2.9. LECHE Y PRODUCTOS LÁCTEOS

2.9.1. Introducción

Desde tiempos inmemoriales el hombre se ha servido de la lechede los animales para alimentarse, en función de los animales domésti-cos presentes en su entorno, aunque actualmente Ia de mayor consumoy aprecio, por su riqueza nutritiva, es la de vaca, que llega a represen-tar el 96'S% de la producción lechera mundial. De esta guisa, la lechede vaca se ha convertido en un ^lemento fundamental de^ la dieta ali-mentaria, y muy especialmente^ de la de 7os países más desarrollados.Su principal consumo se ha efectuado tradicionalmente bajo su formalíquida natural, complementándose, en función de los países, con otrosproductos de mayor elaboración (queso, requesón, yogurt). No obstan-te, la industrialización y los consecuentes cambios tecnológicos, traje-ron consigo mayores posibilidades para la transformación y la conser-vación de los productos lecheros. Esto desembocó en una mayorcomplejidad y sofisticación en el proceso de fabricación de lechelíquida para el consumo habitual y en un paulatino desárrollo de lostransformados en general. Por ende, esta evolución se tradujo en unamayor dependencia de los ganaderos productores de leche respecto delas industrias y, más adelante, también de la distribución, que en algu-nos países se contrarrestó con la entrada de las cooperativas de pro-ductores en estas fases. No obstante, esta situación, al menos en Euro-pa, coexistió con el mantenimiento de un número elevado deexplotaciones lecheras, hasta el punto que las vacas, esparcidas a lolargo y a lo ancho de los pastos del Viejo Continente, se habrían con-vertido en un símbolo del modelo de agricultura, familiar y ligada alterritorio, que las autoridades comunitarias y estatales preconizan.

Fruto de este creciente proceso de industrialización, actualmenteen los países desarrollados dos terceras partes de su producción leche-ra se consumen bajo la forma de productos transformados. Este hechodificulta el conocimiento exacto de los excedentes y los balances deaprovisionamiento, por lo que, a efectos de los cálculos de producción,se utiliza el "equivalente en leche" de cada producto. No obstante,hasta este procedimiento resulta controvertido por la separación a quese ven sometidos los componentes químicos de la leche, los procesoscada vez más elaborados de esta separación y las subsiguientes trans-formaciones. Estos problemas se han intentado superar con la estima-ción directa de los componentes esenciales de la leche (v.g. la materiagrasa), operación que tampoco se halla exenta de dificultades. Detodos modos, en las siguientes páginas se utilizaran indistintamenteestos instrumentos cuando no sea posible, u oportuno, analizar la pro-ducción, el comercio o el consumo de los diferentes derivados lácteos.

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Estos cubren actualmente una extensa gama y, ateniéndonos a laclasificación inserta en la Organización Común de Mercado de laleche y los productos lácteos (Reglamento (CEE) 804/68, modifica-do en último término, a raíz del Acuerdo del GATT, por el AnexoVII del Reglamento (CE) 3290/94), podrían resumirse en ocho gran-des grupos:

• Leche y nata sin concentrar ni edulcorar (bajo la partidaarancelaria 04.01).

• Leche y nata, concentradas o edulcoradas (04.02). '• Suero de mantequilla, leche y nata cuajadas, yogur, kéfir, y

demás leches y natas, fermentadas o acidifi ĉadas (dentro de loscódigos 04.03.10 y 04.03.90).

• Lactosuero (04.04).• Mantequilla y demás materias grasas de la leche (04.05.00).• Quesos y requesón (04.06).• Lactosa y jarabe de lactosa (17.02.10.90).• Preparaciones utilizadas para la alimentación animal (en el

seno del código 23.09).Esta amplia vaziedad de productos lácteos tendrían a su vez un

uso final muy diverso, desde la alimentación humana a la alimenta-ción del ganado, pasando por la utilización farmacéutica. Por otrolado, fuera de estos grandes grupos quedarían aún algunos produc-tos de significativa importancia económica, como los helados, o elchocolate, en cuya fabricación entrarían algunos de los derivadoslácticos anteriores, pero que por encontrarse fuera del ámbito de laPAC no analizaremos salvo cuando, esporádicamente, se señalen lasconcesiones comerciales otorgadas por otros países en la RondaUruguay y/o se comente el sector transformador.

2.9.2. El mercado mundial de leche y derivados lácteos

2.9.2.1. La producción mundial de leche y derivadus lácticos

2.9.2.1.1. Panorama de la producción mundial

La oferta lechera se concentra en la OCDE y en los países de Cen-tro y Este de Europa hasta hace poco bajo un régimen de socialismode Estado. Encabeza la clasificación, de lejos, la CE-12, con unacuarta parte de la producción mundial de leche (CUADRO 2.9.1). Lesigue, al menos hasta los años 1990/91, la ex-URSS, con un 21-22%del total, con la Federación Rusa con algo más de la mitad, y Ucraniaentre un 20 y un 25%, según las campañas. Y, en tercer lugaz, se sitú-an los Estados Unidos, con un 15% (CUADRO 2.9.1).

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La producción mundial de leche y derivados se caracterizó enlos años 80 por un incremento sostenido que encontró su punto deinflexión en 1990. A partir de este año ha ido progresivamentebajando y muy especialmente en algunos de los mayores producto-res: la CE-15 y Canadá, dentro de la OCDE, y los antiguos paíseseuropeos del "socialismo real", con la ex-URSS a la cabeza (CUA-DRO 2.9.1). Particularmente importante es la caída de la produc-ción en este último grupo de países (de casi un 12% en dos años,1991 y 1992), directamente imputable a las medidas de reformaeconómica aplicadas en los últimos años para la transición a unaeconomía de mercado, que han comportado problemas en la recogi-da de leche y el suministro de insumos y que, en última instancia,han desembocado en el sacrificio masivo de vacas y una vuelta a laganadería extensiva. Por lo que respecta al Canadá, la CE-12, y lospaíses de la AELC que en 1995 se han integrado en ella (Austria,Finlandia, y Suecia), la causa de su menor producción radica en laspolíticas de regulación de la oferta aplicadas y, más en concreto, enla reducción de las cuotas lecheras y/o los precios de garantía adop-tadas por su ĉ autoridades en los últimos años. '

En contraposición, aumentan sin cesar su producción en los últi-mos tiempos: dentro de la OCDE, Estados Unidos (a un ritmo del0'S% anual), Australia, Nueva Zelanda y Japón, y fuera de esta área,Argentina, México, Brasil, China, Turquía, y, muy en particular, laIndia (con 30'S millones de t. de leche fresca en 1993, cuando en elperíodo 1979/81 contabilizaba tan sólo 13'43). La explicación deesta expansión es diferente según los países. En Estados Unidos elprogresivo aumento de la producción es debido al descenso registra-do de los precios de los piensos y la fortaleza de su demanda de pro-teína láctea. Frecuentemente se ulvida que, en valor, los EstadosUnidos actualmente importan más productos lácteos que los queexportan (en 1993, por un total de 860 millones de $ frente a 762millones). En el resto de países exportadores de la OCDE, comoAustralia, Nueva Zelanda o Argentina, las causas han de buscarseen las favorables condiciones productivas de que gozan y la compe-titividad de sus productos en una coyuntura de precios internaciona-les altos y estables como la que ha existido, en términos generales,desde finales de la década de los 80 hasta 1993. Finalmente, en elresto de países citados, tradicionalmente deficitarios, la causa de susincrementos productivos descansa en la presión de su demanda y enlos planes de fomento industrial implementados por sus autoridades.

