a modo de aprobación de legalidad y no de autorización:
"Para que pueda disfrutarse de una licencia de adiestramiento deberá suscribirse previamente un
contrato, el que requerirá, para su eficacia refrendo de la Contraloría y otorgarse garantía de
cumplimiento a satisfacción del Concejo".
lo cual no es violatorio de la autonomía municipal, debiendo desestimarse la acción respecto de esta
norma.
XXX.- DE LA AUTORIZACIÓN REQUERIDA PARA CONTRATAR EMPRÉSTITOS. En
virtud de lo dispuesto en el artículo 105 del anterior Código Municipal, se requería de la
autorización previa de la Contraloría General de la República -además de la legislativa en algunos
casos-, para que las municipalidades pudieran contratar empréstitos, lo cual, alega la accionante, es
un control de oportunidad y conveniencia violatorio de la autonomía propia de los gobiernos
locales. El texto de esta disposición es el de la reforma de la misma mediante el artículo 36, norma
segunda, de la Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y seis,
que es Ley de Presupuesto para el período fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, con lo cual, la
norma es inconstitucional, al constituir una norma atípica, al tener un contenido distinto del de
orden estrictamente presupuestario, debiendo de ser aprobada mediante ley ordinaria, conforme el
procedimiento previsto en el artículo 124 de la Constitución Política, inconstitucionalidad que es
retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos ochenta y
nueve. El texto anterior a esta reforma, es prácticamente el mismo, salvo que con la reforma se
introdujo la referencia a los concejos municipales de distrito y a las ligas municipales, lo cual se
comentará de seguido.
Primero que nada, es importante resaltar el hecho de que el artículo 174 de la Constitución Política
hace una remisión a la ley, para que ésta determine los casos en que las municipalidades requieran
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de la autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantías sus bienes o rentas, o
enajenar sus bienes muebles o inmuebles, motivo por el cual, el párrafo primero de esta disposición
tiene fundamento constitucional, al exigir tal autorización cuando se trate de empréstitos con
entidades o capital extranjeros. Sin embargo, debe de hacerse la aclaración de que únicamente los
gobiernos locales en general y la Unión o Liga de Municipalidades de la Provincia de Cartago
tienen competencia para contratar créditos; los primeros, en virtud de su categoría y autonomía
constitucional y la segunda, en virtud de la Ley número 5119, de veinte de noviembre de mil
novecientos setenta y dos, que le confirió a esta asociación esa facultad, siempre y cuando sus
estatutos estuvieren refrendados por el órgano contralor, ya que como se verá, los concejos
municipales de distrito son inconstitucionales.
En lo que respeta a la competencia de la Contraloría para autorizar los empréstitos que la ley le
asigna (con capital o entidades nacionales), no resulta inconstitucional en los términos ya señalados
por esta sentencia, en cuanto el control que se ejerce es el de legalidad, de manera que lo que
examina es la capacidad de pago o económica de la entidad local que quiere comprometer su
patrimonio (control financiero-contable), y el nexo de la actividad propuesta con los fines de la
institución (control del gasto), que es la correspondencia del servicio o necesidad propuesto con el
artículo 169 constitucional (interés y servicio local en relación con el cantón determinado). No
parece lógico que los empréstitos que se contraigan con el Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal escapen al control de la Contraloría, lo que a criterio de este Tribunal sí es
inconstitucional, según lo anotado anteriormente.
En relación con este tema, también resulta inconstitucional la aplicación de lo dispuesto en el
artículo 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525, reformado por el artículo 7 de la Ley
número 7010, a las corporaciones municipales, ya que en virtud de la autonomía constitucional que
éstas ostentan, resulta improcedente someter a las corporaciones municipales al control ejercido por
un órgano del Poder Ejecutivo (ahora Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) a
efecto de que éste autorice los créditos con capital y empresa extranjero de las entidades locales.
C. DE LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL EN RELACIÓN CON LOS COMETIDOS
LOCALES.
XXXI.- DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE
DISTRITO. Impugna, asimismo, el accionante, el artículo 63 y su Transitorio I del Código
Municipal, en cuanto permite continuar el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, y
habiéndose declarado la inconstitucionalidad del Transitorio, en virtud de sentencia número 6000-
94, de las nueve horas treinta y nueve minutos del catorce de octubre de mil novecientos noventa y
cuatro, dirige su impugnación contra la normativa que intente revivir tales concejos, por conexidad
y consecuencia. Primero que nada, debe hacerse una distinción entre lo que son los Concejos de
Distrito, que son organizaciones propias de las municipalidades, y por lo tanto, constitucionales en
los términos en que se regulaban en el artículo 63 del Código Municipal anterior, y que fueron
conceptualizados por la Sala como
"[...] las organizaciones comunales de base, presididas por el síndico respectivo, que sirven de
enlace entre el Gobierno Local y las comunidades, son simples órganos de colaboración, cuya
principal función es la de determinar las necesidades de la jurisdicción, para que, por medio de la
iniciativa del síndico, se intente incluir dentro del presupuesto ordinario de la Municipalidad, el
soporte económico necesario para satisfacerlas (vid. artículos 64 y 116 Código Municipal). La
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Constitución Política no prevé absolutamente nada sobre los Concejos de Distrito; carecen de
potestades imperativas que les permitan dictar actos con ese carácter y no tienen a su cargo la
organización y administración de servicios públicos. Son simples órganos de colaboración, que
sirven de contacto directo con la municipalidad respectiva, que fiscalizan las obras que se ejecutan
en los respectivos distritos o bien, proponiendo la realización de las que se estimen necesarias.
Como se ha dicho "El carácter claramente subordinado de las funciones del Concejo de Distrito a
las del Concejo Municipal indica que se trata de órgano auxiliar de este último en la promoción de
los intereses locales, sin personalidad jurídica propia, no obstante el aspecto territorial de su
competencia y la índole electoral y representativa del síndico. Es simplemente un órgano periférico
del Municipio, con funciones no decisorias, respecto de las cuales el distrito es límite espacial de
competencia"" (sentencia número 6000-94);
de los Concejos Municipales de Distrito, que sí son inconstitucionales por violación a la autonomía
municipal en los mismos términos que señaló este Tribunal en la sentencia de referencia.
Efectivamente, en el actual Código Municipal, en los artículos 54 a 69, se regula lo pertinente a los
Concejos de Distrito, sea su conformación, organización y funciones, disposiciones que no son
violatorias del ordenamiento constitucional; pero, en cambio, sí lo es el Título VIII en su totalidad,
al restablecer la existencia de los Concejos Municipales de Distrito, el cual fue adicionado al nuevo
Código mediante Ley número 7812, del dos de julio de mil novecientos noventa y ocho,
concretamente en los artículos 173 a 181, en los que se establece su conformación, organización y
funciones, por las siguientes razones:
1.- por implicar una administración local distinta de la prevista en la Constitución Política, en
efecto, la autonomía que la propia Carta Fundamental le ha otorgado a las corporaciones
municipales es sustituida por un acto de rango inferior, que en este caso es mucho más grave, al
depender su creación de las propias municipalidades, es decir, de un acuerdo de su Concejo,
dotándoseles a los órganos creados de plena capacidad jurídica para realizar actos y contratos de
toda clase que le permita cumplir con sus obligaciones de conformidad con sus atribuciones, las que
están definidas en el artículo 179 del Código Municipal:
"Previa aprobación del concejo municipal respectivo, el concejo municipal de distrito, en su
jurisdicción territorial, tendrá las siguientes competencias:
a) Celebrar pactos, convenios o contratos con otros concejos municipales de distrito dentro y fuera
de su cantón; además, con otras municipalidades, instituciones u organismos públicos. El concejo
municipal dispondrá de treinta días hábiles para otorgar la aprobación. De lo contrario, se tendrá por
aprobada.
b) Dictar, respetando las directrices de la municipalidad, los reglamentos autónomos de
organización y servicio, los cuales serán refrendados por ella.
c) Proponer los presupuestos anuales al concejo municipal de su cantón.
d) Convocar a consultas populares y fomentar la participación activa, consciente y democrática de
los vecinos en las decisiones que afecten sus distritos.
e) Fiscalizar el buen cumplimiento y la realización de las obras municipales en el distrito.
f) Coadyuvar con la municipalidad en el correcto desempeño de las funciones tributarias.
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g) Cuidar el ornato y limpieza del distrito.
En cualquier momento, el concejo municipal del cantón mediante acuerdo de dos terceras partes de
sus miembros podrá avocar determinadas competencias, pero no todas. Asimismo, podrá avocar,
por igual mayoría, las competencias delegadas en el concejo municipal de distrito. La avocación de
competencias tendrá un plazo máximo de seis meses y será posible únicamente en situaciones de
urgencia o incapacidad transitoria de los concejos municipales de distrito para cumplir sus
funciones."
con lo cual, se da un desmembramiento de las competencias de las municipalidades, violatorio de
los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Nótese que se trata de atribuciones que son
propias y exclusivas de las municipalidades, que implican la potestad reglamentaria, de
contratación, presupuestaria y tributaria, y que de alguna manera, conforman su autonomía
garantizada por la propia Carta Fundamental; y
2.- por implicar la creación de una circunscripción territorial distinta de la prevista en la
Constitución Política, ya que en virtud de lo dispuesto en el artículo 169 constitucional, la
administración de los servicios e interés locales en cada cantón estará a cargo de las
municipalidades, con lo que se concluye que en esta materia existe una reserva de ley para la
creación de cantones, o lo que es lo mismo, para modificar la división territorial existente, la cual,
deberá contar con una mayoría reforzada, cuando se trate de la creación de nuevas provincias.
