4. seguridad social

8/3/2019 4. Seguridad Social

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SEGURIDAD SOCIAL

CAPTULO

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56 CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Seguridad socialy competitividad

La seguridad social, entendida como el manejosocial del riesgo, es un mecanismo del Estadopara proteger a su poblacin rente a choquesde consumo causados por una de tres razones:

desempleo, salud y vejez. El primero de estos temas seaborda en el Captulo Formalizacin y Mercado Laboral,los otros dos son objeto de anlisis del presente captulo,por lo que se usar el trmino seguridad social para ree-rirse a la proteccin social en salud y pensiones.

El sistema de seguridad social y la competitividad deun pas estn estrechamente relacionados. La competiti-vidad incide en la seguridad social en la medida en que,si mejoran las condiciones econmicas de un pas, se ven

beneciados su sistema de salud y los mecanismos de pro-teccin para la vejez de sus habitantes. Bien sea el Estadoel encargado de proveer los servicios de seguridad social,nancindose a partir de impuestos y tasas, o los propiosindividuos los responsables de velar por su salud y vejez, atravs del ahorro, el crecimiento econmico de un pas escrtico para el xito de su sistema de seguridad social.

En otro sentido, hay dos mecanismos principales atravs de los cuales un sistema de seguridad social im-pacta la competitividad de un pas: por un lado, la acu-mulacin o desacumulacin de capital,1 tanto sico2como humano;3y, por otro, la reduccin o ampliacinde la inequidad.4

Los eectos del sistema de seguridad social en la acu-mulacin de capital se originan tanto por el hecho de es-tar nanciado o no, como por la orma de nanciarse. Siel sistema est plenamente nanciado, el capital acumu-lado es una orma de ahorro que se traduce en inversinde largo plazo, deuda pblica e inraestructura, por ejem-plo; y de corto plazo, en el mercado de capitales princi-palmente. Si, por el contrario, el sistema no est plena-mente nanciado, puede haber una menor acumulacin

de capital e, incluso, desacumulacin de capital, segn suestructura y uentes de nanciamiento.

Por su parte, la seguridad social impacta la inequidadde orma dierente en salud y en pensiones. En salud, por-

que avorecer o limitar el acceso a servicios de salud dela poblacin tiene implicaciones en la calidad de vida y productividad de las personas. Y, en pensiones, porqueacceder al benecio o no, as como la magnitud del bene-cio que reciben los pensionados puede cerrar o ampliarbrechas en desigualdad.

La salud es uno de los principales determinantes de lacalidad de vida de una poblacin y su acceso es un derechoundamental de todos los individuos. La evidencia empricamuestra que individuos ms sanos tienen una mayor pro-ductividad laboral y generan mayores ingresos.5 Una pobla-cin sana se traduce en una uerza laboral que impulsa eldesarrollo econmico y la competitividad de un pas.

El acceso a los servicios de salud se puede denir entrminos de cobertura, calidad de prestacin del servicioy percepcin de los individuos sobre los servicios que re-ciben.6 Adicionalmente, buscando mejorar la calidad devida de su poblacin y reducir las desigualdades, muchospases han centrado sus sistemas de salud en la preven-

1 Romer, Paul, Increasing Returns and Long-Run Growth,Journal of Political Economy, V. 94 , 1986.

2 Para una discusin sobre el impacto de programas de seguridad social en la ormacin de capital y su impacto en el bienestar delas personas, vase: Samuelson, Paul, Optimal Social Security in a Lie-Cycle Growth Model, International Economic Review, V.

16, No. 3, Octubre de 1975.3 Para una discusin sobre el impacto de los sistemas de seguridad social sobre el crecimiento econmico en modelos que identi-

can la acumulacin de capital humano como el motor del crecimiento econmico, vase: Kemnitz, Alexander y Berthold Wigger,Growth and Social Security: The Role o Human Capital, Center or Studies in Economics and Finance, Working Paper No. 33,enero de 2000. Un ejemplo clsico de este tipo de modelos se encuentra en: Lucas, Robert, On the Mechanics o Economic De-velopment, Journal of Monetary Economics, V. 22, 1988.

4 Sobre el impacto de la inequidad en el crecimiento econmico, vanse: Barro, Robert, Inequality and Growth Revisited, AsianDevelopment Bank, Oce o Regional Economic Integration, Working Paper Series on Regional Economic Integration No. 11, ene-ro de 2008; Banerjee, Abhijit y Esther Dufo, Inequality and Growth: What Can the Data Say?,Journal of Economic Growth, Vol.8, septiembre de 2003; y Bnabou, Roland, Inequality and Growth, NBER Working Paper No. 5658, mayo de 1997.

5 Sachs, Jerey, Macroeconomics and Health: Investing in Health or Economic Development, Report o the Commission on Ma-croeconomics and Health, Organizacin Mundial de la Salud, diciembre de 2001.

6 Savedo, William, A Moving Target: Universal Access to Healthcare Services in Latin America and The Caribbean, Working Paper,Banco Interamericano de Desarrollo, 2009.

La seguridad social impacta lainequidad de orma dierenteen salud y en pensiones. Ensalud, avorecer o limitar el

acceso a servicios de salud de lapoblacin tiene implicacionesen la calidad de vida y

productividad de las personas.Y, en pensiones, acceder albenefcio puede cerrar o ampliarbrechas en desigualdad.


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7 Este tipo de estrategias se centran en la nutricin, vacunacin, maternidad, saneamiento y acceso a agua potable, entre otras.Espaa, por ejemplo, basa su modelo en la atencin primaria y brinda asistencia sanitaria en salud a todos sus habitantes conaccesibilidad equitativa. Su nanciacin es pblica con algunas cotizaciones privadas a cargo de los propios individuos; vase:Jaramillo, Marta, El Sistema de Salud Espaol: la importancia de la atencin primaria en salud, Boletn Polis, Observatorio dePolticas Pblicas, Universidad ICESI, 2010.

8 Spence, Michael y Maureen Lewis (editores), Health and Growth, Banco Mundial, mayo de 2009.9 Las pensiones, adems de cubrir los ingresos en la vejez, tambin cubren dos riesgos ms: invalidez y muerte. As, la pensin no

es solo es por vejez, sino tambin por invalidez o sobrevivencia, que ampara estos dos riesgos.

10 La mayora de pases desarrollados ha incrementado la edad de pensin para dar solucin a los problemas scales que arontan.Adems, la dinmica misma del mercado de trabajo actual avorece esta situacin. Por ejemplo, la tendencia de los estadouniden-ses a pensionarse temprano se empez a reversar desde 1990, por razones como el cambio de empleo en el sector de manuac-turas que por lo general genera trabajo manual pesado a una economa basada en servicios, una uerza de trabajo ms educadalas capacidades mentales declinan menos rpido que las habilidades sicas y la tendencia reciente de las mujeres de regresaral mercado laboral cuando sus hijos se van de la casa; vase Munnell, Alicia y Steven Saas, Working Longer: The Solution to theRetirement Income Challenge, Brookings Institution Press, mayo de 2009.

11 Holzmann, Robert y Steen Jrgensen, Manejo social del riesgo: un nuevo marco conceptual para la proteccin social y ms all,Documento de trabajo No. 0006 sobre proteccin social, Banco Mundial, ebrero de 2000.

12 En relacin con el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), esta Ley ha tenido dos reormas posteriores. En 2007se expidi la Ley 1122 y en 2011 la Ley 1438.

texto de inormacin asimtrica y distintos tipos de ries-go.11 En esencia, se busca proteger la subsistencia bsicay promover la disposicin a asumir riesgos. La poblacinms pobre est en el centro de las estrategias, por ser lams vulnerable a los riesgos y porque por lo general care-ce de instrumentos adecuados para manejarlos.

