3.1.2. informe tÉcnico de gobierno corporativo ... · lineamientos para un código latinoamericano...

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MUNICIPIO DE MEDELLÍN

Construido en el marco del proyecto para “Definir y recomendar elementos de

gobernabilidad para que el Municipio de Medellín actúe o estructure un modelo

de propiedad pública respecto de las Entidades Descentralizadas, alineado con las

mejores prácticas de Gobierno Corporativo.”

3.1.2.

INFORME TÉCNICO DE GOBIERNO CORPORATIVO – CONGLOMERADO PÚBLICO


I. ACERCA DEL DIAGNÓSTICO DE GOBIERNO

CORPORATIVO – CONGLOMERADO PÚBLICO

A. Metodología para la construcción del diagnóstico

El presente documento constituye el Informe de Diagnóstico de Gobierno Corporativo del

Municipio de Medellín, construido en el marco del proyecto para la "Definición del Modelo de

Gobierno Corporativo para el Municipio de Medellín y sus Entidades Descentralizadas, alineado

con las mejores prácticas internacionales de Gobierno Corporativo”.

Este informe fue elaborado específicamente con base en la información documental provista por

el Municipio de Medellín a través de la Secretaría Privada, la información de carácter público

disponible en la página web del Municipio1 y a partir de los comentarios y observaciones producto

de las entrevistas realizadas a actores claves del Municipio de Medellín y de las Entidades

Descentralizadas (en adelante, abreviadas para este documento como EDs ó ED).

El método de valoración utilizado para el diagnóstico está fundamentado en la revisión y contra

estándares locales e internacionales de Gobierno Corporativo; de esta forma se procuró asegurar

una visión integral y ordenada de la situación del Municipio de Medellín y extraer aportes

significativos para el fortalecimiento del Gobierno Corporativo y la mirada de Conglomerado

Público de la entidad territorial.

Para la definición de las mejores prácticas, se abordaron fuentes de alto reconocimiento en el

desarrollo de estándares de Gobierno Corporativo. A continuación se indican los principales

marcos de referencia considerados:

Los principios de Gobierno Corporativo de la OCDE (Organización para Cooperación y

Desarrollo Económicos –2004).

Las Guías de Gobierno Corporativo para Empresas del Estado de la OCDE (OECD

Guidelines on Corporate Governance for State-owned Enterprises – OECD, 2005).

Lineamientos para un Código Latinoamericano de Gobierno Corporativo CAF (Banco

de Desarrollo de América Latina – CAF, 2013).

Benchmark de Gobierno Corporativo en Entidades de Propiedad Pública (EPP) al

Municipio de Medellín.

1 Página web oficial: http://www.medellin.gov.co/irj/portal/medellin


Este diagnóstico de Gobierno Corporativo aplica a las EDs y a las relaciones que se derivan entre

ellas, y con el Municipio de Medellín

Los estándares (mejores prácticas) contenidos en los marcos de referencia no necesariamente

se reproducen de forma literal, debido a que requirieron de ajustes para lograr coherencia y

entendimiento en la valoración para la organización. Sin embargo, obedecen a mejores

prácticas aplicables entidades de propiedad pública que deberán adaptarse a la realidad y

terminología propia del contexto en el cual se desenvuelve el Municipio.

Se reconoce y es claro para este trabajo que por la naturaleza del Municipio, éste no constituye

un grupo empresarial; sin embargo, las prácticas de gobierno responden a una iniciativa de la

Alcaldía de Medellín por establecer las mejores prácticas de dirección y control que puedan ser

aplicables a una realidad de “Conglomerado Público Municipio de Medellín” en donde se pueda

generar mayor valor de sus entidades descentralizadas a la población.

El presente análisis parte del reconocimiento de los derechos y facultades otorgados al Alcalde de

Medellín como máxima autoridad del ente territorial en relación con la administración y el control

de las Entidades Descentralizadas (EDs) adscritas y vinculadas al Municipio; así como las

estructuras diseñadas en el Decreto 1364 de 2012.

El Municipio ha ratificado su posición respecto de la modelación de su rol como Estado Propietario

y la implementación de buenas prácticas de Gobierno Corporativo hacia sus EDs, con el propósito

de garantizar la sostenibilidad y eficiencia de las entidades y su alineación con las prioridades del

Municipio, todo bajo el marco del cumplimiento de los fines del Estado.

1. Informe Ejecutivo – (Capítulo II)

Conclusiones: presentan las principales conclusiones derivadas del análisis de la información

documental y de entrevistas respecto de las mejores prácticas de Gobierno Corporativo valoradas

y respecto a otras situaciones (internas o externas, connaturales o prevalentes, de tipo normativo,

político, cultural, etc.) que condicionan la estructura de gobierno del Municipio de Medellín.

Resumen de resultados: el resumen de los resultados del diagnóstico es una representación

gráfica (semáforo) agregada de cada área de análisis, con la cual se pretende simplificar el

entendimiento de la situación.

Glosario: definiciones y abreviaturas usadas recurrentemente en el informe o que constituyen la

base para el entendimiento de los temas presentados.


2. Análisis por Áreas

Presenta la valoración de las prácticas de Gobierno Corporativo en las siguientes cinco (5) áreas:

(i). Ejercicio de la propiedad.

(ii). Juntas Directivas de las EDs.

(iii). Conflictos de Interés.

(iv). Planeación y gestión

(v). Ambiente de control.

Cada área diagnosticada se introduce con la presentación de los principales hallazgos y

observaciones, e inmediatamente después se presenta la valoración de prácticas de Gobierno

Corporativo.

El análisis no pretende hacer una descripción conceptual de cada una de las mejores prácticas, ni

hacer una transferencia textual completa de los compromisos formales documentados en los

decretos o políticas del Municipio de Medellín y los demás documentos e informes suministrados

para efectos del presente proyecto. Por el contrario, se hace un análisis del marco normativo y los

demás documentos referenciados en el Anexo 1. Informe Técnico de Desarrollo del Diagnóstico,

en el apartado sobre información documental.