En virtud de lo anterior, es inconstitucional, en su totalidad, el Título VIII del Código Municipal,
número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho, concretamente los artículos
173 a 181, inconstitucionalidad que es retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el
veintiocho de julio de mil novecientos noventa y ocho, salvo los derechos adquiridos de buena fe,
inconstitucionalidad que, por razones obvias, se dimensiona y gradúan sus efectos en los mismos
términos que se hizo en la sentencia de referencia, lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en
el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, a fin de evitar que se produzcan graves
dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en los siguientes términos: a.- todas las
comunidades que integran los concejos de distrito o concejos municipales de distrito, que ahora se
declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la administración de las
Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo concerniente a la
materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se incorporarán en los
presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se reintegran. La
Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los presupuestos e
integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre el personal
administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las normas
pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General de la
República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos; y d.-
todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus
propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en
general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.
D.- DEL RÉGIMEN TRIBUTARIO MUNICIPAL.
XXXII.- DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL EN MATERIA TRIBUTARIAS. PRINCIPIOS
GENERALES. En forma reiterada, este Tribunal ha indicado que de lo dispuesto en el artículo 170
de la Constitución Política deriva la autonomía de las municipalidades, principio del cual emana el
poder impositivo o tributario municipal para procurarse los ingresos necesarios y para sufragar el
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costo de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, siempre que cumplan
con los procedimientos legales necesarios, y se manifiesten en tributos que se sujeten a los
principios constitucionales propios de esa materia; de modo tal que la Asamblea Legislativa
únicamente emite en esta materia un "acto de autorización típicamente tutelar", cuando ejercita la
facultad que le confiere el inciso 13) del artículo 121 de la Constitución Política, de manera que la
inciativa para la creación, modificación o extinción de los impuestos municipales le corresponde a
estos entes, así como la potestad de eximir de los tributos municipales (en este sentido, entre otras
ver sentencias número 1631-91, de las quince horas quince minutos del veintiuno de agosto de mil
novecientos noventa y uno; 0140-94, de las quince horas cincuenta y un minutos del once de enero
de mil novecientos noventa y cuatro; 2494-94, de las catorce horas cincuenta y cuatro minutos del
doce de julio de mil novecientos noventa y cuatro; 4496-94; 4497-94, de las quince horas treinta y
nueve minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4510-94, de las catorce
horas cincuenta y un minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro; 4512-
94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de agosto de mil novecientos
noventa y cuatro; 6362-94, de las quince horas treinta y nueve minutos del primero de noviembre de
mil novecientos noventa y cuatro; 1269-95, quince horas cuarenta y ocho minutos del siete de
marzo de mil novecientos noventa y cinco; 2311-95, de las dieciséis horas doce minutos del nueve
de mayo de mil novecientos noventa y cinco; 2631-95, de las dieciséis horas tres minutos del
veintitrés mayo mil novecientos noventa y cinco; 1974-96, de las nueve horas del treinta de abril de
mil novecientos noventa y seis; y 4982-96, de las diez horas doce minutos del veinte de setiembre
de mil novecientos noventa y seis).
"Las Municipalidades no hacen a la Asamblea Legislativa una mera proposición, sino que deben
poder someterle verdaderas fijaciones impositivas. Esto significa que el acto impositivo municipal
es terminal y definitivo, creador del impuesto en un procedimiento tributario abierto al efecto por
cada municipalidad, no inicial en un presunto procedimiento legislativo con igual función, como si
fuera una simple proposición sujeta a la voluntad constitutiva y libre del legislador. Por
consiguiente, la fijación tributaria municipal enmarca la materia del pronunciamiento legislativo,
cuya función es tutelar y no constitutiva del impuesto municipal, y cuyo resultado consecuente sólo
puede ser la autorización o desautorización de lo propuesto, no la sustitución de la voluntad
municipal" (sentencia número 1631-91, supera citada).
Esta competencia esta establecida en el artículo 68 del vigente Código Municipal que dispone:
"La municipalidad acordará sus respectivos presupuestos, propondrá sus tributos a la Asamblea
Legislativa y fijará las tasas y precios de los servicios municipales. Sólo la municipalidad previa ley
que la autorice, podrá dictar exoneraciones de los tributos señalados."
Asimismo, de la autonomía propia de estas corporaciones, deriva la posibilidad de administración
de sus recursos, en tanto cada gobierno local es libre para definir los límites de su propio poder
impositivo, de donde los sistemas de imposición tributaria municipal para su cobro y aplicación
concretos son de los más variados.
XXXIII.- DE LA POTESTAD DE AUTOADMINISTRACIÓN DE LAS MUNICIPALIDADES
EN MATERIA TRIBUTARIA. En virtud de lo dicho en el Considerando anterior, el artículo 133
del Código Municipal, en cuanto requiere la autorización de la Contraloría General de la República,
para que las municipalidades puedan abrir cajas auxiliares y nombrar entes recaudadores para
recibir el pago de los tributos y otros ingresos, resulta inconstitucional por infringir la autonomía
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municipal, ya que como se vio, los gobiernos locales tienen plena competencia tributaria o
impositiva, lo que implica que puede darse su propia administración interna para la recaudación y
administración de los impuestos locales. Esta disposición se enmarca en la esfera propiamente
organizativa de las municipalidades, por lo que una intervención y control previo por lo parte de la
Contraloría excede el ámbito de sus competencias propias al implicar una actuación de
"coadministrador activo", lo que escapa a sus competencias constitucional y legalmente asignadas.
Por ello, debe declararse inconstitucional la frase que dice: "con la previa autorización de la
Contraloría General de la República y de acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15
de esta ley." No obstante lo anterior, debe señalarse que quedan a salvo las responsabilidades
correspondientes por el incorrecto manejo de estos fondos, conforme a lo dispuesto en el párrafo
final de esta disposición (sanción de despido para el funcionario local que incumpla lo dispuesto en
la norma), esfera en la que si tiene competencia el órgano contralor, conforme lo prevén los
artículos 7, 67, 68, 69, 70, 71, 72, y concretamente el 73 de su Ley Orgánica, que en términos
generales lo facultan para coadyuvar en los procedimientos disciplinarios de los funcionarios
públicos encargados de recibir, custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el
incorrecto uso de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso, en los
términos que se dirán en los considerandos subsiguientes, a fin de que esta atribución no implique
una intromisión en la potestad disciplinaria propia de las municipalidades, y en consecuencia de su
autonomía organizativa. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada
en vigencia de la norma -artículo 133 del Código Municipal anterior-, sea, el veintitrés de setiembre
de mil novecientos ochenta y seis.
El artículo 108 del vigente Código Municipal, número 7794, no establece el requisito de tal
autorización por parte de la Contraloría, limitándose a disponer:
"Todos los ingresos municipales entrarán directamente a la tesorería municipal respectiva, por
medio de cajas instaladas para el efecto. Las municipalidades están autorizadas para celebrar
convenios de recaudación con cualquier ente del Sistema Financiero y Bancario Nacionales,
supervisado por la Superintendencia General de Entidades Financieras.
En el término acordado por el Concejo o cuando se complete una suma igual al cincuenta por ciento
(50%) de la garantía de fidelidad rendida por el tesorero auxiliar, las tesorerías auxiliares
reintegrarán los fondos percibidos a la tesorería municipal o al banco recaudador, en su caso.
La violación de lo dispuesto en este artículo será considerada falta grave y, por lo tanto, causa de
despido sin responsabilidad."
XXXIV.- DE LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES. A su vez, se impugna el artículo 90 del
Código Municipal que dispone en su texto:
"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos
vecinales, aceras, cordones de caño, cunetas, acueducto y distribución e iluminación eléctrica, así
como su reparación realizada por las municipalidades, deberá ser cubierto por los dueños de los
inmuebles, directamente beneficiados, proporcionalmente a su medida frontal; corresponde a la
Contraloría General de la República la aprobación del valor total de la obra y de cada contribución.
La Contraloría estará facultada para modificar los valores estimados por la municipalidad.
De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de la misma en el Diario Oficial
confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus derechos."
59
Efectivamente, en virtud de esta disposición se faculta a las municipalidades para establecer un
tributo, que se configura como contribución especial, motivada en el valor de una obra nueva, y que
encuentra sustento jurídico en la autonomía tributaria de que gozan estas instituciones, en los
términos previstos en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios:
"Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de
obras públicas o actividades estatales, ejercidas en forma descentralizada o no; y cuyo producto no
debe tener un destino ajeno a la financiación de las obras o de las actividades que constituyen la
razón de ser de la obligación."
De esta manera, en lo que respecta a las municipalidades, estas contribuciones especiales se
justifican y se determinan en el costo efectivo invertido en las obras nuevas. En principio, y en
virtud de la jurisprudencia constitucional, sólo los impuestos municipales deben ser aprobados por
la Asamblea Legislativa, por lo que la determinación y aprobación de las contribuciones especiales
corresponde a las propias autoridades locales, de manera que únicamente están sujetas al control
ordinario. En este sentido, la competencia que se le confiere a la Contraloría General de la
República en el artículo 90 del Código Municipal respecto de la aprobación de las contribuciones
especiales en concepto de obra nueva, en cuanto dispone:
"El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles, de construcción de nuevas vías y caminos
vecinales, aceras, cordones de caño, cunetas, alcantarillado pluvial y sanitario, acueducto y
distribución e iluminación eléctrica, así como su reparación realizada por las municipalidades,
deberá ser cubierto por los dueños de los inmuebles directamente beneficiados, proporcionalmente a
su medida frontal; corresponde a la Contraloría General de la República la aprobación del valor
total de la obra y de cada contribución. La Contraloría estará facultada para modificar los valores
estimados por la municipalidad.