En Colombia, con el nimo de corregir las debilida-des que existan en los sistemas de salud y pensiones vi-gentes hasta ese momento, se aprob la Ley 100 de 1993,mediante la cual se cre el Sistema de Seguridad SocialIntegral, que incluye la proteccin social en salud y pen-siones.12 La Ley 100 se traz como objetivo garantizar losderechos undamentales en materia de seguridad sociala toda la poblacin para que tuviera una calidad de vidaacorde con la dignidad humana. Para lograrlo, sent

cin, principalmente en la atencin primaria.7 De hecho,la literatura econmica evidencia que los sistemas desalud basados en la prevencin, con cobertura universal,obtienen mejores resultados en trminos de calidad de

vida, productividad laboral y crecimiento econmico.8Por su parte, contar con ingresos en la vejez impacta

la calidad de vida y aecta la competitividad de un paspor dierentes vas.9 Por un lado, el ahorro de las gene-raciones jvenes se traduce en acumulacin de capital ypuede convertirse en inversin e impulso al crecimientoeconmico. De otro lado, al estar el crecimiento econ-mico en uncin del tamao de la uerza de trabajo, siesta disminuye por un incremento en la proporcin depensionados sobre la poblacin econmicamente activa(PEA) como consecuencia de los procesos de transicindemogrca y de aumentos en la esperanza de vida, elcrecimiento econmico del pas se limita.

Ligado a lo anterior, una vida laboral ms larga tie-ne dos benecios econmicos evidentes: por un lado, lauerza laboral se ampla e impulsa el crecimiento econ-mico; y de otro lado, al reducirse el tiempo en el que lapoblacin recibe benecios pensionales, disminuyen loscostos para el sistema.10

Pero la orma en que el sistema pensional ms impac-ta la competitividad de un pas, es cuando se desacumulacapital por no tener cubierto su nanciamiento. Esto traeconsigo menos ahorro, dcit scal, menor inversin yun mayor pago de impuestos que no se traducen en bien-estar general sino en benecios para unas personas enparticular. De otro lado, la inequidad se puede ver aec-tada por un sistema de pensiones que no benecia a lapoblacin ms necesitada y ampla las brechas de ingresode los ms pobres rente a grupos poblacionales menosnecesitados.

Las estrategias de un pas para manejar los riesgos dela seguridad social recaen en su capacidad de prevencin,mitigacin y superacin de eventos negativos en un con-

Las estrategias de un paspara manejar los riesgos dela seguridad social recaen ensu capacidad de prevencin,mitigacin y superacin deeventos negativos. En esencia, sebusca proteger la subsistenciabsica y promover la disposicina asumir riesgos. La poblacinms pobre est en el centrode las estrategias, por ser lams vulnerable a los riesgos y

porque por lo general carece deinstrumentos adecuados paramanejarlos.


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13 Eciencia entendida como la mejor utilizacin social y econmica de los recursos disponibles para que los benecios sean pres-tados en orma adecuada, oportuna y suciente.

14 Universalidad comprende la garanta de la proteccin para todas las personas, sin ninguna discriminacin.15 Solidaridad concebida como ayuda mutua entre personas, generaciones, sectores econmicos, regiones y comunidades.

16 Integralidad pensada como la cobertura de todas las contingencias que aectan la salud, la capacidad econmica y, en general,todas las condiciones de vida de la poblacin.

17 Unidad entendida como la articulacin de polticas, instituciones, regmenes, procedimientos y prestaciones para alcanzar los nesde la seguridad social.

18 Participacin concebida como la intervencin de la comunidad en la organizacin, control, gestin y scalizacin de las institucio-nes y del sistema en su conjunto.

19 Existe un tercer grupo, denominado los vinculados, que comprende a la poblacin ms pobre del pas. Estos son atendidos, sincosto, en la red de hospitales pblicos y son responsabilidad directa de los departamentos. Con la Ley 100 se esperaba que estegrupo desapareciera.

20 En la actualidad este impuesto a la nmina es de 12,5% tanto para trabajadores dependientes como independientes, aunque estosltimos hacen su cotizacin sobre el 40% del salario devengado.

encuentran: la cobertura universal, la calidad en la pres-tacin de servicios y la equidad en el acceso. Para alcan-zarlos, se estableci un sistema de prestacin de serviciosy de uentes de nanciamiento que tienen a la solidari-

dad como una de sus principales caractersticas.La solidaridad en el nanciamiento dio origen al R-

gimen Contributivo (RC) y al Rgimen Subsidiado (RS).19Al RC pertenecen los individuos con capacidad de pago;es decir, las personas con un trabajo ormal que realizansus aportes a travs de un impuesto a la nmina.20 El ac-tor de solidaridad se introduce al transerir un porcenta-je de los aportes (1% a partir de cuatro salarios mnios)que realizan los aliados al RC al nanciamiento de los

sus bases en seis principios: eciencia,13 universalidad,14solidaridad,15 integralidad,16 unidad17 y participacin.18

Si bien los objetivos y principios con los que se con-cibi la Ley 100 son esenciales para tener un sistema de

seguridad social integral, su implementacin ha dejadoen evidencia alencias de diseo que han derivado en pro-blemas de equidad y sostenibilidad nanciera que hanterminado aectando la competitividad del pas.

Como se mostrar a lo largo de este captulo, el sis-tema de seguridad social colombiano presenta allas queimpactan tanto la equidad como la sostenibilidad nan-ciera y, por ende, la competitividad del pas.

2. Hacia un sistemade seguridad socialcompetitivo

2.1. Salud

2.1.1. Antecedentes

Aunque el gasto en salud como porcentaje delPIB se ha reducido en los ltimos aos, pasandode 9,6% del PIB en 1997, a 6,4% del PIB en 2009,el gasto pblico como porcentaje del gasto totalen salud ha registrado una tendencia creciente,alcanzando en 2009 niveles del 84,2% (Grco 1).

Este enmeno es producto de dierentes re-ormas realizadas al Sistema de Salud durante lasltimas dcadas. El principal cambio se introdujoen 1993 mediante la Ley 100, cuando se estableciel Sistema General de Seguridad Social en Salud(SGSSS), el cual tuvo dos grandes objetivos: regu-lar el servicio pblico esencial de salud y crear lascondiciones de acceso al servicio a toda la pobla-cin en todos los niveles de atencin.

Dentro de los principios ms importantes propuestos en esta Ley en materia de salud, se

Grfico 1. Gasto en salud como porcentaje del PIB

y participacin del gasto pblico en el total del gasto

en salud, 1995 - 2009

Fuente: Banco Mundial.

Gasto en salud (% del PIB)

Gasto pblico en salud

(% gasto en salud)

20

10

0

30

40

50

60

70

80

90

4

2

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

0

6

8

10

12

%d

elPIB

Ao

%delgastoens

alud


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21 En estricto sentido, el actor de solidaridad tambin se desprende del hecho de que el Gobierno, con recursos provenientes deimpuestos generales, contribuye en buena medida al nanciamiento del RS.

22 La Ley se dise para que la competencia entre EPS se diera va calidad en los servicios, incluidos los de promocin y prevencin,en la medida en que la capacidad de atraer mayor nmero de aliados no se da va el orecimiento de menores precios, dado queel pago por aliacin es el mismo, independientemente de la EPS que se escoja.

23 Existen dos tipos de EPS: las encargadas de asegurar a los individuos pertenecientes al RC y las EPS del RS, conocidas anterior-mente como Aseguradoras del Rgimen Subsidiado (ARS).

24 Las IPS son hospitales o centros de salud de carcter pblico, privado, mixto, comunitario o solidario.

25 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca, Carlos Prada, Mara Uribe y Tatiana Vsquez, El sector salud en Colombia: impacto delSGSSS despus de ms de una dcada de reorma, Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembre de 2008.

26 Ibid.

2.1.2.1. CoberturaLa Ley 100 ha permitido un aumento sustancial en la co-bertura de aseguramiento al SGSSS. Mientras en 1996 lacobertura alcanzaba 51,8%, en 2010, 88% de la poblacin

tena acceso al Sistema (Grco 2). Esto, sin lugar a du-das, ha derivado en una mejor calidad de vida de los co-lombianos.25 Sin embargo, en la medida en que las metasde crecimiento econmico y, por consiguiente, de empleoy ormalizacin estimadas inicialmente no se han logra-do, no se ha podido alcanzar la cobertura universal.

2.1.2.2. Calidad en la prestacin de losservicios de saludVarios estudios han encontrado una relacin entre la im-plementacin de la Ley 100 y sus reormas y el acceso adeterminados servicios de salud. No obstante, existen se-rias dudas y crticas a la calidad de la atencin prestada.26

servicios que se prestan a los individuos del RS.21 La implementacin de este mecanismo implic la necesidadde ortalecer el Sistema de Identicacin de PotencialesBeneciarios de Programas Sociales (Sisben), de manera

que se pudiera establecer el grupo poblacional que serasusceptible de estar cobijado por el RS.