1. Sobre la valoración de las prácticas

Para la valoración de las prácticas de Gobierno Corporativo se tomó en cuenta, tanto la existencia

formal en documentos del Municipio, como su implementación y funcionamiento efectivo.

Existencia formal: se refiere a la posibilidad de identificar la práctica de forma

específica y explicita en algún documento vigente de aplicación interna (ejemplo:

Código de Buen Gobierno Corporativo, Decretos, Reglamentos Internos, Códigos de

Ética y Conducta, etc.).

Existencia de entendimiento, implementación y funcionamiento: se refiere a la

posibilidad de corroborar la aplicación efectiva y consuetudinaria de la práctica en los

procesos de Gobierno Corporativo (ejemplo: por medio de entrevistas, informes y

actas).


I. INFORME EJECUTIVO

A. Resumen de resultados

En general, se percibe que el estado del Gobierno Corporativo del

Municipio de Medellín hacia sus Entidades Descentralizadas se

encuentra en un nivel inicial de mejora, con el 31% de cumplimiento

general.

El diagnóstico que se presenta a continuación analiza en detalle el grado de implementación de

mejores prácticas de Gobierno Corporativo en las áreas de análisis (ejercicio de la propiedad,

Juntas Directivas de las EDs, conflictos de interés, planeación - gestión y ambiente de control),

evidenciando aquellos temas propios de la entidad que cobran relevancia al momento de la

evaluación.

Área de análisis Cumplimiento

1. Ejercicio de la

propiedad 43%

2. Juntas Directivas

de las EDs 31%


Área de análisis Cumplimiento

3. Conflictos de

interés 20%

4. Planeación y

gestión conjunta 47%

5. Ambiente de

control 30%

B. Glosario

i) Entidad Pública de Propiedad – EPP: corresponde al Estado cuando actúa como

propietario de una empresa o entidad. Esta relación implica el ejercicio adecuado de sus

derechos de propiedad, acompañado de labores de monitoreo del desempeño con

criterios objetivos, responsabilidad a la hora de ejercer lineamientos en la gestión y

respeto por la dinámica e independencia de la entidad.

ii) Empresas de Propiedad Estatal – EPE: empresas o entidades creadas para cumplir los

fines del Estado.

iii) Entidades Descentralizadas - EDs: hace referencia al conjunto de establecimientos

públicos, empresas, sociedades, asociaciones, agencias y entidades sin ánimo de lucro

creadas para cumplir los objetivos y funciones del Estado. Para efectos de este proyecto se

clasifican en directas, indirectas y sociedades.


iv) Manual de Propiedad y Actuación: documento que enmarca los derechos de propiedad

del Municipio y la relación que tiene con sus EDs como propietario para facilitar el

cumplimiento de sus objetivos.

C. Roles de Entidades Públicas de Propiedad

A nivel internacional existen diferentes modelos sobre Entidad Pública de Propiedad (EPP) que

permiten visualizar la existencia de diversos roles que puede adoptar el Estado como propietario

respecto de las entidades o EDs que están a su cargo.

El Modelo Corporativo de Propiedad Pública constituye uno de los mecanismos existentes y se

relaciona en gran medida con la situación actual del Municipio de Medellín, en cuanto a la

modelación de su Gobierno Corporativo. La consolidación de este modelo permitirá al Municipio

resolver dificultades de coordinación y claridad a partir de la constitución de un conglomerado

público que fortalezca la institucionalidad del Municipio en el territorio, y logre alineación de

expectativas y la unidad de propósito y dirección. En este sentido, su implementación puede

fortalecer el cumplimiento de los objetivos como Estado y facilitar:

Una mayor coordinación de las EDs a través de un manual de propiedad y actuación que

respete la estructura jurídica de las EDs.

Un equilibrio y una diferenciación clara entre el ejercicio de los derechos de propiedad y

las funciones que tiene el Estado como regulador.

Un balance entre el rol de propietario activo y la dirección en las EDs.

El establecimiento de instrumentos de reporte que permitan el seguimiento continuo a las

EDs respecto de los objetivos y expectativas del Municipio.

La consolidación de la información de las EDs en términos financieros y de gestión que

permita la rendición de cuentas al público general y a sus órganos de control garantizando

la transparencia.

La creación de sinergias que beneficien al Municipio, a las EDs y a los ciudadanos.

La aplicación del modelo debe ser coordinada y tener un seguimiento continuo para que su

implementación tenga éxito.

El presente análisis es un marco de referencia que permite poner en contexto el papel que han

desempeñado otras Entidades de Propiedad en el mundo en términos de Gobierno Corporativo, y


que resultan afines a los objetivos del Municipio; ninguno de los modelos presentados es una guía

única para la construcción del modelo de Gobierno del Municipio.

Entidad de Propiedad

Mandato/Rol Función principal

Sistema de Empresas – SEP “Representar los intereses del Estado de Chile (en su calidad de dueño) en las empresas en que éste es directa o indirectamente socio, accionista o propietario, a fin de maximizar el valor económico de éstas”.

1. Designar a los miembros de los Directorios o Consejos.

2. Evaluar la gestión estratégica de las empresas.

Consejo del Tesoro de la Secretaría de Canadá “Doble mandato: (1) apoyar a la Junta del Tesoro como un comité de ministros; y (2) cumplir las responsabilidades legales de una agencia del gobierno central”.

1. Asesorar a las empresas que forman parte del sistema, en temas como Gobierno Corporativo.

Unidad de Supervisión de Propiedad de la Corona “Supervisar la inversión del Estado en las empresas /entidades pertenecientes a la Corona, actividad que es apoyada con el nombramiento de los consejeros. Proporciona además, asesoramiento sobre el rendimiento y la gobernanza de Ministros”.