De previo a tal aprobación, la Contraloría hará una publicación de la misma en el Diario Oficial
confiriendo audiencia a los interesados para que hagan valer sus derechos";
no puede se entendida como una interferencia en el procedimiento de su tramitación y aprobación
ante la Asamblea Legislativa. La intervención del órgano contralor se justifica en las funciones que
constitucionalmente le son asignadas, de manera que tratándose del financiamiento de obras
públicas con fondos públicos, la Contraloría General de la República, tiene plena competencia para
ejercer sus atribuciones de control y fiscalización, pero, se reitera, en un control de legalidad,
contable y técnico, de manera que no está facultada para variar los montos propuestos por la
municipalidad, sino únicamente para revisar la legalidad de lo actuado (a modo de auditora o
investigación especial) de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21, 22 y 25 de su Ley
Orgánica. En otras palabras, lo único que puede hacer la Contraloría General de la República, si
determina la existencia de errores en los cálculos de las tarifas, es importar, devolviendo las
diligencias a la Municipalidad, para que se hagan los ajustes y correcciones necesarias. Conforme
con estas consideraciones, la impugnación de esta norma debe ser desestimada.
El artículo 77 del Código Municipal vigente no establece tal aprobación por parte de la Contraloría,
lo cual no hace que estén exentos del control y fiscalización ejercido por este órgano, en los
términos en que se ha venido desarrollando en esta sentencia; así como tampoco le confiere la
potestad para modificar estas tasas, limitándose a disponer:
"Dentro de los tributos municipales podrán establecerse contribuciones especiales, cuando se
realicen obras que se presten a ello y que mantengan una relación apropiada con el beneficio
60
producido. Estas contribuciones estarán a cargo de los propietarios o poseedores del inmueble
beneficiado y se fijarán respecto de los principios constitucionales que rigen la materia."
XXXV.- DE LA APROBACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. Debe hacerse la distinción de
lo que son las licencias o patentes municipales, definidas por la jurisprudencia constitucional como
el impuesto municipal en concepto de autorización para ejercer una actividad lucrativa, que se paga
por la
"[...] imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la
Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la
nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad,
el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno
local" (sentencia número 2197-92, supra citada);
tributos que pueden tener distinto hecho generador, dependiendo de la corporación local de que se
trate, cuya aprobación corresponde a la Asamblea Legislativa, según se anotó en el Considerando
XXIX de esta sentencia, de las tasas municipales, que son la contribuciones que se pagan a los
gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de
basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el
costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcional aunque el
usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios, en los términos
establecidos en el artículo 74 del vigente Código Municipal:
"Para los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en
consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una
vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.
Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas,
recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y
cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se
presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.
Se cobrarán tasas por los servicios de policía municipal y mantenimiento de parques, zonas verdes y
sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo
invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se
incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará
proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de
propiedad. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que
norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa."
Debe hacerse la advertencia de que la mención de esta norma en esta sentencia, no implica en
absoluto que se esté prejuzgando sobre la condición de tasa de todos y cada uno de los presupuestos
o rubros establecidos en ella, porque esto corresponderá determinarlo en su oportunidad en cada
caso concreto.
Es precisamente la intervención de la Contraloría General de la República en el procedimiento de
aprobación de las tasas municipales lo que cuestiona la Municipal de San José en esta acción, en
tanto en el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y el artículo 85 del
Código Municipal, número 4574, se dispone la participación directa del órgano contralor, lo que se
estima violatorio de los artículos 170 (autonomía municipal) y 184 (definición de funciones de éste
61
órgano constitucional), ambos de la Constitución Política, al permitirle a este órgano realizar un
control de oportunidad y conveniencia de las decisiones de los gobiernos locales. Efectivamente, el
Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios dice:
"Organismo regulador de las tarifas de servicios públicos. Mientras no se establezca por ley del
organismo específico que tendrá a su cargo la fijación de las tarifas de los servicios públicos, la
modificación de las mismas, conforme a la facultad prevista en el último párrafo del artículo 5
requerirá la aprobación previa de la Contraloría."
Debe hacerse la advertencia que esta norma, a juicio de la Sala, fue parcialmente derogada en virtud
de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de veintiocho de
marzo de mil novecientos noventa y seis, por la que se creó la Autoridad Reguladora de los
Servicios Públicos, a quien le corresponde la fijación de los precios y tarifas de los servicios
públicos definidos en el artículo 5 de su ley, de manera que en lo que respecta a los servicios
locales, únicamente tiene competencia para fijar las tarifas para la recolección y tratamiento de los
desechos sólidos e industriales. Es decir, hasta la vigencia del nuevo Código Municipal, este
Transitorio tenía plena aplicación a las municipalidades, en lo que corresponde a la fijación de las
tasas municipales, y a partir de la Ley 7593, sigue teniendo vigencia en lo que no se transfirió
expresamente a la Autoridad Reguladora.
Estima este Tribunal, que dejar sólo a la discrecionalidad de las autoridades municipales la
determinación de los montos que deben pagar los vecinos en concepto de tasas, sin ningún control
previo, resulta no sólo riesgoso por los abusos que se pueden cometer, sino contrario a los
principios constitucionales de protección a las grandes mayorías. Por ello, es necesario establecer
un control, ya sea a priori o a posteriori, a cargo de la Contraloría General de la República, control
que se repite, es estrictamente de legalidad, a efecto de que verifique que el costo propuesto del
servicio es el correcto, a fin de evitar que las municipalidades cobren más de lo que corresponde en
justicia. En este sentido, cabe advertir que la única participación constitucionalmente posible por
parte de la Contraloría en la fijación de las tasas municipales, es ese control de legalidad, en el que
podría objetar la tasa que sea desproporcionada al costo del servicio que se pretende cobrar, y
obviamente, estaría legitimada para señalar el límite para modificar la tasa a efecto de que guarde
relación con el costo efectivo del servicio, al resolver sobre su aprobación; motivos por los cuales,
el artículo 85 del Código Municipal no es inconstitucional y tampoco lo es el Transitorio VIII del
Código de Normas y Procedimientos Tributarios.
El artículo 74 del Código Municipal vigente, eliminó la intervención de la Contraloría para la
fijación de las tasas municipales, pero subsiste, a juicio de la Sala, la aplicación del Transitorio VIII
del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, hasta tanto no sean traspasados en su
integridad, la fijación de las tasas y precios a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos.
En relación con este tema, se cuestiona el artículo 212 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres, número 7331, en tanto, atribuye al Ministerio de Obras Públicas y Transportes
la determinación de las tarifas para el estacionamiento de vehículos en las vías municipales, su
regulación y fiscalización, disposición que es inconstitucional por las mismas razones y
consideraciones dadas anteriormente, ya que al tratarse de un ingreso exclusivamente municipal, le
corresponde a los gobiernos locales la fijación de su tarifa. Esta inconstitucionalidad es declarativa
y retroactiva a su fecha de entrada en vigencia, sea el veintidós de abril de mil novecientos noventa
y tres.
62
Por último, en relación con este tema, debemos pronunciarnos acerca de la inadmisibilidad de la
impugnación del artículo 19 de la Ley 6890, en cuanto prescribe que las tasas locales por el servicio
de agua deben ser acordadas por las municipalidades "previo estudio" del Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal, en consulta con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y
aprobado por el Servicio Nacional de Electricidad. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el
párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que prescribe que para la
procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, la misma debe constituir medio razonable de
amparar el derecho considerado lesionado, y en el caso en estudio, al ser la accionante la
Municipalidad de San José, las impugnaciones que hace deben entenderse que son en defensa de los
intereses de esta entidad local, motivo por el cual, al no prestar el servicio de agua, ya que el
abastecimiento lo hace más bien el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, la
acción deviene en improcedente respecto de esta impugnación, procediendo su rechazo de plano al
tenor de lo dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley que rige esta Jurisdicción, en
relación con el párrafo primero del citado artículo 75. Debe hacerse la advertencia de que en virtud
de lo dispuesto en la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, de
veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, es a esa institución a quien le corresponde
fijar los precios y tarifas del suministro de los servicios de agua potable, y en el caso de que el
servicio lo preste el gobierno local, será a esa entidad a quien corresponda su fijación.