La introduccin de este esquema esperaba crear unmercado basado en la competencia a partir de la calidad para administrar y prestar los servicios.22 Fue as comonacieron las Entidades Promotoras de Salud (EPS),23cuya uncin principal es la de administrar y garantizarla prestacin de un plan bsico de salud, conocido comoPlan Obligatorio de Salud (POS), centrado en la promo-cin de la salud y prevencin de enermedades.

Posteriormente, la Ley 1122 de 2007 estableci encabeza de las EPS la uncin de aseguramiento en salud,que consiste en la administracin del riesgo nanciero y

la gestin del riesgo en salud, as como la articulacin delos servicios que garantice el acceso y calidad de estos.A cada una de estas EPS el Estado les reconoce un pagojo por aliado, llamado Unidad de Pago de Capitacin(UPC), el cual debera cubrir el costo esperado de aten-cin en salud. Para la prestacin de los servicios, las EPSdeberan, en teora, contratar a las Instituciones Presta-doras de Salud (IPS).24

2.1.2 Avances y retos del SGSSS

Si bien las reormas al SGSSS han repercutido en avan-ces en cobertura y calidad en la prestacin de servicios,an persisten muchas alencias. Por un lado, las recien-tes sentencias emitidas por la Corte Constitucional, conel propsito de cumplir con el principio de equidad, hangenerando grandes presiones al Sistema, aectando en al-guna medida su sostenibilidad nanciera.

Igualmente, la nanciacin del RC va impuestos a lanmina desincentiva la ormalizacin laboral y empresa-rial, aecta el crecimiento de aliados al RC y diculta lasostenibilidad nanciera del Sistema. A esto se le sumanlos incentivos perversos que se generan para permaneceren la inormalidad y no perder as la aliacin al RS. Porotro lado, existen tambin problemas de riesgo moral y se-leccin de riesgos que generan ineciencias en el Sistema.

Grfico 2. Cobertura y nmero de personas afiliadas

al SGSSS, 1996-2010

Fuentes: Ministerio de la Proteccin Social y Dane.

5

10

15

RC

% de la cobertura

Millonesdepersonas

Ao

%delapoblacintotal

20

25

30 100

RS

0

90

80

70

60

50

40

30

20

10

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

0


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De acuerdo a evidencia emprica, se observan impac-tos positivos como negativos en trminos de prestacinde servicios de salud. Por ejemplo, se observa un mayoruso de los servicios pre y postnatales.27 As mismo, en ma-

teria de prevencin de enermedades en los nios se hanlogrado avances. Mientras en 1991 el porcentaje de niosvacunados contra el sarampin y la diteria era de 78% y84%, respectivamente, en 2009 ms de 92% de los niosueron vacunados contra estas dos enermedades.

Sin embargo, variables sobre las que se esperaba uneecto directo y rpido, como la valoracin subjetiva de sa-lud y el nmero de citas preventivas, no han tenido un im-pacto importante.28 As mismo, Colombia sigue mostrandorezagos sustanciales en materia de salud pblica que evi-dencian que existe todava mucho espacio por mejorar. Enparticular, los cambios en el SGSSS no se han traducido enuna mayor prevencin y promocin de la salud.

En mortalidad inantil, por ejemplo, el impacto delos cambios en el SGSSS no es contundente. A pesar deque la tasa ha bajado anualmente en promedio 3,7%, enlos ltimos 15 aos (Grco 3B), buena parte de esta re-duccin es producto de la mejora en la inraestructura yservicios bsicos del pas durante los ltimos cincuenta

27 Ibid.

28 Ibid.

Un elemento que es objeto decontroversia es la relacin

entre posibilidad de tenerintegraciones verticales delas EPS e IPS y la menorcalidad del servicio. Deacuerdo con algunos estudios,este tipo de integraciones

genera incentivos que van endetrimento de la calidad delservicio, adems de limitarla competencia y restringir la

libre eleccin del usuario.

Grfico 3 A. Tasa de mortalidad de menores de cinco aos por mil nacimientos, 2009

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators.

Pas

0

10

20

30

40

50

60

70

Menoresde5aosmuertos

porcadamilnacimientos

Surfrica

61,9

Per

21,3

Brasil

20,6

Turqua

20,3

Colombia

18,9

Mxico

16,8

Chile

8,5

Malasia

6,1

Corea

4,9

Espaa

4,1

Portugal

3,7

Grfico 3 B. Tasa de mortalidad

para Colombia, 1965-2010

Ao

0

20

40

60

80

100

1977

1980

1983

1968

1971

1974

1986

1992

1995

1989

Menoresde5aosmuertos

porcadamilnacimien

tos

1965

120

140

1998

2001

2004

2007

2010


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evidencia emprica, esta situacin ha generado que algu-nas EPS solo deseen prestar los servicios ms rentableso aquellos cuya demanda permite reducir costos y hacerahorros que no se lograran si se contratan con terceros.30Lo anterior limita el acceso y muchas veces estimula laadquisicin de seguros alternativos para tener la posibili-dad de elegir libremente al prestador. Adicionalmente, re-duce el grado de discrecionalidad de los mdicos en arasdel inters corporativo.31

2.1.2.3. Viabilidad del Sistema bajolas recientes sentencias de la CorteConstitucionalLa equidad entre los individuos, en materia de acceso aservicios de salud, es otro de los principios contenidos enla Ley 100. El objetivo era proveer, gradualmente, servi-cios de salud de igual calidad a todos los individuos, inde-pendientemente de su capacidad de pago.

Si bien los aumentos graduales en el contenido delPOS han tenido un impacto positivo sobre el bienestar dela poblacin,32 la alta de actualizacin permanente y deunicacin entre los POS ha llevado a un sinnmero de

aos, y de los progresos en la cobertura educativa. Por lotanto, no puede ser atribuible a los cambios en el SGSSS.Ms an, el pas sigue presentando unas tasas de morta-lidad inantil de 18,9 por cada mil nacimientos, lo cual losita muy por detrs de pases como Chile y Malasia quealcanzaron a reducir sus tasas a un dgito en el mismoperiodo (Grco 3A).

En cuanto a la prevencin de enermedades en la poblacin adulta, si bien Colombia ha logrado haceravances, por ejemplo en materia de tuberculosis entre1993 y 2009 el pas logr reducir su incidencia en 2,3% enpromedio anual, todava se encuentra rezagada rentea pases como Chile que ha logrado reducir esta ener-medad a una tasa de menos de 7% anual durante estemismo periodo (Grco 4).

Por otro lado, un elemento que es objeto de contro-versia es la relacin entre posibilidad de tener integra-ciones verticales de las EPS e IPS y la menor calidad delservicio. De acuerdo con algunos estudios, este tipo deintegraciones genera incentivos que van en detrimentode la calidad del servicio, adems de limitar la compe-tencia y restringir la libre eleccin del usuario.29 Segn

Grfico 4. Incidencia de tuberculosis, 1993-2009

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicator.

Pas

0

200

400

600

800

1000

Surfrica

Malasia

Per

Corea

Colombia

Bras

il

Turqua

Mxico

Espaa

Chile

1993

Tuberculosis

porcada

100.0

00

personas

1200

971

305

270

457683

11590

127113

2958

30

6535

50

Portuga

l

5017

2917

3111

2009

29 Un estudio muestra clara evidencia de la presencia de integracin vertical en el SGSSS en Colombia. Este mide el grado de integra-cin del servicio de atencin bsica en las cinco principales ciudades del pas, las cuales concentran cerca del 60% de la poblacinaliada al RC. Se encontr que cerca de 70% de las EPS presta los servicios de atencin bsica nicamente a travs de su red ola de su grupo empresarial; 16% mediante IPS sobre las que tiene algn dominio o control vertical, a travs de alianzas o contratosde riesgo compartido; y el 14% restante con IPS sobre las que no tiene ningn control.

30 Ibid.

31 Restrepo, Jairo, John Lopera y Sandra Rodrguez. La integracin vertical en el sistema de salud colombiano,Economa Institu-cional, V. 9, No. 17, mayo de 2006.

32 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca, Carlos Prada, Mara Uribe y Tatiana Vsquez, El sector salud en Colombia: impacto delSGSSS despus de ms de una dcada de reorma, Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembre de 2008.


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33 Vale la pena mencionar que la Ley 1438 de 2011 oblig la actualizacin integral del POS antes de nalizar 2011, de manera tal que

refejara la realidad epidemiolgica del pas. As mismo, esta Ley orden que esta actualizacin del POS se realizara de manerapermanente cada dos aos.