1. Asesorar en temas de estrategia y Gobierno Corporativo.

2. Apoyar el nombramiento de directores de los Consejos de Administración de la Corona.

3. Centro de excelencia.

Khazanah Nasional Berhard “Impulsar la creación de valor para el accionista, aumentar la eficiencia y mejorar el Gobierno Corporativo en las empresas controladas por el Estado, empresas vinculadas (EVA)”.

1. La creación de valor sostenible.

2. El aumento de la competitividad nacional.

3. Cultivar una cultura de alto desempeño.

Departamento de Coordinación y Gobernanza de las Empresas Estatales DEST “Mejorar la función del Estado como accionista de las empresas federales, a través de una mayor eficiencia y transparencia en el funcionamiento de las empresas públicas”.

1. Promover la coordinación e integración de las políticas de empresas estatales.

2. Procesar y suministrar información de las empresas.


Entidad de Propiedad

Mandato/Rol Función principal

Hungarian National Asset Management Inc. “Administrar y gestionar los activos del Estado y ejercer los derechos de propiedad de las empresas estatales. Ofrece orientaciones para las organizaciones que tienen responsabilidades públicas”.

1. Preparar y ejecutar las decisiones del Gobierno relativas a los bienes del Estado.

2. Hacer seguimiento periódico de la gestión de los activos estatales u organizaciones que están en relación contractual con el Estado.

En cuanto al Mandato de las Entidades de Propiedad Pública:

Teniendo en cuenta el proceso de modernización del Municipio de Medellín (desde septiembre

de 2012 con el Decreto 1364 de 2012), así como la estructura de administración y la gestión de

Gobierno Corporativo realizada hasta el momento, el Municipio presenta mayores similitudes con

los planteamientos desarrollados en los Modelos de Entidad de Propiedad de Canadá y Hungría,

en los que se define un Modelo Corporativo de Propiedad que articula a las empresas y entidades

del Estado a través de un seguimiento y acompañamiento continuo, ejerciendo funciones de

coordinación y apoyo.

Los avances del Municipio de Medellín que se han venido realizando se enfocan en mejorar la

función del Municipio como propietario, función que tiene como premisa fundamental,

garantizar la sostenibilidad de las Entidades Descentralizadas y cumplir con los fines del Estado

para lograr así, la alineación de expectativas y la unidad de propósito y dirección.

II. EJERCICIO DE LA PROPIEDAD

A. Sobre el diagnóstico del ejercicio de la propiedad

La estructura de propiedad de una organización es un elemento determinante de la forma en que

se distribuye y ejerce el poder en sus órganos de Gobierno. En este sentido, la regulación de los

derechos y el ejercicio de propiedad, es uno de los objetivos básicos del fortalecimiento de la

gobernabilidad. Las buenas prácticas que implementan las organizaciones al respecto dependen

de la estructura de propiedad (forma jurídica) y de las características, expectativas e intereses que

tengan los propietarios (ejemplo: tipo de fortalecimiento que requiere).


El buen Gobierno Corporativo establece un balance y equilibrio no solo a nivel de Propietario –

EDs, sino entre los principales órganos de gobierno que lo componen (Secretarios Vicealcaldes,

Secretarios, Juntas Directivas y Alta Gerencia de las EDs) proporcionando de esta forma las

condiciones óptimas para que una organización prospere, cumpla con sus objetivos estratégicos y

logre un desarrollo sostenible a largo plazo

La discusión de Gobierno Corporativo para las Empresas de Propiedad Estatal – (EPE´s) debe

contemplar el rol del Estado – Propietario en la definición de los objetivos y la función pública que

debe desempeñar cada una de ellas.

En este caso, el Municipio de Medellín (como Estado - Propietario) debe comunicar clara y

efectivamente a sus entidades y a los diferentes grupos de interés los objetivos que pretende

alcanzar a través de sus EDs.

En el presente capítulo se diagnostican las prácticas referentes al rol del Municipio de Medellín

como propietario y el ejercicio de los derechos de propiedad respecto de sus EDs.

El análisis del capítulo se desarrolla en función de la siguiente estructura:

1. Proceso de Modernización del Municipio de Medellín - Decreto 1364 de 2012.

2. Principales conclusiones y hallazgos.

Proceso de Modernización del Municipio de Medellín Decreto 1364 de 2012

El Municipio de Medellín tiene a su cargo las funciones señaladas en el artículo 6° de la Ley 1551

de 2012 y las demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan (Artículo 6º del

Decreto 1364 de 2012).

En septiembre de 2012, con la aprobación del Decreto 1364 de 2012, “Por el cual se adopta una

nueva Estructura de Administración Municipal, se definen las funciones de sus organismos y

dependencias, se crean y modifican unas Entidades Descentralizadas y se dictan otras

disposiciones”; el Municipio acoge una nueva realidad normativa que le otorga una mayor

visibilidad a sus Entidades Descentralizadas y por tanto, importantes retos en materia de

gobernabilidad e implementación de buenas prácticas.


Las EDs han sido creadas bajo la modalidad de descentralización administrativa con el propósito

de garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los

servicios a cargo de la Administración Municipal.

Mediante la descentralización administrativa, el Municipio garantiza la eficiente gestión de sus

líneas de trabajo estratégicas definidas en los planes de desarrollo, teniendo en cuenta la

naturaleza de la respectiva función o servicio público que lo requiera. La autoridad competente,

de conformidad con la ley, crea o autoriza la creación de Entidades Descentralizadas. Aún cuando

las EDs gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político, administrativo y a la

dirección de la dependencia de la Administración Municipal, a la cual estén adscritas o

vinculadas.

