7/26/2019 307.72CON2008.pdf

1/296

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

2/296

1

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

3/296

2

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

4/296

3

POLITICAS PBLICAS COMO

OBJETO SOCIAL

Imaginando el bien pblico en eldesarrollo rural lainoamericano

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

5/296

4

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

6/296

5

POLITICAS PBLICAS COMOOBJETO SOCIAL

Imaginando el bien pblico en el

desarrollo rural lainoamericano

Alberto Arce

Gustavo BlancoMargarita Hurtado

E D I T O R E S

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

7/296

6

Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado, EDITORES

Primera Edicin: 2008

Auores: Carlos A. Ammann Moyano, Albero Arce Maus, Luiz CarlosBeduschi Filho, Gusavo Blanco Wells, Helana Clia De Abreu Freias,obero Seran Diego Quinana, Daniela Gamboa, Margaria HuradoPaz Y Paz, Oscar Auguso Lpez ivera, Ana Beariz Lujan, Carlos

Andrs odrguez Wallenius, Sergio Schneider, Luis Albero Surezojas, Gonzalo enor.

eservados odos los derechos.

No es permiida la reproduccin oal o parcial de ese libro, ni su raamienoinormico, ni la ransmisin de ninguna orman o por cualquier medio, ya seaelecrnico, mecnico, por oocopia, por regisro u oros modos, sin el permiso

previo y por escrio de los iulares del Copyrigh.

Ediado porFLACSO- GuaemalaFaculad de Filosoa y Humanidades Universidad Ausral de Chileural Developmen Sociology Group, Wageningen Universiy

ISBN: 978-99939-72-57-0

Diseo de Porada: Edmundo Cor y Gusavo BlancoAsisencia de Edicin y diagramacin: Julio Sebasin Figueroa C.

Formao: 21 x 14N de pginas: 300

Impreso en FLACSO, Guaemala.

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

8/296

7

ndice

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

9/296

8

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

10/296

9

ndice

InroduccinAlberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado 13

SECCIN I:Elementos tericos para unaRe-conceptualizacin de las polticas pblicas

Imaginando el objeo del desarrollo social.Un campo de accin enre la vida social y el proceso policoAlberto Arce 23

Policas pblicas en economas de mercado: Alcancesgenerales y anlisis de un programa educacional en ChileCarlos A. Amtmann 57

La conribucin de la pluriacividad para laspolicas pblicas de desarrollo rural: una mirada desde el Brasil

Sergio Schneider 81

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

11/296

10

SECCIN II:

Territorio y descentralizacin poltica

El enmeno migraorio en las policas pblicas.El caso del deparameno de Pen, GuaemalaMargarita Hurtado Paz y Paz 113

Procesos de (re)erriorializacin de pequeas sociedades

de pasores y sus luchas por la gesin del desarrollo localLuis Alberto Surez 127

Las incongruencias de la paricipacin ciudadana y la descenralizacinen municipios rurales: el caso de Cuquo (Jalisco), en MxicoCarlos odrguez Wallenius y oberto Diego Quintana 153

Las Junas de Gobierno en el desarrollo erriorialAna Beatriz Lujn, Gonzalo Tentor y Daniela Gamboa 169

SECCIN III:Nuevas configuraciones pblico-privadas

en el mundo rural

Alianzas pblico-privadas y nuevas ormas de inervencin en eldesarrollo rural chileno Hacia una redisribucin de la accin polica?Gustavo Blanco Wells 189

La polica pblica de las concesiones oresalesy la ruralidad en el Pen, GuaemalaOscar A. Lpez ivera 221

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

12/296

11

Aprendizaje por ineraccin:un desao para el desarrollo de las regiones rurales

Luiz Carlos Beduschi Filho 249

La Formacin de la ed de Educacinde Asenados de la eorma Agraria: el PONERHelana Clia de Abreu Freitas 271

Los autores 189

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

13/296

12

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

14/296

13

Introduccin

Alberto Arce, Gustavo Blanco yMargarita Hurtado

Uno de los debaes abieros por la sociologa rural lainoamericana en

las discusiones para enender los enmenos agrupados bajo el rminoglobalizacin, es la redeinicin del rol del Esado-nacin en laconduccin de esas ransormaciones y las consecuencias, adapaciones

y resisencias a esos procesos en conexos locales. Exise ciera ansiedaddisciplinaria por describir cricamene los cambios que ha experimenadoel Esado para acomodarse a las nuevas demandas de insiucionessupranacionales y, paricularmene, a su (in)capacidad para saisacer lasdemandas ciudadanas. Esas inquieudes son especialmene visibles en

los inenos de explicar los cambios de los secores agrario y producor dealimenos de Amrica Laina y, en un senido amplio, las consecuenciasde ales cambios para el conjuno de la diversidad rural. Algunas de esasdiscusiones han sido planeadas bajo la eiquea de Nueva uralidad

Lainoamericana. En una pare significaiva de esos rabajos, el ocode aencin se ha desplazado desde el Esado y los grupos excluidos delos procesos de globalizacin, hacia oros grupos de iners y procesosemergenes que buscan siuarse en el conexo global y ajusarse a laconinua demanda de producos, a los diversos sisemas de regulacin y alos nuevos servicios demandanes de lo rural. En las limas dcadas, los Esados de Amrica Laina haninenado recoger, con disino grado de eecividad, algunas de las nuevasproblemicas sociales y orienarlas hacia el desarrollo rural a ravs de laormulacin, implemenacin y evaluacin de nuevas policas pblicas.De manera general, podemos enender esas policas como disinosarreglos enre acores sociales en una gradiene que va desde aquellasque inenan dar respuesa a demandas de acceso a recursos policos

hasa aquellas con una orienacin ms cenrada en los aspecos cnico-producivos. Los emas ms persisenes esn relacionados con el acceso

y disribucin de los recursos (ierra, agua, capial, servicios, ec.), la

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

15/296

14

incorporacin de las policas de ajuse esrucural en el secor agrario,la superacin de la pobreza, la seguridad alimenicia y el desarrolloproducivo y ecnolgico.

Sin embargo, ese recueno no sera exhausivo si no agregamosaquellas policas nacionales que se alejan de la inervencin radicionalrelacionada con inervencin direca, proeccin y subsidios y, encambio, se orienan a siuar la innovacin/creaividad en el uso de lainormacin/conocimieno como eje cenral en la creacin y apoyo desecores compeiivos. En la ormulacin de esas policas se desplazael nasis desde los acores radicionales de produccin -ierra,capial y rabajo- hacia acores inangibles como conocimieno,

innovacin y nuevas ormas de coordinacin, generalmene mediadaspor las ecnologas de la inormacin y las comunicaciones. El uso yapropiacin de esos y oros recursos en secores rurales y, en paricular,el uso flexible de aquellos nuevos insrumenos del Esado orienadosal cambio ecnolgico, generan nuevas relaciones sociales, producos

y ormas de organizacin. Consecuenemene, esos procesos iendena generar nuevas prcicas y nuevos ipos de dierenciaciones sociales yerrioriales que, en algunos casos, ienen su origen en dierenciaciones y

exclusiones preexisenes. Frene a la posibilidad de examinar el conjuno de esas policasdesde un puno de visa discursivo, ese libro propone, en cambio,inerpreaciones que oman en cuena la experiencia coidiana de losacores sociales rurales. En ello reside la relevancia de los esudios decaso y una esraegia de invesigacin orienada a los acores, pues nospermie ir ms all del aspeco discursivo o exual de las policas, paracenrarnos en las consecuencias empricas de la accin social. Ello nosupone homogeneizacin emica pues la diversidad de perspecivasde invesigacin nos permie disinguir las policas en una variedadde siuaciones; por ejemplo, aquellas en que las policas sirven comoinsrumenos rericos orienados a seleccionar slo aquellos acores

viables denro de un esquema que finalmene jusifica la reproduccin delcapialismo global generando nuevas ormas de desinegracin y conflicosocial; oras siuaciones en las que aparenemene se producen nuevasormas eecivas de inegracin local/global; o finalmene aquellas, y esaes la orienacin general de esa compilacin, que conducen a la creacin

de nuevos objeos policos a parir de la definicin siuada, especfica yconingene del bien pblico. Los rabajos compilados en el presene libro son una seleccin

Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

16/296

15

de una rucera semana de discusin bajo el alero del Grupo derabajo sobre Policas Pblicas y Desarrollo ural del VII CongresoLainoamericano de Sociologa ural realizado en noviembre de 2006 en

Quio, Ecuador. Durane las sesiones de rabajo discuimos inensamenesobre la nauraleza y el carcer de las policas pblicas conemporneasdel secor rural lainoamericano. El debae erico y los casos que ledieron cuerpo reflejaron la diversidad de emas, aspecos meodolgicos yconcepuales que dan cuena de la nauraleza cambiane de las demandassociales y las ormas de represenar, organizar y movilizar las luchas porlo que enendemos como bien pblico y lo social. La riqueza de losrabajos cumpli eecivamene su rol: nos oblig a cuesionar visiones

reduccionisas de las policas pblicas. Definiivamene el Esado no es lanica uene de ormulacin de policas. Sin embargo, lejos de enconrarrespuesas simples, las implicancias para una agenda de invesigacinuura es an incipiene y pueda quizs ser sineizada en una pregunacrica que refleja lo enaivo de la discusin: Qu enendemos porpolicas pblicas en el nuevo escenario lainoamericano?

Las conribuciones de ese libro, por un lado, problemaizanla jerarqua verical de la adminisracin y el conocimieno local en la

ormulacin de policas sociales y por oro idenifican configuracionessociales horizonales con cenros de soberana y auoridad disribuidas enuna orma poliacica que cuesionan ano la democracia parlamenariacomo la auoridad cenralizada. En oras palabras, esa accin policadisribuida reconsiuye el enendimieno de lo pblico a parir de laaccin social y por lo ano concepualiza la ormacin de policas a parirde prcicas coidianas y creacin de insiuciones capaces de negociarsiuadamene la escala de lo local y lo global, y la orma especfica, maerial

y simblica, que adquiere el bien pblico. Los arculos de esa compilacin nos muesran una siuacinrural lainoamericana compuesa por nuevos procesos sociales,insiuciones y organizaciones imporanes de considerar: 1) respuesasa procesos de descenralizacin; 2) la accin social coordinada a ravs dela re-erriorializacin de grupos sociales excluidos de la insiucionalidadpolica; 3) la imporancia de la muliuncionalidad del rabajo rural

y la reconsruccin del espacio agrario; 4) nuevas configuracionessociales que redefinen lo pblico y lo privado y que redisribuyen

la accin polica; y 5) nuevos procesos sociales que rascienden lasroneras polico adminisraivas pero que ienen nima relacin conla vida rural y local. odos esos nuevos procesos policos y sociales

Introduccin

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

17/296

16

eiqueados, quizs no adecuadamene bajo la idea de Nueva uralidad,enaizan sobre odo la necesidad de un cambio de lenguaje que permiaanalizar y re-pensar ericamene la reconsruccin del espacio agrario

lainoamericano aendiendo su diversidad pero ambin sacando leccionesde las especificidades de una hisoria de relaciones uncionales Esado-Sociedad.