XXXVI.- DE LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS NACIONALES. Por último, en relación
con la autonomía tributaria de las municipalidades, se cuestionan el artículo 217 inciso b) de la Ley
de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, número 7331, de trece de abril de mil novecientos noventa
y tres, por el que se "obliga a las municipalidades a coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y
Transportes para poder emplear los fondos provenientes de las multas" por infracciones a la Ley de
Tránsito:
"De las sumas recaudadas por el concepto de multas por infracciones, que señala el inciso d) del
artículo 10 de la Ley No. 6324, el Concejo de Seguridad Vial realizará, semestralmente las
siguientes transferencias: [...]
b) Un diez por ciento (10%) a las municipalidades de toda la República, el cual se distribuirá
tomando en consideración, en igual porcentaje, su población y su área geográfica. Estas sumas se
destinarán, exclusivamente, para financiar proyectos de seguridad vial, en coordinación con la
Dirección General de Ingeniería de Tránsito"
[...]; y los artículos del 2 al 5 de la Ley número 4340, de diecinueve de mayo de mil novecientos
sesenta y nueve, reformada por las números 5443, de dieciséis de diciembre de mil novecientos
setenta y tres, 5909, de diez de junio de mil novecientos setenta y seis, número 6026, de diecisiete
tres de enero de mil novecientos setenta y siete, por los que se mantiene la administración del
impuesto territorial en manos de la Dirección General de Tributación Directa, pese a que se trata de
un impuesto local, de manera que, para que se respete la autonomía municipal, "debe crearse una
administración autonómica de ese impuesto, que se encargue de su administración" y,
consecuentemente, eliminarse el ocho punto seis por ciento (8.6%) que se le asigna al Poder
Ejecutivo, ya que no puede imponerse una distribución que atente contra las potestades propias de
los gobiernos locales. Debe hacerse la advertencia, que esta última normativa fue derogada en
virtud de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, número 7509, de nueve de mayo de mil
novecientos noventa y cinco, la cual crea un impuesto territorial en favor de las municipalidades y
le otorga su administración. Ambas disposiciones, aunque corresponden a impuestos distintos, son
de la misma naturaleza, en tanto se trata de impuestos nacionales pero con un destino municipal, lo
cual no es inconstitucional, según lo ha señalado con anterioridad esta Sala. Así, en sentencia
63
número 3930-95, de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos
noventa y cinco, señaló: autorización
"Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son
constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La
jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su
naturaleza, no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición que da el
artículo 169 de la Constitución Política al señalar que "La administración de los intereses y
servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal." Si esos intereses y
servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción
territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria sólo puede ser municipal, producto de la
potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada.
Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos
extraordinarios mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial;
mediante un impuesto regional, que beneficie un determinado número de gobiernos locales; o bien,
mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación
de banano, a distribuir entre los cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulación
de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de
naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta, que el o los destinatarios o
beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto creado en el
artículo 36 del Código de Minería, o en el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo
será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos
extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En síntesis, la potestad impositiva municipal,
que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por
la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los
trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacionales,
en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse necesariamente en la iniciativa
municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último
caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades
destinatarias de los tributos."
Lo dicho fue confirmado en sentencia número 4268-95, de las dieciocho horas veintisiete minutos
del primero de agosto del mismo año, en que se indicó que la forma en que los tributos que el
Estado cobra por la utilización del Complejo Portuario de Caldera son de naturaleza nacional,
motivo por el cual bien puede el legislador determinar la forma en que serán distribuidos, lo cual no
es violatorio de su autonomía local. En virtud de lo anterior, es que el artículo 217 de la Ley de
Tránsito por Vías Públicas Terrestres, no es contrario al orden constitucional, ni mucho menos la
normativa que confiere la administración a las municipalidades del impuesto territorial.
E. RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL.
XXXVII.- DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO MUNICIPAL Y EL FUNCIONARIO A QUIEN LE
CORRESPONDE SU DIRECCIÓN. Entiéndase por régimen disciplinario el conjunto de normas y
principios tendentes a mantener el orden y la subordinación entre los miembros de un cuerpo o
institución, con lo cual queda en evidencia el ligamen que debe existir entre los sujetos obligados al
acatamiento de estos ordenamientos y la institución a la que pertenecen, cuyo objeto final en el
sector público es la mantener y asegurar en forma preventiva el funcionamiento del servicio
público, en tanto su aplicación se origina en el incumplimiento de los deberes funcionales de los
empleados públicos (acción u omisión). En este sentido, los antecedentes jurisprudenciales de este
Tribunal Constitucional han sido pocos en esta materia, sin embargo, sí han sido claros en unos
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puntos concretos. Así, en sentencia número 1264-95, de las quince horas treinta y tres minutos del
siete de marzo de mil novecientos noventa y cinco, se señaló el fundamento jurídico-constitucional
respecto de la potestad disciplinaria del Estado, como derivado de la potestad sancionatoria de la
Administración, la cual en relación con los servidores públicos se desenvuelve de la siguiente
manera:
"[...], se puede concluir que, las faltas cometidas por los funcionarios en el ejercicio de su cargo,
quebrantando el orden interno de la administración, origina la responsabilidad disciplinaria, por
cuanto la falta disciplinaria entraña un desajuste del empleado a su función, afectando la propia
esencia de la ordenación administrativa: sin perjuicio de las responsabilidades penal y civil, todo
con la salvedad que en relación a los hechos se señaló con anterioridad. Por ello, el fin de la
responsabilidad disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de subordinación y, en
general, del exacto cumplimiento de todos los deberes de la función que se le tiene encomendada.
Así, el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la
disciplina y el órgano que la establece o aplica, más para castigar, para corregir, e incluso educar al
infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las sanciones disciplinarias."
De manera que la aplicación del régimen disciplinario se limita a las actividades del individuo en su
carácter de agente o funcionario público, para compelir y asegurar, preventiva y represivamente, el
cumplimiento de los deberes jurídicos del empleo, de la función o del cargo; según se indicó en la
citada sentencia número 1265-95:
"Las faltas generadoras de esta responsabilidad son muchas y variadas, como por ejemplo, la
desidia, apatía, descuido, inasistencia, incorrección con superiores, iguales o subordinados y con el
público, conducta social irregular, falta de probidad, abandono del cargo, etc., que según su
gravedad se clasifican de leves, graves o muy graves. Los deberes de los funcionarios derivan,
como sus derechos, de la ley y de la naturaleza del cargo o función que desempeñan, es decir, tienen
carácter objetivo. Los deberes de los funcionarios son de dos clases, los generales, que atañen a
todo funcionario por el sólo hecho de serlo, y los especiales, impuestos en relación con la función
administrativa específica desempeñada. Así por ejemplo, la obediencia es un deber para todo
funcionario público, pero el deber de obediencia de un catedrático no resulta igual del deber de un
policía. Algunos deberes generales son: el de obediencia, que consiste en el respeto y obediencia a
las autoridades superiores jerárquicas; y la prestación del servicio, que consiste en el deber del
funcionario de la realización de las prestaciones propias de su cargo, que viene dado por la
naturaleza de la función, para el mejor servicio público, rendimiento o productividad en los
servicios, quedando los funcionarios obligados al fiel cumplimiento de la función o cargo,
cumpliendo la jornada de trabajo reglamentario, debiendo colaborar lealmente con sus jefes y
compañeros de trabajo, para el mejoramiento de los servicios y consecución de los fines de la
unidad administrativa en que se halle destinado. La prestación del servicio debe ser personal, en
virtud de la presunción oficial en favor de la competencia del funcionario asignado. También
constituyen deberes generales el deber de reserva, que estriba en la obligación de proceder con la
debida discreción en el desempeño del cargo, guardando el oportuno silencio en los casos en que la
índole de la función lo exija -en el sector público el quebrantamiento del secreto puede generar
severas sanciones disciplinarias, e inclusive de tipo penal, como es el caso del ámbito disciplinario
diplomático y del Poder Judicial, en la revelación de los secretos afectan la seguridad del Estado, o
los intereses de las partes, causando graves daños-; y el deber del decoro exije que el oficio público
sea atendido por su titular con el debido respeto y corrección, tanto en lo profesional como en lo
social, en razón de la institución que representa. El deber de consagrarse por entero y con todo celo
65
y decoro al cargo asignado, veda al funcionario el ejercicio de otros cargos o funciones, por cuanto
imposibilitaría el buen servicio de ambos. En ocasiones la índole del empleo excluye el ejercicio de
determinadas profesiones, así el juez no puede desempeñar cargos de dirección o asesoramiento a
empresas particulares. El funcionario público no podrá actuar al servicio de terceros en asuntos en
que esté interviniendo por razón de su cargo, ni de los que se hallen en tramitación o pendientes de
resolución en la oficina en que labore, ni tampoco podrá ser abogado, procurador o perito de tercero
en cualquier clase de litigio contra el Estado. El incurrir en alguna de estas incompatibilidades se
calificará como falta grave o muy grave, debiéndose además sancionar las faltas o ausencias,
retrasos, descuidos, informalidades o negligencias que se originen en el ejercicio de actividades
compatibles".
Al implicar el régimen disciplinario una relación de subordinación del empleado público para con la
institución para la que labora, queda en evidencia, que es a esa institución a la que le corresponde su
dirección y aplicación directamente, sin interferencias de otras dependencias administrativas. El
caso del régimen disciplinario de las municipalidades no es una excepción, en tanto corresponde al
Ejecutivo Municipal -ahora Alcalde- la función disciplinaria de los funcionarios y empleados del
los gobiernos locales que no dependan directamente del Concejo, en virtud de lo dispuesto en los
artículos 141, 142, 148, 150 y 154 del Código Municipal anterior, artículos 17 inciso k) del Código
Municipal vigente; de manera que el personal de las municipalidades es nombrado y administrado
por este funcionario, salvo los que corresponden directamente al Concejo (auditor o contador y al
Secretario del Concejo, -incisos f) del artículo 13 del Código Municipal, número 7794), según lo
dicho en sentencia número 1691-94, de las diez horas cuarenta y ocho minutos del ocho de febrero
de mil novecientos noventa y cuatro. Asimismo, en sentencia número 1355-96, de las doce horas
dieciocho minutos del veintidós de marzo de mil novecientos noventa y seis, se dijo respecto del
Ejecutivo Municipal
"La Sala lo dijo la sentencia No. 2895-92, considerando II., que el Ejecutivo Municipal no es sólo
un funcionario más, sino un verdadero agente político, responsable de la rama ejecutiva del
gobierno local autónomo, que tiene funciones políticas, ejecutivas y administrativas, razón por la
que no está más que subordinado a la ley en el ejercicio de sus funciones y al propio Concejo
Municipal."