Para efectos del proyecto, las prácticas y recomendaciones se centrarán en las EDs que

dependen directamente del Municipio de Medellín; aunque pueden aplicarse consideraciones

relevantes para las restantes EDs indirectas.

Se reconoce que las EDs pertenecientes al sector educativo y de salud, además de regirse por el

Plan de Desarrollo Municipal, cuentan con un marco regulatorio específico, dado principalmente

por la siguiente normatividad:

Para las entidades del sector educativo: la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio

público de la Educación Superior en Colombia; lo cual le otorga fortalezas en términos de

conformación y operatividad de los Consejos Directivos de las instituciones de educación

superior adscritas al Municipio.

Para las entidades del sector salud: Decreto 2993 de 2011 “por el cual se establecen

disposiciones relacionadas con la conformación y funcionamiento de la Junta Directiva de

las Entidades Sociales del Estado de nivel territorial (municipal, departamental o distrital)

de primer nivel de atención y se dictan otras disposiciones”; y el Decreto 1876 de 1994

“Por el cual se reglamentan los artículos 96°, 97° y 98° del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo

relacionado con las Entidades Sociales del Estado”. Por tanto, actualmente las EDs

pertenecientes al sector salud constituyen actores de referenciamiento para la

implementación de buenas prácticas de gobierno corporativo en otras EDs del Municipio.


Principales hallazgos y observaciones

El nivel en el cual se encuentran formalizados e implementados los mecanismos del Muncipio

de Medellín respecto de su rol como Propietario, así como los instrumentos que permitan la

materialización del ejercicio respecto de las EDs, es medio.

Las EDs adscritas y vinculadas al Municipio cuentan con diferentes grados de madurez y desarrollo

respecto del ejercicio de sus funciones y capacidad para asumir retos en materia de Gobierno

Corporativo. Existen casos donde la implementación de buenas prácticas de Gobierno Corporativo

es sobresaliente; sin embargo, se debe más a criterios estratégicos del Municipio, en la medida

que algunas entidades atienden temas transversales para la ciudad de Medellín; y en otros casos

se debe a la implementación autónoma de buenas prácticas de gobernabilidad de las EDs.

El Municipio tiene como retos permanantes:

1. La consolidación de su rol como propietario y direccionador de sus EDs, con el propósito

de alinear respetando la autonomía de las entidades.

2. Sentar las bases para la generación de valor social a través de sólidas estructuras de

dirección y control.

3. Formulación de un modelo que fomente la eficiencia y transparencia en el

funcionamiento de sus EDs.

4. Claridad respecto del establecimiento de criterios técnicos para la creación de sus EDs.

A continuación se presentan los principales hallazgos y conclusiones identificados durante el

proceso de diagnóstico.

Se destacan como positivas las siguientes prácticas de Gobierno Corporativo del Municipio de

Medellín en el ejercicio de la propiedad:

1. La voluntad de la administración actual por establecer altos estándares de Gobierno

Corporativo respecto de las entidades descentralizadas. Dicha voluntad le permite

institucionalizar buenas prácticas, garantizar el sano equilibro entre los resultados de corto

y de largo plazo, añadir un mayor grado de impacto social a las EDs y la ejecución de sus

responsabiliades en beneficio la ciudad.

2. El rol que ha venido desempeñado la Secretaría Privada, la Secretaría de Hacienda y el

Departamento Administrativo de Planeación Municipal, ha sido fundamental para sentar


las bases del proceso de implementación de prácticas de Gobierno Corporativo del

Municipio de Medellín, y contar con instrumentos de coodinación y articulación de las EDs

respecto de las expectativas y resultados esperados por el Municipio. Cada una de estas

instancias administrativas, ha desarrollado procesos estructurados de seguimiento a la

gestión de las EDs . Sin embargo, se reconoce la necesidad de formalizar algunos de los

mecanismos ya implementados y la adopción de nuevas prácticas que enmarquen el rol

del Municipio y sus EDs bajo un modelo de Conglomerado Púbico.

3. La formalización del rol de las dependencias administrativas del Municipio respecto de la

alienación de las EDs. En este sentido, la estructura creada en el proceso de

modernización asume el liderazgo en definir e implementar procesos de alineación de las

dependencias del nivel central de la Administración Municipal con las entidades

descentralizadas. Sin embargo, existen brechas significativas entre el estado actual de

alineación del Municipio respecto de sus EDs y un modelo de Gobierno Corporativo bajo

la figura de Conglomerado Público del Municipio de Medellín formalizado y plenamente

identificable para todos los actores involucrados.

4. El proceso de modernización del Municpio del año 2012 implicó la emisión Decreto 1364

de 2012. Este mecanismo le otorga una mayor visibilidad a las EDs, en la medida que

definió lineas de mando claras entre las dependencias administrativas del nivel central del

Municipio y aquellas; a sus órganos de gobierno, especialmente las Juntas Directivas; así

como la agrupación de las mismas por sectores estratégicos. La modernización genera una

nueva realidad para el Municipio en términos de administración y alineación de las EDs

dentro del quehacer del Municipio y su rol como Estado Propietario. Por lo anterior, es

fundamental organizar las funciones y los procesos que obedezcab a la nueva estructura y

le den fortaleza al conglomerado público.

5. El seguimiento del Plan de Desarrollo Municipal, a través de instrumentos que permiten

verificar el cumplimiento anual de las metas fijadas, por parte de las dependencias del

nivel central y las entidades descentralizadas del Municipio. Actualmente, el Municipio de

Medellín, a través de la Secretaría de Hacienda y el Departamento Administrativo de

Planeación, cuenta con un instrumento de reporte de información financiera que define

los indicadores de cumplimiento a las metas del Plan de Desarrollo y quizá lo más

importante para el Municipio en esta materia, permite análizar y consolidar. Sin embargo,

es importante lograr la implementación de un modelo integrado de planeación que

permita mas allá de medir incorporar en la gestión todo el pensamiento estratégico.