Frene a los cambios analizados, la mayora de los auoresdemuesran que los acores sociales no se reugian en la pasividad polica,por el conrario, ienden a organizarse para reclamar sus derechos comociudadanos o desarrollar nuevas esraegias de vida y no solamenecomo producores uncionales de un Esado nacional y neoliberal que

descansa en ormas de mercado para esimular el desarrollo econmico.Lo ineresane es que mucha de la acividad local polico-organizaivade base surge en respuesa a los procesos de redisribucin policadel Esado Lainoamericano a ravs de las dierenes modalidades dedescenralizacin que se han implemenado. El libro es organizado en res secciones: I) Elemenos ericospara una re-concepualizacin de las policas pblicas; II) erriorio ydescenralizacin polica; y III) Nuevas configuraciones pblico-privadas

en el mundo rural. Los auores de la Seccin I planean diversos elemenosericos y meodolgicos, basados en esudios de caso, que nos inducena re-pensar la Nueva uralidad Lainoamericana como un proceso ennecesidad de nuevos marcos de reerencia que vayan ms all del Esado

y del mercado. Albero Arce, en el primer capulo, planea que lo socialno debe ser viso como la caegora residual de lo polico (Esado) ode lo econmico (mercado). Lo social es ms bien el campo medio enel cual los acores, a ravs de sus acciones individuales y colecivas, soncapaces de influenciar y cambiar lo polico y lo econmico, algo que elauor denomina provisionalmene como la ineraccin cvico-social de lorural. As, la orma de conrol sobre el Esado y el mercado pasa por unalucha sobre los derechos ciudadanos y por el respeo de las ormas de vidalocal. Eso, por supueso, adquiere ormas pariculares y especficas en lasdierenes siuaciones y conexos agrarios.

Carlos Ammann, basndose en un esudio de caso sobre unprograma de educacin rural, defiende la idea de que la polica pblicaen una economa de mercado, como la exisene en el caso chileno, debe

manener su carcer esaal pero, a la vez, enregar espacio y roles a lasociedad civil y a elemenos del mercado. Meodolgicamene, eso anes acible a ravs de la implemenacin de cieros programas esaales

Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

18/296

17

que despliegan las capacidades locales para avorecer el encuenro y eluncionamieno social con una economa de mercado.

Sergio Schneider, por su pare, enaiza las consecuencias sociales

de la pluriacividad rural, como una orma social, culural y producivaque apuna a lograr el desarrollo susenable de las localidades rurales.Nos presena la nueva ruralidad brasilea como un proceso heerogneo

y diverso que va ms all de la capacidad produciva local en orno de laproduccin agraria, y del uso eficiene de los recursos naurales y socialespara logar el crecimieno econmico, sino ambin en las posibilidadesgeneradas a parir de los vnculos urbanos-rurales. Sin embargo, en su

visin no hay excesivo opimismo, por cuano el Esado no ha sido capaz

de capurar esas ransormaciones y maniene una divisin dicomicaenre agrarismo y desarrollo rural. La Seccin II presena casos con dierenes cambios socialesasociados a una concepcin erriorial de las policas pblicas. Por una pare,Hurado y Surez nos presenan evidencia sobre el eeco y la imporanciade vincular migraciones y re-localizacin con policas de desarrollo y, porora, odrguez y Diego, juno con Lujn, enor y Gamboa apunan a laexisencia de cieras disuncionalidades en la implemenacin de procesos

de descenralizacin. Margaria Hurado, analizando un enmeno migraorioen el Pen en Guaemala, cuesiona la capacidad del Esado para generarpolicas pblicas adecuadas, eso en gran medida por el predominioideolgico de la esera mercanil impuesa por la aplicacin del modeloneoliberal en Amrica Laina. Esa visin, que enaiza el vaco normaivoen cieros mbios de accin pblica y que se expresa en la incapacidad degenerar policas es quizs una orma deliberada de hacer polica a ravsde la inaccin. eomando las experiencias de pequeas sociedades depasores en la Sierra de Ica en Per, Surez propone la consruccin depolicas de desarrollo rural desde una perspeciva local y regional, quedialogue simulneamene con lo nacional y lo global en bsqueda de unaequidad erriorial. En ese proceso, el auor desaca a los acores localescomo la pieza clave en la consruccin de las policas pblicas. Los procesos de descenralizacin polica han influenciado

y consiuido nuevas conradicciones y siuaciones policas a nivellocal, al como en ese volumen lo demuesra el rabajo de odrguez yDiego en un caso sobre descenralizacin municipal en Mxico. Si bien

el proceso de descenralizacin ha enregado una mayor auonomapolica y de planificacin de las necesidades locales, ello no siempre harado una mayor paricipacin democrica y, a veces, esa esraegia de

Introduccin

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

19/296

18

descenralizacin ha sido uilizada por el Esado nacional para la inacciny dejar la responsabilidad polica de esos procesos en las manos de losacores locales. Esos procesos e insiuciones para la descenralizacin,

al como ejemplifican Lujn, enor y Gamboa a ravs de un casosobre las Junas de Gobierno provinciales en Argenina, son muchas

veces resringidos debido una ala de recursos que dificula la solucineeciva de los problemas locales. Sin embargo, a pesar de sus evideneslimiaciones, la descenralizacin polica s parece ser un proceso queiene un ineresane poder generaivo para el ejido social.

La Seccin III analiza el surgimieno de nuevas ormas deorganizacin pblico-privada como pare de los procesos que pueden

guiar el esudio de las policas pblicas conemporneas y las nuevascaracersicas polico-organizaivas del secor rural. En ese senido, loscasos de Gusavo Blanco en Chile, Luiz Carlos Beduschi y Helana Cliade Abreu en Brasil y scar Lpez en Guaemala, son imporanes parailusrar el uncionamieno de esas nuevas configuraciones. Blanco, enun anlisis crico de las alianzas pblico-privadas en Chile, nos presenacasos que apunan a la configuracin de nuevas ormas econmicas uorganizacionales de inervencin no esaal pero no compleamene

independienes del Esado. Lo relevane es que ellas generan espacios queson aciva y deliberadamene adapados, apropiados o resisidos por parede los grupos sociales que anes ueron considerados meros recipienes depolicas sin capacidad de accin. Esas nuevas configuraciones socialesparecen esar aciliando la implemenacin de policas o quizs ocupandoreas de inervencin no desarrolladas por el Esado, dado que basan suuncionamieno en una redisribucin de la accin pblica hacia cierosacores locales del mundo rural lainoamericano. Sin embargo, la mayorparicipacin en esos procesos no es exena de conflicos, al como lodemuesra de Abreu en su caso sobre el Programa de Educacin para losasenados de la eorma Agraria en Brasil. Las conroversias generadaspor un proceso polico ms deliberaivo no debe de ser ignorado ya quegenera imporanes lecciones en los acores locales quienes, al como loilusran los casos de Beduschi en Brasil, ienen la poencialidad de aprendera parir de las ineracciones organizacionales, generando espacios parareivindicaciones locales que pueden presionar, cuesionar y mejorar laorganizacin polica radicional.

scar Lpez, a ravs de un caso de gesin comuniaria deconcesiones oresales en el Pen, Guaemala, nos presena evidenciaque demuesra la dimensin dual de las policas de gesin de recursos;

Alberto Arce, Gustavo Blanco y Margarita Hurtado

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

20/296

19

por una pare, genera posibilidades de ariculacin enre aquellos gruposque acceden organizadamene a los recursos y el Esado y, por ora, generadierenciaciones comuniarias que evenualmene desesabilizan cieras

prcicas de cohesin social.En ciero senido, esas ormas organizaivas pblico-privadas

pueden visualizarse como un desarrollo paralelo, sin embargo, inspiradopor la necesidad de la descenralizacin polica en Amrica Laina y,como al, son pare del enmeno de ransormacin de lo pblico y de lopolico que ha aecado a Amrica Laina desde la dcada de los 80s.

Para finalizar, queremos sealar que el objeivo de ese libroes abrir un debae amplio que permia imaginar las policas pblicas

orienadas al desarrollo del secor rural lainoamericano y, especialmene,debair en qu ormas los enoques radicionales de la cuesin rural

y/o los nuevos acores de cambio social y ecnolgico son apropiadosy ransormados por los acores generando prcicas y procesos socialesque ienden a una mayor diversificacin de las esraegias de vida y noslo a una homogenizacin mediada por los mercados y el Esado. Laspropuesas en ese libro esn unidas por nuesra conviccin de lo prolficoque pueden ser unir la imaginacin sociolgica a las mliples expresiones

que los acores rurales ienen para imaginar las posibilidades de una vidamejor. Sin duda que nuesro anhelo de impulsar el ejercicio democricode la imaginacin coleciva pero siuada del bien pblico, es incipienepero abre el debae para una serie de pregunas relacionadas: Cul esla imporancia de la sociedad civil en Amrica Laina en la ormulacinde policas de desarrollo rural? Qu evidencias empricas exisen paraundamenar una redisribucin sobre la responsabilidad del bien pblico?Cul es el grado de auonoma de los acores en imaginar lo pblico deuna manera dierene al Esado y al mercado? Y quizs la gran pregunaque queda abiera para uuras invesigaciones: Cules son los desaosericos y meodolgicos que esos cambios raen para la sociologa rurallainoamericana?

Introduccin

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

21/296

20

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

22/296

21

SECCIN I:Elementos tericos para unareconceptualizacin de las

polticas pblicas

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

23/296

22

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

24/296

23

Imaginando el objeto del desarrollo social.

Un campo de accin entre la vida socialy el proceso poltico1

Alberto Arce

INTODUCCIN

En la era de la globalizacin, uno de los problemas de la sociologa rural hasido cmo concepualizar la idea y la uncin del Esado-nacin. Dewey,en 1927, haba designado eso como el dnde mirar del socilogo,agregando que si miramos en el lugar equivocado para enconrar lo queconsideramos lo pblico quizs nunca se localice al Esado. En oras

palabras, lo pblico exise sociolgicamene en relacin con el Esadoy no con el mercado. Esa posicin es indiscuiblemene debaible yendramos que pregunarnos por qu lo pblico es siempre lo que nospuede revelar al Esado. Quizs la respuesa es en lo que ichardimuss (1970) visualiz como el rol cenral de las policas sociales.