34 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca y Ana Mujica, Los costos no salariales y el mercado laboral: impacto de la reorma a la saluden Colombia, Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembre de 2008.

35 Esta situacin se trat de subsanar recientemente mediante la Ley de Formalizacin y Generacin de Empleo, Ley 1429 de 2010.Esta Ley prohbe la suspensin del benecio derivado del Sisbn dentro del ao siguiente al que el beneciario haya sido vinculadoa un contrato laboral ormal. Adicionalmente, se permite mantener por dos aos siguientes a la vinculacin laboral, el cupo delbeneciario al RS.

36 De acuerdo con un estudio realizado por el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en 2008, 22.119 declarantes de renta seencontraban aliados al RS, de los cuales 25% report ingresos anuales superiores a $92 millones y 14% declar patrimonioslquidos superiores a $230 millones.

37 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca, Sandra Rozo y Mara Uribe, Un diagnstico general del sector salud en Colombia: evolu-cin, contexto y principales retos del sistema en transormacin, Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembrede 2008.

Mientras en 1992 los costos laborales no salariales re-presentaban 44,3% del salario, en 2011 estos asciendena 58,3%, en parte explicados por los pagos asociados asalud (Cuadro 1). Esto ha ocasionado que los individuos

busquen ocupaciones como el auto-empleo o traba-jen por su cuenta para evadir estos pagos.34 Del mismomodo, ha generado los incentivos para que buena partedel aparato productivo colombiano (alrededor de 60%)se encuentre en la inormalidad. Esta situacin golpeauertemente el crecimiento y la productividad de la eco-noma (ver Captulo Formalizacin y Mercado Laboral).

A lo anterior se le suma el incentivo perverso paraque los agentes econmicos bajo el RS permanezcan enla inormalidad, en la medida en que su ormalizacinimplica la prdida de acceso a este rgimen.35 Esto esun estmulo para la evasin y elusin en las cotizacio-nes de Ley destinadas al RC. Por ejemplo, al realizar los

cruces entre bases de datos de la Dian y de los aliadosal RS, personas con ingresos sucientes para ameritardeclarar renta se encuentran aliadas al RS;36 situacinque empeora si se tiene en cuenta que el actual Sisbensobreestima la poblacin que debera ser beneciariade este mecanismo.37

odo esto ha contribuido al incremento en el n-mero de individuos pertenecientes al RS, contrario alas expectativas que se tena al momento de disear el

demandas sobre las cuales la Corte Constitucional se hapronunciado a avor de los aliados.33 En 2008, la CorteConstitucional determin la unicacin del POS para losnios del RC y RS y orden al Estado presentar un crono-grama para la unicacin general del POS.

Las sentencias de la Corte, en cuanto al cubrimien-to de elementos por uera del POS y a la unicacin deeste, le han impuesto presiones nancieras al Sistemaque ponen en riesgo su sostenibilidad. Si bien la Ley 1393de 2010 estableci nuevos impuestos para que el Sistemapudiera responder a estos nuevos retos, los recursos noparecen ser sucientes para garantizar la viabilidad delargo plazo de este.

2.1.2.4. Financiacin del RCva un impuesto a la nminaA partir de la entrada en vigencia de la Ley 100, los cos-tos atados a la nmina se incrementaron sustancialmen-te, impactando negativamente la ormalizacin laboral.

A partir de la entrada envigencia de la Ley 100,los costos atados a lanmina se incrementaronsustancialmente,impactando negativamentela ormalizacin laboral.

Mientras en 1992 los costoslaborales no salarialesrepresentaban 44,3% delsalario, en 2011 estosascienden a 58,3%, en parte

explicados por los pagosasociados a salud.

Contribucin como

% del salario 1992 2011

Cambio

2011-1992

Rgimen Contributivo(Salud)

7 12,5 5,5

Pensin 6,5 16 9,5

Otras contribuciones 30,8 29,8 -1

Total 44,3 58,3 14

Cuadro 1. Costos no salariales

Fuente: Fedesarrollo. Actualizado por el Consejo Privado

de Competitividad.


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63SEGURIDAD SOCIAL

Sistema.38 Es as como los aliados al RS representanen la actualidad ms del 53% del total de la poblacin(ver Grco 2). Lo anterior aecta directamente la sos-tenibilidad del Sistema en el mediano plazo, haciendo

indispensable implementar medidas para corregir estatendencia.

2.1.2.5. Inefciencias del mercado debidasa problemas de asimetra de inormacin Algunos individuos, al estar asegurados, son ms pro-pensos a sobreutilizar servicios mdicos aunque estos nosean necesarios. En la literatura, esta situacin se conocecomnmente con el nombre de riesgo moral ex-post.

Los copagos39y cuotas moderadoras40 son utilizadosen Colombia, como en muchos pases, para moderar lasobreutilizacin de los servicios mdicos. Estos meca-nismos hacen que los individuos sean ms precavidos

de no excederse en el uso de servicios de salud, limitn-dose nicamente a los casos en que es necesario.

A pesar de que se conoce de las prdidas en ecien-cia que se dan en el Sistema debido a un problema deriesgo moral,41 mediante la Ley 1122 de 2007 ueron eli-minadas las cuotas moderadoras y los copagos para losaliados pertenecientes al nivel uno del RS, lo cual po-dra exacerbar el problema. Si bien esta medida tiene unimpacto positivo sobre el bienestar de las personas debajos ingresos, incrementa las posibilidades de riesgomoral, ya que podra acentuar la demanda innecesariade servicios de salud de esa poblacin.

Otro objetivo de la Ley 100 ue distribuir a los alia-dos con diversos tipos de riesgo entre las dierentes EPS,de manera que al tener un grupo de individuos con ries-gos heterogneos la UPC cubriera, en valor esperado, elcosto del paciente promedio para las EPS.

Sin embargo, la evidencia muestra que el SGSSS presenta problemas de seleccin de riesgos, pues con-centra gran parte de individuos de alto riesgo (personascon mayor probabilidad de contraer enermedades dealto costo) en las EPS que tienen participacin pblica.42 Algunos autores han encontrado que las compaasprestadoras de servicios de salud que existan antes dela Ley 100, presentan una mayor probabilidad de tener

La evidencia muestra que elSGSSS presenta problemasde seleccin de riesgos, puesconcentra gran parte deindividuos de alto riesgo(personas con mayor

probabilidad de contraerenermedades de altocosto) en las EPS que tienen

participacin pblica.

38 Entre 1996 y 2010, la tasa de crecimiento promedio anual de los aliados al RS (9,6%) ha sido superior a la presentada en el RC(2,1%).

39 Los copagos son los aportes en dinero que corresponden a una parte del valor del servicio demandado, se recaudan cuando seordena un procedimiento quirrgico o un tratamiento de alto costo.

40 Las cuotas moderadoras son el aporte en dinero que hacen aliados cotizantes y sus beneciarios cada vez que utilizan un servicioen la EPS. Tienen por objeto regular la utilizacin del servicio de salud y estimular su buen uso.

41 Santa Mara, Mauricio, Fabin Garca y Tatiana Vsquez, El sector salud en Colombia: riesgo moral y seleccin adversa en elSistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), Coyuntura Social Nos. 38 y 39, Fedesarrollo, junio y diciembre de 2008.

42 Vsquez, Johanna y Karoll Gmez, El problema de seleccin adversa en el seguro de salud colombiano: un estudio de caso parael rgimen contributivo, Revista Gerencia y Polticas de Salud No. 10, Ponticia Universidad Javeriana, julio de 2006.