Se presentan oportunidades de mejora, en particular respecto a lo siguiente:

1. La definición y formalización de lineamientos claros respecto de los resultados esperados

del Municipio en cada una de las EDs, en este sentido, resulta fundamental establecer

criterios de valor (social) esperado que guíen sus procesos de relacionamiento con las

entidades y en esta medida aclarar el rol de los miembros de las Juntas Directivas

delegados por el Municipio.

Respecto de los lineamientos y expectativas del Municipio en sus Entidades

Descentralizadas: se entiende como la manifestación y claridad establecida desde el

Municipio como propietario respecto de las expectativas en sus entidades y en ningún

caso se deberá entender como reglas imperativas que rigen los procesos de

relacionamiento Municipio – EDs. De acuerdo con los actores claves entrevistados en el

proceso de diagnóstico, dichas expectativas se deberán definir en función de cada uno de

los sectores administrativos establecidos a partir del Decreto 1364 de 2012, con el

propósito de adecuar el análisis a la realidad de cada una de las entidades y formentar un

trabajo claro y direccionador por parte de los respectivos Vicealcaldes.

Respecto del rol de los miembros de las Juntas Directivas: actualmente los miembros de

las Juntas Directivas deben ser fortalecidos para un direccionamiento claro y

estructurado que les permita no solo alinear los intereses del Municipio con el de las

Entidades Descentralizadas, sino además, cumplir un rol más estratégico y que agregue

valor a la entidad. Por la funciones propias del Municipio y el motivo por el cual fueron

creadas las EDs, se reconoce la primacía de los criterios de impacto social y cumplimiento

de política pública. Entre los directivos entrevistados existe consenso respecto de que la

sostenibilidad no ha sido una preocupación de administraciones anteriores pero la

consideran fundamental y sí debe ser un criterio a considerar. Las EDs deben propender

por ser autosostenibles.

2. La formalización e implementación de un Manual de gobierno corporativo y Actuación del

Municipio respecto de todas sus entidades, que enmarque los principios que rigen la

relación Municipio – EDs, las obligaciones específicas que se derivan y el mejor

entendimiento del papel de cada una de las partes.

3. La claridad respecto de las competencias, el campo de acción y el alcance de cada una de

las EDs, especialmente aquellas que pertenecen a los mismos sectores estratégicos del

Municipio o sectores similares, que siendo complementarias, en muchos casos compiten.


Tema de análisis Nivel de cumplimiento

Ejercicio de la propiedad

MEDIO

Este apartado evalúa el cumplimiento y la implementación

de las prácticas de Gobierno Corporativo referentes al

ejercicio de los derechos de propiedad del Municipio de

Medellín respecto de las Entidades Descentralizadas.

Alineación estratégica Si No

EP.1. ¿Se cuenta con un plan estratégico que toma en

consideración y consolida los planes estratégicos de las

Entidades Descentralizadas?

El Plan de Desarrollo Municipal constituye el principal marco de actuación y documento

estratégico que guía los procesos del Municipio y de sus EDs. Para el cuatrenio 2012 – 2015 dicho

plan se ha denominado “Medellín un Hogar para la Vida” y hace énfasis en cuatro (4) aspectos:

1. Enfoque de derechos y capacidades.

2. Enfoque poblacional.

3. Enfoque de equidad de género.

4. Enfoque territorial urbano - rural: visión sistémica del desarrollo.

Nota aclaratoria: EN PRÁCTICAS A IMPLEMENTAR EL MODELO MIPYG – MODELO INTEGRADO DE PLANEACIÓN Y GESTIÓN.


Manual de propiedad y actuación Si No

EP.2. ¿El manual de propiedad y actuación (o documento

equivalente) establece prioridades entre los objetivos a

alcanzar como Entidad Descentralizada y los

compromisos adquiridos a largo plazo (si existieren)?

Proceso de toma de decisiones Si No

EP.3. ¿Se encuentra definido qué tipo de decisiones

toman las Entidades Descentralizadas de forma

autónoma?

Decreto 1364 de 2012. Artículo 35. Autonomía Administrativa y Financiera de las Entidades

Descentralizadas. “La autonomía administrativa y financiera de las entidades descentralizadas se ejercerá de

conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998, en sus respectivos actos de creación o autorización y en

sus estatutos internos. Estas entidades no podrán destinar parte alguna de sus bienes o recursos para fines

diferentes de los contemplados en ellos”.

Artículo 16. Estructura y Organización. “Nivel Descentralizado por Servicios. El Nivel Descentralizado por

Servicios está constituido por las entidades públicas municipales descentralizadas, cuyo objeto principal es el

ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la ejecución de actividades

industriales o comerciales, gozan de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

Como entidades municipales, aun cuando gozan de autonomía administrativa, están sujetas al control

político, administrativo y a la suprema dirección de la dependencia de la Administración Municipal, a la cual

estén adscritas o vinculadas”.

Lineamientos para las juntas directivas de

las EDs

Cumplimiento

implementación

EP.4. ¿Existen miembros de Junta

Directiva pertenecientes al Municipio

y EDs de forma simultánea?


Unidad de propósito y dirección del Municipio hacia sus

EDs Cumplimiento implementación

EP.1. ¿El interés y visión del Municipio de Medellín se

encuentran definidos y son comunicados a las EDs?

EP.1. ¿Los miembros de las Juntas Directivas y la Alta

Gerencia de las EDs reconocen y respetan la unidad de

propósito y dirección ejercida desde el Municipio?

IV. JUNTAS DIRECTIVAS DE LAS ENTIDADES

DESCENTRALIZADAS

A. Sobre el diagnóstico de las Juntas Directivas de las Entidades

Descentralizadas

Uno de los aspectos cruciales en el desempeño del Gobierno Corporativo de toda organización es

el funcionamiento de su principal órgano de dirección - la Junta Directiva - considerado como tal

en la medida que es responsable de mediar y alinear los objetivos. (propiedad/administración).