Hay que mencionar liminarmente el impacto que en un futuroinmediato puede tener, en los rendimientos por vaca y en la pro-ducción global, la comercialización de la somatotropina bovina(BST): hay que considerar que puede acentuarse la balanza produc-

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tiva y comercial a favor de aquellos países, como los Estados Uni-dos, que ya han autorizado su uso, a costa fundamentalmente de losque no lo han hecho, como la CE-12, atenazada por sus excedentes,su política de cuotas, y, en fin, las exigencias de garantía de unarenta equitativa por parte de sus ganaderos. La Decisión 94/936 delConsejo, de diciembre de ese año, prorrogó la prohibición de utili-zación y venta de la BST hasta el 31 de diciembre de 1999 (esdecir, el mismo período de vigencia de las cuotas, prácticamenteidéntico al del Acuerdo Agrícola del GATT), al mismo tiempo quenombró un grupo de científicos para analizar los efectos del uso delá BST.

De resultas de todo ello se observa que los países de la OCDE ensu conjunto reducen paulatinamente sus libramientos de leche (a unritmo de un l-2% anual) y, por consiguiente, esta zona reduce supeso específico a nivel mundial, hoy ya apenas con un 40% de laproducción global de leche, a favor de los PVD, que, sin embargo,con sus índices de desarrollo, por lo demás inferiores a los de sucrecimiento demográfico, no llegan a compensar la progresivareducción de la oferta lechera mundial.

Por áreas geográficas incrementan notablemente su próducciónAmérica y Asia, a costa de Europa yue, no obstante, sigue a lacabeza, en leche fresca y muy particularmente en derivados: en1993 (datos provisionales), con 153'3 millones de t. de leche,superó de lejos la producción del Continente americano (120'6millones), y más que dobló los niveles de toda Asia (cur^ 66'7millones de t.).

2.9.2.1.2. Tendencias de la prodiección rni^ndicll por derivadns

En este contexto, globalmente recesivo, es de resaltar el diferen-te comportamiento de los derivados lácteos (CUADRO 2.9.1): sola-mente la producción de quesos progresa de forma sostenida durantelos años 80 y 90; la producción de mantequilla y leche entera enpolvo ha aumentado durante la década de los 80 para ralentizarse enlos últimos años; disminuye sin pausa la producción de leche desna-tada en polvo; y se mantiene estable la de leche condensada.

Las leches en polvo y condensada constituyen los derivados demenor peso en la producción del conjunto de los países desarrolla-dos y fundamentalmente sirven para gestionar los excedentes lácte-os y aprovisionar el comercio internacional y, por su conducto, a losPVD. Esto explica su persistente tendencia a la baja, a medida quese refuerzan las políticas restrictivas de la oferta lechera en algunosde los principales países productores (CE-15).

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CUADRO 2.9.1.

PRODUCCION MUNDIAL DE LECHE Y SUS PRINCIPALESDERIVADOS 19^9/81-1993 (EN MILES DE TONELADAS)

PRODUCTOS 1979/81 1989 1990 1991 1992 1993

LECHE DE VACATotal mundial 420.785 470.612 481.840 472.837 460.812 453.7331. CE-12 114.359 I 18.479 I 16.739 109.546 107.804 I 10.9812. CE-15 124.481 127.887 126.327 118.642 116.734 120.0633. EUA-Canadá-México 72.442 79.161 81.141 81.728 83.118 83.1954. Australia - Nueva Zelanda 12.184 13.854 13.940 14.471 15.126 15.9145. Ex-URSS/Rusia+Ucrania (*) 90.645 108.124 ]07.942 ]00.921 65.885 60.799%(2 a 4) s/ Total mundial 50% 47% 46% 46% 47% 49%

QUESO (DE TODO TIPO)Total mundial I 1.490 14.428 14.645 14.230 13.542 13.5321. CE-12 4.097 4.809 5.262 5.371 5.511 5.3642. CE-IS 4.365 5.128 5.583 5.679 5.822 5.6593. EUA-Canadá-México 2.565 3.362 3.527 3.899 3.705 3.6754. Australiá - Nueva Zelanda 238 319 295 314 337 3565. Ex-URSĉ/Rusia+Ucrania (*) L526 1.978 2.070 I.686 . 412 382 :%(2 a 4) s/ Total mundial 63% 62% 65% 82% :. 73% . 72%

MANTEQU[LLATotal mundial 6.874 7.635 7.738 7.199 6.932 6.9551. CE-12 2.253 2.OOl 2.001 1.778 1.597 1.6082. CE-15 2.434 2.170 2.176 1.890 1.756 1.7623. EUA-Canadá-México 638 606 743 753 761 7394. Australia - Nueva Zelanda 342 363 320 362 379 3915. Ex-URSS/Rusia+Ucrania (*) I.375 2.055 2.070 1.512 I.049 1.011%(2 a 4) s/ Total mundial 50% 41% 42% 42% 42% 42%

LECHE DESNATADA EN POLVO-LDPTotal mundial 4.173 3.996 4.195 3.850 3.473 3.545l. CE-12 2.297 1.561 1.786 1.525 1.225 1.2842. CE-15 2.377 1.657 L885 1.605 1.298 1.3623. EUA-Canadá-México 665 529 540 518 499 5224. Australia - Nueva Zelanda 259 305 346 328 317 329 .5. Ex-URSS/Rusia+Ucrania (*) 332 730 750 710 270 255%(2 a 4) s/ Total mundial 79% 62% 66% 64% 61 % 63%

LECHE CONDENSADATotal mundial 4.554 4.766 4.507 4.557 4.696 4.5801. CE-12 1.580 1.540 i.316 1.342 1.369 1.3352. CE-IS 1.607 1.568 1.345 1.371 1.398 1.3643. EUA-Canadá-México 1.227 1.247 1.203 1.248 1.431 1.3654. Australia - Nueva Zelanda 87 98 88 96 91 1035. Ex-URSS/Rusia+Ucrdnia (*) 537 610 619 560 263 241%(2 a 4) s/ Total mundial 64% 61% 59% 60% 63% 62%

(*) Hasta 1991, datos de la ex-URSS. Los de 1992 y 1993 corresponden a laFederación Rusa más Ucrania.Fuente: Anuarios de la FAO (1989-1993) y elaboración propia.