Para imuss, las policas del Esado ienen que respondera necesidades sociales a ravs del uncionamieno de los serviciosde bienesar social. De ese modo puede aender a ciudadanos en

condiciones vulnerables y que no poseen una adecuada organizacinpara acceder a los recursos de subsisencia y de mejora de vida social(Gil 1973). En ese senido imuss es claro: la vida social necesia depolicas pblicas que no pueden regirse por la dinmica del mercado(20). En oras palabras, las policas sociales deben exisir uera o almargen de la lgica del mercado y del acceso privado de los acoresa los bienes y servicios. El problema cenral para el Esado es cmo

1 Quiero agradecer a Laura Vieri, Mara Dolores Domnguez y Margaria Hurado por loscuidadosos comenarios y correcciones de esilo a una primera versin de ese arculo.Sin embargo, queda decir que las omisiones y errores que an perduran en el exo son demi responsabilidad.

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

25/296

24

disribuir insiucionalmene el acceso a recursos pblicos escasos,en sociedades en que las necesidades sociales no son las mismas.

Ese dilema, por un lado, se debe a los orgenes del desarrollo

social de un pas, pero ambin a cmo se ha creado una visin dela polica pblica para aciliar la ineraccin social de los elemenospblicos y privados que consiuyen la vida social y polica de unanacin. En ese senido, Skocpol y ueschemeyer (1996) desacanque el enoque de conlicos de clases, siendo muy imporane, quizsnos ha disrado de analizar la imporancia de las ideas en las policasnacionales que han inluenciado la relacin enre lo pblico y loprivado. La idea de lo pblico, como un rea de responsabilidad

esaal y de policas esencialmene disribuivas, es una visinpolica en que lo social es concepualizado como un bien pblico.Las policas sociales han ideniicado y enrenado enmenos dela vida real. Uno de los problemas ha sido cmo lograr la inclusinsocial de odos los miembros de una sociedad que conribuyen

y han conri buido a consruirla, sin negar la imporancia de lasrelaciones privadas que consiuyen a la amilia, reconociendo lacapacidad creaiva individual, respeando la auonoma del individuo

y la responsabilidad social del ciudadano en la organizacin del Esadonacional.En oras palabras, las policas pblicas acan denro de

una relacin que opera enre las ideas de propiedad y conrao, y de laaccin social individual y coleciva. Las policas pblicas son un campomedio de accin social con una dimensin onolgica y semiica queiene poencialidad de impaco cvico y de organizacin de la sociedad(Arce 2003). Es a ravs de las policas pblicas como se ransormanlas unciones adminisraivas del Esado, las agencias insiucionales ylas relaciones sociales que imaginan el objeo del desarrollo social deuna orma dierene.

Las ransormaciones del Esado-Nacin deben enendersede acuerdo a cmo las policas pblicas conribuyen a re-organizarla sociabilidad de los acores. Los grupos sociales a ravs de susdemandas dan orma a lo pblico, y es en la diversidad de ineresesque movilizan a los individuos como se re-consruye inalmene elejido de una sociedad. El objeivo de ese primer capulo es explorar

la nauraleza organizaiva de las ensiones que encapsulan las policaspblicas, especialmene en su dimensin neo-liberal, para analizarcmo el objeo del desarrollo social, especialmene en el secor rural,

Al berto Arce

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

26/296

25

suri ransormaciones radicales denro de la nueva visin delbien pblico2.

LO PBLICO EN EL ESPACIO URL DE AMICA LATINA.UNA PIMER APOXIMACIN

Lo pblico hoy en da orece un panorama poco alenador en elconinene. Amrica Laina en rminos de indicadores de desarrollohumano parece avanzar considerablemene hasa los inicios de losaos ochena. Sin embargo, la crisis de la deuda exerna golpe

duramene a la mayora de los pases de la regin, aumenando lapoblacin que vive en condiciones de pobreza. ambin, en rminospolicos, gener un cambio radical en lo que aae a la nauraleza delmodelo de desarrollo social que se haba seguido hasa enonces. Elneo-liberalismo y las policas de ajuse esrucural ransormaronel rol del Esado. El coninene es hoy uno de los ms desiguales enrminos de disribucin del ingreso, a pesar de mosrar un nivel deingreso por persona, expecaivas de vida, moralidad inanil, niveles

de alabeizacin y acceso a recursos hdricos mucho ms alos que eldel Sub-Sahara Aricano y el Sur de Asia (Gilber 1997). En 1990, 39% de los habianes de las ciudades lainoamericanas

vivan en condiciones de pobreza, mienras que en el espacio rural lohacan un 61% de la poblacin rural del Coninene Lainoamericano.La poblacin rural considerada en condiciones de pobreza, era de un43%, comparado con un 31% en el secor urbano (Gilber 1997). En esesenido no hay dudas que durane los limos veine aos el nmero depersonas en condiciones de pobreza ha aumenado en rminos absoluos

y relaivos (Peffermann y Griffing 1989). Esa inormacin es imporanepara explicar por qu la reduccin de la pobreza hoy odava es uno

Imaginando el objeto del desarrollo social

2 Ese exo se refiere a procesos que aecaron de dierenes maneras a odos los pases deAmerica Laina, sin embargo, las ilusraciones provienen solamene de algunos casos queel auor seleccion, porque conoca mejor o por que uvo acceso a inormacin. El arculono considera la problemica nica y menciona muy brevemene los eecos policos de

los pos-conflicos armados que aecaron a varios pases en la regin. El objeivo no esenregar una visin oalizane del proceso polico pblico en Lainoamrica, sino queindicar cieros punos claves que parecen novedosos para una reinerpreacin de lo ruraly lo social denro de lo pblico.

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

27/296

26

de los mayores desaos pblicos de la regin.Por oro lado, la acividad agrcola ha disminuido su imporancia

en el produco inerno bruo, de un 55% en 1950 a un 35% en 1980

(PELAC 1982). Adems, el desarrollo urbano ha generado empleo deuna orma muy lena y espordica. Esa ala crnica de empleo se agravdurane el ao 1982, aecando ano a los secores rurales como urbanos.

A esa siuacin, conribuy la recesin econmica y la compeenciainernacional que aec duramene a los dierenes secores producivos.Sin embargo, y a pesar de que la acividad agropecuaria ha perdido pesorelaivo; la agriculura, como las acividades econmicas rurales coninasiendo una uene imporane de empleo (Long y obers 2005). El secor

rural ha concenrado radicionalmene la aencin de las policas pblicas,primero en el problema social de la concenracin de la ierra y, segundo,en la exrema pobreza odava localizada como cicariz social en el espaciorural lainoamericano.

DESAOLLO Y ESPACIO UAL:LA EFOMA AGAIA

Desde la dcada de 1930 hasa principios de la dcada de los seena,la mayora de los pases oparon por una esraegia econmica decrecimieno basada en la susiucin de imporaciones. Esa esraegiaena como objeivo desarrollar la indusria nacional y el Esado erael acor cenral de la coordinacin de ese proceso. Las policaspblicas se orienaron a inroducir una ransicin socio-econmica deuna sociedad agraria a una sociedad de manuacura indusrial. Esecambio plane dilemas sociales y policos subsanciales, y las policaspblicas abordaron con reormas sociales y producivas los cambiosnecesarios para impulsar el desarrollo econmico, acepando que eraresponsabilidad polica del Esado la redisribucin de recursos paracombair el araso culural y la pobreza.

En ese conexo, la disribucin de la ierra consiuy enla dcada de los aos sesena una prioridad de la modernizacin. Elobjeivo era que los secores marginales se inegraran en la economapara conribuir en la consruccin de la nacin moderna. El Esado

uiliz una rerica de oralecimieno comuniario populisa parajusi icar la disribucin de crdios como insrumenos sociales, ycomenzar la insiucionalizacin de la provisin de recursos a pequeos

Al berto Arce

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

28/296

27

y medianos producores urbanos y rurales. El objeivo era hacer circulardinero-blando3 para expandir el mercado a odos los rincones delconinene; pero ambin propiciar la inegracin social de dierenes

secores sociales y regionales. En ese senido, la disribucin de laierra adquiri un signiicado de polica social denro de un procesode desarrollo indusrial moderno y democrico.

La reorma agraria se presen como un programa que promovala inegracin del espacio rural en el reso de la sociedad. Eso haceemerger al secor rural de un largo perodo de inacividad econmica yaleargamieno polico para inegrarlo en un proceso de progreso deindusrializacin y democraizacin polica. La sociedad rural, que hasa

ese enonces haba esado organizada bajo relaciones culurales oligarcasy parimoniales de un sisema polico esencialmene clienelisa, ueremovida desde sus bases con la disribucin de la ierra. Asimismo, esransormada por las expecaivas de la indusria naciene y la produccinde imgenes publicas de la vida moderna, amplificadas y diundidas porlos acores sociales que pariciparon en el proceso de migracin rural alsecor urbano.

Cabe desacar que la reorma agraria como orma polica de

acceso a recursos producivos, iene una hisoria anerior a la dcada de lossesena en Amrica Laina. La primera reorma agraria se implemena enMxico en las primeras dcadas del siglo veine, mienras que en Bolivia yen Guaemala se maerializa en el ao 1952, ransormndose en smbolo de

jusicia social que paulainamene adquiri la caracersica de herramienapolica pblica para dinamizar la sociedad y la economa. En la dcada delos sesena la reorma agraria es uilizada como pare de una esraegia queinceniva el crecimieno econmico indusrial, la movilizacin de recursos

y la uerza de rabajo. En pases como Chile, la polica pblica inicia unaserie de cambios sociales acumulaivos que van desde la disribucin msequiaiva de la ierra a una expansin de los servicios de bienesar social

y del ingreso amiliar. El objeivo era la incorporacin del campesino ydel pequeo producor rural al mercado agrcola y a la sociedad. En esesenido la reorma agraria ue visa como un bien pblico de cambio social.

Imaginando el objeto del desarrollo social

3 Por dinero blando me esoy reiriendo a una prcica esaal de hacer circulardinero sin una iscalizacin racional, el objeivo era inegrar a la poblacin a un

mercado incipiene que an operaba con dierenes racionalidades y lo comercial,si bien imporane, an no era lo undamenal. Es as que al oorgarse crdiosde omeno con un crierio social ms que econmico, se busc la inegracineconmica de la poblacin rural al mercado nacional.

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

29/296

28

En el caso chileno, con la reorma agraria, el espacio rural en los aos 1960comenz a recibir los beneficios sociales que oros secores de la sociedad

ya esaban recibiendo desde 1925.

Si bien no odos los pases lainoamericanos implemenaron lareorma agraria o expandieron los beneficios sociales, durane la dcadade los sesena el bien pblico se enendi como el desarrollo humano dela sociedad. En oras palabras, las policas de educacin, salud y viviendaueron esragicamene enendidas como subsidios necesarios para eldesarrollo indusrial y moderno de la sociedad lainoamericana, peroambin como apoyo social a la uerza de rabajo rural y a la produccin

baraa de alimenos para el secor urbano y la indusria.