43 Castao, Ramn y Andrs Zambrano, Hay seleccin adversa en el rgimen contributivo?,Revista Va Salud V. 31, 2005.

44 Ibid.

problemas de seleccin de riesgos dentro del nuevo Sis-tema que aquellas creadas despus de la reorma.43

Por un lado, esto se debi a que las compaas queexistan antes de la reorma concentraban individuoscon mayor edad, que padecan de enermedades mscostosas y que no quisieron cambiarse a otras asegura-doras por lealtad con sus mdicos. Por otro lado, estasituacin ue producto de un sinnmero de campaas publicitarias emprendidas por el ISS luego de promul-gada la Ley 100, las cuales atrajeron individuos de altoriesgo al Instituto.44

2.1.3. Recomendaciones y propuestas

Si bien el actual Gobierno ya realiz una primera reor-ma al SGSSS (va la Ley 1438 de 2011) y ha anunciadola importancia de realizar nuevas modicaciones alSGSSS, se hace imperativa una reorma integral y pro-unda. A travs de esta se buscara contar con un Siste-ma que preste servicios de calidad, que sea eciente, yen el que primen la equidad sin discriminacin alguna yla cobertura universal. Esta ser la nica orma de teneruna poblacin ms sana, que sirva de base para una eco-noma ms competitiva. Volver a estos principios evitar


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En cuanto a la regulacin de las EPS, se deber revisarel esquema de vigilancia y control del SGSSS. Estas com-paas estn siendo vigiladas hoy por la Superintenden-cia Nacional de Salud, la cual est encargada de ejercer

acciones en materia de proteccin a los derechos de losusuarios, y calidad y acceso a los servicios. Sin embargo,las unciones de administracin del riesgo nanciero que son inherentes a su naturaleza no estn siendo vi-giladas, haciendo que no sea posible tomar acciones enesta materia. Por lo tanto, se propone que estas uncionessean reguladas por la Superintendencia Financiera deColombia, de manera que la Superintendencia Nacionalde Salud se concentre exclusivamente en las uncionespropias de su naturaleza.

Respecto a la nanciacin del SGSSS, en la medida enque no tiene sentido estar tratando de nanciar el esque-ma va una base gravable tan evadible como lo es la mano

de obra, es preciso explorar la posibilidad de uentes al-ternativas de contribucin dierentes a los impuestossobre la nmina.45 Esto permitira estimular la ormali-zacin del mercado laboral, en la medida en que se redu-ciran los costos laborales no salariales de 58,3% a 45,8%. Al alterar la relacin costobenecio de ser ormal, setendra un eecto directo en la ormalizacin y el empleo.

Una alternativa de nanciacin podra ser va recursosdel Presupuesto General de la Nacin, los cuales podranprovenir de impuestos como IVA y/o renta. De esta ma-nera, ni las empresas ni los trabajadores podran evadirlocambiando su tamao o orma de contratacin. Igualmen-te, este recaudo no se aectara por el trnsito de los tra-bajadores entre empleos ormales e inormales. odos losindividuos pagaran este impuesto en proporcin a sus in-gresos, pero los benecios nanciados seran iguales paratodos, independientemente del nivel de ingresos.

Las necesidades scales que se derivan de esta pro-puesta estn asociadas a la cobertura del ingreso que per-cibe en la actualidad el Sistema va el RC. Este rgimen leaporta hoy en da aproximadamente 32% de los ingresosal Sistema, lo que equivale a 2,2% del PIB. Por lo tanto,esto sera lo que tendra que pasar a ser nanciado vaimpuestos generales. Ahora bien, podra ser menor en lamedida en que este clculo no tiene en cuenta los eectosdinmicos que generara el mayor grado de ormalidad,el cual se debera traducir en una mayor base gravable y,por tanto, un mayor recaudo de impuestos.

La nanciacin de la salud a travs de los presupuestosde los Estados es la tendencia imperante en la mayora delos pases del mundo. Adicionalmente, este sera un esque-ma mucho ms transparente, ms cil de nanciar y demanejar. En este Sistema no habra distinciones entre tra-bajadores del RC y del RS, y entre empleados y desemplea-

que se siga estimulando la evasin y generando inecien-cias en el mercado que aecten la sostenibilidad nancie-ra del Sistema.

Por lo tanto, una reorma integral deber disearmecanismos que ortalezcan la calidad de los serviciosde salud. En este sentido, es clave garantizar que las EPScumplan su uncin de promocin de salud, basndoseen la prevencin de enermedades, tal como se concibien la Ley 100. As mismo, es necesario continuar estimu-lando la competencia entre ellas, y asegurar que estn re-guladas apropiadamente.

Para incentivar la prevencin de enermedades y lapromocin de la salud por parte de las EPS y continuar o-mentando la competencia en la calidad de los servicios, sepropone cambiar el papel de estas entidades. En este senti-do, se debern revisar en mayor detalle las circunstanciasy eectos que implica la integracin vertical entre las EPS eIPS sobre la calidad en la prestacin de los servicios de sa-lud. Es importante que las EPS se concentren en la promo-cin a la salud y prevencin de enermedades, para esto serequiere generar nuevos incentivos. Estos podran crearseva la modicacin del clculo de la UPC, el cual, ademsde basarse en elementos como el nmero de aliados, de-bera incluir el cumplimiento de unciones de promocin yprevencin. Por lo tanto, la UPC estara compuesta de dospartes: una ja, que se le reconocera a cada EPS por a-liado; y una variable, que dependera del cumplimiento enindicadores de promocin y prevencin. As se estimularala libre eleccin del aliado y, por consiguiente, el cil ac-ceso a los servicios de salud.

Una reorma integral deberdisear mecanismos que

ortalezcan la calidad de losservicios de salud. En estesentido, es clave garantizarque las EPS cumplan su

uncin de promocin desalud, basndose en la

prevencin de enermedades,tal como se concibi en la Ley100. As mismo, es necesariocontinuar estimulando la

competencia entre ellas, yasegurar que estn reguladasapropiadamente.

45 Levy, Santiago, Good Intentions, Bad Outcomes: Social Policy, Informality and Economic Growth in Mexico, Brookings Institution,2008.


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65SEGURIDAD SOCIAL

2.2. Pensiones

2.2.1. Antecedentes46

La Ley 100 de 1993 cre el Sistema General de Pensiones,compuesto por dos regmenes mutuamente excluyentes:un rgimen de prima media (RPM) con benecios de-nidos, que agrup el ISS, Cajanal y el resto de cajas exis-tentes; y un rgimen de ahorro individual con solidaridad(RAIS), manejado por las Administradoras de Fondos dePensiones (AFP). Los principales objetivos de la Ley eran:lograr equilibrio scal; aumentar la cobertura especial-mente para los ms vulnerables y mejorar la equidad;ortalecer el sistema nanciero se omentara el aho-rro; y mejorar la eciencia en el manejo de los recursos.

La reorma estableca la eliminacin del RPM en 2014,luego de un rgimen de transicin (R) en el que se be-

neciaran las mujeres mayores de 35 aos, los hombresmayores de 40 o las personas que llevaran al menos 15aos de cotizaciones en 1994. Sin embargo, despus delpaso del proyecto por el Congreso y en contrava con la propuesta del Gobierno, que consista en que el RAISsustituira al RPM, los dos regmenes permanecieron y sepermitieron los movimientos de aliados entre ellos.

Esto se convertira en uente de inconvenientes porlas dierencias undamentales entre los dos regmenes.En primer lugar, en el RPM las contribuciones van a unondo comn del que se retiran recursos para pagar la pensin, bajo el supuesto de que los requisitos47 son su-cientes para que los aportes alcancen a nanciar lapensin, el cual no se cumpli. En el RAIS, por su parte,los aportes se depositan en cuentas individuales que sonpropiedad de los aliados y los benecios varan segnel monto y oportunidad del capital ahorrado y el rendi-miento nanciero que se obtenga de las inversiones reali-zadas con esos recursos.48

De otro lado, para los beneciarios del R, el montode la pensin se calcula con base en las primeras 1.000semanas de cotizacin, a las que se aplica una tasa dereemplazo49 de 65% del ingreso base de liquidacin (IBL).Por cada 50 semanas adicionales hasta 1.200, ese porcen-taje se incrementa en 2%, hasta llegar a 73%. Por cadasemana adicional a 1.200 y hasta 1.400, el porcentaje seincrementa en 3%, hasta completar 85% del IBL. Adems,

dos. Sera el Estado quien redistribuira los recursos a lasdierentes EPS mediante el nuevo esquema de UPC.

Lo anterior permitira a todos los individuos tener ac-ceso a salud, alcanzando as los principios de cobertura

universal y equidad, en un marco de mayor eciencia.Por lo tanto, el POS sera uno solo para todos los indivi-duos y debera denirse a partir de una combinacin deprioridades en materia de salud pblica y de exclusionesexplcitas. Ello signica que se establecera de acuerdocon la poltica de salud pblica del pas y con base en unalista que determine los medicamentos y procedimientosque estaran excluidos tales como cirugas cosmticas.Lo anterior permitira evitar los problemas que hoy exis-ten, como la dicultad de haber exceptuado algn pro-cedimiento y/o medicamento. La redenicin del POSimplicara necesariamente la modicacin de la UPC, detal manera que su valor se ajuste al nuevo contenido del

POS. Una vez denido el POS, se deber actualizar peri-dicamente, como lo establece la Ley 1438 de 2011.