El análisis de la Juntas Directivas de las EDs está basado en un modelo lógico que representa la

sincronía de los diferentes actores y elementos de Gobierno Corporativo que determinan su

funcionamiento como órgano clave de gobernabilidad.


Ilustración 3: Modelo lógico de la Junta Directiva

Estructuración de las Juntas Directivas de las Entidades Descentralizadas a partir del Decreto

1364 de 2012

La conformación y las responsabilidades de las Juntas Directivas de las EDs se encuentran

definidas en el Dectero 1364 de 2012. En cuanto a su conformación se establece que “…Los

consejos directivos o juntas directivas serán presididos por el Alcalde o su delegado, que será el

Secretario o Director de Departamento Administrativo al cual esté adscrita o vinculada la entidad

descentralizada correspondiente, quien será miembro permanente. Harán parte, además, los

secretarios de apoyo institucional o misional del Sector Administrativo correspondiente. Su

integración, las responsabilidades de sus miembros, sus inhabilidades e incompatibilidades, se

rigen por el Decreto-Ley 128 de 1976, la Ley 489 de 1998 y la Ley 1474 de 2011 y demás normas

que las reglamenten o lo modifiquen, por su acto de creación o autorización y por los estatutos

internos, en lo pertinente.” (artículo 36, decreto 1364 de 2012 sobre la “Dirección y Administración

de las Entidades Descetralizadas”)



La estructura y funcionamiento de las Juntas Directivas de las EDs se encuentran formalizados en

el Decreto 1364 de 2012, a partir del cual, los órganos de dirección de las EDs adoptaron una

nueva realidad respecto de su conformación, relacionamiento y líneas de mando con el Municipio.

Actualmente el nivel de formalizacion e implementación de buenas prácticas de Gobierno

Corporativo, en relación con las Juntas Directivas de las EDs es medio.

Se destacan como positivas las siguientes prácticas de Gobierno Corporativo en materia de Juntas

Directivas de las EDs:

1. Los miembros de Junta Directiva delegados por el Municipio, cuentan con un nivel alto

de credibilidad y prestigio a nivel de la administración de las EDs. Se considera que son

altamente calificados para el ejercicio de su cargo, cuentan con buen prestigio

profesional, experiencia en el sector y en cargos de alta dirección.

2. Existe la tendencia de Juntas Directivas fundamentalmente operativas, las cuales se agotan en el

seguimiento de los asuntos del día a día y el cumplimiento de metas de las EDs, por tanto, es

importante iniciar un proceso de priorización de los temas a analizar en las reuniones del órgano y

definir una agenda anual de trabajo, con el propósito de enfocar su rol hacia asuntos estratégicos

de las EDs, la fijación de politicas y visión de largo plazo.

3. Teniendo en cuenta que buena parte de la estrategia de las EDs se encuentra alineada con

los programas y proyectos del Plan de Desarrollo Municipal, existe un seguimiento y y

control directo sobre estos temas entre los Gerentes de las EDs y el Municipio de

Medellín, omitiendo el rol estrategico que pueden desempeñar las Juntas Directivas en

este sentido.

4. La formalización por parte del Municipio de procesos de inducción y capacitación

unificados a los miembros de las Juntas Directivas delegados en las EDs, de manera que

cuenten con herramientas de gestión propias para el ejercicio del cargo y con un nivel alto

de conocimiento de la entidad y del sector en el cual se encuentra inmerso.

Respecto de las entidades pertenecientes al sector salud se destacan como positivas las

siguientes prácticas a nivel de Juntas Directivas:

La realización de jornadas de inducción por parte de la Alta Gerencia, a partir del manual

de inducción establecido por la Seccional de Salud de Antioquia; y capacitaciones

periódicas (en cada reunión) a los miembros de las Juntas Directivas.


Evaluación Cumplimiento

implementación

JD.1. ¿Existe un mecanismo de

valoración y evaluación de los

miembros de las Juntas Directivas de

las EDs definido por el Municipio?

Planificación de las reuniones de Junta

Directiva

Cumplimiento

implementación

JD.1. ¿Existen mecanismos de

coordinación y planificación de las

reuniones de Junta Directiva?

Capacidad para fortalecerse como equipo

de trabajo

Cumplimiento

implementación

JD.1. ¿Se cuenta con un proceso de

inducción para los miembros de Junta

Directiva de las EDs propuesto por el

Municipio?

JD.2. ¿Los miembros de la Junta

Directiva reciben periódicamente del

Municipio capacitación y educación

para el mejor desempeño de su rol?

JD.2. Dentro de las funciones de las Juntas Directivas de las EDs están:

JD.15.1. Determinar los

objetivos estratégicos y la

visión de la ED.


JD.15.2. Asegurar el

cumplimiento ético, legal y

regulatorio de la ED.

JD.15.3. Supervisar el

desempeño y dar

acompañamiento a la

Gerencia de la ED para la

generación de valor.

V. CONFLICTOS DE INTERÉS

A. Sobre el diagnóstico de conflictos de interés

Los conflictos de interés son procesos inherentes al funcionamiento de cualquier entidad o

sociedad. Por tanto, existe una probabilidad significativa que en el devenir de los asuntos de la

entidad se presenten situaciones en las que se produzca un conflicto de interés frente a la misma,

o al nivel de miembros de la Junta Directiva o de la Alta Gerencia.

En términos de Gobierno Corporativo, deben existir procedimientos claramente definidos y

formalizados en la normativa interna para la administración y gestión de los conflictos de interés,

así como un alto nivel de conciencia por parte de los actores involucrados respecto de sus reglas

de administración.