El Esado regul, financi e implemen esas policas pblicas,con una coberura casi universal y sin ener muy claro cules seran suseecos y los beneficios. En el caso de Chile, el proceso de reorma agrariase dio por erminado con la dicadura miliar (1973-1989) que se oriena la consruccin de un secor agrario moderno; para eso la esraegiagubernamenal bas su polica en asignar al secor rural reormado lapropiedad individual a la ierra4. Un caso ineresane, aunque opueso al chileno, ue el peruano.

A finales los aos sesena, la disribucin de la ierra ue impulsadadesde el Esado por un grupo de miliares nacionalisas y desarrollisas.El discurso sobre la necesidad de la reorma agraria, desbord losmrgenes esaales del acceso a la ierra y de la produccin del campo.El discurso ue re-inerpreado por los campesinos del Nore del Per,en la imporancia de la jusicia comuniaria. Esa re-localizacin deldiscurso agrario esaal, en el bien pblico de la jusicia rural deon unproceso social y polico que desac la inegracin social del indgenacomo ciudadano peruano. El discurso agrario y la reinerpreacin deldiscurso acuaron como lubricanes cvicos para organizar una conra-endencia a la idea producivisa de la reorma agraria; en los aosseena se inici un movimieno social, las rondas campesinas (Sarn1999). Ese movimieno logr sanear el sisema de jusicia nacional

Al berto Arce

4 En Chile, a las amilias campesinas se le enregaron 41% de la ierra, 26% de lapropiedad volvi a los dueos originales que haban sido expropiados, 16% dela propiedad reormada ue remaada en subasa pblica y el 9% ue enregado a

insiuciones pblicas. Paradjicamene, el caso chileno presena a la reorma agrariade los gobiernos democricos y poseriormene a la dicadura como pare de unaconinuidad que se orien a la consiucin un secor agrario moderno y empresarial(ver Bellisario 2007).

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

30/296

29

y el reconocimieno del muliculuralismo como un acor cenralde la reconsiucin polica del Esado peruano (Garca 2005). Lasrondas campesinas esablecieron un orden erriorial que se expande

del Nore al Cenro y Sur peruano y que se manuvo independiene delmovimieno guerrillero Sendero Luminoso pero ambin del ejrcioperuano. Durane los aos ochena, eso conribuy a crear una imagende accin cvica-campesina que orm pare imporane del procesode democraizacin insiucional y de inegracin ciudadana, y quelogr desaricular el orden auoriario y oligarca del gamonal5. Eseproceso de inegracin polica y social que dur aproximadamene

veine aos, conribuy en el proceso de paciicacin polica del pas

y redeini la idea del bien pblico y de Esado peruano.En Per, la disribucin de la ierra, la lucha polica en conra de

la violencia y la idea de la jusicia comuniaria crearon nuevas ensionespolicas que explican el desarrollo semi aunomo de esraegias de vidacampesina del aparao del gobierno. Las prcicas locales hacen de procesoscomo la migracin ormas de subsisencia de los pobladores rurales. Lasprcicas de movilidad de los campesinos durane el conflico armado(migracin rural urbana), se ransorman en prcicas que conrarresan la

vulnerabilidad de las amilias en la dcada de los novena (pos-conlico),asegurando la supervivencia econmica del grupo amiliar.A pesar de las dierenes experiencias policas, los casos de

Chile y Per nos indican que el gobierno, a ravs de la redisribucinde recursos, es el que inici reormas policas y econmicas, pero enese proceso, la inegracin social del secor rural al reso de la sociedaddesarroll su propia dinmica social que re-defini el bien pblico como

jusicia rural, aecando la nauraleza del Esado nacional que uvo quereconocer la exisencia polica de los secores rurales ms vulnerablesdel Per. El anlisis de la reorma agraria como polica pblicanos ilusra un proceso de ensiones y proundos cambios policos (verMcClinock 1980).

Imaginando el objeto del desarrollo social

5 Gamonal: rmino local para designar al grupo oligarca ms conservadory violeno en el secor rural peruano. El gamonal usa la violencia como

un insrumeno de conrol visual del erriorio. Insero enre la poblacinindgena, pero ideniicndose como pare de la culura espaola y calica,ejerca el poder a horca y cuchillo en una orma independiene del gobiernocenral (ver Poole 1988).

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

31/296

30

TECNOLOGA Y POLTICAS

Durane los aos seena la polica pblica rural se bas en la diusin

ecnolgica asumiendo que sa raera beneficios producivos queransormaran la realidad agraria, consolidando los cambios socialesiniciados con la reorma agraria. Mxico ue uno de los pases que adopla polica de la diusin ecnolgica, quizs porque la disribucin de laierra haba comenzado en 1910. En ese senido, el caso de Mxico esun caso imporane para examinar los beneficios sociales de la exensinecnolgica como bien pblico.

Mxico adopa los avances ecnolgicos de la revolucin verde

durane el perodo 1960-1985, generando 455 variedades de semillasmejoradas para culivos imporanes. Las venas de semilla cerificadapara el maz alcanzaron al 10%, para el rjol 12% y un 40% y 56% para elrigo y el arroz, indicando la rpida ransicin de una economa campesinaa una comercial (De Janvry e al. 1995). La inroduccin de ecnologa

y mecanizacin ena como objeivo desarrollar un secor agrcolaempresarial, capialisa y moderno. La meora del paquee ecnolgico

y la labor realizada por los servicios de exensin agrcola esaal, ueron

el eje cenral en la diusin del conocimieno de las semillas de alaproducividad y en la exensin de la agriculura de riego.En snesis, la polica pblica del secor agrario mexicano se

consruye durane el perodo 1980-1985 alrededor de la racionalidadcienfica que se supona resolvera problemas sociales como la ala dealimenos y empleos, y mejorara los ingresos de la amilia campesina.La ecnologa ue visa como un paliaivo que eviara la necesidad deransormar las bases de acceso a recursos producivos como irrigacin

y suelos. Esa polica se complemen con una serie de esudios quehaban argumenado que el pequeo producor agrcola era racional yeconmicamene eficiene (Schulz 1964).

Mxico organiz la alianza para la produccin y el SisemaAlimenario Mexicano (SAM), ese ue el programa ms imporanedel coninene lainoamericano como polica pblica. se avoreci apequeos campesinos en reas ecolgicas desavorecidas, por ejemploproducores de maz en reas de secano (Arce 1986). El objeivo ueinegrar producores campesinos en una esraegia polica nacional para

garanizar el bien pblico de la auosuficiencia alimenaria mexicana. Durane ese programa se inen maximizar la capacidadproduciva de la ierra y se comenz a planear que la reorma agraria esaba

Al berto Arce

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

32/296

31

prcicamene erminada. La nueva ase se caraceriz por incremenar laproducividad agrcola. El acor producivo se inegr como pare deldesarrollo rural y la polica inen redefinir el papel del ejido, de una

orma de vida coleciva a una unidad agraria produciva. La experienciadel SAM expandi los beneficios sociales: el seguro de vida campesino

y el seguro de los culivos. Esos beneficios conribuyeron a disminuir elriesgo enre los pequeos agriculores. En su dimensin nacional el SAMorganiz una polica nacional de subsidios subordinada al incremenoproducivo de los granos bsicos y el crdio se dirigi a la obencin delogros especficos, exendiendo la idea del bien pblico al desarrollo social

y producivo del campo.

En la implemenacin del SAM podemos apreciar los primerosinicios del proceso de descenralizacin polica de los servicios pblicos.En ese modelo, el Esado inici, regul y financi los programas rurales.La diversidad polica y ecolgica de Mxico, pero ambin las dierenciasenre ejidos y ejidaarios gener una enorme complejidad a los programasecnolgicos y a las innovaciones de apoyo insiucional. Durane elprograma del SAM no cabe duda que el bien pblico se concepualizcomo apoyo a la vida social del secor rural y en la guerra a la pobreza.

Ese perodo de inversiones esaales y expansin del desarrollo,como bien pblico rural, ermin abrupamene en marzo de 1982, cuandoMxico admii que no era capaz de coninuar pagando la deuda exerna.En esa emergencia financiera, policas de esrico conrol moneario yfiscal generaron un proceso de salida del capial inernacional; mienrasque el crecimieno econmico prcicamene se paraliz en la dcada delos ochena. Mxico se rasorm en el smbolo de una crisis generalizadaque en dierenes niveles aec al coninene lainoamericano, jusificandouna ransormacin radical del conenido y orienacin de las policaspblicas y de la nauraleza del Esado nacional.

CISIS, NEO-LIBERLISMO Y DESCENTRLIZACIN

Enre los aos 1982 a 1989 se calcula que el crecimieno delconinene lainoamericano disminuy aproximadamene en un4% (Gilber 1997). Los Esados nacionales, bajo la direccin del

Fondo Moneario Inernacional, adoparon una serie de programasde ajuse econmico, cambiando de raz el modelo de susiucinde imporaciones indusriales. El nuevo modelo se orien hacia la

Imaginando el objeto del desarrollo social

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

33/296

32

exporacin de producos nacionales con venajas comparaivas; elobjeivo era responder eicienemene a las demandas de los mercadosglobales. Ese modelo neo-liberal ue adopado en pases an diversos

como Chile, Argenina, Mxico, Bolivia y Per por mencionar soloalgunos. A pesar de sus dierencias la nica similiud ue la posibilidadde esablecer policas macroeconmicas de esabilizacin y laposergacin del bienesar social de la poblacin.

La pobreza urbana se incremen en las ciudades de un 36%en 1985 a un 46% en 1990 (Gilber 1997). El desempleo y la inflacingolpearon duramene el poder adquisiivo de las amilias campesinas.Se calcula que durane los aos ochena, el ingreso real disminuy en

un 29% en Per, 21% en Argenina y 20% en Venezuela (Gilber 1997).Esa siuacin exremadamene crica, permii el desarrollo del secorinormal de la economa y las ormas de culivo ilcio, como la coca, quese expandieron en Per, Colombia y Bolivia (ullis 1995; Arce y Long2000). En 1990, enre el 61 y el 64 por cieno de los habianes rurales seenconraba viviendo debajo de la lnea de la pobreza (FIDA 2001).

La siuacin de crisis fiscal generalizada deermin que losgobiernos lainoamericanos comenzaran a redefinir el bien pblico y la

reorma agraria se dio por erminada6

, para comenzar con la modernizacinneo-liberal del aparao adminisraivo que analizaremos en la siguieneseccin. La disribucin de recursos pblicos se orien a acivar laresponsabilidad social del secor privado y desarrollar las posibilidadesdel mercado. En snesis, el ajuse del gaso fiscal, la reduccin de lasresponsabilidades pblicas, la privaizacin de los servicios de exensinagrcola y la disminucin del crdio rural se vuelven las herramienas parare-definir el bien pblico y el papel de las policas esaales; ese procesocronolgicamene se ubica desde mediados de los aos ochena y ladcada de los novena.