Finalmente, con relacin a las ineciencias derivadasde los problemas de asimetra de inormacin, es priori-tario que el Ministerio de la Proteccin Social y el Depar-tamento Nacional de Planeacin diseen mecanismospara controlar el eecto de seleccin de riesgo de maneraque se evite poner en riesgo la viabilidad nanciera de lasEPS que hoy tienen el mayor nmero de aliados de altoriesgo. Por otro lado, se requiere monitorear los niveles deriesgo moral que se puedan estar presentando.

La fnanciacin de la saluda travs de los presupuestosde los Estados es la tendenciaimperante en la mayorade los pases del mundo.

Este sera un esquemamucho ms transparente,ms cil de fnanciar y demanejar. En este Sistemano habra distinciones entretrabajadores del RC y del RS.

46 Esta seccin se basa en: Santa Mara, Mauricio, Roberto Steiner, Jorge Humberto Botero, Mariana Martnez, Natalia Milln, MaraAlejandra Arias y Erika Schutt, El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura, Fedesarrollo,Inorme nal de investigacin, abril de 2010.

47 En el RPM se establecen una serie de requisitos en trminos de edad, ingreso base de cotizacin, y semanas cotizadas que, unavez se cumplen, permiten obtener unos benecios jos en uncin de estos actores.

48 En el RAIS no se tienen que cumplir requisitos especcos de edad u otros parmetros para obtener el benecio, ya que no de-penden de ellos sino de la magnitud del ahorro y los intereses, y de su capacidad para generar un monto de pensin por el tiempoestimado de vida que le quede al individuo al momento de pensionarse.

49 La tasa de reemplazo es la proporcin entre el monto de la pensin y el salario tomado como base para el clculo de la misma.


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la GPM, equivalentes a 1 SMLV, que se ajustan con el indi-cador de mayor incremento entre el IPC y el SMLV.

Con la ley 100, desde el punto de vista de las personas,hubo un progreso importante en cuanto a la proteccin

de los derechos pensionales porque se introdujo trans-parencia al sistema y se aument la cobertura entre losms vulnerables. Pero estos logros no han sido sucien-tes para resolver los problemas del sistema pensional delpas, pues el incremento en cobertura no es el esperado ylos logrados en equidad son insucientes.

Desde el punto de vista del sistema, entretanto, sub-sisten otros problemas graves. Por un lado, los parme-tros para la denicin de los benecios no estn acordesa las realidades demogrcas del pas y, por otro, hay in-centivos para que la gente se mueva entre regmenes deacuerdo a su conveniencia particular, con un grave im-pacto sobre las nanzas y la estabilidad de los dos reg-

menes y del Sistema en general.

2.2.2. Diagnstico

En el ao 2000, el Consejo de Estado sostuvo que si seaplica el IBL contemplado en la Ley 100 se aecta el mon-to de la pensin y el rgimen de transicin deja de ser unbenecio, por lo cual se debe aplicar en su integridad elrgimen anterior y seala que, de no hacerlo, se descono-cera el principio de inescindibilidad.50

Lo anterior signica que, en la prctica, siguiendo loslineamientos jurisprudenciales del Consejo de Estado,quienes renen las condiciones para ser beneciarios delrgimen de transicin, siguen regidos ntegramente porlas normas del rgimen anterior, lo cual desdibuj el pro-psito de la transicin.

Una de las consecuencias de esto es que la tasa dereemplazo es alta e insostenible nancieramente. Lapensin mensual promedio de los beneciarios del rgi-men de transicin es similar al salario promedio de losempleados ormales, alrededor de 1,67 SMLV. Con ello, latasa de reemplazo promedio del pas es del orden de 70%,llegando hasta 85% para algunos beneciarios del rgi-men de transicin.

Dentro del esquema previsto en la Ley 100, el rgi-men de transicin contemplaba el marchitamiento delISS, la entidad reducira las nuevas aliaciones y dejaraeste espacio a los ondos privados. Sin embargo, debidoa las mltiples decisiones judiciales que han venido ex-pidindose desde el comienzo del nuevo sistema, se ha prolongado la duracin del rgimen de transicin y sehan extendido sus benecios ms all de lo originalmen-te previsto en la Ley 100, dado que se siguen permitiendolos movimientos de aliados del RAIS al RPM.

los pensionados de este rgimen tienen el derecho de re-cibir una mensualidad adicional por ao.

Actualmente, en el RAIS hay un poco ms de cincomillones de cotizantes activos y los inactivos superanlos cuatro millones. Por su parte, en el RPM hay msde dos millones de cotizantes activos y prcticamenteel mismo nmero de inactivos que en el RAIS. En 2010,el nmero de traslados del RAIS al RPM ue de 111.469aliados. Por concepto de traslados, multialiacin y novinculados, las AFP le giraron al ISS $4,2 billones, equi-valente a 0,8% del PIB. Adicionalmente, a septiembre de2011 se han trasladado 57.019 aliados, y para julio de2011 se haban realizado pagos por $1,9 billones. Msan, Asoondos prev que en 2011 se supere el nmerode traslados que se presentaron en 2010 y se estima ungiro superior a los $4,2 billones. Con estas ciras, desde2007 se han trasladado 397.500 aliados y se han giradorecursos del RAIS al RPM por $11,1 billones. El nme-ro total de traslados desde 2008 representan, en valorpresente, un aumento de la deuda pensional pblica de5,1% del PIB ($28 billones).

De otro lado, la Ley 100, atendiendo un mandato de laConstitucin de 1991, estableci que se adoptara una Ga-ranta de Pensin Mnima (GPM), que consista en asegu-rarle a los aliados que cumplieran ciertos requisitos, encualquiera de los dos regmenes y en el R, una pensinque no podra ser menor al salario mnimo legal vigente(SMLV). Adems, las pensiones del rgimen de transicindeben ser reajustadas cada ao con base en el crecimien-to del ndice de Precios al Consumidor (IPC), salvo las de

50 Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Direccin General Regulacin Econmica de la Seguridad Social, Rgimen de transicinpensional de los servidores pblicos, sistema general de pensiones, Notas Fiscales No. 7, mayo de 2011.

Hay problemas graves enel sistema de pensionescolombino. Por un lado, los

parmetros para la defnicinde los benefcios no estnacordes a las realidadesdemogrfcas del pas y, porotro, hay incentivos paraque la gente se mueva entreregmenes de acuerdo a suconveniencia particular, conun grave impacto sobre las

fnanzas.


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67SEGURIDAD SOCIAL

2.2.3. Cobertura y equidad

Una de las consecuencias ms perjudiciales de que no sehaya llevado a cabo lo establecido en la Ley 100, es que los

avances en cobertura e inequidad han sido insucientes.En cuanto a cobertura, el nmero de aliados creci, pa-sando de niveles de 20% de la PEA a principios de los no-venta, a 45% a nales de esa dcada.51 Pero esos avancesen cobertura y los logrados en cuanto a equidad ueroninsucientes, pues para 2001 la cobertura real, excluyendoa los aliados no cotizantes, tan solo era 25% de la PEA.52Actualmente, tan slo 1,2 millones de personas estn pen-sionadas en Colombia, 3% de la poblacin total y el equiva-lente al 25% de la poblacin en edad de pensionarse.53

Por su parte, los avances en equidad muestran unasituacin an ms crtica. Por un lado, el RPM ha tenidoque seguir subsidiando a sus beneciarios dado el bajo

nivel de contribuciones y el relativamente alto nivel debenecios. Con una baja cobertura y un benecio sesga-do hacia los ms avorecidos, la distribucin de los sub-sidios est mal ocalizada. As, segn quintiles de ingresodel hogar, el 20% ms pobre recibe un subsidio mnimo yel ms alto recibe 80% del total (Grco 5).54

Adems, el RPM ha llevado a que las contribucionesde los trabajadores de menores ingresos, que recuente-mente no alcanzan a cumplir los requisitos para obteneruna pensin, nancien las pensiones de la poblacin msavorecida y de las personas que pertenecan al rgimende transicin o que se han pasado del RAIS al RPM.