Y continúa diciendo:
"Al Ejecutivo Municipal, quien forma parte del gobierno local y además es el administrador general
y jefe de las dependencias municipales (artículos 169 constitucional, 20 y 57 del Código
Municipal), no se le puede privar de tal condición, transfiriendo todo el poder disciplinario a una
Junta de Relaciones Laborales, creada por una convención colectiva, sin infringir los principios de
la autonomía municipal y de la exclusividad en la formación de las leyes, que señalan los artículos
121 inciso 1) y 170 de la Constitución Política, y menos para desplazar el poder disciplinario hacia
un órgano del Poder Ejecutivo, como lo hace el artículo 13 inciso a) de la convención colectiva que
aquí se impugna."
Este grupo de normas que se analizan a continuación, tienen como marco de referencia la esfera
disciplinaria de las municipalidades, en lo que se refiere a la determinación de funciones, salarios y
responsabilidades de los servidores municipales a cargo de la Contraloría General de la República.
XXXVIII.- DE LA DETERMINACIÓN DE RESPONSABILIDAD PECUNIARIA DE LOS
FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS MUNICIPALES. Los artículos 74 y 149 inciso e) aparte 5 del
Código Municipal son impugnados en cuanto le asignan a la Contraloría General de la República la
66
determinación de la responsabilidad pecuniaria de los empleados municipales; en la primera
disposición, respecto de los que custodian o administran los fondos o bienes municipales, y en la
segunda norma, la estimación de daños y perjuicios por el incumplimiento de becas otorgadas.
Efectivamente, el régimen disciplinario de las municipalidades corresponde verificarlo internamente
a las propias corporaciones locales, en la persona de su Ejecutivo -ahora Alcalde Municipal-, lo cual
encuentra su sustento jurídico-constitucional en la autonomía administrativa de que gozan estas
instituciones, y para lo cual se aplicará el Capítulo XIII del nuevo Código Municipal (del
Procedimiento de sanciones, artículos 150 a 152)), específicamente el artículo 161, en cuanto
dispone:
"El servidor municipal que incumpla o contravenga sus obligaciones o las disposiciones de esta ley
o sus reglamentos, incurrirá en responsabilidad administrativa que será sancionada
disciplinariamente, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que el mismo hecho pueda
originar";
o los procedimientos establecidos en la Ley General de la Administración Pública, cuando así
corresponda. Sin embargo, según lo dicho en el Considerando XX de esta sentencia, corresponde a
la Contraloría General de la República, la fiscalización y control de la hacienda pública, lo que
consecuentemente implica el control y fiscalización en los funcionarios públicos que manejan
fondos públicos, según lo dicho en el Considerando XXXIII anterior. Se trata siempre de un control
de legalidad "a posteriori", de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7, 67, 68, 69, 70, 71,
72, y concretamente el 73 de la Ley Orgánica de este órgano contralor, que en términos generales lo
facultan para coadyuvar en los procedimientos disciplinarios de los funcionarios públicos
encargados de recibir, custodiar, administrar o pagar bienes o valores del Estado ante el incorrecto
uso de los fondos públicos, a fin de determinar las responsabilidades del caso. Sin embargo, esta
competencia debe entenderse en la forma correcta, a fin de que no implique una intromisión de la
Contraloría en lo que podría decirse, es la esfera íntima organizativa y disciplinaria de las
municipalidades. Así, la Contraloría no puede ser en modo alguno, el director del procedimiento
disciplinario, porque lo contrario implicaría sustituir la autoridad disciplinaria municipal por un
órgano totalmente ajeno y externo de la relación de subordinación, motivo por el cual, la
competencia que se le asigna para "ordenar que se imponga la sanción" del artículo 7 de la Ley
Orgánica de la Contraloría no puede entenderse en sentido estricto, sino únicamente para
recomendar la aplicación de la sanción disciplinaria correspondiente. El artículo 74 impugnado,
dispone:
"La Contraloría General de la República determinará la responsabilidad pecuniaria en que incurran
los funcionarios y empleados municipales, en perjuicio de la municipalidad y con motivo de la
custodia o administración de los fondos y bienes municipales, siempre que haya evidente culpa o
manifiesta violación de la ley.
Previo a decidir, la Contraloría dará audiencia al interesado.
La resolución será título ejecutivo y la ejecución correspondiente la interpondrá la Contraloría a
nombre de la municipalidad respectiva, si ésta no iniciare el cobro judicial dentro del plazo de un
mes.
Los efectos de la resolución de la Contraloría quedarán sin lugar sólo si fuere anulada en la
jurisdicción contencioso-administrativa, o por sentencia penal firme que la contradiga."
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En virtud de lo cual, esta disposición es violatoria de la autonomía administrativa, organizativa y
correctiva propia de las municipalidades, al conferirle directamente a la Contraloría General de la
República la determinación de las responsabilidades pecuniarios y daños causados por los
funcionarios municipales, a tal punto que lo convierte en el director del procedimiento iniciado al
efecto, con exclusión de toda participación del funcionario municipal a quien corresponde la
aplicación del régimen disciplinario de sus empleados, inconstitucionalidad que es declarativa y
retroactiva a su fecha de vigencia, sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno. El
nuevo Código Municipal, es reflejo fiel de la autonomía propia de que gozan las municipalidades en
la materia disciplinaria, al disponer los artículos 64 y 66 lo siguiente:
"Artículo 64.- Los funcionarios municipales encargados de recibir, custodiar o pagar bienes o
valores municipales o aquellos cuyas atribuciones permitan o exijan tenerlos, serán responsables de
ellos y de cualquier pérdida, daño abuso, empleo o pago ilegal imputable a su dolo o culpa.
Se considera empleo ilegal el manejo de los bienes o valores en forma distinta de la prescrita por las
leyes, los reglamentos o las disposiciones superiores.
El autor de tales hechos será sancionado administrativamente, de acuerdo con el régimen
disciplinario vigente, previo cumplimiento del debido proceso, sin perjuicio de las
responsabilidades civiles y penales en que pueda haber incurrido."
"Artículo 66.- Conforme al régimen interno, se determinará la responsabilidad pecuniaria en que
incurran los funcionarios municipales, por acciones u omisiones en perjuicio de la municipalidad,
con motivo de la custodia o administración de los fonos o bienes municipales.
La resolución firme que se dicte, certificada por el contador o auditor interno, constituirá título
ejecutivo y su cobro judicial deberá iniciarse dentro de los quince días naturales, contados a partir
de su emisión."
Por su parte, el artículo 149 inciso e) aparte 5) no es violatorio del principio de la autonomía
municipal, en cuanto supedita la actuación del órgano contralor a la petición de la propia entidad
municipal, al decir:
"Si el servidor incumpliere la anterior obligación, deberá resarcir a la municipalidad los daños y
perjuicios ocasionados, cuya estimación la hará la Contraloría de la República a solicitud de la
Corporación y con audiencia del interesado y la fijación que hiciere será título ejecutivo."
XXXIX.- DE LA DEFINICIÓN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES. En
los Considerandos anteriores se ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias
municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan las corporaciones
municipales. En este sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo Municipal- el
administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de
funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo artículo 142 del Código Municipal
anterior:
"El Ejecutivo elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos que contendrá una
descripción clara de las labores, deberes y requisitos mínimos de cada puesto, y el salario
respectivo. El Manual y la Escala de Sueldos deberá ser aprobada por el Concejo.
68
Para elaborar y actualizar el Manual y la Escala de Sueldos, el Ejecutivo podrá solicitar la
colaboración de la Dirección General de Servicio Civil, la cual estará obligada a prestarla"´;
competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 que
disponen en lo que interesa:
"Artículo 120.- Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de
Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá
una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes,
las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones
ambientales y de organización. El diseño y la actualización del manual descriptivo de puestos
general estará bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.
Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada
municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las Municipalidades podrán
solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.
Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles
ocupacionales correspondientes."
"Artículo 121.- Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y
funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal."
No obstante lo anterior, no son inconstitucionales los artículos 139 del Código Municipal anterior,
en tanto asigna a la Contraloría General de la República la determinación de las funciones de los
contadores y auditores municipales:
"Serán también atribuciones de los Contadores y Auditores las que además fije la Contraloría
General de la República";
ni el artículo 140 del mismo cuerpo legal, en cuanto impide que los gobiernos locales regulen su
propia contabilidad al sujetarla a la regulación que sobre la materia dicte la Contraloría:
"Las normas relativas a la contabilidad municipal serán dictadas por la Contraloría General de la
República."
En este sentido, debe tenerse en cuenta que aún cuando los auditores y contadores que laboran en
las municipalidades son empleados directos de estas corporaciones y no del órgano contralor, y por
lo tanto tienen una relación de subordinación respecto de las primeras, en virtud de la función que
tienen encomendada, sí existe una sujeción directa, no al órgano contralor, sino a las directrices que
dicte en relación con las funciones de contaduría y auditoría de las entidades locales. Nótese que se
trata de directrices tendentes a unificar las funciones de control que los auditores y contadores de las
municipalidades llevan a cabo en relación con los fondos públicos del que son responsables, por lo
que deben ser consideradas como reglas básicas de coordinación unitarias que tienen una gran
utilidad práctica en el ejercicio de las funciones de control jurídico y fiscal de los recursos públicos,
con lo cual, se simplifica en gran medida la fiscalización de los fondos públicos
constitucionalmente asignada a la Contraloría -artículo 183 constitucional-, a fin de que haya una
sana administración de los mismos (como se había indicado en sentencia número 2934-93, de las
quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil novecientos noventa y tres.