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La mantequilla por su parte, obtenida con el desnatado, constitu-ye un elemento fundamental en la dieta de muchos países desarro-llados, aunque también se utiliza para el almacenamiento de losexcedentes. Igual que ocurría con las leches transformadas, lasmedidas de control de la producción desplegadas en la OCDE seencuentran en la base de la progresiva caída que padece en los últi-mos años, a las que se suman un consumo a la baja, y los problemasque han padecido las industrias de la ex-URSS, a la sazón hasta1989 el principal productor del múndo.

Por último resalta la importancia de la producción quesera mun-dial, por lo demás el único lácteo que, con un alza sostenida de sudemanda, incrementa sin cesar su producción a nivel mundial y ape-nas decae en la CE en los últimos años. Hay que resaltar en estecontexto que la Comunidad ostenta un claro liderazgo en quesos, noya sólo en volúmeneá (con el 40% de la producción global), sinotambién en productos específicos (Camenbert, Emmental, Edam,Gouda, Manchego, Parmigiano, Tilsit..., de por sí arraigadas) y mar-cas comerciales.

Igual que con los quesos, hay que destacar que la CE-12 actual-mente ostenta unos porcentajes de producción en casi todos los deri-vados muy superior a los de leche fresca: del 36% de la de lechedesnatada en polvo, del 32% de la leche entera en polvo, y del 30%en leche condensada (CUADRO 2.9.1). Solamente escapa de estaregla la mántequilla, con un 23%.

2.9.2.2. El ĉonsumo mundial de leche y productos lácteos

2.9.2.2.1. Panorama del consurno mundial

Por grandes áreas, la población europea, incluida tanto la delEEE como la de los países del Centro y el Este del Viejo Continen-te, es, de lejos, la principal consumidora del planeta de leche devaca y sus derivados. Los consumos medios de materia grasa sesitúan en torno a los 10-11 Kgs anuales "per cápita", con los mayo-res índices, de 14 Kgs, en los países nórdicos (Finlandia, Suecia, yNoruega). Les siguen el resto de países miembros de la OCDE deotros continentes, directos herederos de la cultura europea, comoCanadá y los Estados Unidos de América, con unos niveles de con-sumo de materia grasa similares a los europeos (10 Kgs), y los deOceanía, con niveles algo superiores, de 12 Kgs en Australia y, a lacabeza de la OCDE, Nueva Zelanda, con 15 Kgs. En contraste, en elJapón el consumo se encuentra por debajo de los 3 Kgs anuales demateria grasa "per cápita", un nivel inferior incluso al de la India,

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aunque, por encima del índice del conjunto de los países en vías dedesarrollo (PVD). A este respecto hay que resaltar el bajísimo con-sumo de la población china, con unos hábitos culinarios que prácti-camente ignoran los productos lácteos. En consonancia con elloChina hoy apenas produce 5'4 millones de toneladas de leche devaca, menos incluso que España.

En suma, la demanda global de derivados lácteos se concentrafundamentalmente, hoy por hoy, en los países desarrollados, miem-bros de la OCDE, y, en su seno, en los europeos, aunque presentanotables diferencias en su composición. Así, por ejemplo, en elámbito comunitario, Francia regisfra el consumo "per cápita" másalto de queso y mantequilla, en torno a los 23 Kgs y los 8 Kgs res-pectivamente (EUROSTAT, 1991). Y en el extremo opuesto sesitúa, según las estadísticas comunitarias, España con los consumosmás bajos de la Comunidad, de queso, con 4 Kgs, y de mantequilla,con 0'S Kgs anuales. Entre estos dos po^os se sitúan el resto de Esta-dos miembros, con una media comunitaria de 14 Kgs para el quesoy 4 Kĉ•:para la mantequilla. De todos modos, por lo que respecta aEspaña; se asiste a un rápido. incremento del consumo de quesohasta el punto que, de acuerdo a los datos más reciente • del MAPA,podríamos ya encontrarnos en torno a los 8 Kgs anuales.

Estas pronunciadas diferencias en el consumo, en una zonacomo la Comunidad que se caracteriza por ser estructuralmenteexcedentaria y por tener una producción rígidamente enmarcada pormecanismos cuantitativos de control de la oferta (cuotas), se encon-trarían en la base de las futuras estrategias de comercialización deproductos lácteos y el consecuente desarrollo de los intercambiosintracomunitarios.

2.9.2.2.2. Tendencias del consumo mundial

Sentada la ubicación de los principales focos de demanda a nivelmundial, hay que señalar que en los últimos años se aprecia en elconjunto de los países de la OCDE un estancamiento del consumoglobal de leche y sus derivados. En 1991 la demanda de materiasgrasas lecheras aumentó apenas un 0'S% en la OCDE, merced casiexclusivamente al incremento demográfico. Siendo ésta la únicavariable en que sostenerse no parece sensato esperar un significati-vo aumento de este porcentaje de la demanda en los próximos años.

Por otro lado, en esta área se constata que, a medida que seincrementa la renta, los consumidores se decantan por productoscon un contenido más bajo de grasa butírica y, por consiguiente,sustituyen los productos lecheros tradicionales por otros más ligeros

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o con mezclas más o menos sustanciales de materias grasas de ori-gen vegetal. De hecho hoy se asiste a un continuo desarrollo delmercado denominado de las "materias grasas amarillas", vendidas aprecios más bajos que sus competidores lácteos. Esta tendenciaexplica el imparable descenso del consumo de leche entera, de algu-nos quesos de pasta dura y, muy especialmente, de mantequilla,que, sin ir más lejos, en la CE en los últimos tiempos han disminui-do a un ritmo del 2'S% anual, mientras se consolidaba la demandade productos de imitación y sustitutivos. No es extraño pues que elprecio de mercado de la mantequilla se haya situado en los últimostres años entre el 90 y el 94% del precio de intervención. Al uníso-no, se observa que el consumo de algunos quesos y productos fres-cos en general (yogurt, crema, bebidas a base de leche), se sostieneo incluso aumenta (en la CÉ-12 entre un 1 y un 2% anual). El prác-tico estancamiento de la demanda de materias grasas ]ácticas que sevislumbra en la OCDE tiene su única excepción de nuevo en elJapón donde, precisamente, por sus exageradamente bajos índicesde consumo, se aprecia una tendencia ascendente en la demanda.