De otro lado, el eecto en el acceso a una pensin devejez, invalidez o sobrevivencia de que se exija a las per-sonas un piso para pensionarse, el salario mnimo, llevaa que muchas personas en edad de pensin no logrenacumular el capital necesario para pensionarse en elRAIS. El piso del salario mnimo deja por uera del sis-tema a 60% de quienes reclaman una pensin (Grco6). Si la condicin de la pensin mnima no existiera,muchos aliados lograran pensionarse con mesadasineriores y obtendran un ingreso en esta etapa de lavida. A 60% de los que no tuvieron acceso a pensin de vejez, invalidez o sobrevivientes en el RAIS se les hacedevolucin de saldos, es decir, la totalidad de los aportesms los rendimientos.55

51 Uribe, Consuelo, La reorma de pensiones en Colombia y la equidad de gnero, Unidad Mujer y Desarrollo, Proyecto Impactode gnero de la reorma de pensiones en Amrica Latina, Naciones Unidas-Cepal, octubre de 2002.

52 Op Cit. Santa Mara et al., El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura.

53 Clavijo, Sergio y Alejandro Gonzlez, Reorma pensional y retiro temprano en Colombia, Comentario Econmico del da, Ani,marzo de 2011.

54 Op Cit. Santa Mara et al., El sistema pensional en Colombia: retos y alternativas para aumentar la cobertura.

55 El supuesto de ingreso cero para los que no consiguieron la pensin puede aectar el Gini de los pensionados porque, aunque enel RPM los contribuyentes no reciben ninguna retribucin por dichos ahorros si no cumplen con los requisitos para pensionarse,quienes no logran pensionarse en el RAIS reciben la devolucin de los saldos acumulados, lo que en ltimas puede terminarsignicando algn tipo de ingreso mensual por debajo del salario mnimo o un nico ingreso por el total del ahorro y los retornosnancieros del mismo. El supuesto no es muy uerte dado que el RAIS ha pensionado muy poca gente a la echa.

Grfico 5. Distribucin de las pensiones del RPM

por quintiles de ingresos

Fuente: Lasso, Francisco, Misin para el diseo de una Estrategia

para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad, 2006.

Quintiles de ingresos

0

20

40

60

80

1

Resto

Porcentaje

de

lossubsidiospension

ales

0,20,3 1

131310

5

10

2

8180

21

Total nacional

10

30

50

70

90

5

57

2

Cabeceras municipales

2 3 4 5

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

% Acumulado de Solicitudes de Pensin

%A

cumuladodeIngreso

Fuente: Asofondos.

Grafico 6. Efecto de la pensin mnima para lograr

una pensin en el RAIS, 2011


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La composicin demogrfcadel pas es uno de los

principales riesgos que arontael sistema de pensionescolombiano. En los ltimos 50aos la pirmide poblacionalcambi drsticamente,aumentando la proporcin deadultos mayores de 60 aosen relacin a los jvenes, unatendencia que continuardurante los prximos 50 aos.

Por esta razn, est en riesgola sostenibilidad del RPM.

2.2.4. Sostenibilidad fnanciera

Actualmente, el RAIS cuenta con los recursos sucientespara el pago de sus uturas obligaciones pensionales. Por

el contrario, la deuda heredada por el RPM y la que se estgenerando con cada nuevo aliado a este sistema a causade que la combinacin de edad de jubilacin, semanas re-queridas cotizadas y monto de cotizacin no generan losrecursos sucientes para nanciar las obligaciones queasume, hacen que ese rgimen no cuente con las reservasnecesarias para el pago de obligaciones pensionales ac-tuales ni uturas (Grco 7).

La Nacin est destinando $22 billones del presu-puesto, 4% del PIB, para pagar las pensiones de 1,2 mi-llones de colombianos, cira que a largo plazo no resultasostenible nancieramente para la economa del pas. Dehecho, segn clculos del Ministerio de Hacienda y Crdi-

to Pblico, los benecios otorgados a raz de las decisio-nes judiciales pueden tener un costo actuarial de entre$11,7 billones y $20,1 billones, a pesos de 2010, para laRama Judicial, Ministerio Pblico y Contralora Generalde la Repblica.

Es ms, de extenderse tales decisiones al resto de losservidores pblicos nacionales, el impacto adicional esti-mado por el Ministerio de Hacienda sera de entre $31,3billones y $37,1 billones, a pesos de 2010. Y, si en virtuddel derecho a la igualdad y del principio de avorabilidad

Grfico 7. Costo fiscal adicional por decisiones judiciales del Consejo de Estado

Nota: VPN = Valor presente neto.

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin, Direccin Nacional de Regalas.

Todos los factores percibidos

(promedio ltimos seis meses)

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

2055

2060

2065

0,05

%d

elPIB

0,10

0,00

0,15

0,20

0,25

(VPN 3,8% del PIB)($20,1 Billones)

(VPN 2,2% del PIB)($11,7 Billones)

Todos los factores fraccionados

(promedio ltimos seis meses)


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69SEGURIDAD SOCIAL

estas se extienden al rgimen de transicin que adminis-traba el ISS para los trabajadores del sector privado, elimpacto adicional estara entre 15% y 20% del PIB.56

La composicin demogrca del pas se constituye

en uno de los principales riesgos que aronta el sistemade pensiones colombiano. En los ltimos 50 aos la pi-rmide poblacional cambi drsticamente, aumentandola proporcin de adultos mayores de 60 aos en relacina los jvenes, una tendencia que continuar durante losprximos 50 aos (Grco 8). Dado que el Sistema toda-va cuenta con un componente de prestaciones denidasque no tiene en cuenta la evolucin de las variables de-mogrcas, est en riesgo la sostenibilidad del RPM.

La distribucin de la poblacin est aumentando larelacin entre pensionados y aliados, lo que comprome-te la sostenibilidad del RPM. Mientras en 1980 existan enel RPM dos pensionados por cada 100 aliados, para el

ao 2000 esta relacin pas a ser 21 a 100.57Esta situacin se explica en parte porque las dieren-

cias entre la edad de pensin y las crecientes expectativasde vida no ueron debidamente ajustadas en la Ley 100. Apartir de 1993 las edades requeridas para acceder a unapensin ascendieron escasos dos aos, aplicables sola-mente despus de 2014. Ello contrasta con el hecho deque en los ltimos 50 aos, la esperanza de vida al nacerha aumentado en 15 aos para los hombres y en casi 19para las mujeres (Grco 9).

El desequilibrio entre edad de pensin y la expectati-va de vida genera varios riesgos, tanto para los aliadoscomo para el sistema en general. Un aumento del nmerode aos recibiendo pensin, derivado del aumento de lasexpectativas de vida, lleva a que un sistema como el RPMsea nancieramente insostenible.58

Este panorama se agrava ms al contemplar la res-triccin de que ninguna pensin sea menor a un SMLV yque anualmente aumente al menos en el mismo porcen-taje en que aumenta el IPC o el SMLV del ao anterior,dependiendo de cul sea mayor.

Adicionalmente, el pasivo pensional se puede incre-mentar an ms por cuenta de varios actores: los tras-lados de personas desde los ondos privados hacia el ISS,los cuales se estiman entre 1,5 y 2 millones de personase incrementaran el pasivo entre 12 y 15 puntos porcen-tuales;59 el pronunciado incremento de servidores de las

56 Op. Cit. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2011.

57 Op. Cit. Santa Mara et al., El sistema pensional en Colom-bia: retos y alternativas para aumentar la cobertura.

58 En el RAIS para calcular si el aliado se puede o no pensionar,es decir, si su capital es suciente o no para pensionarse, sedeben aplicar las tablas de mortalidad recientemente actua-lizadas que sealan que hay una probabilidad muy baja deestar vivo hasta los 110 aos.

59 Op. Cit. Santa Mara et al. El sistema pensional en Colombia:retos y alternativas para aumentar la cobertura.

Grfico 8. Pirmide poblacional de Colombia:

1950, 2010 y 2050

10 - 14

80 y

Ms

40 - 44

0- 4

20 - 24

70 - 74

30 - 34

60 - 64

50 - 54

Mayores de 60 /PEA = 10%

Nmero de hijos

por mujer = 6,7

Mujeres

Hombres

0

Fuentes: Dane. Clculos CPC.

