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Globalizacin econmica, concentracin metropolitana y polticas urbanas en MxicoAuthor(s): Gustavo GarzaSource: Estudios Demogrficos y Urbanos, Vol. 14, No. 2 (41) (May - Aug., 1999), pp. 269-311Published by: El Colegio De MexicoStable URL: http://www.jstor.org/stable/40315007.

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Globalizacineconomica,concentracinmetropolitanapolticasurbanasen MxicoGustavoGarza*En este rtculo e analizan algunos aspectos el nexoentre l desarrollo conmico laurbanizacinenMxico,asi comode la evolucinde las polticasurbanasyregionalesque intentanmodificara distribucin e la poblacinen el territorioacional. Paraaclarar la relacin entre mbosprocesosdel cambiosocial, el estudio se divideen tressubperiodos:) el lapso 1960-1980 caracterizado orun elevado crecimientoconmi-co, i) la dcada de 1980-1990, de crisis conmica structural, iii) el lustro1990-1995 de recuperacin elativaynueva crisis. e tratarde concluir i la evolucindelsistemade ciudades delpas, as como as polticas espaciales mplementadas, an su-frido modificaciones ignificativasen cada subperiodo,especialmente n el ltimocuando se consolida un modelode corte eoliberal e apertura ndiscriminada l mer-cado internacional.

IntroduccinLas ciudadesconstituyenl lugardonde histricamentee ha acu-mulado l capital.1dicionalmente,onhaciadonde eorienta refe-rentementea nueva nversin,enerando na estrechanterdepen-dencia ntre l crecimientoconmico a urbanizacin,ue exigearticularaspolticasmacroeconmicason asespaciales,e talformaqueel andamiajenfraestructuralrbano ea un formidableactoreproduccin.nMxico erealiz n esfuerzonestadireccinn losaos etenta,ero n aetapaneoliberalascontinuas edidas eajus-teparaestabilizara economa anrelegadoosprogramasrbanosregionales,uyanstrumentacins cada vezms imitada. o obstan-te, omoenel mundo ealpersistelvnculo structuralntrembasdimensionesel cambio ocial, nel momentonque sesuperea si-tuacin olticactual ernecesariontegrarasacciones rbanas re-gionaleson osprogramasconmicos,vitandouestos,l flotarnelaire in oporteerritoriallguno,e derrumbenontinuamente.

* Profesor-investigadorel Centro de EstudiosDemogrficos de DesarrolloUr-bano de 1Colegio de Mxico.Mimayor gradecimiento IvetteRamrezporsu exce-lenteyentusiasta olaboracin en la recopilacinde la bibliografa de los planesana-lizados.1En las economas de desarrollo ntermedio,asciudadesabsorbenal menos80%del crecimiento conmico (vaseArmstrongMcGee, 1985:219;Harris, 988:103).

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270 ESTUDIOS DEMOGRFICOS URBANOSEl objetivo eneral e estetrabajo s analizar osaspectos uepermitirnclarar os nexos ntre ichos rocesosnMxico:a evo-lucin el sistema e ciudades e 1960 1995 egn l tamao e laslocalidades, aspolticasrbanas stablecidasasta 994 onelpro-psito e modificara distribucine lapoblacinnel territorio.Para diferenciara influencia eldesarrollo conmico obre lurbano, l anlisis e divide ntresubperiodos:)el lapso1960-1980caracterizadoorun elevado recimientoconmico, entro e unmodeloproteccionistae sustitucine importacionesorproduc-cin nterna;i) a dcadade 1980 1990, e crisis conmica struc-tural, ti) l lustro 990-1995 e recuperacinelativa nueva risis,durante l cual se consolida n modelo e corte eoliberal e sustitu-cindeproduccinnternaor mportaciones,niciado n 1986 onla entrada e Mxico l GATT.e tratar e averiguarien la dcadaque tiene l nuevo squema e aperturae la economa l comerciointernacionalepuede dentificarlgunamodificacinignificativade la evolucin elsistema e ciudades n elpas, s como as mpli-caciones e los cambios n laspolticasrbanas elgobierno ederal.El anlisis e estas olticaseguirosmismosubperiodos intenta-rmostrari se ha modificadoaparticipacinelgobierno ederal,la calidad e losprogramas,s como l resultadoe losmismos.Dinmicametropolitanan la expansin, risisyglobalizacineconmica,1960-1995Enla segundamitad elsigloXXMxicohaexperimentadol clsicocicloeconmicode auge,crisis recuperacin.e tiene, nprimerlugar, nperiodoprsperoue incluyea dcada1960-1970uandoel producto nterno ruto PIB)real aument la elevadatasade7.3% anual,y a de 1970-1980 uando redujodicha cifra 6.8%anual.2 n segundo ugar, n la "dcadaperdida"1980-1990),l PIBaument nicamenten 1.6%anual, iendoque entre 982y1988decreci n-0.4%. inalmente,n tercerugar,n el lustro 990-1995

2En realidad,el auge se continuhasta 1981 cuando el PIB recia 7.8%,para es-tallar a crisisdel tipo de cambio yreducirse el PIB en -01.% en 1982, yen -5.3% en1983,ao que marca el iniciodel virajede la polticaeconmicahacia la apertura o-mercialdel pas. Sin embargo, os datosdemogrficoson decenales,por lo que paracontrastarl desarrollo urbanocon el crecimiento conmico se considerael periodode auge hasta1980.


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 271ocurre ciertarecuperacin, pues entre 1990 y1994 el PIBcreci a3.6% anual, aunque la intempestivarisisde 1995 en que disminuyen -6.1% produjo un aumento de slo 1.5% anual entre 1990y1995(vase el cuadro 1 El propsitode esta seccin es analizar el desa-rrollodel sistemade ciudades del pas siguiendoestos tres ubperio-dos,destacando la situacinde las grandesciudadesen la configura-cin del espacio nacional.Concentracinmetropolitanareeminente,960-1980En 1960 Mxico tena una poblacinurbana de 14.4millonesde per-sonas,que representaban 1.2% del totalde habitantes se distribu-an en 119 ciudades,definidas stas como aquellas localidades de msde 15000 habitantes.Con el finde analizarel nivelde concentracindel sistema rbano, l total e ciudades e divide n pequeas (15 000 a50 000 personas), intermedias 50 000 a 500 000) y grandes o me-trpolis ms de 500 000 habitantes).3 l sistemaurbano en 1960 secaracterizabapor una elevada concentracinde la poblacin en tresciudades con msde 500 000 habitantes Ciudad de Mxico,Guada-lajara y Monterrey)que en conjunto representaban asi la mitaddela poblacin urbanatotal.Se tratabade una erarqua altamentepre-eminente,pues la Ciudad de Mxico,con 5.4 millonesde habitantes,absorba 37.6% de la poblacin urbana nacional yera 6.2 veces ma-yorque la segunda (vaseel cuadro2).En 1970 la poblacinurbana se elevaa 23.8millones, l gradodeurbanizacina 49.4% (lo que significa ue el pas se dividaprctica-mente en partes gualesentreuna mitadrural radicional otraurba-na ms moderna), yel nmero de ciudades se eleva a 166. Importasubrayar ue Puebla se agregaa las de ms de 500 000 habitantes,Guadalajara y Monterreyobrepasanel milln,haciendoque el estra-

3Prcticamenteodos osautores ue escriben obre ametropolizacine lasciudades nMxico, onsideranuecuandouna ocalidad rbana ituada nun solomunicipioebasa us mites e extiende aciauno uotrosms, dquiere n carctermetropolitano.n un estudio l respectoealizado n los aossetenta,eagregabaquedeberan ener n mnimo e 100000habitantes,identificaba2zonasmetro-politanas ara1960, e lascuales nicamentea de laCiudad eMxico aba umpli-do "una tapa ompleta emetropolitanismo"Unikel, uizyGarza, 976:123, 25y145).Para osfines e este rabajoeconsideraomo metrpolis"quellas onmsde500000personas,ndependientementee que sehayan noextendido aciaotrosmunicipiosvasenotas ybdelcuadro ).


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 277tode las metrpolis umente su participacin 52% de la poblacinurbananacional. Gomocorolario, pesarde que las ciudadespeque-as e intermedias umentanconsiderablementede nmero,su im-portancia n el totalurbanodeclina (vase os cuadros2y3)El findel periodode augeeconmicoculmina n 1980 con unpasmsurbano,donde 37.6 millonesde mexicanos (56.2% de la pobla-cintotal)viven n un sistema e 219 ciudades. Puebla se incorporalas ciudades de ms de un milln de habitantesy surgencuatro conms de 500 000, haciendo que el estratode metrpolis leve su im-portanciadentro de la poblacin urbana nacional a 58.1%,mientrasque las de ms de un milln o hacena 51.3% (vase oscuadros2y3)Se tiene,por tanto, ue el crecimientocelerado de la economamexicana entre 1960y1980 ocurre con un significativoroceso deconcentracin en unas cuantas metrpolisdel pas, entre las quedestacacon mucho la Ciudad de Mxico,que en 1980 alcanza 13 mi-llones de habitantes. inembargo, unque se mantiene laramente lcarcter reeminente el sistema rbano, staltima educe 5.7 vecesla diferencia ue la separade Guadalajaraypresenta na tasa de creci-mientomenorque el restode lasmetrpolis.Es incuestionable ue en la medida en que prosiga l elevadocre-cimiento bsolutoyrelativo e la poblacinurbanatotal, sta tendera establecerse n un mayornmerode opciones que ofreceun siste-ma urbano en expansin, pero estono implicarnecesariamente ltrnsito acia una erarquaurbanamsequilibrada, inoque podrasignificarl cambiode la concentracin e una a unascuantasmetr-polis, s como la emergenciade nuevosmbitosde concentracin etipo megalopolitanoo de regionesurbanaspolicntricas.El impactoerritoriale a crisis,980-1990En 1990 a poblacinurbananacional rade 49.6 millones e personas,elgradode urbanizacin vanz 60.8%y asciudades ran309;estoes,cono sincrisis,a urbanizacin el pasaparentemente o se detiene.4Sinembargo, n el cuadro2 existen os porcentajes ue reflejannde-fectiblementel impacto spacialde la crisis: ) la tasa de urbanizacin

4La "dcada perdida"de los aos ochenta cubremsprecisamente l lapso entre1982-1988, ero por restricciones e las estadsticas emogrficas isponibles e consi-derael cambio experimentado n el sistema e ciudadesen toda la dcada.