69
El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de
funciones de los empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las
corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se haga en el Manual
Descriptivo de Puestos, según lo anotado anteriormente, y concretamente en relación con las
normas relativas a los asuntos financieros contables, también se remitió al Manual de
procedimientos financieros-contables aprobado por el Concejo (artículo 114).
XL.- DE LA FIJACIÓN DE SALARIOS. El artículo 76 del Código Municipal es impugnado en
cuanto establece una categorización de las municipalidades en razón del presupuesto y confiere al
Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, en coordinación con la Contraloría General de la
República, la tarea para fijar los salarios de los entonces Ejecutivos Municipales y sus aumentos en
relación con los presupuestos de las mismas, lo cual se estima violatorio de la autonomía municipal
y el principio de razonabilidad. Efectivamente, conforme a todo lo dicho anteriormente en esta
sentencia, esta disposición es absolutamente inconstitucional, en abierta violación de la autonomía
administrativa de las municipalidades definida en el artículo 170 constitucional, en tanto la fijación
del salario de su Alcalde (antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administración,
debiendo corresponder a sus autoridades su determinación, conforme a las funciones que tiene
encomendadas, lo cual, en todo caso, debe estar en relación proporcional con el presupuesto de la
municipalidad, tal y como se define en el artículo 20 del Código Municipal, número 7794. En virtud
de lo cual, la frase del párrafo tercero del artículo 76 que dice
"La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán,
anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos
municipales a que se refiere este artículo";
resulta inconstitucional. Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada
de vigencia de la norma, sea el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.
F. DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA.
XLI.- DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. En forma reiterada esta Sala ha dicho que la
facultad reglamentaria que se otorga al Poder Ejecutivo en virtud de lo dispuesto en los incisos 3) y
18) del artículo 140 de la Constitución Política, está reducida a parámetros muy definidos que la
condicionan y limitan, puesto que la misma en ningún caso puede violentar la dinámica propia e
inmanente que deriva de la división de poderes y que constituye, por así decirlo, la esencia misma
del sistema democrático. Uno de esos parámetros fundamentales de la facultad reglamentaria es el
hecho de que dentro del sistema democrático, los poderes públicos tienen claramente definidas sus
funciones, sin que pueda ninguno de ellos asumir las propias de los otros, pues tal transgresión viola
flagrantemente el concepto mismo de la división de poderes que recogen de diversa manera los
artículos 9, 11, 121 inciso 1) y 140 incisos 3) y 18) constitucionales. Así lo ha dicho esta Sala en
una nítida línea jurisprudencial que encuentra eco en varias resoluciones suyas, entre las que es
oportuno citar la número 1130-90, de las diecisiete horas treinta minutos del dieciocho de setiembre
de mil novecientos noventa; la número 1635-90, de las diecisiete horas del catorce de noviembre de
mil novecientos noventa; la número 1876-90, de las dieciséis horas del diecinueve de diciembre de
mil novecientos noventa, y la número 243-93, de las quince horas cuarenta y cinco minutos del
diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres. Así, ha señalado:
"II. El Poder Ejecutivo, aunque no tiene la facultad de dictar leyes -la cual únicamente la ostenta el
Poder Legislativo, en virtud de lo dispuesto en los artículos 105 y 121 de la Constitución Política-,
70
sí participa en la formación del ordenamiento jurídico a través de la potestad reglamentaria que la
Carta Magna le confiere en los artículos 140 incisos 3.) -que señala la atribución de la
Administración de "reglamentar las leyes, ejecutarlas, sancionarlas y velar por su exacto
cumplimiento"- y 18.) -que permite a éste Poder del Estado para "darse el reglamento que convenga
para el régimen interior de sus despachos y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarias
para la pronta ejecución de las leyes"-, potestad que, como se ha visto, se expresa a través de los
decretos y reglamentos que dicte la Administración Pública. Sin embargo, en virtud de la jerarquía
de las normas, en relación con las fuentes escritas del Derecho, corresponde la primacía normativa a
la Constitución Política, le siguen los tratados internacionales, luego las leyes y por último los
reglamentos y decretos dictados por la Administración Pública. Por ello, el reglamento es una
norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la Ley, necesitada de justificación caso
por caso, supeditada a aquélla en varios sentidos: 1.) no se produce más que en los ámbitos que la
ley le permite; 2.) no puede intentar dejar sin efecto o contradecir los preceptos legales; y 3.) no
puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular
cierto contenido. Así, se llama reglamento a toda norma escrita dictada por el Poder Ejecutivo en el
desempeño de las funciones y materia que les son propias; la administrativa, que comprende los
aspectos organizativos del sector público. En virtud de lo anterior, es que el Poder Ejecutivo puede
dictar reglamentos autónomos, entre los que figuran los llamados reglamentos de organización, los
cuáles se refieren a la institución y estructura de las instituciones que conforman la Administración
Pública, entre los que se encuentran los Reglamentos Autónomos de Servicio de los Ministerios,
según lo dispuesto en el inciso 18.) del artículo 140 constitucional. Asimismo, en virtud de lo
dispuesto en el citado inciso 3.) de la misma norma constitucional, el Presidente de la República y
el Ministro del ramo respectivo, están legitimados para reglamentar las leyes, lo cual significa que
el Ejecutivo desarrolla los conceptos utilizados en la ley para hacerla efectiva y ejecutoria."
De manera que el reglamento ha sido definido por esta Sala como normativa secundaria supeditada
a la Ley, de rango inferior y que la complementa. Su sumisión a la ley es absoluta en varios
sentidos, no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto
los preceptos legales o contradecirlos, y no puede suplir a la ley allí donde ésta es necesaria para
producir un determinado efecto o regula un cierto contenido, en lo que doctrinariamente se
denomina el "orden jerárquico de las normas". Esta potestad reglamentaria se reconoce en dos
sentidos únicamente: la relativa a la reglamentación y desarrollo de las leyes, que se encuentra
contenida en el inciso 13) del artículo 140 constitucional (reglamentos ejecutivos); y la relativa a la
organización y funcionamiento de las oficinas y dependencias administrativas en los términos del
inciso 18) de la misma norma (reglamentos autónomos de organización y de servicio). Éstos
últimos son los únicos que puede dictar la Contraloría General de la República, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 23 de su Ley Orgánica, que dispone:
"La Contraloría General de la República tendrá la potestad exclusiva para dictar los reglamentos
autónomos de servicio y de organización, en las materia de su competencia constitucional y legal."
XLII.- DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULO 96 PÁRRAFO SEGUNDO DEL
CÓDIGO MUNICIPAL Y ARTÍCULO 3 DE LA LEY 5691. El artículo 96 párrafo segundo del
Código Municipal, número 4574, es impugnado en cuanto le confiere a la Contraloría General de la
República la atribución para reglamentar los límites máximos dentro de los que deben fijarse las
tarifas de las patentes municipales:
71
"La Contraloría General de la República reglamentará los límites máximos dentro de los cuáles
deberán fijarse las tarifas.
Lo dispuesto en los párrafos anteriores será resuelto por la Contraloría General de la República en
un término no mayor de treinta días. Cumplido ese plazo, continuará el trámite que proceda."
Considera este Tribunal que al ser la patente un impuesto o tributo propuesto por las
municipalidades para su aprobación a la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la
República no puede interferir o limitar su tramitación; y en este sentido, como no se tiene
conocimiento de que el procedimiento legislativo haya sido afectado por la aplicación de la norma
en cuestión, y como en la nueva normativa municipal no se tiene una legislación con este mismo
contenido, no resulta procedente declarar con lugar la acción respecto de esta disposición. Es decir,
el reproche de inconstitucionalidad debe ser real y no una mera hipótesis, como parece ser el
presente alegato.
Asimismo, el artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos noventa
y cinco, es inconstitucional por violación de los artículos 140 inciso 3) y 170 de la Constitución
Política, en lo que se refiere a la potestad reglamentaria en relación con la autonomía municipal, lo
anterior, por cuanto se le confiere a la Contraloría General de la República la tarea para que
promulgue un reglamento para el "uso adecuado" de los vehículos municipales. A lo largo de esta
sentencia han quedado en manifiesto tres principios fundamentales que motivan esta
inconstitucionalidad: en primer lugar, que la autonomía administrativa municipal implica la
posibilidad para que las entidades municipales administren sus recursos, sin interferencia de otras
dependencias públicas; en segundo lugar, que la Contraloría tiene limitada su potestad
reglamentaria a los reglamentos autónomos de servicio y de organización, en las materia de su
competencia, únicamente; y en tercer lugar, que las municipalidades tienen la potestad para dictar
reglamentos de organización y de servicio, lo que constituye expresión de la autonomía municipal.
Esta inconstitucionalidad es declarativa y retroactiva a la fecha de su vigencia, sea el veintiocho de
mayo de mil novecientos setenta y cinco. Debe advertirse, que esta Ley, fue tácitamente derogada
en virtud de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que en el Título VII, se refiere a la
regulación del uso de los vehículos del Estado costarricense, con exclusión de los municipales.
Por último, resulta improcedente referirse a la inconstitucionalidad del artículo 4 de la misma ley
(número 5691), por referirse al uso de los vehículos de las instituciones autónomas, semiautónomas
y demás, con lo cual no tiene relación con las municipalidades; motivo por el cual, al tenor de lo
dispuesto en el párrafo primero del artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la acción
debe rechazarse de plano respecto de esta impugnación.