El nivel de formalización e implementación de buenas prácticas en relación con la

administración y monitoreo de los conflictos de interés es bajo. Existen brechas significativas

respecto del rol del Municipio como conglomerado público en la definición de reglas de

confictos de interés hacia sus EDs y los estándares básicos que regulan la materia. Por tanto, el

Municipio deberá formalizar y mejorar sus procesos con el propósito de contar con mecanismos

de gestión sólidos y fácilmente identificables por los actores claves de las EDs que a su vez facilite

la administración de sus EDs.



1. La definición de un manual de conflictos de interés desde el Municipio de Medellín hacia

sus EDs, que determine y unifique los procesos de administración, monitoreo y reporte de

los casos de conflictos de interés identificados.

2. El inicio de procesos de capacitación y sensibilización a los miembros de las Juntas

Directivas delegados por el Municipio y a los Gerentes de las EDs, sobre conflictos de

interés, que incluya: identificación, tipología de los conflictos de interés (connaturales,

potenciales, reales, materiales y aparentes) propios de cada ED respecto de sí misma y de

los grupos de interés, el procedimiento de declaración de conflictos y el deber de

abstenerse de participar en la toma de decisiones.

Definición de conflictos de interés Si No

CI.1. ¿Se cuenta con reglas sobre conflictos de

interés que son comunes y transversales a

todas las EDs, más allá de las establecidas

por la regulación municipal?

CI.2. ¿Existen disposiciones o procedimientos

definidos y formalizados desde el Municipio

para la administración y gestión de los

conflictos de interés personales a nivel de

miembros de Juntas Directivas, Alta

Gerencia?

VI. PLANEACIÓN Y GESTIÓN

A. Sobre el diagnóstico de flujos de información y reporte

La transparencia, entendida como el acto de revelar información sobre la ENTIDAD, cuyo

contenido, formato de presentación y temporalidad reúnan determinadas características, es un

factor fundamental con la generación de confianza y contribuye a la reputación corporativa. A

través de un adecuado nivel de revelación de información y la implementación de un sistema de

reporte, podrán los grupos de interés de la comunidad y partes interesadas realizar un control, y

para el caso de los propietarios, ejercer de manera informada e implementar procesos de


seguimiento sobre la gestión de sus entidades.


El nivel de formalización e implementación de buenas prácticas en relación con los procesos de

transparencia, flujos de comunicación y reporte entre el Municipio de Medellín y sus EDs es

básico.

Los mecanismos de coordinación en la organización y funcionamiento de la Administración

Municipal respecto de sus EDs se encuentran formalizados en el Decreto 1364 de 2012, donde se

identifica al Consejo de Gobierno como principal órgano formulador de políticas y asesor del

gobierno en todos los temas relacionados con la gestión administrativa y la política pública. A

través del Consejo de Gobierno, el Municipio coordina y articula los organismos y entidades del

nivel central con las EDs.

Aunque se reconoce la existencia de otros mecanismos de interacción y flujos de comunicación y

reporte entre el Municipio y las EDs, resulta fundamental iniciar un ejercicio de identificación y

formalización de los mecanismos existentes, con el propósito de establecer reglas de juego claras

entre las partes y organizar el sistema de reportes. Adaptar los procesos y las funciones que hoy

no se tienen.

El sistema de reporte Municipio - EDs antes descrito constituye una primera aproximación a la

formalización de los mecanismos de información entre los órganos de gobierno del Municipio y

sus EDs.

TR.1. ¿El Municipio cuenta con

sistemas de reporte que

permitan un monitoreo regular y

una evaluación del desempeño

de las EDs?

Informes de desempeño Si No

TR.1. ¿El Municipio presenta

anualmente un informe financiero y

de desempeño consolidado de


Informes de desempeño Si No

todas sus EDs?

VII. AMBIENTE DE CONTROL

A. Sobre el diagnóstico de ambiente de control

Los procesos que una entidad implementa para identificar y dar tratamiento a los riesgos que

enfrenta (riesgos, control, auditoría y cumplimiento) y el conjunto de órganos internos y externos

que los ejecutan, hacen seguimiento y administran conforman su ambiente de control.

Mediante estos elementos del ambiente de control, se ejecutan acciones, se supervisa y se

garantiza que la entidad y sus inversiones marchen por buen camino y que se estén

administrando correctamente los riesgos.

El análisis del capítulo se desarrolla en función de la siguiente estructura:

1. Estructuración del sistema de control interno de las EDs a partir del Decreto 1364 de 2012.

2. Principales conclusiones y hallazgos.

Estructuración del sistema de control interno de las Entidades Descentralizadas a partir del

Decreto 1364 de 2012

El control interno de los organismos y las dependencias centrales y de las EDs será ejercido por el

Alcalde del Municipio a través de la Secretaría de Evaluación y Control en el nivel central y del

Directivo o Jefe de Control Interno en cada una de las EDs designados por el Alcalde Municipal (ver

Esquema de Flujos de Mando y Sistema de Reporte de Información).

La aplicación de los métodos y procedimientos para ejercer el control interno, al igual que la

calidad, eficiencia y eficacia del mismo, es responsabilidad de las directivas de cada una de las

distintas dependencias centrales y de las dependencias internas de las entidades descentralizadas;

correspondiendo al Alcalde de Medellín reglamentar el sistema de control interno.



Se destacan como positivas las siguientes prácticas de Gobierno Corporativo:

1. La existencia desde el punto de vista formal (Decreto 1364 de 2012) y de implementación

de un Comité de Enlace de Auditoría Interna del Municipio de Medellín, liderado por la

Secretaría de Evaluación y Control, cuyo propósito ha sido servir de equipo técnico asesor

en la coordinación de los sectores administrativos del nivel central y de las EDs en materia

de control interno, así como apoyar la evaluación y el seguimiento de las políticas, los

planes y los procedimientos o mecanismos de articulación intersectorial.