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278 ESTUDIOSDEMOGRFICOS URBANOSfue de nicamente .8%, a msbaja del periodoconsiderado en todoel sigloXX;5 i) a participacin e las ciudadescon msde un millndehabitantes isminuy 45%. Como resultado e estoltimo,as ciuda-des pequeas elevaron igeramenteuparticipacin e 10.4% a 10.8%de la poblacinurbanatotal, lavezque lasde 500 000 a unmilln u-mentaron e 4 a 12ysuparticipacinvanzhasta16.3porciento.Estas evidencias stadsticasxplicanque algunos especialistas a-yanconcluidoque en los aos ochenta se present n puntode infle-xinque invirtia tendencia nterior acia a concentracin se iniciunprocesode crecimientorbanomsuniforme,n el que las ciudadesmedianasypequeas adquirieronmayor mportancia vaseAguilar,Graizbord Snchez, 996;Aguilar Rodrguez, 995;ConsejoNacionalde Poblacin,1994;Arroyo,993; Graizbord, 988;Ruiz,1994;Navarre-teyVera,1994; Lemus,1994). Se considera ue la conclusin s verda-deramente rematuraoruna seriede razones.En primer ugar,os es-tudios ealados adolecende ciertafaltade rigor stadstico,omo eltrabajode Aguilar,Graizbord Snchez,que nicamentencluye 8 delas 309ciudadesexistentesn 1990, onsiderando dems slo 16 ciuda-despequeasde un totalde 210,por o que la conclusin e que la dis-tribucin e ciudadesporrango-tamao...seha revertido tidamen-te" es invlida (1996: 42). En segundo, porque las conclusiones sederivan e un anlisis e cortoplazo,puesslo considerana dcada delosochenta, in habertenido cceso a losdatosde 1995,que en buenamedidarevierteno ocurrido n los ochenta,que todoparece indicarfueresultadode la crisis conmica.En tercero, orconsiderar omociudades"medias" aquellasde 500000 a un millnde personas, ueen estetrabajo e definenms bien como metrpolis. n cuarto,ynomenos mportante, orno imaginar a posibilidadde que msque unprocesode descentralizacinn algunamedidaespontneo, e trata eun cambioen el mbitode la concentracin aciaconglomeradosme-galopolitanos regiones rbanaspolicntricas.Existenconjuntosde ciudades relativamente rximasque for-man subsistemasurbanos por la gran integracinfuncionalde susempresas ypoblacin, denominndose megalopolis a la partecom-prendida por dos o ms reasmetropolitanas uyasunidades admi-

5En aos anteriores los considerados n estetrabajo a tasa de urbanizacin, s-to es, el incremento medio anual del grado de urbanizacin,fue de: 1.4% en 1900-1910;de 2.4% en 1910-1921; e 2.7% en 1921-1930; e 1.8% de 1930-1940; e 3.7% en1940-1950, de 2.9% entre1950-1960 vaseUnikel,RuizyGarza, 1976:34).


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GLOBALIZACIN ECONMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 279nistrativase traslapan. n 1980constituan l subsistema rbanocen-traldel pas las reasmetropolitanase la Ciudad de Mxico,Toluca,Puebla,Cuernavacay,msalejada, Quertaro.En los aos ochenta elrea Metropolitana de la Ciudad de Mxico se traslapacon la deToluca, conformando na megalopolis.stase encuentra n una eta-pa de evolucin nicial,pues sudesarrollo ompleto levardcadas oaun siglos,pero entre 1980y1990 elev su poblacin de 13.6 a 16.1millones suma de las ciudades de MxicoyToluca en el cuadro 3).Como conjuntode dos ciudades, inembargo,pierde mportancia e-lativa, ero se estimaque en la medidaque se le anexenCuernavaca,Puebla,Cuautla,Pachuca y Quertaro,hacia mediadosdel sigloXXIconcentrar lrededorde 50 millonesde personasque representarn40% de la poblacin urbana nacional (vaseGarza,1998).La circunstancia e que lasmetrpolis e msde 500000 habitan-tes vancena 61.3% del totalurbanoen 1990,evidencia ierta enden-cia al cambiode concentracin e una a varias reasmetropolitanas.As, onsiderando as 16ciudadesque en 1990 se encontraban n esterango, e observa ue aunquePuebla,TolucayQuertaro ertenecenlamegalopolis e la Ciudadde Mxico,dos ms selocalizan n la lneafronterizaon EstadosUnidos (Tijuana yCiudadJurez)y Monterrey,Torren,Chihuahuay Tampicoestnubicadas en estadosfronterizos.Estasurbespodransercontrapesos el conglomeradomegalopolitanoenel largoplazo,pero TijuanayCiudadJurez on ciudades isladasdelsistema rbanonacional-aunque subordinadas,a primera, la mega-lopolis stadunidense e California a segunda El Paso, Texas-,que-dando como conglomeradosde significacin onterreyomo centrodel subsistema e ciudadesdel noreste, Guadalajara,para el caso delasciudadesdelBajo (Len,Irapuato,Guanajuato, alamancayAguas-calientes)Alparecer, e tendera mantenera hegemonandiscutiblede lamegalopolis e la Ciudad de Mxico,balanceadapor a regindelBajoyel subsistema rbanode Monterrey,scomopor algunas iuda-desfronterizastursticasisladas. Esta tendenciaparececonfirmarsecon el anlisis el primer uinqueniode los aos noventa.Concentracinolicntrica apertura l comercionternacional, 990-1995Los seis aos del gobierno de Carlos Salinas de Gortarifuerondegran optimismo obre el futuro conmicodel pas. La crisis arecasuperada pues el PIB e elev a una tasapromedioanual de 3.5% en-


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280 ESTUDIOS DEMOGRFICOS URBANOStre 1990 y1994, con valores extremos de 5.1% en 1990 y1.9% en1993.En 1994,ltimo o de su administracin,l PIBcreci a 4.4%,pero al iniciodel periodo de ErnestoZedillo se precipita ntempesti-vamenteuna nuevacrisisydicha tasa se derrumba -6.1% (vase elcuadro 1).Durante estarecuperacin conmicarelativa,l nmero de ciu-dades se eleva a 350 con una poblacin totalde 58.7millonesde per-sonas,aumentandoel gradode urbanizacin 64.4% y a tasa a 1.2%(vase el cuadro 2). La poblacin total del pas crece de 81.2 a 91.2millones;de los 10 nuevosmillonesde habitantes,.1 se ubican en lasciudades,por lo que 91% de la expansindemogrfica curreen elMxico urbano.Las ciudadespequeas aumentana 241yabsorben 0.7 millones,las intermedias umentanligeramente 85 yreducen su poblacinen -0.8millones,mientras ue lasmetrpolis asan a 24 yaumentansu poblacin totalen 9.2 millonesde habitantes. l porcentajede es-tas ltimas e eleva a 67.5%, mientras ue en las intermedias e des-ploma a 22.3%, yen las pequeas disminuye igeramentea 10.2%(vaseel cuadro2). De estasuerte, ntre 1990y1995 el desarrollour-bano de Mxico ocurribsicamente n las 24 metrpolis xistentes,consolidandoel patrnde concentracin olicntrico.La conclusin nteriore puede revisarmanteniendo l sistema eciudadesconstante,stoes,considerando a poblacinque las 350 ciu-dades de 1995 tenan en 1990,para ser mspreciso obre os cambiosocurridos.6 sta nformacinvidencia ue las ciudades ntermediasonmsdinmicas, ues crecen a 2.89% anual,mientras asmetrpolisohacen a 2.50%y asciudades chicas 2.17%.Sinembargo, bservandolos estratosn que se subdividenos tres rupos nteriores,e tienequelasgrandesde 500 000 a un millnde habitantes on las de mayor asa(2.97% anual). Adicionalmente, l aumentoabsolutode la poblacinurbanamanteniendo onstante l nmerode ciudadeses de 7.8 millo-nes,de loscuales asgrandes iudades bsorben 6.2%y as seiscon msde unmillnde habitantes,2.9%.De esta uerte,e confirmaue en elprimerustro e los noventa rosigue l crecimientoesequilibrado elsistema e ciudadesenMxicoen favor e lasmetrpolis,ue elevan uparticipacin 67.5% en 1995 vase oscuadros2y4).

6Adicionalmente,a tasa anual de crecimiento e la poblacinurbanatotal ntre1990-1995 uede 2.9% considerando309y350 ciudadesen ambosaos,mientras uese reducea 2.6% manteniendo onstantesas 350 localidades.


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GLOBALIZACIN CONOMICA,CONCENTRACINMETROPOLITANA 281CUADRO 4Mxico:Tasa de crecimiento incrementobsolutoportamaode ciudades,1990-1995

Nmero Tasa deTamao de Poblacin* crecimiento ncrementobsolutodeciudades ciudades 1990 1995 % Total %Total 350 50 912105 58 706620 2.55 7 794 515 100.00Pequeas 241 5 334 719 6 024 733 2.17 690 014 8.8515 000 a 19 999 87 1312 827 1494 348 2.32 181521 2.3320000 a 49 999 154 4 021892 4 530 385 2.13 508 493 6.52Intermedias 85 11 137 389 13081 494 2.89 1944 105 24.94500 000 a 999 999 42 2 605 535 3032 764 2.72 427 229 5.48100000 a 499 999 43 8 531854 10 048 730 2.94 1516 876 19.46Grandes 24 34 439 997 39600 393 2.50 5160 396 66.21500000 a 999 999 18 10078 660 11893 364 2.97 1814 704 23.281millnyms 6 24361 337 27 707029 2.30 3 345692 42.93a Se consideran a las ciudades en los estratos e 1995 manteniendo as mismas

ciudadesen 1990,aunque en ese ao se encuentren n otro estrato.b Se consider un intervalo e 5.65 aos que es la diferencia ntre l censo demarzode 1990yel conteo de noviembre e 1995.La tasa de crecimientomantenien-do las diferencias n el nmero de ciudadespara cada estrato n 1990y1995,es: i) de15000 a 49 999 de 0.70%; ii)de 50 000 a 499 999 de -1.46%;ni)de 500000 a 999 999de 6.71%; yiv)de un millnymsde 3.62% (en conjuntoestos dos ltimos stratoscrecena 4.8% anual).Fuente:Garza,Gustavo 1998), "El sistema e ciudades,1990y1995",en GustavoGarza (coord.), AtlasdemogrficoeMxico,Mxico,Conapo.La concentracinpolicntrica vanza al aumentarel nmero de

grandesciudades con msde un millnde habitantes seis en 1995.Cabrasealarque el reaMetropolitana e la Ciudad de Mxico ele-va su tasade crecimiento 1.9% anual, consolidndosecomo centromegalopolitanocon 17.9 millonesde habitantes n 1995 (sumade lasciudades de MxicoyToluca en el cuadro3)La dinmica de las 24 metrpolis onfirma l escenario observa-do en la dcada anterior.En primer ugar, Tijuana yCiudadJurezpresentan as mayores asas de crecimientograciasa su articulacincomo enclavesmaquiladores a la megalopolis californiana, ero co-mo ciudades aisladas del sistema rbanonacional. Con el rangotres,cuatroysietesegntasa de crecimiento,n segundo lugar, e siguenCuernavaca,QuertaroyToluca, estaltimapartede la megalopolisde la Ciudad de Mxicoy as otrasdos en proceso de integrarse. n