XLIII.- CONCLUSIÓN. Con fundamento en lo dicho, la Sala declara con lugar la acción respecto
de las siguientes disposiciones:
Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan del ordenamiento jurídico
las siguientes disposiciones:
a) Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181 del vigente Código
Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; el
artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco;
b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley número 6890;
72
c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley número 4574, que dice
"La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán,
anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos
municipales a que se refiere este artículo";
d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del artículo 79 del
Código Municipal, Ley número 4574;
e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de
Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083,
de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete;
f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de
Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, número 7051,
de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis;
g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el período
fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil
novecientos ochenta y ocho;
h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y
la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número
7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.
i) La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de
acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley", del artículo 133 del Código
Municipal, ley número 4475;
j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.
Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:
a) Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada
mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas
directrices que se originen en una ley;
b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525,
en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en ellos a las municipalidades, ya que éstas no
están sujetas al control político y económico del Poder Ejecutivo (Ministerio de Planificación
Nacional y Política Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos
municipales y créditos con capital extranjero, respectivamente;
c) No es inconstitucional el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios,
pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la Contraloría General de la República no tiene
competencia para intervenir en la fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales
(tasas).
Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas,
sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relación con los artículos 21 inciso d),
73
74, 79 y 107 del Código Municipal, número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta
y cinco, en relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil
novecientos ochenta y tres, en relación en relación con los artículos 133 del Código Municipal,
número 4574, y 7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis,
en relación con los artículos 76 y 134 del Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre
de mil novecientos ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número
4574; primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del
Código Municipal, número 4574; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en
relación con los artículos 173 a 181 del Código Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el
primero de agosto de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y
68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800,
salvo derechos adquiridos de buena fe.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se
dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos municipales de distrito, a
fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en
los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos
municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reitegran, de inmediato, bajo la
administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo
concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se
incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se
reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los
presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre
el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las
normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General
de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos;
y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus
propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en
general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.
Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los artículos 184 del Código
Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa,
decreto ejecutivo número 7576-H, y artículo 4 de la Ley número 5691.
En lo demás se declara sin lugar la acción.
Por tanto:
Se declara parcialmente con lugar la acción, y en consecuencia se anulan del ordenamiento jurídico
las siguientes disposiciones:
a) Artículos 74 y 107 del Código Municipal, número 4574; artículos 173 a 181 del vigente Código
Municipal, adicionados por Ley número 7812, de dos de julio de mil novecientos noventa y ocho; el
artículo 3 de la Ley número 5691, de veintinueve de abril de mil novecientos setenta y cinco;
b) Artículo 21 inciso d), tanto en su texto original como el de su reforma por ley número 6890;
c) La frase del párrafo tercero del artículo 76 del Código Municipal, Ley número 4574, que dice
74
"La Contraloría General de la República y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal fijarán,
anualmente, los salarios de los ejecutivos municipales, con base en el monto de los presupuestos
municipales a que se refiere este artículo";
d) La palabra "tanto" y la frase "como la oportunidad" del párrafo primero del artículo 79 del
Código Municipal, Ley número 4574;
e) El texto del artículo 80 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de
Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y ocho, número 7083,
de veinticinco de agosto de mil novecientos ochenta y siete;
f) El texto del artículo 134 del Código Municipal, Ley número 4574, aprobado por Ley de
Presupuesto Extraordinario para el período fiscal de mil novecientos ochenta y siete, número 7051,
de treinta de octubre de mil novecientos ochenta y seis;
g) El texto del artículo 105 del Código Municipal, dado por Ley de Presupuesto para el período
fiscal de mil novecientos ochenta y nueve, Ley número 7111, de veinticuatro de noviembre de mil
novecientos ochenta y ocho;
h) Los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y
la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación, número
7800, de veintiocho de abril de mil novecientos noventa y ocho.
i) La frase que dice "con la previa autorización de la Contraloría General de la República y de
acuerdo con el procedimiento que establece el artículo 15 de esta ley", del artículo 133 del Código
Municipal, ley número 4475;
j) El artículo 7 de la Ley número 6890, de catorce de setiembre de mil novecientos ochenta y tres.
Se interpretan conforme al orden constitucional las siguientes disposiciones:
a) Únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada
mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas
directrices que se originen en una ley;
b) No son inconstitucionales los artículos 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, número 5525,
en sí mismos, pero sí la aplicación de lo dispuesto en ellos a las municipalidades, ya que éstas no
están sujetas al control político y económico del Poder Ejecutivo (Oficina de Planificación Nacional
y Política Económica), en lo que se refiere a la autorización de los presupuestos municipales y
créditos con capital extranjero, respectivamente;
c) No es inconstitucional el Transitorio VIII. del Código de Normas y Procedimientos Tributarios,
pero sí su aplicación a las municipalidades, en tanto la Contraloría General de la República no tiene
competencia para intervenir en la fijación y modificación de las tarifas de los servicios municipales
(tasas).
Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de las normas anuladas,
sea el primero de enero de mil novecientos setenta y uno, en relación con los artículos 21 inciso d),
74, 79 y 107 del Código Municipal, número 4574; el veintiocho de mayo de mil novecientos setenta
y cinco, en relación con el artículo 3 de la Ley número 5691; el veintitrés de setiembre de mil
75
novecientos ochenta y tres, en relación con los artículos 133 del Código Municipal, número 4574, y
7 de la Ley número 6890; el seis de noviembre de mil novecientos ochenta y seis, en relación con
los artículos 76 y 134 del Código Municipal, número 4574; el nueve de setiembre de mil
novecientos ochenta y siete, en relación con el artículo 80 del Código Municipal, número 4574;
primero de enero de mil novecientos ochenta y nueve, en relación con el artículo 105 del Código
Municipal, número 4574; el veintidós de abril de mil novecientos noventa y tres, en relación con el
artículo 212 inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres; el dieciocho de julio de
mil novecientos noventa y ocho, en relación con el artículo 164 del Código Municipal, número
7794; el veintisiete de julio de mil novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 173 a
181 del Código Municipal, adición dada por Ley número 7812; y el primero de agosto de mil
novecientos noventa y ocho, en relación con los artículos 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley de Creación
del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, número 7800, salvo derechos adquiridos de
buena fe.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se
dimensiona la declaratoria de inconstitucionalidad relativa a los concejos municipales de distrito, a
fin de evitar que se produzcan graves dislocaciones de la seguridad, la justicia y la paz sociales, en
los siguientes términos: a.- todas las comunidades que integran los concejos de distrito o concejos
municipales de distrito, que ahora se declaran inconstitucionales, se reintegran, de inmediato, bajo
la administración de las Municipalidades de los cantones a que pertenecen sus territorios; b.- todo lo
concerniente a la materia presupuestaria (recaudación de ingresos y control de egresos), se
incorporarán en los presupuestos ordinarios correspondientes a las Municipalidades a las que se
reintegran. La Contraloría General de la República dispondrá lo necesario para ajustar los
presupuestos e integrarlos en uno sólo; c.- La Municipalidad respectiva dispondrá lo necesario sobre
el personal administrativo. En caso de que se opte por la supresión de plazas, se aplicarán las
normas pertinentes del artículo 146 inciso b) del vigente Código Municipal y la Contraloría General
de la República aprobará las enmiendas presupuestarias necesarias para hacerle frente a los gastos;
y d.- todos los ingresos y las rentas serán recaudadas e incorporadas por las municipalidades a sus
propios presupuestos y los gastos, cuentas por pagar, contratos y obligaciones pendientes en
general, serán asumidos por las municipalidades respetando los derechos adquiridos por terceros.
Se rechaza de plano la acción respecto de las impugnaciones de los artículos 184 del Código
Municipal, número 4574, 19 de la Ley 6890, 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa,
decreto ejecutivo número 7576-H, y artículo 4 de la Ley número 5691.
En lo demás se declara sin lugar la acción.
Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial "La Gaceta" y publíquese íntegramente en el
Boletín Judicial. Comuníquese a los Poderes Legislativo y Ejecutivo y a la Contraloría General de
la República.
R. E. Piza E.
Presidente a.i. Luis Fernando Solano C. Luis Paulino Mora M. Eduardo Sancho G. Carlos M.
Arguedas R. Ana Virginia Calzada M. Susana Castro A. SFmm/99.
Exp: 99-000757-007-CO-E
76
Res: 06218-99 06218-99
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince
horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve.
Acción de inconstitucionalidad de la MUNICIPALIDAD DE SAN JOSÉ, representada por
JOHNNY ARAYA MONGE, vecino de San José, cédula de identidad 1-476-624 1-476-
624 , en su condición de Ejecutivo Municipal, contra los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67
párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96 inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149
inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I. del Código Municipal; los artículos 7 y 19 de la
Ley 6890 del 14 de setiembre de 1983; el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios; los artículos 2 al 5 de la Ley 4340/69, reformada por leyes 5909/76 y 6026/77; los
artículos 2 en relación con el 102 y 125, 212 inciso a) y 217 inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías
Públicas Terrestres; el artículo 2 de la Ley General de Caminos Públicos número 5060/72 y sus
reformas; el artículo 13 del Reglamento de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo
número 7576-H/77; la Ley de Planificación Nacional en general y específicamente sus artículos 9 y
10; los artículos 26 inciso b), 27 inciso 1), 98, 99, 100 de la Ley General de Administración Pública
número 6227/78; los artículos 10 incisos 1) y 2), 16, 17 inciso 2) y 18 de la Ley de Planificación
Urbana número 4240/68; y los artículos 3 y 4 de la Ley 5691/75.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las once horas treinta minutos del treinta de julio
de mil novecientos noventa y nueve, Benito Villegas L., cédula de identidad número 1-538-
553 1-538-553 , Luis Brenes, cédula número 3-248-276 3-248-276 , y José
Rafael Martínez Araya, cédula 1-614-936 1-614-936 ; Alcaldes de las Municipalidades
de Cervantes, Lepanto y Turrurrique respectivamente, y Silvino González, cédula de identidad
número 4-134-845 4-134-845 y Marcos Rojas Jara, cédula 6-201-584 6-201-
584 , ejecutivo distritales de Colorado y Cóbabo, respectivamente, promueven gestión de adición
de la sentencia número 05445-99 05445-99 , de las catorce horas treinta minutos del
catorce de julio del año en curso, por la que, sin conferírsele audiencia a los concejos municipales
de distrito, se declaró la inconstitucionalidad de los mismos; motivo por el que solicitan se
dimensionen los efectos de esta declaratoria de inconstitucionalidad, a efecto de que el cierre de los
concejos municipales de distrito sea pacífico y ordenado, para que no cause un caos. Por ello
solicitan que se confiera un plazo prudencial a fin de que las municipalidades puedan absorver estos
concejos, lo que supone un reordenamiento de los recursos y una modificación sustantiva del
presupuesto municipal, así como del personal; y que las comunidades afectadas puedan dirigir sus
esfuerzos con el debido tiempo.