El bien pblico se re-define como pare de una esraegia enque el bienesar social de la poblacin., se enendi como dependienede la paricipacin organizada y de la demanda cvica local para accedera los servicios pblicos. La idea cenral ue movilizar las capacidadesde los acores sociales para uilizar recursos con crierios de eficiencia,susenabilidad y equidad, rompiendo la dependencia con el Esado,

Al berto Arce

6 En esa perspeciva los casos de Chile y Mxico son ineresanes para enender loseecos del neo-liberalismo y la imporancia de la propiedad individual en el secorrural lainoamericano.

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

34/296

33

sus policas y la accin de las agencias adminisraivas. El bien pblicose imagin y se aricul con un proceso de inegracin social que ibams all del acceso a la ierra y a la ecnologa, y esencialmene como

responsabilidad individual y no del Esado nacional.El objeo del desarrollo social comenz a consruir un campo

de accin que desac la imporancia de la movilizacin de valoresinangibles. En esa perspeciva, la agencia de los acores individualesse concibi como uno de los acores ms imporanes de la visin neo-liberal. La habilidad y la capacidad creaiva de los acores ueron enendidascomo acores imporanes de paricipacin en el mercado, pero ambin,la responsabilidad individual iba a deerminar la nauraleza social de las

relaciones conracuales con el mercado. La vida social para regeneraseeconmicamene necesiaba de un proceso de auonoma cvica y policadel Esado, que hisricamene haba sido proeccionisa y desarrollisa.

Los gobiernos lainoamericano iniciaron insiucionalmene unproceso de reormas que se orien a disminuir la dependencia policade la sociedad civil de las policas pblicas del Esado desarrollisa. Lainfluencia neoliberal, de core uiliario, enaiz en el discurso social y lacorrupcin insiucional como el acor social que jusificaba los cores de

inversin pblica. La corrupcin insiucional y la manipulacin polica,ueron presenadas como el deonane de la crisis de la deuda exerna ydel racaso de las policas pblicas que impulsaron el desarrollo social. Lasolucin ue la reduccin de la acividad esaal y de la inversin pblica.

El Esado se comprimi, su uncin se redujo a garanizar yproeger los derechos individuales sobre la propiedad y las personas,garanizando diversas opciones de vida que el mercado econmicamenereproducira. El Esado radicionalmene proecor del bien pblico seransorm en el Esado aciliador de nuevas ormas insiucionales y deasociaciones privadas. Conraos volunarios, enre ormas de gobiernodescenralizadas y organizaciones de la sociedad civil, dieron ormacoleciva y organizada a una heerogeneidad de inereses individuales quemosraba una creciene movilidad social. En esa redefinicin del bienpblico, nuevamene, el caso mexicano es uno de los ms ilusraivos en

Amrica laina por la nauraleza de las ransormaciones insiucionales.

Imaginando el objeto del desarrollo social

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

35/296

34

EFOMAS INSTITUCIONALESY DESCEN T ALIZ ACIN: EL CASO M EXICANO

La policas de accin del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno deMiguel de la Madrid Hurado (1983-1988), de reordenamieno econmico

y de cambio esrucural (ver De la Madrid 1983), esableci el bienesarsocial rural como pare de un proceso de reormas sociales que iba ms allde la redisribucin de la ierra. Las policas pblicas ueron enendidascomo smbolos de la seguridad jurdica al individuo y su propiedad. Elgobierno de M. de la Madrid apoy la produccin agrcola eficiene yorienada a la comercializacin. En oras palabras, ue en el conjuno de

las reormas pblicas donde enconramos la ransormacin del Esado ysu orienacin polica a movilizar la paricipacin ciudadana hacia unaineraccin con el mercado. En esa ineraccin se visualiz el desarrollo delnuevo secor rural, y el conexo pblico normaivo comenz a valorizarla propiedad individual y la responsabilidad cvica de los campesinos7deparicipar independienemene, para lograr un desarrollo social, que a la

vez ransormara la nauraleza polica del Esado mexicano.Ese proceso de individualizacin se experimen bajo dierenes

ormas en Amrica Laina y en casi odos los casos se orien a limiarla disribucin de los recursos pblicos, pero al mismo iempo, imaginel objeo del desarrollo social como el resulado de la movilizacin ycirculacin de recursos que yacan acumulados en las localidades (DeSoo 1989) y que las policas pblicas neo-liberales pondra en accin.

Lo social se redefini durane los aos 1990 como pare deuna visin conempornea del capial, en el cual la reconsruccin delas economas locales era posible con la movilizacin de capacidades yhabilidades locales inacivas, que se supona, exisan en una orma laeneen la sociedad. El proceso de individualizacin, basado en la propiedadde la ierra y en la responsabilidad social del acor, era el ambiene de laransormacin pblica y del Esado. En Mxico, mienras esa uerzaransormadora se maniesaba en la crisis de los paridos policos, laspolicas pblicas radicionales coninuaron por un iempo limiado. Losprecios de garana se manuvieron ransioriamene, para que la produccinagrcola no se paralizara y los subsidios se redujeron paulainamene. Sin

Al berto Arce

7 Es ineresane desacar que durane ese mismo perodo, Chile -bajo dicaduramiliar- ambin lleva a cabo ese proceso polico orienado a la individualizacin dela propiedad y de la responsabilidad social (ver Bellisario 2007).

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

36/296

35

embargo, el producor agrcola vio reducirse el mono real de los preciosque reciba por sus producos y el crdio oficial disminuy, mienras quela polica de privaizacin de los servicios pblicos se orien a aumenar

la responsabilidad privada en el proceso generalizado de la movilidad delos recursos naurales, sociales y producivos.

En Mxico se calcula que el porcenaje de la inversin pblicadesinado al secor agrcola disminuy de un 10.5% en 1982 a un 6.0%en 1988 (Seffen 1991; Grupo Ineragencial ural-Mxico 2007). Lanueva concepcin del Esado en Mxico comenz a delinearse con laadminisracin del presidene Carlos Salinas de Gorari (1988-1994). Lamodernizacin neoliberal del Esado incluy la ransormacin del campo

como un aspeco prioriario, pero ambin como un acor imporane parael desarrollo compeiivo de la economa mexicana. La ransormacinrural ena como eje cenral un producor agrcola aunomo y el gobiernoreconoci jurdicamene la propiedad individual de la ierra en lamodificacin el arculo 27 consiucional, dando con eso por erminadala reorma agraria mexicana en 1992; esa esraegia polica culmin conla firma del raado de Libre Comercio de Amrica del Nore.

En el caso mexicano y en Amrica Laina en general, el nasis

de las policas pblicas ue la capializacin del campo para manener lavida social y comuniaria rural. Pero ambin ue desacar la imporanciade la asociacin volunaria de producores. Es en la asociacin socialpara compeir donde se vio la poencialidad econmica de las unidadesrurales producivas modernas. Ese proceso de modernizacin agraria seejecu a ravs de acuerdos direcos enre el gobierno y las organizacionesde producores, en lo que se llam los acuerdos de conceracin.Esos convenios esablecieron compromisos enre el poder ejecuivo

y las organizaciones campesinas en rminos puramene producivosy financieros, acivando el proceso de descenralizacin de la llamadademocraizacin de la planificacin de la polica pblica (en Mxicoes con el gobierno de Salinas cuando se implemen el ProgramaNacional de Solidaridad, PONASOL). El objeivo de los programas ueconsruir bolsones de consenso social, una racionalizacin de la accinpblica y la descenralizacin adminisraiva. La reorma adminisraivagubernamenal se implemen, con dierencias, en la mayora delconinene lainoamericano y su objeivo ue la redisribucin de la

responsabilidad social y polica, que anes se haba concenrado en elEsado nacional y desarrollisa.

La idea de los liberales neo-insiucionales ue aciliar opciones

Imaginando el objeto del desarrollo social

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

37/296

36

sociales a ravs del dilogo, para consruir insancias horizonales eindependiene del Esado nacional, generando sinergias sociales para lamovilizacin del capial social enre el gobierno y los ciudadanos. Es as

que la reorma adminisraiva, ransfiri poder de coordinacin hacia losgobiernos regionales y locales. En el caso de Mxico, la descenralizacinadminisraiva para el secor rural alcanz su mayor impaco durane lagesin del presidene Zedillo (1994-2000).

La Alianza para el Campo, su principal programa, incluy lades-cenralizacin de la Secreara de Agriculura, Ganadera y DesarrolloSocial (SAGA). El Gobierno cenral manuvo la ormulacin, evaluacin

y supervisin de las policas, as como lo correspondiene a programas de

sanidad y coordinacin de los programas especiales. Sin embargo, desde1996, los Esados regionales se hacen cargo de la mayora de las uncionesoperaivas de la ex- Secrearia de Agriculura. La reorma del secor pblico,que haba comenzado rece aos ars, finalmene confiri un espacio deaccin polica a la regin adminisraiva y al municipio. Los problemasueron cmo desarrollar la capacidad organizaiva y adminisraivanecesaria, especialmene en los municipios rurales que no enan recursossuficienes para desarrollar capacidad de gesin y eficiencia.

La paricipacin del municipio en la elaboracin de los planesde desarrollo signific involucrar a la poblacin local. El municipio seconviri en un lugar social imporane para movilizar recursos e impulsardesarrollo local. El movilizar y disribuir recursos orn al errioriolocal en un puno lgido de conradicciones policas, pero ambinse ransorm en un lugar de conceracin en donde las dependenciasederales comenzaron a elaborar los planes secoriales, uilizando las redessociales que generaban acividad econmica y la re-valorizacin de los

bienes y servicios rurales locales. La descenralizacin, por lo ano, enacomo objeivo aciliar alianzas enre las dierenes ormas de propiedad yel capial para desarrollar el erriorio rural. En Mxico, la reconsruccinde la adminisracin pblica se enren con el problema de la jerarqua

verical de poderes y la subordinacin de lo local a lo nacional y esodificul la acividad municipal. Los represenanes de los municipiosueron visos como agenes del gobierno cenral y ejecuores de las policasnacionales y no siempre legimos represenanes de la colecividadsocial del municipio.

En snesis, las policas agropecuarias del gobierno Mexicano,ilusraivas de los cambios insiucionales que durane los aos ochena

y principios de los aos novena se realizan con dierene inensidad en

Al berto Arce

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

38/296

37

Lainoamrica, esuvieron orienadas a disminuir la inervencin direcadel Esado desarrollisa y aciliar espacios de conceracin para que elcapial privado, nacional y exranjerom, generara alianzas y se inegrara

a la poblacin local a proyecos producivos renables y compeiivos.Sin embargo, en conra de la visin neo-uiliaria liberal, las reormasfiscales no lograron exirpar la corrupcin insiucional, el capial nacional

y exranjero no lleg al campo y la descapializacin del secor agrcolagener nuevas ensiones policas y problemas sociales (Vidaurrzaga2003).