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282 ESTUDIOS DEMOGRFICOS URBANOStercerugar, ambin guascalientesLen,que formanarte e laregin olicntricael OccidenteoncentronGuadalajara,resen-tanunacelerado recimiento.inalmente,altillo bserva natasade 3.3%,ya que se articula n el noresteonMonterrey,ue a su vezla eleva 2.7%enel lapso1990-1995vase l cuadro yelmapa1).Es interesante encionarue las conclusionesentrales e esteinciso, erivadas el anlisis e la dinmica emogrficael sistemade ciudades n Mxico ntre 960y1995, oinciden otalmenteonlas obtenidas orunmodelo ntersectorialinterregionale pros-pectiva e laeconomamexicananque seprocesaa informacine17 sectoresconmicos ara10regionesnque se subdividelpas,utilizandonformacinistrica e 1970,1980y1990,yque sepro-yecta ara1995yel ao2000 vaseHernndez aos,1997).La con-clusingeneral s que "...duranteosaos noventa e acrecentaranan ms asdisparidadesegionalesnel ingreso ercapita, araal-canzar n el ao2000nivelesuperiorese desigualdadue losregis-tradosn 1970..." n el mbito e lasregioneseafirmaue "Para lao2000slo tres egionesla delValledeMxico,a Occidente aNoreste) portarnercade tres uintas artes elproductonternobruto elpas" Hernndez aos,1997: 7)?La insercin e Mxico nel procesodeglobalizacinconmi-ca enla ltima cadaprodujo pidos ambios nlaestructurae laeconomanacional,nla centralizacinelcapital, en lapropiedadde lasempresasue se transformanceleradamentenextranjeras.87En el caso de la reginNoroeste,donde se localizaTijuana,y a Norte, la queperteneceCiudadJurez,"...continuarnperdiendo importanciarelativa partir e

1980 -en especial la primera-,para aportarhacia el ao 2000 13.4% del PIBnacional,en lugarde 16.3% que aportabaal inicio de los aos setenta" Hernndez Laos, 1997:85) Estoratificau naturalezade ciudades aisladasasignadaen estetrabajo,puesal serenclavesde la megalopoliscaliforniana, o tienencapacidad de impulsar a economade las regionesdonde se ubican. Cabraaclararque el artculode Hernndez Laos seconoci despus de haber escrito stapartedel trabajo,pero se menciona por la sor-prendente imilitud e las conclusiones lcanzadas con cifras procedimientos an di-ferentes.Quede como una demostracinms de los estrechosvnculosentreel desa-rrollo conmicoyel procesode urbanizacin.8La situacin el sistema ancario videncia ste hecho.En el momento e supriva-tizacin ealizada entre l 7 de unio de 1991yel 3 de ulio de 1992porel "Comit e De-sincorporacin ancaria"todoseran mexicanos vaseOrtizMartnez, 994:269y335).Cinco aosdespus, principios e 1998,de los 34bancosexistentes9soncienporcien-toextranjeros,uatromixtosy11 mexicanos Reforma,emploMayor, 8 de febrero e1998). Igualmente n el sector e manufacturasel comercial, Un torrente e empresasmexicanasha pasado a manos de extranjeros",omo sealaCraigTorresde TheWall treetJournal mericasReforma,0 de septiembre e 1997). Solamenteen los mesesde unio y


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 283El impacto e estametamorfosisconmica o modifica e maneratannotable l patrn oncentradorrevaleciente,antenindoseadialctica e lasdesigualdadesegionales a consolidacin e unaorganizacinspacial on tres egiones olicntricasegemnicas:amegalopolise laCiudaddeMxico;a Occidente oncentronGua-dalajara, aNoreste onMonterreyomoncleoprincipal.a conti-nuacinde estaformacin etropolitanaepender npartede laevolucinuturae la articulacine Mxico n elbloqueeconmi-conorteamericano,s comode laspolticas cciones spacialesuerealicenos tres iveles egobiernon elpas.Laspolticasrbanas: e la centralizacinederal l laissezfaireneoliberalLaplaneacinrbana regionaln Mxico n eltranscurrirel igloXXsepuededividirncinco tapas: )el surgimientoe lasacciones io-neras, 915-1940;i)polticase impactoerritorialislado, 940-1970;iii)polticaserritorialesn aestrategiaconmica acional,970-1976;iv) nstitucionalizacine laplaneacin spacial, 977-1988v)abdica-cinydelegacine laspolticasrbanas regionales,989 la actuali-dad 1998).Porhaber ido nalizadosn otrosrabajososcuatrorime-rosperiodos, nicamente e sintetizanaradesarrollar onmayordetallelltimo,unqueporrazones eespacio lo e considera asta1994,ealandon notas epiedepginaaspolticasosteriores.9julio de 1997 se sealaque Bat ndustries e Inglaterrasumiel control e Cigarrera aModerna, n una operacinde 1 500millones e dlares;PhilipMorris ument uparti-cipacinde 29 a 50% de La Tabacalera Mexicana invirtiendo00 millonesde dlares;Procter ndGamblecomprLoretoyPea Pobre,productora e bienesde consumo, or170millones e dlares;BellAtlantic e transformn elprincipal ccionista elgrupodetelefona elular usacell, A., mediante na inversin e 1000 millones e dlares;Wall-Mart tores dquiri l control e Cifra, A., la cadena de supermercadosmsgrandedelpasen unnegociovalorado en 1 000 millonesde dlares, ntreotros jemplos que evi-dencianntidamentea aceleradadesnacionalizacin el aparato productivo e Mxico.En trminos enerales, l Atlas elBancoMundial, 997, ealaque el productonacionalbruto ercapita n Mxicoes de 3 320dlares,mientrasl productonterno ruto erca-pita s de 6 400dlares,o que significaue slo51.8%delproducto s de nacionales LaJornada,eporteEconmico,29 de diciembre e 1997,p. 22). Sinembargo, as cuentasnacionalesde Mxicosealanque para 1993el ingresonacionalconstituye9% delpro-ducto nterno ruto vaseCorts, 997:207).9La evaluacin de las cuatroprimeras tapas puede verse en Garza (1986, 1992,1992ay1997).


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GLOBALIZACIN CONOMICA,CONCENTRACINMETROPOLITANA 285Primeras ccionesterritorialesevolucinhasta 1970La Leyde laReformagrariae 1915promovil establecimientoe153colonias grcolas partir e 1923, lgunas e las cualescon eltiempolegaron constituirocalidadesmedias omoCiudadDeliciascon94 000personas n 1995, grandes omoTorren on959 000habitantesn eseao. Enestaprimeratapa e conformalmarco e-galpara asfuturasolticaserritorialesl incluirsen el artculo 7de la Constitucina funcin ocialde la propiedad rivada en el115 asatribucionesunicipales,iendo mbas isposicionesasaccio-nes egales n as cuales eapoyaranasfuturasolticasegionales.Una vez eliminadososgrupos opulares evolucionariosepre-sentados orFrancisco illayEmiliano apata, partir e 1940 acpula riunfantee consolida n elpoderyelnaciente stado nicialaconstruccineunconjunto e obras e infraestructurandispen-sablesparapromovera industrializacin:l sistema arretero,amultiplicacine las nstalacioneslctricas,l sistema e ductos ehidrocarburos,a expansin e lossistemase riego grcola,as te-lecomunicaciones apromocine la produccine artculoside-rrgicos fertilizantesGarza, 992a:22-23).El objetivo entralrareiniciar a industrializacinurgida finales el sigloXIX inte-rrumpidaor a Revolucin,s comomodernizarl sector grope-cuario,para o cual se disearon na seriede acciones ectorialescon mplicacioneserritoriales:eyes statales e exencin iscal arala industriadesde 1940); Leyde Industrias uevasyNecesarias(1941y1955); comisiones e cuencashidrolgicas iniciadasen1946);crditos la pequeaymedianandustriasdesde 1953);Pro-gramaNacionalFronterizo1961); parquesyciudades ndustriales(desde1953).Enel nivel spacial, staspolticasenan omo finalidad ontri-buir la desconcentracine la CiudaddeMxicoyreduciras desi-gualdades egionales, eroresultaron o solamenteneficacesinohasta ontraproducentes,uesen todo seperiodoa capital elpascreci celeradamentevaseGarza, 992a: 3-25).Estrategia conmicanacionalypolticas spaciales,1970-1976Enesteperiodo ereconoce olticamentea situacine lasgrandesdesigualdadesegionales a elevada oncentracine poblacin n


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286 ESTUDIOSDEMOGRFICOS URBANOSlaCiudaddeMxico, stableciendoorprimeraezunaestrategiae-rritorialue incorporal nuevoperfilrbano e la nacin.Duranteelsexenio,a dimensinerritorialonstituyeacontrapartee laspo-lticasectoriales;lgunas e lasanteriorese continan,ebautizn-dolas, ero edisean tras uevas:- Comisin acional e Zonasridasdiciembree 1970).- PlanNacional e Nuevos entros ePoblacin jidal 1971).- Programa ara a Promocin eConjuntos, arques, iudadesIndustrialesCentros omerciales,OP-Nafinsa1971).- Decretos e descentralizacinndustrial1971-1972).- SiderrgicazaroCrdenas-Lasruchas1971).- Comisinntersecretarialarael Fomento conmicode laFranja ronteriza as ZonasyPermetrosibresmayo e 1972).- Rgimen eMaquiladorasampliadon 1972).- Comisin oordinadora arael Desarrollontegral el IstmodeTehuantepec1972).- ProgramantegralaraelDesarrollo ural, ider 1973).- ComisinCoordinadora arael Desarrollontegral e la Pe-nnsula e BajaCalifornia1973).- Centros oordinadoresndigenistas1973).- Comits romotoresel Desarrolloocioeconmico e los Es-tados e laRepblica, oprodes1971-1975).- LeyGeneral ePoblacin1973).- Comisin acional e Desarrollo egional1975).- LeydeDesarrollo rbano el Distritoederal 1975).- LeyGeneral eAsentamientosumanos1976)No esposible omentarada una deestas ignificativasniciativas,pero epodra oncluirue la LeyGeneral e Asentamientosuma-nosde 1976 modificadan 1981, 983, 991y1993)es lamayorme-dida egislativan materia e ordenacinerritorialn la historiaelpasconstituyendol eje central e lanormatividadrbananacional.Siguiendo UnikelyLavell, inembargo,epuededecir ue los re-sultados e granparte e las acciones nteriormentenlistadasue-rondiferenteslosobjetivosropuestos,omo lcaso de losdecretosdedescentralizacinndustriale 1971y1972, ue tendieronacen-tuar a concentracinconmicayde poblacin n lasprincipalesmetrpoliselpas, nlugar e frenarlavaseUnikel Lavell, 979;Garza, 992a:29).