2.- En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sancho González, y,
Considerando:
I.- Los efectos de las medidas previstas por la Sala, a manera de dimensionamiento, en el
considerando XXXI.- de la sentencia No. 05445-99 05445-99 , de las catorce horas
treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, evidentemente, no cubren
todos los problemas prácticos que deben surgir con motivo de la disolución, liquidación y clausura
de organismos que han funcionado irregularmente, como entes descentralizados por razón de
77
territorio, asimilados a las Municipalidades que crea la Constitución Política. La solicitud de
dimensionamiento en el tiempo, esencialmente, para lograr un período adecuado en el que se
efectúe la transición de la liquidación final de los concejos de distrito hacia el régimen de legalidad
constitucional, resulta lógica, puesto que, dados los intereses comunales que existen, tal proceder no
se podrá lograr en forma inmediata. Por ello, la Sala estima procedente la solicitud que se hace y la
resuelve favorablemente de conformidad con las atribuciones que le confieren los artículos 12 y 91
de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, dictando las normas que se dirán, las que serán
complementarias de las ya expresadas en la sentencia que se dimensiona.
II.- Como el funcionamiento de los entes públicos está sujeto a un presupuesto anual, la Sala estima
adecuado que finalice el período fiscal que corre, para que se produzca la transición a que se refiere
la solicitud, sea que la extinción de estas entidades se realice a más tardar el día treinta y uno de
diciembre del año en curso. Por ello, la liquidación de activos y pasivos de los concejos municipales
de distrito, incluyendo el pago de las prestaciones sociales de los servidores, se hará en este plazo
que se confiere. Por liquidación de activos y pasivos la Sala entiende la cancelación de
obligaciones, incluyendo las prestaciones sociales de los funcionarios, contratos existentes, créditos
a favor de proveedores y en general de terceros, que implique el deber de los concejos de pagar
sumas de dinero, así como resolver lo pertinente, para trasladar esas obligaciones a las
Municipalidades respectivas, cuando los períodos de vencimiento excedan de un sólo ejercicio
fiscal. Por liquidación de activos se entiende que es la incorporación a las Municipalidades
respectivas, de los patrimonios adquiridos, sean bienes muebles o inmuebles, puesto que la
obtención de los mismos, lo fue en el ejercicio de potestades y funciones municipales y pertenecen,
consecuentemente, a las comunidades.
III.- Resulta lógico entender que el período de liquidación, que vence el treinta y uno de diciembre
de mil novecientos noventa y nueveseñalado, requiere del funcionamiento normal y ordenado. Esto
es, se deben aprobar los presupuestos necesarios para darle contenido a los pagos de obligaciones a
que se alude en el considerando anterior. Por funcionamiento normal se entiende que los concejos
municipales de distrito, de hecho, seguirán funcionando en aquellos asuntos necesarios para la
prestación de los servicios públicos que administran, a los efectos de garantizarles a los usuarios el
acceso a ellos. Pero no podrán acordar contrataciones distintas de las necesarias para la prestación
de los servicios públicos, ni ejecutar ningún acto que implique el ejercicio de la personería jurídica
de la que ahora carecen, ni asumir nuevos compromisos y obligaciones con terceros, que acrecenten
sus pasivos.
IV.- La administración de los concejos, en este período de transición, seguirá en manos de las
autoridades que venían funcionando, los que podrán permanecer en sus cargos hasta que finalice la
liquidación, con los derechos y obligaciones que les fueron asignadas en su oportunidad y las que se
deriven de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concejos. Se podrá, reponer las ausencias
definitivas, ocurridas antes de la liquidación final, a los efectos de no hacer nugatorio el proceso de
cierre y terminación de actividades.
V.- Por último, todos los actos y contratos que celebren los concejos municipales de distrito,
mientras dure el proceso de liquidación, quedan sujetos a lo que se señala en la sentencia principal y
en este dimensionamiento y por tratarse de Hacienda Pública, esos actos y contratos quedarán bajo
la supervisión y control de la Contraloría General de la República.
Por tanto:
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De conformidad con lo que establece el párrafo segundo del artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, se dimensionan los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de los concejos
municipales de distrito en el tiempo, en el sentido de que la total extinción de esas entidadades se
realice a más tardar el día treinta y uno de diciembe de mil novecientos noventa y nueve. La
Contraloría General de la Republica arobará las operaciones de contendio financero y los gastos
necesrios para que los concejos municpales de distrito, funcionen normalmente hasta sut total
extinción en la fecha indicada. Todos los funcionarios de los concejos municipales de distrito
permanecerán en sus cargos hasta que se logre la respectiva liquidación dentro del término que aquí
se señala. Coumuníqueses.
Luis Fernando Solano C.
Presidente, a.i.
Eduardo Sancho G. Carlos M. Arguedas R.
Ana Virginia Calzada M. José Luis Molina Q.
Susana Castro A. Gilbert Armijo S.
VOTOS INTERLOCUTORIOS QUE FALTAN DE REDACCION SON: 9811-99, 7728-00 Y
8861-00.
1) Sentencia 1999-09811
Expediente 94-0757-0007-CO. A las quince horas con veintiuno minutos. Acción de
Inconstitucionalidad. Johnny Araya Monge en su condición de Alcalde Municipal de San José en
contra de los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96
inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 140, 149 inciso e) apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I del
Código Municipal y otras normas. Se amplia el período de dimensionamiento en el tiempo de la
sentencia número 05445-99 05445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de
julio de mil novecientos noventa y nueve, adicionada por la sentencia número 06218-
99 06218-99 de las quince horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos
noventa y nueve, en el sentido de que los Concejos Municipales de Distrito podrán funcionar en los
términos señalados en esas sentencia, por un año más, contado a partir del primero de enero del año
dos mil.-
Voto 7728-00
Se aclara la parte dispositiva de la sentencia número 05445-99 05445-99 , de las catorce
horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve, en el sentido de que
el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributario, es aplicable a las
municipalidades de conformidad con los principios constitucionales que se señalan en la parte
considerativa de la misma; igualmente se aclara la sentencia en el sentido de que el artículo 164 del
Código Municipal -Ley número 7794- no es inconstitucional; pero en cambio, sí lo es el inciso a)
del artículo 212 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, inconstitucionalidad que es
declarativa y retroactiva a la fecha de vigencia de la norma que se anula, sea el veintidós de abril de
mil novecientos noventa y tres; y, que como expresión de la autonomía municipal, corresponde a
los gobiernos locales la fijación de las tarifas del servicio de suministro de agua potable en los casos
en que dicho servicio sea prestado por las propias municipalidades, correspondiéndole a la
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Contraloría General de la República, el control final de la determinación de las tasas. No ha lugar a
las gestiones de la Alcaldesas de las Municipalidades de Abangares y Alvarado, ni tampoco del
Ejecutivo del Consejo Municipal de Distrito de Cervantes de Alvarado.
1) Sentencia 2000-08861
Expediente 94-0757-0007-CO. A las catorce horas con treinta minutos. Acción de
Inconstitucionalidad. Johnny Araya Monge, en su condición de Alcalde Municipal de San José en
contra de los artículos 5, 10, 21 inciso d), 63, 67 párrafo cuarto, 70, 71, 74, 76, 78, 79, 80, 85, 90, 96
inciso 2), 105, 107, 133, 134, 139, 139, 140, 149 inciso e), apartes 5 y 6, 184, 186 y Transitorio I
del Código Municipal y otras normas. Se amplía el período del dimensionamiento en el tiempo de la
sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil
novecientos noventa y nueve, adicionada por las sentencias números 06218-99 06218-
99 , de las quince horas veintiún minutos del diez de agosto de mil novecientos noventa y nueve,
09811 de las quince horas veintiún minutos del catorce de diciembre de mil novecientos noventa y
nueve y 07728 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del treinta de agosto del dos mil, en el
sentido de que los Concejos Municipales de Distrito podrán funcionar en los términos señalados en
esas sentencias, por un año más, contado a partir del primero de enero del año dos mil uno.-
En la resolución del presente asunto participó el Magistrado suplente Alejandro Batala Bonilla en
sustitución del propietario Piza Escalante.-
PENDIENTE DE REDACCION EL VOTO 8861-00 Y NO ESTÁ ELECTRONICAMENTE EL
VOTO 9811-99.
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