Mayores de 60 /

PEA = 20%

Nmero de hijos

por mujer = 2,5

Mujeres

Hombres

Mayores de 60 /

PEA = 40%

Nmero de hijos

por mujer = 1,7

Mujeres

Hombres

-5 5 10-10

10 - 14

80 y

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40 - 44

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20 - 24

70 - 74

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60 - 64

50 - 54

0-5 5 10-10

1950

2010

10 - 14

80 y

Ms

40 - 44

0 - 4

20 - 24

70 - 74

30 - 34

60 - 64

50 - 54

0-5 5 10-10

2050

Rango

deedad

%

Rango

deedad

%

Rango

dee

dad

%


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Por ello, hay que aprovechar esa transicin para sacarleel mximo benecio y ahorrar para construir los sistemasque van a permitir atender a la poblacin en la medida enque envejezca. De lo contrario, las generaciones posterio-res sern menos numerosas y tendrn que soportar unaenorme carga scal. Este es el escenario ms probablepara Colombia si no se toman medidas lo antes posible.

La primera medida que se propone es marchitar elRPM, tal y como se estableca en la Ley 100. Para ello,lo primero que se debe hacer es renar de inmediato laentrada de nuevos aliados y prohibir nuevos trasladosdel RAIS al ISS. Adems, se debera establecer un nuevocronograma para las personas que sigan cubiertas por elrgimen anterior.

uerzas armadas de los ltimos ocho aos y el aumentosalarial a ms de 100.000 servidores de la uerza pblicaen el mismo periodo.

2.2.5. Recomendaciones y propuestas

Un sistema de proteccin social en pensiones debe velarporque no se excluya a nadie de algn tipo de beneciopara que pueda llevar una vida digna en la vejez, as comoorecer una proteccin rente a los riesgos de invalidez ymuerte. De hecho, en la mayora de pases del mundo seorece algn tipo de cobertura bsica para las personasmayores que no tienen ningn otro tipo de ingreso.60 Perola baja cobertura y la insostenibilidad nanciera atentancontra la equidad: la baja cobertura actual excluye delsistema a la poblacin ms pobre; y la insostenibilidaddel sistema, generada en parte por los altos beneciosen relacin a las bajas contribuciones, ha dado lugar asubsidios que benecian a los ms ricos, usando recursosque podran ser utilizados de manera ms adecuada ensubsidios ocalizados haca la poblacin ms vulnerable.

Colombia se encuentra en medio de una transicindemogrca que es necesario aprovechar. Esta ventanade oportunidad, conocida como bono demogrco, du-rar unos 35 aos. Dicho bono se da porque la proporcinde la poblacin en edad de trabajar, entre 15 y 65 aos,ser mayor que las poblaciones menores de 15 aos y ma-yores de 65 aos sumadas. Los pases que han atravesadoestos cambios demogrcos han experimentado gene-racin de riqueza, aumento del ingreso y del consumo.

Grfico 9. Esperanza de vida al nacer de Colombia, 1960-2010

Fuente: Banco Mundial. World Development Indicators.

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

55

50

Edad

2002

2004

2006

2008

2010

60

65

70

75

80

Total

Mujeres

Hombres

Edad

60 The Economist, Falling Short, Special Report: Pensions, abril de 2011.

Un sistema de proteccin socialen pensiones debe velar porqueno se excluya a nadie de algntipo de benefcio para que

pueda llevar una vida digna en

la vejez, as como orecer unaproteccin rente a los riesgosde invalidez y muerte. En lamayora de pases se orecealgn tipo de cobertura bsica

para las personas mayores.


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71SEGURIDAD SOCIAL

Como segunda medida, se recomienda limitar las altas pensiones que otorga el ISS al mximo permitido por laley, incluso para los pensionados actuales.

En tercer lugar, se propone aumentar e igualar las eda-

des de jubilacin para hombres y mujeres. Adems se pro-pone vincular aumentos posteriores a la edad de pensincon incrementos en longevidad.

Esta medida debera ir acompaada de un incremen-to de los aportes, tanto de los empleados como de losempleadores y del nmero de semanas cotizadas. Estoltimo hara que uera menor el tiempo en que se re-ciben benecios, situacin deseable en sintona con elaumento en el nmero de aos vividos de la poblacin. Aunque una solucin de este tipo mostrar resultadoshasta dentro de varias dcadas, es importante imple-mentarla cuanto antes.

En cuarto lugar, se propone eliminar la condicin de

que la pensin mnima est atada al salario mnimo yla obligatoriedad de incrementarla anualmente con elincremento del SMLV. La manera como est planteadoel esquema de pensin mnima vigente impide que lostrabajadores que cotizan sobre salarios menores a tresSMLV puedan acumular el capital, o cumplir los requisi-tos para poderse pensionar. Para ello se recomienda per-mitir la devolucin de saldos y sus rendimientos nan-cieros en el sector pblico, los cuales podran sumarse alsubsidio mnimo del pilar solidario (ver ms adelante).61

Una quinta medida es dar solucin a las causas deldesequilibrio pensional que van ms all de los parme-tros del clculo de la pensin y se relacionan con el uncio-namiento del mercado laboral en Colombia (ver CaptuloFormalizacin y Mercado Laboral). Los altos impuestos ala nmina y un salario mnimo que se ajusta como mni-mo con el incremento del IPC y que no est acorde conla productividad de la economa, conducen a una altainormalidad en la contratacin laboral en el pas, lo quereduce la base de contribuciones a las pensiones e imponecostos salariales desproporcionados a las empresas.62

Por ltimo, a pesar de la necesidad de bajar los cos-tos, el Gobierno debe asegurar que la seguridad socialsea un pilar solidario para asegurar un ingreso a millo-nes de colombianos para que en la vejez tengan los re-cursos sucientes para llevar un nivel de vida digno. Enla mayora de pases, las tasas de pobreza entre los an-cianos son ms altas que en el resto de la poblacin y las

mujeres estn en peor posicin que los hombres dadoque viven ms aos, ganan menos y permanecen menostiempo en la uerza laboral. Por ello, es imprescindibleestablecer un subsidio mnimo para toda la poblacinen edad de pensin.

Para ello se recomienda moverse hacia un sistemade tres pilares.63 El primero de ellos correspondera a unpilar solidario, ocalizado hacia la poblacin ms pobre,cuya nanciacin se dara a travs del presupuesto ge-neral, nanciado con impuestos generales. El beneciotendra que ser bastante inerior al SMLV para evitar lasmismas distorsiones que existen hoy en da y para darlemayor viabilidad. En el actual sistema, las personas quesean elegibles para recibir la pensin mnima no recibi-ran el subsidio.

Programas existentes, como los Benecios Econmi-cos Peridicos (BEP), pasaran a constituirse en un bene-cio mayor, pues las cotizaciones de las personas que no lo-gren conseguir la pensin mnima se sumaran al subsidiomnimo. ambin podran incluirse los subsidios a la co-tizacin que reconoce el Fondo de Solidaridad Pensional.

El segundo pilar sera el de Ahorro Individual Obli-gatorio para todos los cotizantes, como el que uncionaactualmente en cabeza de las AFP, y el tercer pilar esuno de Ahorro Individual Voluntario, igual al que existeactualmente para quienes desean ahorrar ms para lavejez.

61 Actualmente en el ISS se devuelven saldos bajo la gura indemnizacin sustitutiva, la cual retribuye el equivalente a los aportesrealizados ms el IPC, a dierencia de lo que ocurre en el RAIS que se devuelven todos los aportes ms las rentabilidades histri-cas.

62 Respecto a estos ltimos puntos, puede resultar conveniente examinar el caso chileno. El PIB per cpita de Chile es el dobledel colombiano y el salario mnimo es la mitad. Respecto al sistema de pensiones pblico, Chile decidi restringir la entrada denuevos aportantes al ondo del Estado y ha venido liquidando paulatinamente a sus antiguos aliados, orzando a que los nuevosaportantes se vinculen a ondos privados.

63 Vase: Soto, Mauricio, Benedict Clements y Frank Eich, A Fiscal Indicator or Assessing First and Second Pillar Pension Reorms,IMF Sta Discussion Note, Fondo Monetario Internacional, abril de 2011.

Se propone marchitar elRPM, tal y como se establecaen la Ley 100. Para ello, lo

primero que se debe haceres renar de inmediato laentrada de nuevos afliados

y prohibir nuevos trasladosdel RAIS al ISS. Adems, sedebera establecer un nuevocronograma para las personasque sigan cubiertas por elrgimen anterior.


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