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 287La efmeranstitucionalizacine aplaneacin rbana, 977-1988Enestaetapase intenta oncretarasdirectricesmanadas e la LeyGeneral e Asentamientosumanosycentralizarnunasecretarade Estado a gamade acciones nmateria rbanay regional ue sehabadesplegadon formamso menos esarticulada.epuede ub-dividir n los dosperiodospresidencialesue la comprenden: e1977 1982yde 1983 1988.10Las iniciativaselprimeroe estos obiernosontinanlgunasde lasanteriores,ero e avanza n formaustantivanmateriae suinstitucionalizacinen la realizacineplanesnacionales,statalesymunicipales,omo e observa n lassiguientescciones:11- Convenios nicos e Coordinacin6 de diciembre e 1976).- Secretara e Asentamientosumanos ObrasPblicas,AHOP(29de diciembre e 1976).- Unidad de Coordinacin eneral elPlanNacionalde ZonasDeprimidasGruposMarginados,oplamar21de enerode 1977).- Comisin Nacional de Desarrollo Urbano (16 de unio de1977).- ComisinNacionalde Desarrollo e lasFranjas ronterizasPermetrosibres 22de uniode 1977).- PlanNacional eDesarrollo rbano 12demayo e 1978).- Programase AccinConcertada,ntre osque destacan: ro-gramaNacional de Desconcentracinerritorial e laAdministra-cin PblicaFederal 16de enerode 1978);Programa e Dotacinde InfraestructuraeApoyo Puertosndustriales8 de octubre e1979) Programae Dotacin e InfraestructuraeApoyo losEner-gticos30 de octubre e 1979);Programae Dotacinde ServiciosRurales oncentrados10dediciembre e 1979).- Diezplanes egionales,1estatalestres e zonas onurbadas2 377municipalesentre 979-1980).- Plan de Desarrollo rbano el Distritoederal 1980).- PlanNacional eDesarrollondustrial,979-19821979).- PlanGlobaldeDesarrollo,980-19821980).

10 l primero orresponde la presidenciadeJosLpez Portillo, ue en rigor einicia el 1Qde diciembrede 1976ytermina l 30 de noviembre e 1982yel segundoala de Miguel de la Madrid,que comprendedel Is de diciembrede 1982 al 30 de no-viembre e 1988.11 ara un anlisis sucintode cada una de ellas,vaseGarza (1992a:30-36).


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288 ESTUDIOSDEMOGRFICOS URBANOS- Plan deOrdenacin e la Zona Conurbada el Centro elPas(1980).Durante steperiodo ubernamentale realiza lmayorsfuerzoen materia e planeacin erritorialue el pasha experimentado,todo o cual se institucionalizl crearse na secretarae Estadopa-racoordinaras accionesde corteurbanoyregional. a SAHOP,inembargo, o logrfungiromoel rgano ector el sector orunaseriede insuficienciasurocrticas,dministrativastcnicas. sto ereflejn la realizacinelPlan Nacionalde Desarrollo rbano, e1978,primernstrumentoe estetipo n la historia elpas, l cualadoleci de unafalta e estrategiaoncreta viablepara nterveniren la estructuracinelespacionacional, areci e unpresupuestoadecuadoparacumplirusobjetivos,s comotambine caracterizporelplanteamientoimplistae los nstrumentosararevertira al-ta concentracine actividadesconmicas poblacin nla Ciudadde Mxico ugran mplitudeobjetivospara nanlisisn detalle eesteplan,vaseGarza, 992).No obstante, pesarde sus imitacio-nes, stos sfuerzosueronmuy ignificativospudieron aberse er-feccionado on el tiempo, e consolidarsel aparato lanificadore-cesario aratalfin a voluntadubernamentalarahacerlo, ero acruenta risis conmica devaluatoriae 1982y a nacionalizacindelsistema ancario,s comoel nuevo obierno ue inici lproce-so de aperturaomercialnternacionalelpas, ambiara e rumbohaciaunapaulatina esintegracine laspolticasederalesnmate-riaterritorial.sta ransicin,inembargo,ueparcial uesse conti-nuaron lgunosde los esfuerzoslanificadorese la administracinanterior.El gobierno eMiguel e la Madrid e inicia l I9 de diciembrede 1982yuna de lasprimerasmedidas e carcternstitucionalnmateriarbana ue a creacin e la Secretara e Desarrollo rbanoyEcologa Sedue),en sustitucine la SAHOP,on o cualse acen-tuaba a necesidad e enfrentar s istemticamenteos crecientesproblemase contaminacintmosfricarbana, rincipalmentenla Ciudadde Mxico. as acciones rincipalesn esta dministracinfueroniete:1)Programae Desarrollo e la ZonaMetropolitanaela CiudaddeMxico de laRegin entrooctubre e 1983);2)Pro-gramaNacionalde Desarrollo rbanoyVivienda,984-1988agosto

de 1984);3) Programa acionalde Ecologa,1984-1988agostode1984);4) Programa egional elMarde Corts agosto e 1983); 5)Programa egional el Suresteoctubre e 1983); 6)Programa a-


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GLOBALIZACIN CONOMICA, ONCENTRACINMETROPOLITANA 289cionalde Fomentondustrial Comercio xterior,984-1988juliode 1984) y7)Programa acional e Desarrolloecnolgico Cient-fico, 984-1988agosto e 1984).En materia ormativae reformaronosartculos 5y26de laConstitucinarapermitira integracine un SistemaNacionalde PlaneacinDemocrtica,ue se establece nunaLeyde Planea-cinpromulgada n enero de 1983.En la prctica,a medidamssignificativae estemarcoegalfue a reforma unicipale febrerode 1983, uemodificl artculo 15constitucionaltorgando losmunicipios uevas tribucionesn materia e dotacin e serviciospblicosy planeacin.12l Programa acionalde DesarrolloUrba-noyVivienda, 984-1988,nstrumentoentral n la orientacinelasaccionesterritoriales,o logrundiagnstico unpronsticomsriguroso ue suantecesor,bteniendo ulosresultadosparaun anlisis n detalledelplanvase,Connolly, 992;Garza,1992:40-42).El periodo ubernamentale 1982 1988 e caracterizorunacrisisconmica structural,onunatasade crecimientoel PIBnega-tiva e-0.4% nual, or oquelaspreocupacioneserritorialesasarona segundo rminonte a instrumentacine acciones ectorialesecorte eoliberal ue cristalizanon a entrada e Mxico l GeneralAgreementnTariffsndTrade GATT)n 1986.13a persistenciaela crisis conomica a acentuacine laspolticas eoliberalesn elgobierno iguiente,e Carlos alinas eGortari,ignificaronaprcti-ca extincine laplaneacin acional el desarrollorbano, oobs-tante ue secontinu on a formalizacindministrativae elaborarlosplanes programasndicadosn a ey orrespondiente.12 a reforma unicipalonstituya accin undamentalara vanzar n a "des-centralizacine lavidanacional",esis sica e la campaa residencialeMiguelde la Madridunaevaluacin e esta eformauedeverse n Cabrero Meja, 992,enGuillen,996).13 n1983a inflacinue e80.8%, lPIB ecreci-4.2% ldficitresupuestalrepresent.0%de este ltimo,or oquese mplantaronnconjuntoeprogramasechoque ara nfrentara situacin:lProgramanmediatoeRecuperacinconmica(PIRE)ediciembree1982; lProgramaxtendidoeReordenacinconmicaPERE),en uliode1985; lProgramae ContencinProc), e febreroe1986; lProgramaeAliento CrecimientoPAC) n uniode 1986,yel Pactode Solidaridadconmica

(Pase),del15dediciembree 1987 vase nadescripcine estos rogramasn Pa-zos,1988:91-107). ientrasetransitabaelPIRE l PERE,e ste l Procydespus lPAC,ara legar l Pase, ecomprendeue no era momentoeoperarn la realidadunapoltica rbana regional.


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290 ESTUDIOSDEMOGRFICOS URBANOSPolticas rbanas irtualesn elneoliberalismo,989-1994Esteltimo eriodo omprendeos seis osdegobierno e CarlosSalinas e Gortari.14neste apso e acentanaspolticas eolibera-lesenMxico on aprivatizacinel sistemaancario,aventamasi-vadeempresasstatales a firma inicio eoperacioneselTratadodeLibreComercio eAmrica elNorteTLC-AN)suscritontre s-tadosUnidos,CanadyMxico.Dentrode la ortodoxia e reducirlosmbitos e accindelgobierno entral,uncuando se realizanformalmenteosplanesy programas,n la prcticae contraen asacciones n materia eplaneacin rbana regional, elegando ar-cialmentestas tribuciones losgobiernosstatales municipales.Sinembargo,avigencia e la Leyde Planeacinnobligaba ela-borar osplanesyprogramasue contena,unquecon un carctervirtual,sto s,queno tenan na existenciaeal.La cuestionadaleccin e 1988 uedioeltriunfoCarlos alinasde Gortariresagiabaueel neoliberalismon curso e circunscribiraa la esferaconmica. e esta uerte,l ideario iberal e moderniza-cindel sistemaoltico respetoe losderechosndividualese evadi-rahasta ondefuera osible ara ntentar antenerlviejo paratoantidemocrticoelpartidoficial. a unidimensionalidadelneoli-beralismomexicano nclua l adelgazamientoelEstado, uesade-msdevenderlsector rivadolgrueso e lasempresas blicas,es-

14 l periodo se extiendeen realidadhasta 1998,cuarto ao de gobiernode Er-nestoZedilloy cuyaadministracin erminar l 30 de noviembre el ao 2000, puesse continacon las mismaspolticasde Salinas,mximeque en el primer o de sumandatoestalluna profunda risis conmicaque obliga su administracin man-tenerprioritariamenteas polticasde ajuste.As,en 1995se sustituyel Pacto para laEstabilidadyel Crecimiento conmico (PECE)vigente esdefines e 1994,porel Pac-topara el Bienestar, a Estabilidadyel Crecimiento conmico (Pabec) yel Acuerdode Unidad para Superar a EmergenciaEconmica (Acusee). En marzo de 1996 se es-tableceun programapara reforzar l Acusee denominado Parausee,que eleva el im-puestoal valoragregadode 10 a 15%, ospreciosde losservicios blicosycrea las uni-dades de inversinudis) para renegociar asdeudas de los bancos con sus clientes.Laimaginacinpara crearprogramasde ajustecontra a crisisno estabaen crisis, pocotiempodespus se diseala Alianzapara la RecuperacinEconmica (APRE) aranor-mar el aumento de salariosygraduarel incremento e los preciosde los servicios -blicos.Tambin en su segundoao de gobierno, e pone en operacin a Alianzaparael Campo (Procampo) yel Programade CapitalizacinProductivayPreservacindeRecursosNaturales Produce) (Mndez, 1994:apndice). Ante a gravedadde la situa-cin, la imposibilidaddel aparato gubernamental e atendervariosfrentes,s comopor su desconocimiento de la situacin e importanciadel sistemanacional de ciuda-des, osprogramas rbanosquedaron totalmente elegados.