Esta evolución del consumo, unida a una oferta en continuoincremento, con un imparable aumento del contenido de materiagrasa en las entregas, explican por lo demás la aparición de fuertesexcedentes lácteos en los principales países productores de laOCDE, la reducción del apoyo interno a la mantequilla, y la progre-siva implantación de agresivas y costosas políticas comerciales porparte de sus autoridades. Así, Canadá ha reducido en sucesivas deci-siones su cuota de leche de transformación. Y los Estados Unidosdisminuyeron en dos ocasiones, en 1992 y en 1993, el precio de sos-tenimiento de la mantequilla, modificando así considerablemente elcoeficiente de valorización de la leche.

En este contexto también se inscribirían las medidas aplicadas porla Comunidad: la reducción de los precios de intervención de la man-tequilla, la última con la reforma de la PAC de 1992, y la subvenciónde determinados usos para el conjunto de los productos lecheros(como, v.g., la alimentación de terneros, la producción de caseína, o lautilización en pasteleria y helados) o el fomento de salidas no comer-ciales (bajo la forma de donaciones a instituciones sin ánimo de lucro).

Pero, al mismo tiempo, se ha convertido en una salida regular delos excedentes lácteos de los países productores de la OCDE, y muyespecialmente de la CE y los Estados Unidos, su exportación masi-va a los mercados mundiales bajo subvención, de resultas de la cuallos precios internacionales de la LEP,, la mantequilla y el "butte-roil", se han llegado a deprimir hasta por debajo incluso de los pre-cios mínimos fijados en el Acuerdo lechero del GATT ("Internatio-nal Dairy Arrangement"- IDA).

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Este comportamiento de los grandes países productores de laOCDE explica también, en buena medida, la progresiva introduc-ción y consolidación de su modelo lácteo-alimentario en otras zonasdel planeta que han visto aumentar su consumo de derivados leche-ros a un ritmo muy superior al que podían cubrir las produccioneslocales. De esta guisa, hoy los mercados que presentan un mayorpotericial de crecimiento a corto plazo son los de Extremo Oriente(Japón, Malasia, Thailandia, Filipinas, Indonesia, Singapur), el Cer-cano Oriente y Norte de Africa (Arabia Saudita, hoy con unas com-pras de valor superior a las del Japón, y mucho más lejos, Irán,Egipto), y America del Sur (Venezuela, Brasil, Chile, y México). Enconsonancia con este hecho, se estima que las importaciones deestas áreas "solventes" pueden incrementarse en los próximos añosen una tercera parte (pasando de 9.300.000 t. de "equivalente deleche" en 1990, a unas 12.400.000 t. en 1996) y cubrir una parte dela oferta excedentaria de la OCDE.

Más lejano o incierto parece el desarrollo del consumo de lácte-os en otras zonas del globo, como la Europa del Este, incluida la ex-URSS, y el resto de países en vías de desarrollo (PVD) no integran-tes del grupo anterior.

Por lo que respecta a estos últimos existen algunos que son auto-suficientes e incluso mantienen una posición exportadora en losmercados mundiales. Es el caso de Argentina, de Uruguay, de Keniao de Zimbabwe. A su vera hay países, como la India, que de ser tra-dicionales beneficiarios de la ayuda alimentaria, y pese a manteneruna posición netamente importadora, merced a la fuerte expansiónde la industria local y los problemas de suministro interno han lle-gado incluso a exportar puntualmente en los últimos años. Pero engeneral los PVD son hoy por hoy importadores de productos lácte-os, aunque en general a niveles muy débiles. Un eventual incremen-to de su demanda a medio plazo se encuentra fuertemente condicio-nada a que se dé un efectivo crecimiento de sus rentas y susingresos en divisas. Esto puede verse facilitado por la mejora delclima económico mundial que debería, en principio, derivarse de lasalida de la recesión a partir de 1994 y la progresiva aplicació q delos acuerdos de la Ronda Uruguay, como luego se comenta. Decualquier mndo parece seguro que ]a ayuda alimentaria se converti-rá en los próximos años en un disputado canal de salida para la pro-ducción lechera de la OCDE.

En cuanto a los países del Este europeo, bajo el régimen de"socialismo real" registraron .unos elevados índices de consumo delácteos merced a las fuertes subvenciones existentes hasta el puntoque la URSS, pese a su estimable producción, se convirtió en el pri-mer importador del mundo de mantequilla. Ya se ha indicado que

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las medidas de reforma económica aplicadas en los últimos añospara la transición a una economía de mercado han desembocado enuna sensible reducción de la producción. Pero, en contrapartida,también han disminuido las subvenciones al consumo y han caídodrásticamente los ingresos de la población, lo que se ha reflejado enla demanda. De todos modos, el sacrificio de vacas lecheras y laextensificación "de facto" de la ganadería ha alcanzado tales extre-mos en Rusia que en 1994 se asistió a la compra masiva de mante-quilla por su parte, hasta el punto de desequilibrar los mercadosmundiales. Todo hace pensar que Rusia mantendrá a medio plazouna posición fuertemente importadora lo que actuará de revitaliza-dor de los precios mundiales.

2.9.2.3. El comercio internacional de productos lácteos

2.9.2.3.1. Panorama de los intercambios mundiales

Los intercambios internacionales de leche y derivados lácteosposeen algunas características específicas. En primer•lugar, ladependencia de la distancia en los productos comercializados, que-dando la leche fresca para los flujos de corto y medio radio, practi-camente exclusivo entre países desarrollados con un claro predomi-nio del comercio intracomunitario, mientras que la lechecondensada y, sobre todo, ia ieche en poivo, se co.; csponden a losintercambios a larga distancia.