1. La articulación e interacción entre el Jefe de la Oficina de Control Interno y las Juntas

Directivas de las EDs. Actualmente, los Jefes de las Oficinas de Control Interno tienen

relacionamiento con los Gerentes de las EDs para la definición de los planes anuales de

auditoría y seguimiento a la gestión, sin embargo el flujo de reporte directo y periódico

hacia las Juntas Directivas es bajo y en algunos casos nulo.

2. No existen procesos formales de direccionamiento y seguimiento por parte del Municipio

de Medellín hacia las EDs en cuanto a la gestión de riesgos y los procesos de auditoría

interna y externa. En la medida en que el Alcalde de Medellín es el responsable de la

designación del Jefe de Control Interno de las EDs, debería existir un mecanismo de

reporte directo entre las partes o en cualquier caso a través de las Juntas Directivas de las

EDs.

3. La actividad de auditoría interna de algunas de las EDs se encuentra circunscrita a la

formulación de los planes anuales de auditoría y a procesos de evaluación del

cumplimiento normativo y de identificación de riesgos en la entidad, sin embargo, debería

fortalecer su rol con la realización de evaluaciones y recomendaciones para mejorar el

proceso de gobierno, el desempeño de la organización y la comunicación al Municipio de

toda la información que en materia de control resulta relevante para la entidad

Gestión de riesgos Cumplimiento

implementación

AC.1. ¿Existen disposiciones generales

en materia de gestión de riesgos,

aprobados por el Municipio, y que se


Gestión de riesgos Cumplimiento

implementación

transmiten a las Entidades

Descentralizadas?

Auditoría Interna Cumplimiento

implementación

AC.1. ¿La ED cuenta con un

Departamento de Auditoría

Interna/Control Interno?

AC.2. ¿La actividad de auditoría

interna evalúa y realiza las

recomendaciones apropiadas

para mejorar el proceso de

gobierno, para promover la ética

y los valores corporativos, el

desempeño de la organización y

comunicar la información de

riesgo en la organización?

Código de Conducta y Ética Cumplimiento implementación

AC.1. ¿El Municipio adopta, divulga y hace cumplir un

Código de Conducta y Ética que define los

comportamientos aceptables y los no aceptables que

sea aplicable a los miembros de la Junta Directiva, Alta

Gerencia y empleados?


ANEXOS

Anexo 1: Informe técnico de desarrollo del diagnóstico

Actividades Ejecutadas

Entrevistas con actores clave

Con el objetivo de surtir el proceso de diagnóstico de Gobierno Corporativo, se realizaron

entrevistas a los actores clave del Municipio de Medellín y de las EDs participantes.

Nombre Cargo

Álvaro Iván Berdugo López Vicealcalde de Gestión Territorial

Jesús Aristizabal Guevara Vicealcalde de Hábitat, Infraestructura y

Sostenibilidad.

Luis Felipe Hoyos Vieira Vicealcalde de CTI, Desarrollo Económico,

Internacionalización y APP.

Luis Fernando Suárez Vélez

Vicealcalde de salud, inclusión y familia.

Vicealcalde de gobernabilidad, seguridad y

servicio a la ciudadanía (e).

Alba María Quintero Zapata Secretaria Privada

Luz Elena Gaviria López Secretaria de Hacienda

Héctor Fabio Vergara Hincapié Secretario General (e)

Gabriel Jaime Rico Gerente General de Plaza Mayor Medellín

Convenciones y Exposiciones S.A.

Manuel Ricardo Giraldo Pinzón Gerente General de la Empresa de Seguridad

Urbana – ESU.

Sergio Roldán Gutiérrez Gerente General de SAPIENCIA

Diego Restrepo Isaza Gerente General del Instituto de Vivienda de

Medellín – ISVIMED


Nombre Cargo

David Mora Gómez Gerente General del Instituto de Deportes y

Recreación de Medellín – INDER.

Leopoldo Abdiel Giraldo Gerente General del Hospital General de

Medellín

Margarita Ángel Bernal Gerente General de la Empresa de Desarrollo

Urbano – EDU.

Información Documental

Para realizar una validación de la existencia formal e implementación de las mejores prácticas de

Gobierno Corporativo se llevó a cabo la revisión de los siguientes documentos corporativos

facilitados por el Municipio de Medellín, así como de la información disponible en la página web.

Documento Requerido Documento / Estado

Decretos o políticas que enmarquen la

estructura de la Administración

Municipal actual

Decreto 1364 de 2012.

Código de Gobierno Corporativo del

Municipio de Medellín No existe

Nombre y representación de los

Vicealcaldes y Secretarios del Municipio

de Medellín.

Listado proporcionado por la Secretaría Privada

Relación actualizada de las EDs objeto del

proyecto Matriz Juntas Directivas

Acuerdo o política del Municipio que

implemente reglas respecto la dirección,

administración, o control de las EDs

Decreto 0655 de 2012 – “Por el cual se adopta el

Sistema de Articulación Jurídica del Municipio de

Medellín y sus Entidades Descentralizadas, “SAJ”” Ley


Documento Requerido Documento / Estado

489 de 1998

Políticas o normatividad aplicable al

Municipio respecto de los procesos de

contratación pública

Manual de Contratación del Municipio de Medellín

Modelo consolidado de análisis

financiero de las EDs

Estados Financieros consolidados del Municipio de

Medellín

Plan de acción y plan indicativo a

diciembre de 2013

Seguimiento Plan de Acción 2012 y 2013 Seguimiento

Plan Indicativo 2012 y 2013

Justificación Normativa y Estructura del

Municipio

Expectativas de Gobierno Corporativo Organigrama

de la nueva estructura de Administración

Plan de Desarrollo Municipal Plan de Desarrollo Municipal

Código de Ética Decreto 500 de 2013

3.1.2. informe tÉcnico de gobierno corporativo ... · lineamientos para un código latinoamericano...

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