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 291tringauparticipacinn otras sferase la administracinuberna-mental,omofue l casodelaspolticasrbanas.Sea comofuere,a Leyde Planeacin e 1983 stablecen su ar-tculo 1que el PlanNacional eDesarrolloeber laborarse,pro-barse publicarsenunplazode seismeses partirel nicio elgo-biernoy,en el 22, que dicho plan debe indicar os programassectoriales,egionales,nstitucionalesespeciales realizar. cordeconestemandato,a administracineCarlos alinas e Gortarila-bor uPlanNacional eDesarrollo,989-1994,uepublic l 31demayo e 1989,ltimo apermitidoor a ley. usobjetivosranre-cuperarl crecimientoconmico on estabilidadeprecios mejo-rar l nivelde vidade la poblacin PoderEjecutivo ederal, 989:16).Ensucaptulo ,ltimo eldocumento,stablecaue se debe-ran laborar 1 programasectoriales.15l PlanNacional ealabaque stosdeberanpublicarse lo largode 1989,perocomose evi-dencia n la notaanterior,lo dosse realizaronneseaoyel lti-mo e culmin finales el cuartoo degobierno. unque odos e-nanclaras mplicacionesaraciudadesy regiones, orrazonesdeespacioyde losobjetivose este rabajo,e analizan continuacin

15 n realidadse publicaron23 en unperiodode cuatro os: 1)ProgramaNacio-nalde Solidaridad (5 de diciembrede 1988); 2) Programanstitucional e Desconcen-tracin, 989-1994 1989); 3) ProgramaNacional de Salud, 1990-1994 1989); 4) Pro-gramaNacional de Modernizacindel Abastoydel ComercioInterior, 990-1994 22de enerode 1990); 5) ProgramaNacionalde Modernizacin ndustrial del ComercioExterior, 990-1994 22 de enerode 1990); 6) ProgramaNacional de CienciayModer-nizacinTecnolgica, 1990-1994 28 de febrerode 1990); 7) ProgramaNacional deModernizacinde la EmpresaPblica,1990-1994 11 de abril1990); 8) ProgramaNa-cional de Vivienda,1990-1994 febrero e 1990); 9) ProgramaNacional de Moderniza-cinEnergtica,1990-1994 2 de mayode 1990); 10) ProgramaNacional de Moderni-zacin de la Minera, 1990-1994 (5 de junio de 1990); 11) ProgramaNacional deDesarrollo de la Pesca ysusRecursos,1990-1994 16 de octubrede 1990); 12) Progra-ma Nacional de Financiamiento el Desarrollo,1990-1994 13 de diciembrede 1990);13)ProgramaNacional de Modernizacindel Campo, 1990-1994 21 de diciembrede1990); 14) ProgramaNacionalde Modernizacinde la Infraestructurael Transporte,1990-1994 1990); 15) ProgramaNacional de Modernizacinde las Telecomunicacio-nes, 1990-1994 (1990); 16) ProgramaNacional de Modernizacin del Transporte,1990-1994 1990); 17) ProgramaNacional de DesarrolloUrbano, 1990-1994 1990);18)ProgramaNacional para la Proteccindel MedioAmbiente, 990-1994 1990); 19)Programanterinstitucionale Desarrollo,1990-1994 de la Educacin,1990); 20) Pro-gramapara la ModernizacinyDesarrollo de la IndustriaMicro,Pequea yMediana,1991-1994 5 de abrilde 1991); 21) ProgramaNacional de CapacitacinyProductivi-dad, 1990-1994 14 de junio de 1991); 22) ProgramaNacionalde AprovechamientoeAgua,1991-1994 3 de diciembrede 1991)y23) ProgramaNacionalde ModernizacindelTurismo,1992-1994 11 de diciembrede 1992).


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292 ESTUDIOSDEMOGRFICOS URBANOSsucintamenteos dosque eranestrictamenteerritoriales:) Progra-ma Nacionalde Desarrollo rbano, 990-1994PNDU,990-1994),ii)Programae 100Ciudades, ue es una derivacin elanterior.sfundamentalclarar, inembargo, ue las accionespblicas ealesconalgn mpactoerritorialignificativoe realizaronormediodelPrograma acional eSolidaridad,uefue lverdaderonstrumentoque caracterizl periodo alinista que sernecesario escribirnprimeranstancia.Programa acional e SolidaridadPNS,1988)stefuedefinidoorelpresidentealinas lprimera de sumanda-toyapareci ublicado l 5 de diciembre e 1988, sto s,seismesesantes ue el PlanNacional e Desarrollo. e trataba,erdaderamen-te,de unplande emergencia araatenuar osestragos e la crisiseconmica de la aplicacin e unamodalidad eoliberalue acen-tuaba, nforma istricamentensostenible,asdesigualdadesocia-lesmediante ncreciente esempleo subempieo,s comopor aacelerada ontraccine lossalarios eales. l producto acional ehabamantenido sttico uranteeis osy a participacinel tra-bajoen el PIB e derrumbe 37.4%en1982 22.2%en 1988 Fajar-do, 1997:XI,anexoestadstico). dicionalmente,l salariomnimoentre 982-1988 erdi 53.3%de supoder dquisitivoel contrac-tual 38.2% Corts, 997:195).Comocorolario,lporcentajeepo-bres especto lapoblacinotal,egn l mtodo e lneadepobre-za,se elevade 48.5%en 1981 59%en 1988 Boltvinik,996:371).Elfuturooltico elgrupo n elpoderdependa e sucapacidad ereactivara economa uavizara crecienteobreza xtremaenera-dapor aspolticas e ajuste.Paraenfrentarl flagelo e la pobreza, l PNS, 988, stablecetres ropsitosundamentales:)mejoramientoe losaspectos e sa-lud, limentacin,ducacin, ivienda,erviciossicos tenencia ela tierra;i)generacine empleos poyandoctividadesgropecua-rias, groindustriales,icroindustrialespisccolas;ii)ejecucin eprogramase desarrolloegional,obre odoobrasde infraestructu-ra (Secretarae HaciendayCrdito blico, 992: 63).Supeculia-ridadprincipalonsistanotorgar la poblacin naparticipacinrealparagarantizarransparencianel uso de los recursos.u orga-nismo jecutor ue a Comisin el Programa acionalde Solidari-dadencabezada or lPresidenteen acualparticipaban0secreta-


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GLOBALIZACIN CONOMICA,CONCENTRACINMETROPOLITANA 293riosde Estado, l efedelDepartamentoel Distritoederal osdi-rectoresenerales e varas ependencias escentralizadas.e trata-ba de unrgano jecutor ajo aconduccin irecta elpropio resi-dente, ituacinue reflejaa importanciaue se leotorg.Dentrode lasaccionesdelprogramaestacan, ara ospropsi-tosde estetrabajo,as de urbanizacin e callesybanquetas,lum-bradopblico, ehabilitacine plazas; poyo la autoconstruccindeviviendaregularizacine la tenencia e la tierra,s como ons-truccin mantenimientoe carreterasSecretara e HaciendayCrdito blico,1992:475-477).Finalmente, abra ue subrayarque sepromovieronossiguientes6programasegionalesue invo-lucraban gobiernosstatalesmunicipalesnreas uepodrann-cluir arias ntidades ederativas:)Programa uevaLaguna 22deseptiembree 1989); 2) Programa e Desarrollo el Istmode Te-huantepec20 de marzode 1990);3) Programae Desarrollo e laCostade Oaxaca (21demarzo e 1990); 4)Programae DesarrollodelOriente e Michoacn14 de febrero e 1991);5) ProgramaeDesarrollo e la Costade Michoacn30de enerode 1992);6) Pro-grama e Desarrollo e la MesetaPurpecha e Michoacn 31 deenero de 1992); 7)Programa e Desarrollode TierraCalientedeGuerrero18 de abrilde 1991); 8) Programa e Desarrollo el Surdel EstadodeMxico 16 demarzode 1991); 9)Programae Desa-rrollontegral e lasRegiones entro Carbonferae Coahuila 6de septiembree 1991); 10)Programae Desarrollo egional e laSierraNorte ePuebla 13defebreroe 1992);11)ProgramaeDe-sarrollo egionalde la HuastecaPotosina 1992); 12)Programa eDesarrollo e la ZonaHenequenera e Yucatn1992); 13)Progra-made Desarrollo e TierraCaliente e Michoacn1992); 14)Pro-grama e Desarrollo egional e la Chontalpa, abasco 1993); 15)ProgramaeDesarrolloegionale osRos, abasco 1993),y16)Pro-grama e Desarrollo egional e la Costade Chiapas sinfecha).Noesposibledescribir imuchomenos valuar ada unode estospro-gramas,eroestaban onstituidosorundiagnstico uy eneralestablecannaseriede acciones rioritariasonde e afirmabauese "establecer",e "modernizar",e "apoyar",e "fortalecer"naseriede renglonesnfraestructuralesde gestinvase a descrip-cinde cadaprogramanSecretara e HaciendayCrdito blico,1995).Alnodisponer e recursosinancieroshumanosspecficospara u mplementacin,l estar nscritosnelPNS, 988, lparecersufinalidad ue adeorientarerritorialmenteus cciones.


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294 ESTUDIOS DEMOGRFICOS URBANOSLos recursos inancierosederalessignadosl PNS, 988, ueronde37000 millones epesos nsusprimerosinco os alrededore5 billones e dlares), levndose 52000 millones e pesos algomsde 7 billones e dlares) i se agrega asparticipacionese losgobiernos statales,municipales de losbeneficiariosMontoya,1995:129,Anda,1994:121yDelgado,1997:528). En trminoselporcentajeelgasto ocial otal on relacin lPIB, lmonto o es ex-traordinariouesen 1982representaba.9%,cifra ue se reducemenosde 7% en 1990, araalcanzar .8%en 1991yelevarse 9.0%en1992. inembargo, epresenta5%de la inversinocialy18%dela inversinotal elgobierno ederalVerduzco, 995:11-12).Loslogros epresentaronn sumomentonunagran ampaa ntodoslos medios e comunicacinomoespectaculares:e 1989 1992 eotorgaron86 000becasa los Niosde Solidaridadonsistentesn994pesos nuales 135 dlares); erepararon construyeron7 000escuelas; e instalaron000 redesde aguay13000 de electricidadnpoblados urales colonias rbanas; e construyeron7000kmyserepararon1000kmdecarreteras;eotorgaron68000apoyos arala produccin,ue en el caso de lospequeos gricultoresueron e2954pesospromedio orproductor400dlares), ntreosprinci-pales vaseAnda, 994:118-119).Se haafirmadoueelPNS, 988, oncentras obras ueya e es-tabanhaciendodesdetiempo trs ordiversasependencias, eroque intent oordinarlasn el mbito acional incorporarn for-madirecta la poblacin,porlo que constituyena experienciaambiciosa en cierto entido nnovadora.16ara esto eorganizaron129000comits e Solidaridad,ue promediaban 165porestado,loscualesse utilizaronn forma orporativistaogrando onciertoxito omplementarlosdesgastadostradicionalesectoreselpar-tidooficial.17ambin e afirmaue elprogramauvo ue disearseparacumpliron asexigencias elFondoMonetarionternacional,

16 l directorde Empresasde Solidaridaden el gobiernode CarlosSalinas,Enri-que del Val, afirm ue aun en el aspectode la coordinacin administrativa... Soli-daridad no logr la integralidad n la poltica para superar a pobreza extremani laconcurrenciaplena de todas as instituciones blicasen losmismos iempos, ugaresycon la mismaintensidad".Tambin seal que el PNS,1988, "... no logr desarro-llar una poltica integralpara superar la pobreza extrema" {Reforma, de abril de1998,p2A).17 a distribucin e comitsporentidadfederativauede verse n ComitTcni-co de Evaluacindel ProgramaNacionalde Solidaridad 1992:69).