Mxico, uno de los pases que adop con ms enusiasmo laspolicas neoliberales en Amrica Laina, comenz a senir el impaco

social de la ransormacin del Esado, por ejemplo, en el aumeno de ladesnuricin y la anemia inanil en el secor rural, como causa de muerepara nios menores de un ao, elemeno que haba disminuido duranedcadas, y que comenz nuevamene aumenar de un 1% en 1980 a un5% en 1988 (Brache-Mrquez y Shenader 1974). En oras palabras, apesar de las reormas policas, la poblacin rural segua siendo pare dela ensin enre el bien pblico, como disribucin de recursos, y la re-definicin ideolgica neoliberal del Esado, como resulado de la acividad

empresarial de core capialisa popular. En oras palabras, lo pblico comoaccin polica, si bien haba liberado capacidades locales para aciliar quelos individuos se hicieran responsables y pariciparan del desarrollo social,eso no ue condicin suficiene para aliviar a la pobreza. La pobreza comoproblema pblico requera de algo ms que la imaginacin del capial, ensu dimensin social de mercado accesible y paricipaivo.

LAS NUEVAS POLTICAS SOCIALES

Al inalizar los aos ochena un nuevo ipo de iner vencin socialcomienza a ganar popularidad, esos son los ondos de inversin social.

Aparecen como recursos pblicos que se disribuyeron a la poblacinbajo la orma de conribuciones a la comunidad para proyecos dedesarrollo pequeos, idenificados, preparados e implemenados poracores locales, grupos comuniarios, municipalidades y organizacionesno gubernamenales (ONG).

Van Domelen (2006) describe esos proyecos como unaorma nueva de disribuir recursos sociales. Orienados a mejorarla inraesrucura social (escuelas, policlnicos, sisemas de agua

Imaginando el objeto del desarrollo social

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

39/296

38

poable, ec.), inversin produciva (micro-crdio y proyecos quegeneren ingresos amiliares), el bienesar social (campaas de nuricin

y alabeismo, educacin de jvenes y apoyo a ciudadanos ancianos y

a personas con impedimenos sicos) y desarrollar la capacidad paraidenificar e implemenar programas de desarrollo (educacin paralas bases organizadas de la comunidad, y para las organizaciones nogubernamenales y para los gobiernos locales), esos ondos ueron visoscomo una orma de aliviar los peores eecos sociales de las policas deajuse econmico.

En Amrica Laina el Banco Mundial, el Banco Iner-Americano de Desarrollo (BID) y la Comunidad Europea invirieron

ms de US$ 2 billones en 18 pases desde inales de los aos ochena;endler (2000) planea que esos proyecos ueron visos como lasolucin para enregar a las comunidades pobres, principalmene enel secor rural, proyecos que pudieran generar desarrollo y bienesarsocial. Con una orienacin comuniaria, ueron diseados con losacores locales, y como resulado de consulas paricipaivas, para hacerllegar de una orma eeciva recursos pblicos a los secores realmenems pobres y vulnerables de la sociedad.

El objeivo era apoyar el desarrollo de los grupos localesque esuvieran ineresados en generar ingresos a ravs de acividadesempresariales de pequea escala; los grupos, en una orma independiene,seran capaces de sobrevivir y evenualmene expandirse en el mercado.En oras palabras, esos proyecos esaban orienados a mejorar lascondiciones de vida urbana y rural, pero por sobre odo proporcionarempleos, denro de la polica neoliberal de desarrollar las poencialidadesde los individuos en una orma independiene del Esado.

Los ondos de inversin social enregaron apoyo a los secoresms pobres, abriendo oporunidades y enregando capacidades a losproducores rurales, oraleciendo sus poencialidades de adminisracin

y paricipacin en el mercado. Esos proyecos esaban dirigidos a gruposde al menos 5 personas con cieros elemenos homogneos: siuacinsocio-econmica, erriorial y condicin medioambienal. Se esperabaque las personas esuvieran ineresadas en desarrollar acividades ruralesno radicionales (aumenar el valor de los culivos locales, desarrollarproducos agro-indusriales, generar agrourismo y servicios agrarios)

y moivadas a generar ingresos amiliares que incremenaran el valor delas acividades rurales exisenes. La idea de los proyecos ue generaringresos complemenarios y coordinacin enre los miembros del grupo

Al berto Arce

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

40/296

39

que reciban los beneficios sociales.En resumen, las policas pblicas que hoy da enconramos en

Amrica Laina han cambiado en una orma undamenal a las que exisan

aneriormene a los aos ochena. A mediados de los aos ochena, elproceso econmico de ajuse esrucural plane la necesidad de abordarla reduccin de la pobreza y para eso idenific como prioridad esimularla poencialidad creaiva empresarial de los producores rurales viables,ransormndose el mercado en el smbolo que jusifica la asignacin derecursos pblicos a grupos sociales vulnerables, en un claro reverso a laidea de las policas sociales de imuss (1970).

Ese cambio de orienacin de las policas pblicas de bienesar

social, ue pare de la creencia de la necesidad de acivar la paricipacinde la sociedad civil, pero ambin de resolver problemas sociales conmeodologas adminisraivas pblicas nuevas. La pobreza ue imaginadapor los experos, como el objeo que haba sido el resulado de lacenralizacin adminisraiva y de dependencia polica de los ciudadanosdel Esado desarrollisa y, por sobre odo, un subproduco de la corrupcininsiucional. El neoliberalismo vio en la separacin de los beneficiariosde los programas esaales y en la disminucin subsancial de la inversin

pblica, la solucin a los problemas de ala de bienesar social y pobreza.Los cambios en el secor pblico, el papel de las organizacionesno gubernamenales y la aciva paricipacin de las asociaciones civilesesuvieron dirigidos a la reorma insiucional de la adminisracin pblica.El desarrollar ormas de empleo local para los secores pobres, denro delos mrgenes de la nueva insiucionalizacin, inegr a las comunidadesrurales con el reso de la sociedad, saisaciendo las necesidades bsicas delrea rural. Eso ue lo que sucedi en el caso chileno; para al eeco se creuna insiucin que acu direcamene bajo la direccin del presidene, vadel Miniserio de Planificacin de Chile, y que ue auorizada para firmaracuerdos con dierenes Miniserios movilizando recursos pblicos para lareduccin de la pobreza en conjuno con una variedad de organizacionessociales (grupos de vecinos, universidades, clubes de depores, ec.).

Esos proyecos movilizaban recursos pblicos, pero enan quebuscar complemenos de financiamieno en organizaciones de desarrolloinernacionales, empresarios locales, nacionales e inernacionales. Elobjeivo era crear alianzas que conribuyeran a resolver el problema de la

pobreza en una orma horizonal y no verical como haba sido en el pasado.En ese nuevo conexo, las policas pblicas se re-concepualizan como unacaegora del mercado y de la acividad cvica, pero no del Esado nacional.

Imaginando el objeto del desarrollo social

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

41/296

40

Los ondos de inversin incorporaron las ideas neo liberalesde la movilidad de recursos y habilidades locales como pare de unanueva polica pblica de bienesar social, en eso se inegraron smbolos

del proceso de individualizacin y de las asociaciones comerciales. Laorienacin social ue maximizar los recursos inangibles, en un procesoque ra de consruir pequeas colecividades de empresarios inegradosal mercado, en una nueva represenacin social del signiicado del bienpblico.

ESCENAIOS UALES

CONTEMPONEOS EN AMICA LATINA

Los cambios de la adminisracin pblica, los eecos de la policaeconmica neo-liberal y el proceso de re-definicin del bien pblicoinfluenciaron proundamene a los acores rurales en su vida coidiana. Lasprcicas agropecuarias y las ormas de vida uvieron que re-organizarsede acuerdo a las posibilidades que oreci el objeo del desarrollo social.En esa lima seccin exploraremos brevemene como algunos de esos

componenes re-consiuyeron los espacios rurales, generando unadiversidad de rayecorias agrarias, que hoy da orman pare de losescenarios rurales conemporneos en Amrica laina.

Diversidad ocupacional

En un esudio realizado en Per, en la comunidad de Pucara, provinciade Huancayo, por los aos seena, ue posible deecar que el parnocupacional de la comunidad rural comenzaba a ener rasgos alamenediversificados. La ocupacin no agropecuaria era muy imporane paracomplemenar la acividad agrcola: un 87.9 % de los jees de amiliadeclar pracicar agriculura con ora acividad, mienras que un 17.4% sededicaba exclusivamene a la agriculura. La combinacin de la acividadcomercial y la agriculura resul ser mayoriaria (52.3%) en la muesrade las 124 amilias de la comunidad (Arce 1981). Asimismo, orosesudios en Per han desacado la imporancia de la migracin rural a los

secores urbanos y hacia los empleos que orecen los mercados de rabajorasnacionales (Alamirano 1991).

De esos esudios se desprende que la diversidad ocupacional

Al berto Arce

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

42/296

41

en las comunidades rurales, la migracin a las ciudades y al exranjero haconsiuido hisricamene un puene muy imporane para enender laineraccin enre el espacio rural y el espacio urbano. Ese proceso

moviliz uerza de rabajo y gener nuevas posibilidades ocupacionales,servicios y producos en el espacio rural, a la vez que ha proundizadolas relaciones mercaniles y disocia paulainamene la vida socialrural de la acividad exclusivamene agropecuaria. En ese senido, losesudios sobre la pluriacividad agrcola en el medio rurallainoamericano (Neiman y Cravioti 2006) han desacado loimporane de ese proceso para la Argenina, Uruguay y Brasil, en dondelas acividades rurales no agropecuarias suplemenan, principalmene

desde 1990, una pare imporane de la manuencin de la vidaamiliar rural y comuniaria.