Hecha esta primera salvedad, el comercio internacional de lácte-os se caracteriza por dos grandes flujos: el que se realiza entre lospaíses de la CE-12, y el que se registra desde la Comunidad a lospaíses en vías de desarrollo (PVD). Esta segunda corriente, tras unnotable crecimiento en la segunda mitad de los años 70 se ha estabi-lizado, con tendencia a la baja, durante los años 80. Por el contrario,los intercambios intracomunitarios aumentan durante la segundamitad de los años 70 y 1'a segunda mitad de los 80 para superar,netamente, en volumen y valor, el flujo anterior. En 1991 lascorrientes comerciales entre los Doce (en base a las entradas) sematerializaron en: 1.234'4 miles de toneladas de quesos (correspon-dientes al 25% de la producción interna total), 578'9 mil toneladasde leche en polvo desnatada (el 38% de la producción), 543 miltoneladas de mantequilla y"butteroil" (el 30% de la producciónpropia), 393'9 mil toneladas de leche condensada (el 30% de lafabricada), y 167'8 mil toneladas de leche entera en polvo (el 19%de la producción). Con respecto a los años anteriores la mayorvariación en los intercambios intracomunitarios se situó en los que-

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sos, con signo positivo, que en 1985 habían registrado 940' 1 miltoneladas. A su lado sufrió una drástica caída el comercio de lecheen polvo desnatada.

En cifras absolutas, Holanda y Alemania encabezan la lista deexportación (o expedición, en términos intracomunitarios) de losEstados miembros, aunque también aparecen entre los principalescompradores mundiales de leche, lo que corrobora el alto grado deintegración económica existente en el sector. Holanda en particularse presenta como una gran importadora de leche y, a su vez, comoexportadora de productos elaborados a partir de ésta y, por consi-guiente, es la máxima defensora de una política de liberalización aultranza de los mercados lecheros. Por detrás de estos dos países sesitúan por sus ventas dentro de la CE-12, Dinamarca, Francia eIrlanda.

A1 lado de las grandes corrientes comerciales que tienen comocentro activo a la Comunidad, existe también un flujo exportadordesde el resto de países productores de la OCDE hacia los PVD y,de mucha menor entidad, hacia la CE-12. Destacan ahí Australia y,muy especialmente, Nueva Zelanda (bajo el monopolio exportadorde su "New Zealand Dairy Board"), que, con un sector altamentecompetitivo, han incrementado notablemente sus cantidades expor-tadas durante los años 80, pese a las crecientes restriccionesimpuestas por la Comunidad a las importaciones neozelandesas.

Por detrás de los dos productores australes se situaría, con canti-dades significativas, Estados Unidos, en este caso gracias a su"Dairy Export Incentive Programme" (DEIP), un ambicioso plan defomento de las exportaciones lecheras claramente orientado hacia lareconquista dé los mercados perdidos a manos de la Comunidad, ytambién merced a su tradicional programa de ayuda alimentaria, el"Food for Peace", que a partir de 1993 incluyó explícitamente en suseno los productos lácteos. Fruto de ello la cuota mundial norteame-ricana en equivalente de leche ha pasado del 1'2% al 6'7% entre1990 y 1993, situación que contrasta con la práctica congelación delas cuotas del resto de grandes productores. Obviamente, el Acuerdodel GATT puede tener un nada desdeñable impacto en esta evolu-ción, desde el exclusivo prisma de la exportación, ya que desde laperspectiva de la importación, pese a incrementarsc los contingentesarancelarios norteamericanos de productos lácteos, quedan aún aniveles muy bajos: v.g. 7.000 t. de mantequilla para el año 2000.Solamente destacan, con ojos europeos, el contingente de chocolate,de 26.700 t., y el de helados, con 5'9 millones de litros.

A la vista de la política comercial norteamericana hay que señalarademás la importancia que la ayuda alimentaria tiene en la salida delas existencias acumuladas de excedentes para algunos países produc-

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tores. En determinados años ha llegado incluso a significar la mitad delas cantidades exportadas. Como ya adelantamos es de prever que, conel tratamiento que recibe por parte del Acuerdo Agrícola de la Rondade Uruguay, y la paralela reducción de las exportaciones subvenciona-das, la ayuda alimentaria adquirirá nuevos brios en los años venideros.

En el extremo opuesto, dentro de los países tradicionalmenteimportadores de productos lecheros, han destacado én el pasado dosáreas: los países en vías de desarrollo y, más en concreto, los de laOPEP; y, dentro del área de países bajo regímenes de "socialismo deEstado", la URSS y algunos países de Europa Central. Sin embargo,como ya se indicó en el anterior epígrafe dedicado a analizar el consu-mo, existen factores externos a la propia evolución de la oferta y lademanda lecheras que condicionan directamente el volumen de estosflujos. En el caso de los países de la OPEP, con independencia de losacontecimientos políticos (como la Guerra del Golfo), hay que mencio-nar los precios del petroleo, hoy por hoy deprimidos, que explican eldeclive de sus compras en los últimos años. Y en el caso de la ex-URSS y los países de Europa Central tradicionalmente importadores,hay que contar con la reducción del poder adquisitivo que ha sufrido supoblación y el incremento registrado en los precios de los productos.

A1 lado de estas zonas tradicionalmente importadoras, con inde-pendencia de los factores coyunturales citados, gana día a día mayoratractivo por el potencial de su demanda, Sudamérica (con Brasil ala cabeza) y, sobre todo, el Extremo Oriente, donde se incluyen paí-ses tan variopintos comc el Japón (M Ue en el G4TT se ha co!rpr0-metido a importar 137.202 t. de productos lácteos en equivalente deleche anuales entre 1996 y el 2000, y reducir sus aranceles para elqueso en un 15%o), Corea, Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur,Thailandia, o^Taiwan.

Con este telón de fondo hay, no obstante, que vigilar la crecientetendencia a desarrollar zonas de libre comercio que, en la práctica,pueden sustraer mercados enteros a la CE, como de hecho ya haocurrido con México, a raíz del NAFTA. Particular atención habráde ponerse en la futura evolució!i del APEC (foro de CooperaciónEconómica Asia-Pacífico) que incluye 18 países, donde se mezclanalgunos de los principales productores mundiales de lácteos con casitodos los mercados con mayor potencial de crecimiento (Australia,Estados Unidos, Canadá, México, Japón, China, Hong-Kong, Tai-wan, Corea del Sur, Indonesia, Brunei, Filipinás, Malasia, Singapur,Thailandia, Papúa-Nueva Guinea, Nueva Zelanda, y Chile).

A este somero análisis de las corrientes comerciales mundialeshay que añadir para terminar, a nuestros efectos, la paradójica situa-ción de que siendo la Comunidad el principal centro productor yexportador del mundo en lácteos, registrase algunas importaciones

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procedentes de países terceros. Así es, el estricto régimen de protec-ción en frontera vigente hasta 1995 con la OCM de productos leche-ros, vía exacciones reguladoras, coexistió con ciertos flujos deentrada, que se justificaban por las necesidades de la industria (v.g.en quesos para la transformación) o diversos regímenes preferencia-les reconocidos a favor de los países del Este y Nueva Zelanda.