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 295querecomendabamplementarloara ligerarl deterioroconmi-coquepesaba obre apoblacin ebido lasfuertes edidas e aus-teridad stablecidas araenfrentarascrisis ecurrentesVerduzco,1995:2).Enefecto, e 1988 1994,ossalarios ontractualeseredujeronentrminoseales n-10.4%,o que significarael periodo1988-1993unaprdida e ingreso e lostrabajadorese 127417 millonesdepesos clculo laboradoegnnformacineCorts,997: 07).Eneste apso adistribucinel ngresoe volvims nequitativa,ien-doque el ndicede Gini ument e0.49en 1989 0.51en1994, orloque elgran astel ararepartiruemspequeo, ero umentaracin losmsrobustosCorts, 997: 8-29). n este ontextoma-croeconmico,lPNS, 988, urge omoun nstrumentoararepartir,sinopastel,l menos lgunasortillasara quellos ueengrosabanosejrcitos e pobres ue se elevaban e 59%de la poblacin otal n1988 66%en1992 Boltvinik,996: 71).Elgasto otal elPNS,epre-sent 9%delmonto erdidon salarios or ostrabajadores,ogran-do encierta orma eutralizara nconformidadocial uepudieraur-girporel impactode las polticasneoliberalesde estabilizacineconmica,ituacinueen cierta ormae mantuvoasta l levanta-miento rmado elEZLN nChiapas,nenerode 1994.Aesto epue-deagregarainestabilidadocial ausada or l alarmanteumento eladelincuencia inseguridadue enforma adabizarra,ero gual-mente ramtica,eflejaadescomposicinocialprevalecientenes-tos osde un descarnadorogramaconmico.18

18 ara ejemplificara situacinque se vive, l da en que se escribeestanota sepublica un desplegado periodsticodirigido l presidentede la Repblica,en que laCmara Nacional del Autotransportee Pasaje yTurismo firma . vemos onpreocu-pacin cmo en el estado de Chiapas, a violenciay a inseguridad umentansinnin-gunarelacincon el conflicto rmado.De 1996 a 1997 en Chiapas,el nmerode asal-toscarreteros creci 247%. En el primertrimestre e 1988, 25% ms". Por tanto,anuncianque "...suspendensusserviciosn estascarreteras,n tantono se garanticeaseguridad" Reforma, de abrilde 1998,p. 11A). Ms preocupantean es la situacindel trfico e narcticos, obre lo cual un connotado columnistapolticoseala que"...el narco es omnipresente n el sistema olticomexicano. Los indiciosdejanpensarcon sobrada raznque sonpocas,muy ocas las instituciones o tocadasporese turbionegocio. Personajes o familiares e miembrosde los gobiernosfederalyestatales nfuncionesyfuerade funciones inclusoal nivelde la Presidenciade la Repblica),dela banca,del sindicalismo,a Iglesia,el poder udicial,el ejrcito, os mediosde comu-nicacin, os partidospolticos,a iniciativa rivada, in omitir esde luego a los sociosincrustados n los cuerposde seguridad..."Aqu institucin o ha tocado el narco?"(Rene Delgado, Reforma,de abrilde 1998,p. 16A).


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296 ESTUDIOS DEMOGRFICOS URBANOSPrograma acional e Desarrollo rbano, 990-1994Esteprogramauepresentadol 14de agosto e 1990, iendo l ter-cer nstrumentoe suclaseen la historiaelpas.Se trata e undo-cumento e 99pginas, ividido n cinco aptulos: iagnstico,b-jetivos, strategia,metas instrumentosSecretara e DesarrolloUrbanoyEcologa, 990:3-4). ldiagnstico,e seispginas media,se limita describiroscambios nel sistema e ciudadesyalgunascaractersticaseneralese los serviciosrbanos. osobjetivose sub-dividen n loscorrespondientesl patrnerritorialalmejoramien-to de los serviciosblicos.Enrelacin on el primero,e ratificanosobjetivos elprimerplande 1978,que entrminosenerales erseguan romovernadistribucine ciudadesmenos oncentrada:ncauzar a actividadeconmica acia ugares ptimos esalentandoas zonas obrepobla-das;consolidaristemasrbano-regionaleslternativoslde la CiudaddeMxico; ortaleceras ciudadesmedias, regularlcrecimientoelas zonasmetropolitanas.especto l segundo, e estableca sica-mente otar lapoblacin e los serviciosrbanos a infraestructu-ra necesariosmediante oncertacioneson osagentesociales pri-vados, n forma oherente on lospropsitos e reordenamientourbano19Secretarae Desarrollo rbano Ecologa, 990: 2-33).La estrategiae reordenamientoerritorialropone resneasde accin:desarrollo e subsistemasrbanos e altapotencialidad,consolidacin e enlacesydistribucinerarquizada e servicios.a-raconcretara estrategia,econsidera las ciudades istribuidase-gn asnueve egionesnque tradicionalmentee divide l pas, la-sificndolasomo de regulacinCiudadde Mxico,GuadalajaraMonterrey);e consolidacinPuebla);ciudadesmedias e consoli-dacin Len, rapuato,Guanajuato, oluca,Cuernavaca, achuca,Jalapa, uertaro, iudadJurez, capulco); iudadesmedias e im-pulso ndustrialcasitodas asfronterizasasprincipalese lamayo-ra de losestados ue no se encuentrannalgunade las situacionesanteriores)El fortalecimientoe losenlaces e refieremejorarascondiciones e comunicacinntreosanterioresonjuntos e ciu-dades.Finalmente,e establecen uatro iveles e ciudades ara e-rarquizarosservicios:7 centrosegionales,2 localidadesstatales,

19Una comparacinentre os objetivos e losprogramas e desarrollourbano de1978,1984y1990 puede verse nAguilar, t l (1996:114-121).


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GLOBALIZACIN ECONMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 29744subregionales111 de integracinrbano-ruralvase ecretaradeDesarrollorbano Ecologa, 990: 4-45).ndependientementeelavalidezde estaestrategia,a posibilidad e implementarlaepen-derade lasmetas specficas os nstrumentosisponibles.Paraestablecerasmetas erafundamentalealizar npronsti-co detallado eldesarrollorbano ue permitierauantificarlas.nesterespecto l PNDU,990-1994sverdaderamenteobreyslo al-canzaa sealar ue en losprximos0aos a poblacin rbana u-mentar n 14.7 millones e personasSecretara e Desarrollo r-bano yEcologa, 1990: 65). Con la informacin el conteo depoblacin e 1995 epuedecalcular uede 1990 l2000 sta umen-tar nalrededor e 17.4millones,or oque lasprovisioneselplansequedaron ortas. era ecomendableueunplanfuturoncluyeraunejercicio rospectivoe losrenglonesueformanaestructurar-banadecadaciudad, s comode losfactoresuedeterminana loca-lizacin e lasactividadesconmicas,uyo ontrols indispensableparamodificara organizacinerritorial.nte a gran nsuficienciadeldiagnstico a ausencia e unpronstico,asmetas lo consti-tuan ecomendacionesenerales:...formulacinaplicacin e losprogramas anualesde equipamiento...";...elaboracineprogra-mas ectorialese vialidad transporte...";...contaron uninventa-rio-diagnsticoe loscentros istricosocalizados n 16estados elaRepblica...";ctualizar...los lanesyesquemas e desarrollo r-bano...para oscentros epoblacin..."ntre trasSecretarae De-sarrollo rbanoyEcologa, 990:67-68).Antemetas an ecundariasydesarticuladas,os nstrumentosonequivalentes:...orientarerri-torialmentelgasto blico ederal,oordinarasacciones e los tresniveles e gobierno...";a consideracine que lasdependenciasn-cargadas e la salud, ducacin, omunicacionesebern bservar"...los uatroniveleserrquicos e prestacine serviciosealadosen la estrategia...";ortalecimientoe cadaConvenio nicode Desa-rrolloCUD)con losgobiernosstatales;oncesin e obrasyservi-ciospblicos particulares;estacaranecesidad e "...tenereservasterritorialesn todas asciudades...";...mejorara capacidadmunici-palde administracineldesarrollo...","...actualizacine leyesreglamentosocalesde desarrollo rbano..."Secretarae Desarro-lloUrbanoyEcologa, 990: 1-73).

Ensntesis,lPNDU,990-1994,s undocumentondicativoonse-riasimitacionescnicasmetodolgicasueexplicanue, n elmejordeloscasos, loorientasacciones e laSecretaraeDesarrollor-


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298 ESTUDIOSDEMOGRFICOS URBANOSbaoyEcologa. in mbargo,diferenciaelProgramaeSolidaridadque dispona e cuantiososecursosconmicos,ocont onfinancia-mientospecial lguno, iendo otalmentegnoradonte agran ele-vancia elprimero.sta ituacinue eforzadaordoseventos:aapari-cindelProgramae 100Ciudades laborado orel equipode LuisDonaldoColosio, ue erafuertespirantela candidaturael PRI laPresidenciae laRepblica,por adesaparicine la Seduequefuesustituidal 22demayo e 1992por a Secretarae Desarrolloocial(Sedesol), on o cual e formalizaronasaccionessistencialesarapa-liar apobreza eculmina breve infructuosatapa e nstitucionali-zacin e laplaneacinrbana,uehaba ido niciada n 1976 on acreacine la Secretarae Asentamientosumanos Obras blicas.20Programae 100Ciudades, 992 P-100-1992)La nula tencin residencialdelequipogobernantelPNDU,990-1994, uvo na momentneanterrupcinuandoLuisDonaldo Co-losio, ecretario e la Sedesolyfuertespirante la candidaturare-sidencialporel PRI, escata,hace pblicoe implementa nviejoprogramaentrado n las ciudadesmedias elpas, ue eran lrede-dorde 100. Posteriormentes nominado omocandidato inicia ucampaaelectoral, erono llegaa las elecciones l serasesinado,aunque lprogramaemantieneesde ntoncesuizs omomodes-torecuerdo sumemoria.Los objetivos el P-100-1992on los mismos ue los del PNDU,1990-1994,ubrayandoue la estrategiaescentralizadorae deberacentrarn 116 ciudades elpas (de las 309que constituanl siste-ma urbanonacional n 1990).Se autodefineomounprogramante-gralpara a planeacinyadministracineluso del sueloe infraes-tructurarbana SecretaraeDesarrolloocial, 994: y7).