Las reormas neo-liberales conribuyeron a una movilizacinexrema de recursos y personas en los espacios locales, consiuyndosenuevos mercados laborales y proundizndose la dierenciaron social ylas relaciones mercaniles. Dierenes mercados laborales re-valorizaronel rabajo rural amiliar, la uerza laboral esacional y el rabajo de losinmigranes. Esa re-valorizacin del rabajo rural, abri oporunidades de

ocupacin exernas a la amilia rural y arajo acividades econmicas noagropecuarias al erriorio rural, por ejemplo, el ensamblaje de producossemi-indusrializados, como en el caso del calzado en el sur del Brasil(Schneider 2006)8. Por oro lado, ambin el rabajo rural se incorpor aldesarrollo de los nuevos nichos de mercado de alo valor agregado, comoue el caso de la produccin horcola y de rua resca. Las ransormaciones en el mercado laboral generaron un procesode ransormacin en el rabajo agropecuario que redefini las uncionessociales y econmicas, alrededor de las necesidades de la orma de vidaamiliar en el espacio rural conemporneo. Berdegu (2001) planea quepara el pequeo producor agropecuario, las policas pblicas le orecencomo nica alernaiva de exisencia orienar su capacidad de organizacina capurar la mayor canidad posible del alo valor agregado que genera la

vena de producos y servicios rurales no radicionales. Esos producos yservicios no radicionales (que no son ya exclusivamene agropecuarios) esn

Imaginando el objeto del desarrollo social

8 Varios esudios han enconrado que la conribucin de los ingresos rurales noagrcolas es en Mxico de 55%, en Cosa Rica del 59%. En cuano a la imporancia delempleo rural no agrcola en relacin al empleo rural en los aos 1980 y 1990 era de46% en Cosa Rica y de 24% en Mxico (ver Mora 2002).

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

43/296

42

relacionados con mercados dinmicos; y es aqu donde las unidades ruralesdeben orienarse para desarrollar sus capacidades y capurar una proporcinsubsancial del precio final del produco que los consumidores esn

dispuesos a pagar (Berdegu 2001). En oras palabras, la unidad agropecuariaamiliar iene que involucrarse acivamene en las operaciones de markeing

y paricipar de los procesos de agregacin de valor.

La ambigedad del proceso de revalorizacin

La revalorizacin de la uerza de rabajo rural desencaden un proceso

de diversificacin ocupacional acelerado con aceas conradicorias yambiguas. Localizado enre lo moderno y lo radicional, la movilizacin dela uerza de rabajo rural se orien a la uilizacin de recursos errioriales

y reorganiz las relaciones sociales de la amilia.En un rabajo muy ineresane, Benencia y Quarana (2006),

abordan las ransormaciones del mercado de rabajo y de las relacionessociales en el cinurn horcola bonaerense, que desde finales de losaos 1990 experimen la migracin de rabajadores bolivianos al secor

horcola argenino. Esa uerza de rabajo ha sido vial para manenerla orma de produccin horcola amiliar, reproduciendo relacionespaernalisas. La mano de obra boliviana conribuy a proeger lareciprocidad social de la mediera9, y aunque, bajo presin econmica,suri ransormaciones imporanes, odava resise a las policas pblicasneoliberales y de aperura a los mercados globales.

El caso chileno, a dierencia del argenino, es un ejemplo de cmola re-organizacin del mercado laboral rural de rabajadores sin acceso a laierra, hizo muy dicil manener relaciones sociales de reciprocidad, comola mediera, y conribuy a orjar el secor moderno de la ruiculura10.Durane el perodo de 1970 a 1990, el nmero de asalariados emporalesse duplic, cubriendo el 60% de la demanda eeciva de las jornadas de laagriculura chilena (ojas 1993). La expansin de la ruiculura chilena

Al berto Arce

9 Forma de conrao en que una de las pares coloca el rabajo y la ora la ierra y los insumos.El produco final de la cosecha se repare equiaivamene. Exise reciprocidad enre las

personas que paricipan del conrao.10 En 1992, de 500 mil asalariados agrcolas, solamene 130 mil correspondan a asalariados

con rabajo permanene. Durane 1966 el secor de asalariados emporales cubrisolamene el 28% del rabajo agrcola del pas (ver Rojas 1993).

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

44/296

43

gener una demanda agregada de 35 millones de nuevas jornadas de rabajoagrcola en los aos ochena, pero el secor rucola slo dio rabajopermanene a una quina pare de ese mercado laboral (Garca 1986).

En oras palabras, la uerza de rabajo emporal ue vial para eldesarrollo agro-exporador de ruas, y cabe desacar, adems, que el origende esa uerza laboral emporal provino en un 40% de las zonas campesinasamiliares, y el reso, de las nuevas poblaciones rurales sin ierra, siendo unporcenaje mnimo el que vino del rea de agriculura comercial y de lasciudades. En el caso de la Argenina, la uerza de rabajo boliviana se reposicionen un conexo con ms poencialidades de saisacer las necesidades deconsumo de la amilia en Bolivia, pero ambin con la venaja de rabajar bajo

relaciones amiliares de la quina/huera horcola Argenina. El rabajo deBenencia y Quarana (2006) sugiere que es en la debilidad asociaiva dondeenconramos la reproduccin del rabajo no mercanilizado, que manienela exisencia de la horiculura Argenina. Las relaciones de reciprocidadpermien a la mano de obra boliviana generar esraegias de ahorro e inversinindependienes, para organizar pequeas empresas de produccin horcola.

Aqu se desaca la ica del rabajo boliviano, combinada con la idea delpequeo producor horcola independiene.

En el caso chileno, la base de la ransormacin del mercado laboralagrcola ue la disribucin de la ierra como propiedad individual; esogener una uerza de rabajo de carcer emporal que busc en Chileempleo en el secor moderno de la produccin de ruas. La mano de obraemporal se enconr disociada de las bases sociales de la amilia rural; esdecir, la unificacin que exisa enre la idea de ierra, residencia y amilia seragmen como resulado del oorgamieno de la propiedad individual dela ierra y el eeco de las reormas policas neo-liberales y de la globalizacin.El papel de la rua para la exporacin desplaz a la amilia campesinacomo unidad produciva viable, ransfiriendo a la organizacin producivaagro-exporadora, el desarrollo social y la especializacin eficiene delsecor rural moderno chileno. En Chile, durane la dcada de los novena,ese desarrollo permii que el secor agrcola exhibiese una balanzacomercial avorable de unos 2.000 millones de dlares. El crecimienodel produco secorial en ese decenio ue cercano al 5%, riplicando elcrecimieno poblacional y permiiendo la diversificacin de las exporacionesagropecuarias. El paisaje en Chile se ransorm exhibiendo alrededor de

dos docenas de especies ruales, 50 rubros horcolas, dierenes ipos devinos varieales, algunos producos pecuarios y una larga lisa de producosoresales, en disinos grados de elaboracin (ojas 1993).

Imaginando el objeto del desarrollo social

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

45/296

44

Esa movilizacin de recursos del secor rural no habra sidoposible sin los nuevos significados que valorizan las ruas, verduras rescas

y vinos. Consumidores europeos, noreamericanos y de los secores

sociales con mayor ingreso en Lainoamrica, desde finales de los aosseena, comenzaron a demandar producos de origen verde, de calidad

y rescos esableciendo una nueva diea, que criic los excesos de laindusrializacin alimenaria y gener pregunas sobre el bien pblicoglobal, la imporancia de la alimenacin, el medio ambiene y la salud. La posibilidad de saisacer la demanda de producos rurales de alo

valor agregado ue posible por las ransormaciones logsicas de las compaasde alimenos y de los supermercados, que enregaron a los consumidores,

inormacin y organizaron nuevas cadenas de valor agropecuarias, cuya uenede exisencia ue esablecer una logsica global que uiliz las posibilidades dela rpida comunicacin. En definiiva, las grandes cadenas de valor alimenario(Gereffi y Korzeniewicz 1994) hace menos imporanes las disanciasespaciales y las condiciones climicas y esacionales.

El nuevo ipo de consumo ue posible gracias a la ecnologaque las compaas de alimenos rasnacionales incorporaron a susoperaciones de abasecimieno y disribucin de producos rescos; pero

ambin por la imporancia que adquiri el proceso de dierenciacin demercancas en un mercado que combin ormas de asociacin empresarial depequeos producores, mulinacionales y las venajas de las policas pblicasneo-liberales; as como las nuevas ideas de organizacin, colecividad ymedio ambiene, ano en el espacio del consumo como en el lugar deproduccin (Arce y Marsden 1993). Sin embargo, la inensificacin delflujo consumidor de ruas y verduras no condujo a un proceso unificador dela horiculura lainoamericana, sino a un proceso de revalorizacin ambiguode los recursos rurales que gener ormas de produccin rural mliples.

La consiucin de los nuevos escenarios rurales ha esadorelacionada con la re-valorizacin y movilizacin de la mano de obra rural y laransormacin de los mercados laborales agrcolas. La re-valorizacin de losproducos no radicionales agropecuarios ha conribuido a esablecer nichosde mercados, ormas de consumo y esilos de vida dierenciados en la sociedadconempornea. Sin embargo, ese anlisis que enaiza la ambigedad de lasrelaciones mercaniles no puede dejar de lado la imporancia de la innovacincreaiva en el uso de la inormacin/conocimieno y su conribucin a los

escenarios rurales/agrcolas.

Al berto Arce

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

46/296

45

Los acores inangibles: la innovacin

Las reormas de las policas pblicas y su orienacin a redefinir el bien

pblico, desplazaron el nasis de los acores radicionales de produccin(ierra, capial y rabajo), hacia acores inangibles como conocimieno,innovacin y nuevas ormas de coordinacin (asociacin)11. A lasunidades adminisraivas descenralizadas, para gobernar el erriorio, se ledelegaron unciones como la capaciacin y regulacin de los producoresrurales. Esas ueron concebidos como sisemas de innovacin con laparicipacin del secor privado. Se promovi, asimismo, la creacinde disposiivos organizaivos y de mecanismos de uncionamieno que

aciliaron la vinculacin eeciva enre ciencia, ecnologa, producciny mercado; a parir de esas relaciones, se pusieron en marcha procesosde generacin, diusin y uilizacin de innovaciones con una alaparicipacin del secor producivo (IICA 1998).

En un conexo polico que ransorm los valores de lo pblicoy lo privado, los servicios de exensin se incorporaron como un elemenoms de las reormas insiucionales que reuerzan el mbio privado. La exensinrural, que radicionalmene se haba manenido al margen de las reormas

insiucionales durane el perodo de la reorma agraria, se enendicomo una herramiena cenral en la inegracin del producor rural a lasdemandas del mercado. En el pasado se le haba dado ms imporancia ala exensin ecnolgica y se le haba presado menos aencin a las iniciaivasde organizacin de los producores rurales y a la innovacin rural comoun bien privado. La privaizacin de los servicios de exensin agrariaapun a hacer individualmene responsables a los pequeos y medianosproducores rurales rene a la organizacin social para compeir, haciendoa los producores mas recepivos a la imporancia de la innovacin. Lainnovacin ue enendida como una re-valorizacin del rabajo rural y losrecursos naurales, en un conexo generalizado de inercambio, circulacin

y ranserencia de valores, y en donde el secor rural se enendi oreciendodierenes rubros rurales al mercado12. Eso consiuy una ransormacin

Imaginando el objeto del desarrollo social

11 Durane los aos ochena, se redujo la exensin agrcola como servicio pblico grauio(IICA 2002).

12 Eso se reiere a la ineraccin y conradicciones enre relaciones mercaniles y no

mercaniles en la creacin de valores, que permien compeir al pequeo producorsaisacoriamene en el mercado con producos nuevos, pero ambin, les permiela apropiacin del valor agregado que el consumidor es dispueso a pagar por unproduco rural.