Ciertamente, estas importaciones, si se comparan con los índicesde producción y consumo internos fueron despreciables en leche enpolvo desnatada, y ligeras en quesos y mantequilla, pero anunciabanuno de los futuros efectos del Acuerdo Agrícola del GATT. Particu-larmente digno de comentario es el régimen de importación de man-tequilla otorgado a Nueva Zelanda desde la adhesión y consolidadocon la Ronda Uruguay. En un contexto caracterizado por los dese-quilibrios estructurales entre la oferta y la demanda se podría empe-zar afirmando que por cada tonelada de mantequilla importada por laCE se desplaza igual cantidad de producción comunitaria a la inter-vención. Sin embargo, el Protocolo 18 del Tratado de adhesión delReino a la Comunidad previó un régimen preferencial (aunquedecreciente) para las importaciones de mantequilla y queso origina-rios de Nueva Zelanda. Régimen que, modificado para el queso, fuesucesivamente prorrogado para la mantequilla, pese a que desapare-ciera su causa primera, el déficit en este producto del Reino Unido.El consumo británico, gracias a las campañas a favor de la margarinay otras materias grasas con menor aporte calórico, cayó casi la mitadentre 1975 y 1986, mientras que la producción nacional se multipli-caba por cinco hasta prácticamente alcanzar el autoabastecimiento.En estas condiciones, el mantenimiento de las importaciones neoze-landesas, pese a su constante reducción (79.000 t. en 1986; 51.000 t.en 1993), constituye todo un contrasentido: mientras los excedentesbritánicos han de ir a la intervención y desnaturalizarse a un elevadocoste, la mantequilla austral ha aumentado su cuota en el mercado delas Islas, de menos del 25% a un tercio, obstaculizando de refilón laimportación de mantequilla continental. Una paradoja que, sinembargo, posiblemente era el precio que debía de pagar la Comuni-dad por su propio proteccionismo y que, como en su momento vere-mos, se consolida con el Acuerdo agrícola de la Ronda Uruguay.

2.9.2.3.2. Los intercambios de derivados lácteos

El comercio mundial de derivados lácteos muestra un claro ypersistente liderazgo de la CE-12 (con una cuota de mercado del47% en equivalente de leche), seguida, por este orden, de NuevaZelanda (con un 17-18%), Australia (con un 7-8%), y los Estados

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Unidos (con casi un 7%), aunque pueden vaziar sustancialmente supeso específico en función del tipo de derivados (quesos, mantequi-lla, leche desnatada en polvo, leche entera en polvo, o leche concen-trada). El resto de países exportadores (como Canadá, los de laAELC, el Este de Europa, o Sudamérica), aunque en algunos pro-ductos puedan tener cierta entidad (v.g. Suiza y Austria en quesos, oCanada en leche desnatada en polvo) se encuentran a notable distan-cia de los grandés productores mundiales ya citados.

Las tendencias más recientes reflejan un incremento sostenidode los intercambios de quesos, un estancamiento de loĉ flujoscomerciales de leche entera en polvo, y una clara reducción de lasventas del resto de derivados lecheros (particularmente fuerte enmantequilla, con un porcentaje anual de reducción del 2%, en buenaparte derivada de la reducción de las compras de los países de Euro-pa del Este, pero que, como ya indicamos con anterioridad, podríanremontarse a partir de 1995).

En las fechas inmediatamente anteriores a la entrada en vigor delAcuerdo del GATT, la CE-12 representaba el 75% del comercioglobal de leche condensada, el 61% de la leche en polvo entera, el53% de los quesos, el 39% de los intercambios de mantequilla y"butteroil", y el 32% de la leche en polvo desnatada. Se registrabauna tendencia a ganar progresivamente mayor cuota de mercado enquesos, que contrasta con cierto estancamiento en leche entera enpolvo y leche condensada, y una notable caída en mantequilla yleche en polvo desnatada, iniciada a principios de la década de los1980 y acelerada a partir de 1989.

Nueva Zelanda por su parte ocupaba el 27% del volumen globalde exportaciones de mantequilla y"butteroil", el 23% de las deleche entera en polvo, el 17% en leche en polvo desnatada, el 11%en quesos, y tan solo el 1'S% de leche concentrada. A su vez Aus-tralia cubría el 11% de las cantidades exportadas de leche desnatadaen polvo., el 6% de las de mantequilla y"butteroil", el 5'S% de lasventas de quesos, el 5% de las de leche entera en polvo, y, en fin,solamente, el 1% del comercio de leche concentrada. Por su lado losEstados Unidos representaban el 9% de los intercambios de mante-quilla y"butteroil", y en torno a un 1% en el resto de derivados.

2.9.3. La producción y el comercio lacteos españoles

2.9.3.1. El mercado lácteo español

A partir de 1966, con la promulgación del Decreto de CentralesLecheras y bajo el manto de un mercado muy protegido del exterior,

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la producción de leche en España se desarrolló rápidamente portoda nuestra geografía, tanto en las zonas con medio físico y clima-tologíá más adecuada, fundamentalmente del Noroeste Peninsular,como en las regiones menos aptas, en la medida que en la Españahúmeda se consolidaron unas estructuras minifundistas que dejaronun hueco para las explotaciones más intensivas y de mayor dimen-sión en el resto de la Península.

Con ello se empezó a dibujar el dualismo estructural que aúnhoy caracteriza la producción láctea española. Según la Encuestaefectuada por el MAPA en 1980, Galicia, Asturias. Cantabria, PaísVasco y Castilla y León ostentaban el 85% de las explotacioneslecheras, el 71% de la SAU dedicada a la ganadería lechera, y, enfin, el 71'7% de las vacas lecheras del Estado. En paralelo, Galicia(con 134.892 explotaciones, equivalentes al 44% estatal) contabacon una media de 4' 19 vacas por explotación, Asturias tenía 5'24vacas de media, País Vasco 5'66, Castilla y León 6'26, y Cantabria6'62 vacas. En el extremo opuesto, Madrid, registraba una media de22'73 vacas por explotación, Baleares contaba con una media de19'27, Murcia de 16'74, Cataluña la tenía de 13'68, Andalucía de12'S8, y, en fin, Extremadura, de 12'S3. De todos modos la mediaglobal española resultaba preocupante, con un hato de media de 5'96vacas, con 260.550 explotaciones (el 85% del total) con menos de10 vacas. En suma, las condiciones de competencia que se derivarondel largo aislamiento que tuvo nuestro mercado conllevó una pro-funda atomización, ante todo productiva pero también industrial,vaticinando una fuerte reestructuración en el sector para hacer fren-te al reto de la adhesión.