20 a causa fundamental e estoscambios fue a urgenciade enfrentara crisis elos aos ochenta yestablecer as finanzasgubernamentales, justede tarifas e servi-cios pblicos,controlde la inflaciny manejo adecuado del tipode cambio,conten-cin salarialy,en forma entral, ontinuar on la apertura conmicadel pasy nego-ciar el TLC-AN. e esta suerte as acciones de gobiernose centraron n concertar onlosprincipalesgrupos mpresariales l Pactode Estabilidadyel Crecimiento conmi-co (PECE, nero-juniode 1989); una nueva fase del PECE n 1990ysu prrrogahasta1991,yel Pacto para la Estabilidad,a Competenciayel Empleo,en octubrede 1992yque se prolonghasta el findel gobierno.El puntoculminantede la estrategia ue aentrada n vigordelTLOAN l Is de enerode 1994,ltimo o de la presidenciade Sa-linas vaseCrdenas,1996: 153-183yDelgado, 1997:471-526).


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 299No siendoposibledetallarlo,epuededecir ue ha sidounins-trumentoencillo uemencionauesuprincipalogro ...se efierela capacidad ocalpara regularl desarrollo rbanode lasciudades,medianteas actividadese asistenciacnica e la Sedesol..."Secre-tara e Desarrolloocial,1994:15). 1 e trata, fectivamente,e unesfuerzoecapacitacine losgobiernosocales araque tengan o-sibilidadescnicas de gestin araplanear u crecimientorbano,segn acultadue lesotorgareformael artculo 15constitucio-nal en 1983.No obstantelpostuladoerico obre asventajas e ladescentralizacinaraadecuar a oferta demandade los serviciospblicos,n el caso de la funcin e planificacincurri ue unadcadadespus e otorgarsestafacultad losmunicipios,isiquie-ra osde nivelmetropolitanoaban ogrado ealizar uplancorres-pondiente.22a funcin ealdelP-100-1992asido, recisamente,n-tentaresolverstagran ificultad.Una funcinoncreta ue poyar losgobiernosocales n moder-nizar u catastro. l 18 de agosto e 1992 ecre lProgramae Mo-dernizacinatastral,ependientee la Sedesolparafortalecerlasautoridades unicipales.ntre 993y1996 erealizaron2proyectoscatastrales,e loscuales asi a terceraarte uenta on ainformacindigitalizadatilizandoistemaseogrficose nformacinSecretaraeDesarrolloocial, 997: 3).En1993y1994 econstituyeron584hadereservaserritorialesn asciudades elprograma468en otraso-calidadesSecretarae Desarrolloocial, 994: ,anexo).Entre 990y1995 a poblacin rbana elpas ument n 1.8millonesnuales,por oque seran .6 millonesdicionalesara osdos aosenque seconstituyeronsasreservas.onsiderandonpromedioe 70hab./ha,

stas ubriranasnecesidades e9.7%de esapoblacin.El P-100-1992ontina perando n el gobierno elpresidenteErnesto edillo, en 1995y1996 ontribuyla actualizacin e 2421 ara una descripcindetallada del P-100-1992 ase Secretara de DesarrolloSocial (1994) yComitPreparatorio e Mxico (1996:65-69).22 as burocracias ocales en Mxico han sido tradicionalmentemuy neficaces,constituyendona de lasbarrerasms mportantes ara lograr a devolucinde atribu-cionesfederales los municipios sobreestaproblemtica, asePrud'Homme,1994).Un funcionario specializadoen urbanismo e uno de losmunicipiosms mportantesde Mxico,en 1994,tuvograndesdificultadesara que el alcalde,empresario e la lo-

calidad,entendiera a necesidadde elaborarunplanregulador, l primero n la histo-ria de la ciudad,yaceptara contratarlo on un despacho ms o menosespecializado,puesel municipio on algo ms de un millnde habitantes casi 8 000 empleados,notenael personaltcnicopara realizarlo nternamente.


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300 ESTUDIOS DEMOGRFICOS URBANOSplanesde desarrollorbano, 6 de centros istricos 465 obrasdeinfraestructura.a verdaderamagnitudelprograman compara-cinconel PNS, 988, o evidencia upresupuestoederal, ue en1995fuede 192millones epesos, e 361 millones n 1996y385mi-llones n1997, npreciosonstantese 1995 Secretarae DesarrolloSocial, 997a: 5). Puesto ueelPNS, 988, ispuso e 7 400 millonesdepesos nuales npromedion susprimerosinco os, etiene ueelpresupuestoelP-100-1992ara1997 lorepresenta.2%delpri-mero; egnestecriterio, 000% menos mportante. uizsestamagnitud eflejea importanciaelativaue otorg l gobierno eCarlos alinasde Gortari losprogramasectorialesde ajuste co-nmico, especto los nstrumentosrbanos regionales.CiudaddeMxico: royectoss.planesNo obstanteue el PND, 989-1994,omenciona rograma lgunopara a capital e laRepblica, istricamentea sido a urbemejorplaneadadelpas,o siseprefierea menosmalplaneada,ytradicio-nalmenteada administracinn losperodos ecientesctualizauprogramaedesarrollorbano,lcual eelabor orprimeraez n1976ycuya ersin nteriorlgobierno e Salinas erealiz n 1987(DepartamentoelDistritoederal, 987).La administracinelDistritoederal e 1989 1993, ncabeza-da porManuelCamacho ols,no actualiz ichoprograma,ontra-viniendoa recomendacin elmismo ara que se revisaran 1989,por oque durante odo ugobiernoigui ormalmenteigente.eesta uerte,na de lasmsgrandesiudades el mundonaveg cie-gasduranteasiunadcada, iguiendol criteriondividuale cadaunodelostcnicosncargadose susdiferentesependencias.23onla consigna e que losplanesgenerales o erannecesarios,eejecu-taron cciones asusticasnteproblemasspecficos,ealizandoni-camente nprograma aracombatira contaminacintmosfricaqueen esetiempo izocrisis.

23 lgobiernoiguienteue e slotresospuesto ueen1997 eelegiral efedegobierno emocrticamente,iendo uedesde1928 ra nombrado irectamentepor lpresidentee laRepblica.n esa administracine realiz nsignificativos-fuerzoararevisarlplangeneral e desarrollorbano acindose nanueva ersinen 1996y16nuevos lanes arcialese lasdelegacionesnque se divide olticamen-teelDistritoederal n 1997 unadescripcine estos lanes uedeverse n Garza(1997:77-83).


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 301El Programa ntegralContra a ContaminacinAtmosfricae laZona Metropolitanade la Ciudad de Mxico (PICCA)fuepublicadoen octubrede 1990,dos aos despusde la implantacin el Progra-made InspeccinyMantenimientomediante l cual se revisanosau-tomviles os veces al ao ydel programade contingencia"Un dasinauto",que desde 1989 ha resultadopermanente.Como la princi-pal fuentede contaminacinatmosfrica on los vehculos,el PICCAse centra en aspectos relacionados con extender el uso de gasolinasinplomo y a ampliacin de la red del transporte olectivo,princi-palmente l Metro.El PICCAuvoun presupuesto e ms de 3 000 mi-llonesde dlarespara mejorar a calidad del airede una sola ciudad,muy uperior a los 450 000 dlares por ciudad del P-l00-1 92 en1997.24 l programa ogrreducirde maneraapreciable los nivelesdel plomo,manteniendoestable,pero por debajo de la norma mxi-ma,el monxido de carbonoyel bixido de azufre.El bixidode ni-trgenoy aspartculas ontinan on niveles levados,peroel ozonosupera diariamente la norma establecida (vase Garza, 1996). En1996 el PICCA s sustituido or el Programapara Mejorar a CalidaddelAire en el Valle de Mxico, 1995-2000, ue aunque presenta am-biossignificativos,n es perfectible.25Continuando con la estrategia e implementarnstrumentos s-pecficos, e realizanotrosprogramas arcialescomo el Plan de Res-cateEcolgico de Xochimilco, l Programa e Revitalizacin el Cen-troHistricoyel ProyectoAlameda,siendoque mientras l primerologrla construccinde un parque natural de 318 ha, el ltimonoobtuvoresultadoalguno. Finalmente, l proyecto anta Fe, de cons-truccinde un grancentrocomercialyreas de oficinas,ha tenido

un xitosignificativo.La administracin e la Ciudad de Mxico entre 1989y1994re-flejacon nitidez a visinneoliberaldel desarrollourbano en Mxico,segnla cual no se requierenplanes generalesque identifiquen asestrategias seguiren el medianoy argo plazos,sinoque son las ne-cesidades del mercado inmobiliario as que determinarn os proyec-tos a realizary os usosdel suelorequeridos.24 l PICCA stuvovigentepor cinco aos, teniendo un presupuesto promedioanual de 600millones de dlares, sto es 1333 veces msque el P-l00-1 92 porciudaden 1997.Siendo que este ltimo s un programa e nivelnacional,se desprende a nu-la importancia torgadaa la planeacinnacional del desarrollourbanoen el periodoneoliberal.25Un anlisisde este ltimoprograma e puede ver en Garza (1997:84-94).


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302 ESTUDIOSDEMOGRFICOS URBANOSLa concentracinmetropolitana olicntrica n la globalizacin(conclusionesEn laspostrimerasel sigloXX l ajusteneoliberal xigidopor aglobalizacin conmicaes de aplicacinuniversal. os venesconservadoresue gobiernanMxicodesde1983hansidoentusias-tas eguidores e esta orriente,uyos esultadosinales odrannosertanfavorablesomoesperan. l propsito e estetrabajo ofuediscutira complejidad e las implicacionesocioeconmicas re-sentes futuras e esteexperimento,inoentreveras de tipoterri-torial.26Enprincipio,epodrapensar ue losajustesmacroeconmicosy a insercin e lospases n la economa lobalpueden fectaremanera otable l sistema rbano, uesto ue no todas as ciudadestienen asmismas osibilidadese constituirsencentros e produc-cin nternacionalmenteompetitivosHarris, 996:2-3).Esto de-pender e la rapidez aramodernizardiversificarusactividadeseconmicas,u ocalizacin eogrfica,l nivel e desarrolloelfac-tor mpresarialdel mercado e trabajo,ucapacidaddegeneraraplicar nvestigacinecnolgica evanguardia,a flexibilidadefi-ciencia el aparato ubernamental,ntre tros lementos. onestasconsideracionesnmente,l anlisis e la dinmica el sistemaeciu-dadesmexicanasntre 960y1995permiteisualizarustendenciasprobablesn el marco e laglobalizacin.De la concentracinreeminente la policntricaEl sistema rbano n 1960 ra altamenteoncentrado,aque la Ciu-dad deMxico bsorba 7.6%de la poblacin rbananacional,ifraque aumentaba 48.7%sise agregaban uadalajara Monterrey.lcrecimientocelerado e lapoblacin aeconomamexicanasntre1960y1980se localizapreferentementen cuatrometrpolisonmsde unmilln ehabitantes,ue elevan uparticipacin51.3%en 1980.Entre llas contina redominandoa Ciudadde Mxico,queen1980 lcanza13millonese habitantes.