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

47/296

46

radical de la vida rural y social de Amrica Laina, y la accin policadel Esado pas a ser visa como un elemeno residual del mercado.

La innovacin como bien privado y acor de desarrollo social

remplaz la disribucin de recursos pblicos. Las nuevas ormasde adminisracin descenralizadas del erriorio, deban aciliar elacceso privado a la innovacin como pare de la nueva economa delconocimieno. Larran (2006), en un rabajo sobre la imporanciade la innovacin en el desarrollo, sugiere que el grado de inensidadinnovadora de un pas se puede medir a ravs de la proporcin delgaso pblico desinado a omenar el cambio ecnolgico paracrear nuevos producos y procesos que promueven el incremeno

producivo. En oras palabras, la preguna es cmo se ha movilizado enel dominio pblico los procesos de generacin, diusin y uilizacinde innovaciones que acercan la ronera ecnolgica a los esndaresglobales y a la capura de valor agregado.

En Lainoamrica, la responsabilidad individual de losacores sociales se expres en exender la sociabilidad empresarial

y produciva. Aqu la innovacin aparece como un bien pblico quegenera un campo semi-aunomo enre lo polico y los lmies del

mercado, acomodando las innovaciones de la organizacin social de lasasociaciones producivas y la reproduccin de la idea de comunidad;pero ahora, en su versin neo-liberal, eso signiic concepualizar lacomunidad como un ondo poencial de capial social. Los cambios del uncionamieno del secor agropecuarioueron especialmene imporanes en Argenina, Chile y Mxico.

Acivos procesos de modernizacin produciva, agro indusrializaciny expansin de las exporaciones de algunos rubros han signi icadouna verdadera revolucin produciva y comercial. Simulneamenea esa modernizacin produciva, un nmero imporane de pases seencuenra en las eapas iniciales de un proceso de reorma del Esado ylas caracersicas que la gesin de lo pblico debe adquirir para ganareecividad y legiimidad social han permeado pero no han logrado anuna consolidacin homognea. Es por ello que la relexin sobre cualdebe ser el mbio, la nauraleza y la inensidad de la inervencin delEsado en la acividad rural se debe basar en los cambios del conexo(aperura comercial y desregulacin econmica, nuevo escenario

cienico ecnolgico, descenralizacin polica y econmica) queiene un impaco cenral en el secor (Pieiro y e al.1999). Sin embargo, Pieiro y e al. omien que mienras pases

Al berto Arce

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

48/296

47

innovadores como Finlandia y Corea del Sur superan el 3% del PIB eninversin en innovacin, Chile y Argenina odava no invieren msdel 0. 5%. ampoco se cuesiona que la aperura comercial aeca los

esuerzos de invesigacin y desarrollo de un pas, o que un grupo depases puede aecar oras economas a ravs de la convergencia de losesndares de vida de los pases (Larran 2006).

En Argenina, Brasil y Chile la educacin superior conribuyeen una orma imporane a la innovacin13, mienras que en Finlandia

y en Holanda es la empresa privada la que conribuye en una ormamayoriaria14. Si comparamos la proporcin de los gasos desinados a lainnovacin por la empresa privada en los pases indusrializados y lo que

inviere la empresa privada en los pases lainoamericanos, observamos quela empresa privada en los pases indusrializados asume la responsabilidadde manener la compeiividad en los mercados inernacionales. En elcaso de Amrica Laina, rene a la privaizacin de los servicios pblicos

y a la redefinicin de las bases sociales del modelo esaal desarrollisa,las universidades son insiuciones muy imporanes para llevar adelaneesos procesos de innovacin. El eeco social de las innovaciones no siempre ha sido posiivo,

sin embargo, esas experiencias apunan a idenificar elemenos socialesimporanes que, al margen del mercado y del Esado, han revalorizadola creaividad rural (que no siempre es lo agropecuario). Es necesariomencionar que una innovacin en la disribucin de recursos pblicosueron las policas sociales, a ravs de la implemenacin de los ondosde inversin social (Siri 2003).

Imaginando el objeto del desarrollo social

13 La polica de exensin no puede limiarse a los proesionales de las cienciasagronmicas y veerinarias. Ello implica acuerdos con universidades para readecuarplanes de esudios, acualizacin de los proesionales en ejercicio, medidas pblicaspara la creacin de mercados de exensin, en eso las universidades y las ONGson absoluamene esenciales. Chile y Nicaragua rene a la limiacin de recursospblicos han adopado por deinir segmenos de producores y en orno a esadierenciacin han organizado servicios de exensin (IICA 2002).

14 En Argenina, Brasil y Chile la educacin superior conribuye un 34,4%, 43,5% y

48,5% y la empresa privada, el 25,4%, 45,5% y 10,1%. Ese parn de inversin es diereneen Finlandia y Holanda donde el gobierno inviere 12,6% y 17,1% y la educacin superiorinviere un 19,6% y 27,3%, mienras que la empresa privada conribuye con un 67,02% y54,6% (Larran 2006).

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

49/296

48

CONCLUSIONES

En la era de la globalizacin, el rabajo de John Dewey (1927) sirve para

aproximarnos y enender la imporancia de las policas pblicas. Peroambin para apreciar la imporancia del gobierno en la redefinicinde lo pblico y del Esado en Amrica laina. En ese capulo, lo socialue abordado a ravs de lo pblico como pare de un proceso que diomucha imporancia ideolgica a lo cvico. La movilidad de las capacidadeshumanas y de los recursos naurales ue un objeivo polico imporanede las reormas neoliberales. Los acores humanos y los recursos nauralesse enendieron como acores del desarrollo social, que exisan en

abundancia en las comunidades rurales, esperando ser acivados por laspolicas pblicas.

En Amrica Laina, el mercado represen, en las limasdos dcadas y medias, el smbolo de la ransormacin de las basesideolgicas del Esado proecor y desarrollisa. Policas pblicascomo la reorma agraria ueron imporanes, en la medida que al darsepor erminada, se inici la era polica de los derechos individuales

y de los conraos de conceracin cvica que los acores enan la

responsabilidad de organizar a ravs de alianzas policas comerciales.Los gobiernos, con dierenes maices, aciliaron ese proceso con ladescenralizacin adminisraiva y la incorporacin al servicio pblicode las organizaciones no gubernamenales. La experiencia chilena yla peruana nos muesran como las policas pblicas pueden generarprocesos dismiles como la innovacin produciva del secor rucolaempresarial moderno, pero ambin movimienos sociales queredeinieron lo pblico y la insiucin del Esado a parir de la idea deejercer la jusicia local.

El arculo enoc lo rural denro de lo pblico, no deuna orma sisemica, sino que a ravs de ilusraciones de cmocieras ransormaciones redeinieron el bien pblico. Ese arculoes un primera aproximacin a conecar elemenos que hasa ahorase haban enendidos en una orma aislada y uera del marco de lasransormaciones del Esado nacional. Un prximo paso ser esudiar

y analizar en una orma ms sisemica la incorporacin de loseecos de las reormas insiucionales y el enorno de la paricipacin

ciudadana.Las nuevas condiciones locales de eiciencia, ransparencia y

honesidad, se nos han presenado en el discurso oicial como aribuos

Alber to Arce

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

50/296

49

de la habilidad de gobernar en democracia, pero ahora cabe esudiarla organizacin social que surge de las ensiones y conlicos que hagenerado ese discurso, las reormas insiucionales y la dinmica local.

Cabe decir que cualquier creencia oaliaria, incluso las democricas,ienen la poencialidad de desarrollar nuevas capacidades de conrolpolico.

La normaividad del mercado gener una nueva sociabilidadalrededor del consumo; sa ha operado como una caja de resonancia queenreg direccin a la accin social, primero como discurso normaivopara la ransormacin del Esado y las policas que redefinieron eliners pblico, y segundo, como vocabulario de diversos grupos

sociales que, desde su posicin privada y local, pariciparon en lo pblicoorganizando prcicas que consruyeron expecaivas de uuro. El caso dela ruiculura chilena y de la huera horcola amiliar en la Argenina, sonejemplos ineresanes de ese proceso de ransormacin rural ambigua.En rminos ms generales, el florecimieno de la pluriacividad ruralen Lainoamrica ha significado que los acores sociales, en esado rural

pluriacivo, han enido que laborar en la accin coidiana las posibilidadesque orece la ambivalencia de lo agrcola y lo rural, rabajando las

dierencias, movilizando recursos y personas, dando orma y conenido alas nuevas relaciones sociales, con sus expresiones policas de acepaciny proesa social.

El proceso de revalorizacin de la vida social rural movilizlas poencialidades que oreca los recursos humanos y producivos.En eso el proceso de la globalizacin ue imporane, pero ambinlas vulnerabilidades de los escenarios rurales. El proceso de re-

valorizacin conribuy a la reconsiucin de los espacios rurales ygener una diversidad de rayecorias agrarias. En eso, las reormasinsiucionales ambin conribuyeron a ransormar la nauraleza del/los Esado(s), mienras que el desarrollo de la individualidad, a ravsde los derechos de propiedad, nos presenaron una maniesacinorganizaiva conempornea dierene en que el eje cenral de laensin y la ransormacin, ue la redeinicin de lo pblico y de loprivado, esa vez en una idea de sociabilidad diseada para maximizarla capacin del valor agregado que se le aribuy insiucionalmeneal espacio rural con la descenralizacin polica adminisraiva.

El mercado se consiuy en un espacio social de ransaccin enel que se imagin la re-definicin del bien pblico, la disminucin de lapobreza y la exensin del bienesar social como pare de un vocabulario

Imaginando el objeto del desarrollo social

7/26/2019 307.72CON2008.pdf

51/296

50

que enconr en la vieja idea del capial la inspiracin para imaginar unproceso de ensamblaje de la ragmenacin del ejido social gasado yenvejecido de la sociedad lainoamericana. La higienizacin del Esado se

expres como prioridad en la lucha a la corrupcin polica y el diagnosicooccidenal aribuy a la deficiene gobernabilidad de los Esados nacionaleslas causas de la crisis y el aumeno de la pobreza. Los programas decooperacin inernacional desacaron el medio ambiene, los recursoshumanos, el desarrollo de inraesrucura y finalmene, el acceso a recursosinancieros, como los elemenos prioriarios de una nueva idea delcapial que ena que hacer circular de una orma sosenible enre losindividuos y sus acciones sociales responsables, el nuevo objeo del

desarrollo social.Ese capial con capacidades de regenerar el ejido social ue

viso como un movimieno social neo-liberal, en que la uilizac