Por lo demás, las mismas medidas aplicadas para el fomento dela producción lechera, junto a la disposición de un mercado propio,con prácticas comerciales muy restrictivas para la competenciaexterna, comportó que antes de la adhesión tuvieramos unos índicespróximos al autoabastecimiento en leche líquida, con importacionesde quesos y leche desnatada en polvo para la alimentación animal.Una situación a resaltar en el contexto de la Europa Mediterránea:basta compararla, por ejemplo, con la de Italia, que con la integra-ción en 1957, se vió abocada muy pronto a convertirse en deficitarianeta, y por grandes volúmenes, dentro de la Comunidad.

A partir de 1986 nos integramos en un mercado mucho mayor(que actualmente contaría con casi 368'7 millones de personas parala CE-15) pero, al mismo tiempo, sobresaturado en líneas generalesy con una política lechera bajo el signo de las restricciones produc-tivas. Esta situación excedentaria podía, a primera vista, hacer pen-sar que el mercado lechero español, al poseer, como luego secomentará con mayor detenimiento, unos niveles de consumo muy

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inferiores a los comunitarios, podía ser atractivo a los ojos de losgrandes productores comunitarios. A ello contribuía un sistemacomunitario de apoyo a los productos lecheros que muy pronto seconstató como inadecuado respecto a las estructuras productivas ycomerciales hispanas.

Si bien es cierto que, en las actuales circunstancias, una políticabasada esencialmente en el control de los derechos de producción(cuotas) puede favorecer en principio a las estructuras españolas, enla medida que permite preservar la capacidad productiva de explota-ciones y regiones hoy. por hoy por debajo de los niveles de competi-tividad predominantes en la CE, también es cierto que tal asevera-ción queda determinada por el modo en que se aplican las medidasinsertas en la OCM y, en suma, se reparten sus beneficios y sacrifi-cios. En este sentido, la realidad es que, aún después de la reformade 1992, España, con aproximadamente el 5% de la produccióncomunitaria, apenas percibe el 2% del presupuesto de la OCM, a loque se añade la asignaĉ ión definitiva de las cuotas realizada en1994, con 5'2 millories de toneladas otorgadas a España, una canti-dad ostensi•blem^nte insuficiente para cubrir la futura evolución dela demanda intérna: ^

Volveremos más tarde sobre este punto, yue se demostrará cru-cial para evaluar el futuro desarrollo de nuestro sector, productor ytransformador. Aquí basta señalar que, en tanto que a nuestrasexplotaciones no se las permita seguir la dinámica de nuestrademanda interna, se consolidará cara el futuro la posición deficitariaespañola dentro del sector lácteo comunitario. No obstante, es justoreconocer que con la cuota hoy otorgada a España, si se sabe dirigirla definitiva reestructuración productiva e industrial, es posiblemantener un nivel de autoabastecimienlo nada desdeñable, en tornoa las dos terceras partes del consumo interno, muy superior al restode países mediterráneos, como Italia o Grecia (CUADRO 2.9.8).

2.9.3.2. La posición comereial española

España se ha distinguido tradicionalmente por su déficit comer-cial lácteo, en alza, aunque hasta la adhesión en valores modestos.En 1980, España importó 9'7 mil millones de pesetas de leche y pro-ductos lácteos, mientras se exportaron por 3'S mil millones. Trans-curridos cinco años, en 1985, el balance se había deteriorado, con20'6 mil millones en compras, y 4'6 mil millones en ventas al exte-rior. En 1986, en el primer año de la adhesión, ya se importó por unvalor de 33 mil millones de pesetas en leche y productos lácteos,mientras que se exportó por 3.'4 mil millones. Por consiguiente, el

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déficit comercial sería ya entonces de 29'6 mil millones de' pesetas,reiterando nuestra falta de capacidad, y vocación, comercial en estesector. Según los datos más recientes, de 1994, éste alcanzaría yalos 80'2 mil millones de pesetas, con unas importaciones por valorde l 10'8 mil millones y unas exportaciones por 30'6 mil millones(CUADRO 2.8.8).

A la luz de estas cifras, el salto exportador habría sido formida-ble, en buena parte gracias a las subvenciones a la exportación quecon la adhesión se puso en manos del sector (bajo la forma de Mon-tantes Compensatorios de Adhesión para el comercio intracomunita-rio, y restituciones hacia países terceros). Lo preocupante sería quemientras se estancarían progresivamente las ventas al exterior,incluso en una coyuntura monetaria favorable, las entradas no deja-rían de crecer y acelerarse en los últimos años. Por productos desta-carían las importaciones de quesos y las de leche líquida.

Una situación que dificilmente sería remontable con la evoluciónde nuestra demanda, y los parámetros en los que se mueve la politi-ca comunitaria para el sector lácteo, que seguidamente analizare-mos, agravados por los restrictivos compromisos del GATT.

2.9.4. La PAC y el sector lechero comunitario

2.9.4.1. La evolución de la PAC y e[ sector lechero

2.9.4.1 J. Un marco de regulación en crisis

La CE-12 hoy alcanza un índice de autoaprovisionamiento glo-bal del 102% en productos frescos, del 272% en leche entera enpolvo, del 152% en leche en polvo desnatada, del 107% en quesos,y del 121% en mantequilla. Nos encontramos así ante una situaciónde excedentes estructurales a la que se ha llegado gracias al marcode regulación inscrito en la Organización Común de la leche y losproductos lecheros. En su virtud la producción lechera comunitaria,con una agresiva intervención pública y una acentuada protecciónen frontera, se vió fomentada hasta tal punto que, al cabo de losaños, se encor.tró atrapada por este mismo marco institucionai.

Por un lado se puso progresivamente en cuestión la capacidadpresupuestaria de la CE para hacer frente a sus crecientes compro-misos agrícolas. A1 mismo tiempo, la ciudadanía y los responsablespolíticos empezaron a poner en duda la legitimidad de estos crédi-tos, destinados en buena parte a sostener unos excedentes en aumen-to. En el sector lácteo esta evolución era particularmente evidentepor el volumen y coste de las existencias acumuladas, que contrasta-

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ban con un consumo interno prácticamente estancado y unos merca-dos mundiales extraordinariamente deprimidos, en buena medidaprovocados por las propias exportaciones comunitarias bajo subven-ción, que a su vez y en última instancia exigían, día a día, mayoresdispendios para mantener las cuotas de mercado conseguidas.