26Un estudioen detalle de los efectos ocialesnegativos e la globalizacineco-nmicapuede verse n UNRISD1995).


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 303En 1990 la poblacin urbanaera de 49.6 millonesyse distribuaen 309 ciudades. En los aos ochenta el rea Metropolitana de laCiudad de Mxico se traslapa on la de Toluca, conformando n m-bitode concentracinde tipo megalopoli ao.Adicionalmente, asmetrpolisde ms de 500 000 habitantes elevan su participacina61.3% del totalurbano,continuando con el cambio gradualde con-centracin de una a varias reas metropolitanas.Esta tendencia seconfirma n 1995,cuando el sistemaurbanoes de 350 ciudadesy asde msde un milln umentan uparticipacin n la poblacinurba-na nacional a 47.2 porciento.Se concluyeque entre 1960y1995 ocurreuna clara evolucindeun sistemaurbanopreeminentehacia una concentracinpolicntri-ca de cinco metrpolisde msde un milln de personas,altamenteinterrelacionadas on un conglomerado megalopolitano incipienteque se consolidar durante odo el sigloXXI.Las nicas ciudades con posibilidadesreales de competir on lamegalopolis de la Ciudad de Mxico son Guadalajara y Monterrey.Como esta ltimaciudad es tambin a msimportante el "corredordelTLG-AN",ue conecta a carreteranterestatal5 de EstadosUnidoscon la Ciudad de Mxico,es probable que en las prximasdcadasconstituyano de lospolosmsdinmicos, n conjuntocon las ciuda-des de su subsistema:Saltillo,Nuevo Laredo, ReynosayMatamoros(vase el mapa 2). La modalidad de esteproceso depender de laspolticasde los gobiernosestatales orrespondientes,s como de lacapacidad nacional para disearun paradigmaterritorialperativoque apoyeel funcionamiento e empresas ue puedan sercompetiti-vasen el escenarioglobal en que Mxico se ha aventurado.Las metrpolisurgen e una prolongada volucinhistrican laque se entreteje entamente a tramaurbana con las actividades co-nmicasen un espaciogeogrfico eterminado, orlo que es inviableesperar n el cortoplazounamodificacinustantiva e suimportanciarelativa. o obstante, l contrastara evolucindel sistema e ciudadesmexicanas ntre 1960-1980 1980-1995,e percibeque en esteltimoperiodo, aracterizado or a aplicacindel modeloneoliberal, e reac-tiv a tendencia a conformar n sistemaurbanodominadoporunascuantasgrandesciudades, uyoncleocentral er a megalopolis e laCiudad de Mxico.Se vislumbraue a futuro a generalizacin el lais-

sez-fairenmateria e polticas rbanas celerar steproceso.La reduccin del crecimiento e lasmetrpolis rincipales n ladcada de los ochenta,se debi al impactode la crisisya los ajustes


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304 ESTUDIOS DEMOGRFICOS URBANOSindustralesue implic l iniciode la aperturaconmicanterna-cional, eroal retomarsel desarrollouelven elevar uparticipa-cin en la poblacin rbananacional. sto everreforzadoor aspolticas e privatizacine losprincipalesenglonese infraestruc-tura carreteras,errocarriles,uertos aeropuertos),ue al seguirunalgicade rentabilidadan "...beneficiadorincipalmentelasregionesmsdesarrolladas..."OECD, 997:10).As,por ejemplo, lprimererrocarrilrivatizadoue semodernizarsel de la Ciudadde Mxico MonterreyNuevoLaredo, oincidiendoxactamenteconelprincipalje carreteroelTLOANvase lmapa2)MAPA2Estados Unidos yMxico: Principalescorredorescarreteros el Tratado deLibre Comercio

Nota: adistanciantre ada crculoquivale 500kilmetros.Fuente: onsejoNacional e Poblacin.


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GLOBALIZACINCONMICA,CONCENTRACINMETROPOLITANA 305Abdicaciny delegacin e las polticasurbanas nacionalesApesarde las decenasde planes,programas accionesurbanasy regio-nales realizadasporel gobierno ederal, n estudio eciente e la OECDconcluye ue, "Mxico no tiene, strictamenteablando,una polticaregional, inopolticas acionales onfuertesmplicacioneserritoriales,talescomo la poltica ocial,comercialyde investigacindesarrollo"(OECD, 997:9). Esta afirmacinsslovalidaparael periodode CarlosSalinas de Gortari, onde la poltica ocial realizadamedianteel PNS,1988, nulpor completo l ProgramaNacionalde DesarrolloUrbano,1990-1994,l cual agonizdurante odo el sexenioyno murigraciasla operacindelminsculo rograma e 100 Ciudades.Se trata, erda-deramente, e la abdicacindelgobierno ederal encabezar aspolti-casnacionalesde desarrollo rbano,pensandoque el mercadopuedecumplira funcin e asignacin el sueloyconstruccine la infraes-tructuraecesaria, scomodelegando losgobiernos statales ocalesla elaboracin e planesen susrespectivasurisdicciones.27

27 sta conclusin e aplicaa los tresprimerosos de ErnestoZedillo,pues sugo-biernocontinaesencialmente a estrategia e su antecesor.Ambas administracioneselaboraronmuydiligentementeodo el protocolode planesyprogramas ue estable-cen los artculos y22 de la Leyde Planeacin, unque,al menos en el sectordel desa-rrollourbano,no hacen el menor ntento orinstrumentarlo.n primerugar, n ma-yo de 1995 se presenta el Plan Nacional de Desarrollo, 1995-2000, que seala larealizacinde los siguientes rogramas arael periodo1995-200, irmados odosporelPoderEjecutivo ederal entre1995y1996:1) ProgramaNacional de SaludReproducti-vayPlanificacin amiliar; ) ProgramaNacional de CienciayTecnologa;3) ProgramaNacionalde laAdministracinblica;4) ProgramaNacional de PescayAcuicultura; )ProgramaHidrulico;6) ProgramaNacionalde DesarrolloUrbano; 7)Programa araelDesarrollodel Distrito ederal;8) ProgramaNacionalde Procuracin Imparticin eJusticia; ) ProgramaNacionalparael Controlde Drogas;10)ProgramaNacionalde Po-blacin;11) Programade DesarrolloEducativo;12)Programa e Desarrollo nformti-co; 13)Programa ara Mejorar a Calidad delAireen el Valle de Mxico;14)ProgramaNacional de Accina Favorde la Infancia;15)Programanstitucional; 6)Programa ePrevencinyAdaptacinSocial; 17) Programade Vivienda;18) Programade Empleo,CapacitacinyDefensa de los DerechosLaborales;19) Programa ronteraXXI: MedioAmbiente, ecursosNaturalesySaludAmbiental; 0) Programa e Poltica ndustrialComercioExterior; 1) ProgramaNacionalde Financiamiento elDesarrollo, 22) Pro-gramaSectorialAgrario.Para los propsitosde este trabajo, e puede sealarque elProgramaNacional de DesarrolloUrbano,1995-2000, uartoen la historia el pas,estcnicamentemsdeficiente ue susantecesores,demsde que existe trode natura-leza esencialmente ocial que es el que realmente e estejecutando:el ProgramadeEducacin,SaludyAlimentacinProgresa).stefue niciado el 6 de agostode 1997ycumple as funcionesdel PNS, 988,del gobiernoanterior. l panoramadel sectordeasentamientos umanospara 1995-2000 e mantiene dnticoal de 1990-1994, ersis-tiendo nclusoel modestoPrograma e 100Ciudadesde apoyoa losgobiernos ocales.


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306 ESTUDIOS DEMOGRFICOS URBANOSExisten l menos tresrazonessuficientesara pensarque estaes-trategia s erradayconducira una disfuncionalidad el sistemadeciudadesque impedirretomar l desarrollo conmicosostenido.En primer ugar, a organizacin erritoriale las actividades co-nmicasy a poblacinno puede serreguladapor losmecanismosdemercado,dadas las significativasxternalidadesue no semanifiestanen el sistemade precios, a indivisibilidad inversionesmonumenta-lesque requiere a infraestructurael equipamientourbano conmuybajas tasasde gananciaymuy enta rotacindel capital, s comoporel carcter ocial, no mercantil, e muchos serviciosurbanos indis-pensablespara ms de la mitadde la poblacin que vive n situacinde pobreza yque est ncapacitadapara pagarlos.Considerando,porende, que la construccin estructuracin el espacio urbano es unprocesosocial,es incuestionablea necesidad de la participacin u-bernamental n mayor menorgrado dependiendo de las condicio-nes sociopol icasprevalecientes. e estasuerte, e piensa que la im-plantacin de esquemas de corte neoliberal no debe significaraabdicacin gubernamental n materiadel desarrollourbanoy regio-nal,pues los requerimientos e estos sectores lo se pueden enfren-tar decuadamente con una planeacin democrtica ue cuente conun aparatode gestin ficaz GarcaColi, 1996: 147-149).En segundo lugar,porquepasarmuchotiempo ntes de que losgobiernos statales engan apacidadyvoluntadparaplanearadecua-damente usciudadesyregiones.Para demostrar staafirmacin,ri-ginalmente staba contempladoanalizaren estetrabajo os casos dela Ciudad de MxicoyMonterrey,as dos urbes de mayor mportan-cia econmica en el pas,pero porrazones de tiempoy espacio se eli-min el incisocorrespondiente. in embargo,yase mencion cmola Ciudad de Mxico estuvocasi una dcada sinactualizary mejorarel viejoe inadecuado plangeneralde desarrollourbano de 1987.La situacinde Monterrey uizs sea mspattica, ues el primerplan rectorde desarrollourbano en la historiade la ciudad fuefor-malmentedecretado en 1988,ydesde entonces no ha sido posiblesustituirloorun documentomsactualizadoyperfeccionado, ues-toque adolece de grandes imitacionescnicasy operativas. n 1995se present consultapblicaun documentocomplementario eno-minado Plan EstratgicoeDesarrollo rbano elreaMetropolitanae

Monterrey,996-2020, ealizadobajo la coordinacinde la Direccinde Planificacindel Desarrollo Urbano del Gobierno del Estado deNuevo Len. Por ley, a consultapblica es dirigidapor el Consejo


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GLOBALIZACIN ECONOMICA, CONCENTRACIN METROPOLITANA 307Consultivo e DesarrolloUrbano (Codeur),organismo n el cual de-beranparticiparodos osagentes ociales nvolucradoson el desarro-llo urbano, unto con representantes e la sociedad civil,pero en laprctica e excluye todoorganismo opularyno gubernamental. lconsejo es presidido por un "notablepromotorurbano local", quecuenta con el apoyode la Asociacinde Desarrolladoresnmobiliariosyde Vivienda GarcaOrtega,1998:49).28 odo pareceindicar ue elplan propuestono se ajustaa las idea

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