El apoyo financero al sector lechero llegó a significar a princi-pios de los años 80 una tercera parte del presupuesto del FEOGA-Garantía. En paralelo, las existencias procedentes de la interven-ción de leche desnatada en polvo y mantequilla alcanzaron susmáximos niveles en el mes de agosto de 1986, con 1.543.000 t. demantequilla y 1.061.000 t. de LEP. Para detener esta tendencia dosaños antes, en 1984, la Comisión empezó a aplicar cuotas de pro-ducción, de carácter nacional, más allá de cuyas cantidades sepenalizaba a los productores mediante las llamadas "tasas suple-mentarias de corresponsabilidad". Esta medida de control de laoferta, que se convirtió en el epicentro de la política lechera comu-nitaria, fue progresivamente endurecida (con sucesivas reduccionesde sus volúmenes, entre 1984 y 1992 por un total de un 10'S% enlas eñtregas a las industrias) y actualmente está previsto que semantenga hasta el 2000/2001. Pero, además, las cuotas fueronacompañadas por otras actuaciones: la estabilización de los preciosde garantía, el fomento del abandono de la producción lechera (conel sacrificio de casi 6'6 millones de vacas entre 1983, año de refe-rencia en el establecimiento de las cuotas, y 1993), ciertas accionesde promoción del consumo, y una activa poiítica de elirninación deexistencias acumuladas.

2.9.4.1.2. La reforma de la PAC de 1992 y el sector lechero

La reforma de la PAC aprobada en 1992 sería el último jalón deesta evolución, que para este sector, a diferencia de otros, no se tra-dujo en un cambio sustancial de los mecanismos de regulación delmercado, sino, simplemente, en el reforzamiento de las medidas yaconocidas: la consolidación de las cuotas hasta finales de siglo,para poder seguidamente vigilar su eficaz aplicación en todos losEstados miembros, y una iíisminución gradual de los precios deintervención de la mantequilla ( en un 3% para la campaña1994/95), para contrarrestar el ascenso de los productos de imita-ción y sustitutivos.

Como consecuencia de todo ello pudo conseguirse una cáída enla producción comunitaria global, una espectacular reducción de lasexistencias (que en el mes de diciembre de 1993 contabilizabansolamente 160.500 t. de mantequilla y 36.951 t. de leche desnatada

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en polvo), y, en suma, una mejora en el equilibrio entre la oferta yla demanda, aunque, ciertamente, se mantuvieran latentes las ten-dencias éxcedentarias, sobre todo por la vía de un incremento soste-nido de materia grasa en la leche entregada, que justificaría las con-tinuas correcciones al alza de las cantidades entregadas, con laconsecuente penalización a los productores.

En realidad, la potencialidad lechera comunitaria persiste aúnhoy a niveles muy elevados y las ayudas vigentes a la utilizaciónsubvencionada de mantequilla o leche desnatada en polvo así comolas restituciones a la exportación no hacen. más que enmascararla,por lo demás, a un coste enorme para el contribuyente. Basta tenerpresente que los volúmenes de mantequilla exportados con subven-ción a los mercados externos en los años 1991/1993 equivalían a un25-28% del total de la producción comunitaria. Y la mantequillabajo los programas de eliminación de existencias significó en elmismo período un 15% de media del total producido. En resumen,en tornó a un 40-43% del total de la producción de mantequillacomunitaria hoy dependería de las salidas subvencionadas. Peromucho peor sería la situación en el mercado de la leche desnatadaen polvo: aquí los porcentajes subvencionados totales ascenderían al84% del total producido (el 65% bajo la forma de medidas defomento interno, y el 19% en exportaciones).

Por ende, no es de extrañar que la Organización Común de mer-cado de la leche y los productos lecheros, pese a las medidas decontrol de la oferta implementadas, con 5.211'3 millones de ECUSejecutados durante 1993 aún significara el 15'7% del total del gastodestinado a OCM. Una cantidad apreciable que se distribuiría demanera nada equitativa, a favor de los países del Norte y conmayores excedentes: los créditos dispuestos a favor de Alemania,BENELUX, Dinamarca, Francia, y el Reino Unido, sumaron en esemismo año 1993 el 84% del total asignado al sector (con los PaísesBajos, con el 25%, a la cabeza), cuando solamente significaban el73% de la producción lechera comunitaria. En este contexto, aEspaña, con algo más del 5% de la producción comunitaria, comoya adelantamos, apenas le correspondió el 2% del presupuesto de laOCM.

2.9.4.2. E! consumo de lácteos en la CE

2.9.4.2.1. Tendencias del consumo comunitario

Como ya ha sido comentado, la CE-12 ostenta uno de los nivelesmás altos de consumo de materia grasa por habitante del mundo

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(] 0'69 Kgs de media en 1990) que se verían aumentados tras laadhesión de los países nórdicos y Austria (con 13'S5 Kgs).

Pero, precisamente, este elevado nivel de consumo, unido alestancamiento de su población, la reducida elasticidad-renta de losalimentos, y los cambios de dieta, orientados a un menor consumode grasas, hacen vaticinar que la demanda de lácteos no crecerá sig-nificativamente a corto plazo en la CE. Sin embargo, esta constata-ción no es óbice para que el consumo mantenga un notable dinamis-mo en su composición, orientándose ha ĉ ia una creciente elaboracióny estandarización de los productos, de la mano de las "euromarcas"y uqa distribución fuertemente internacionalizada.

El motor de esta evolución será la consolidación de un consumi-dor europeo-tipo, con unas características socio-económicas, cultu-rales y demográficas cada día más uniformes, que exige nuevos pro-ductos que respondan a sus exigencias de salud, comodidad,presentación, etc. Por consiguiente, es de augurar para los próximosaños, siguiendo la tónica del pasado inmediato, una baja del consu-mo de mantequilla y leche fresca con una mayor participación de lasleches estériles semidesnatada y descremada a costa de la pasteriza-da, y, paralelamente, un incremento del •consumo de derivados demayor valor añadido (quesos, yogurts, nata, cuajadas, helados ybebidas a base de leche).

2.9.4.2.2. El mercado comunitario versus el comercio munclial

Esta nueva demanda a nivel comunitario, a pesar de los contingen-tes arancelarios reconocidos en el GATT, parece dificil que sea signifi-cativamente cubierta por productos procedentes del exterior, por diver-sas razones: el volumen de producción que tiene la Comunidad, sus"estandares" de calidad, los arraigados hábitos de la población (dondecabe citar la predilección del consumidor español por los quesos depasta dura), y, en fin, por el desarrollo de su industria, en la vanguardiamundial en cuanto a transformados, con productos y marcas de recono-cido prestigio, y potentes agentes comerciales a escala mundial (comolas multinacionales "comunitarias" SODIAAL, BESNIER, DANONE-GALBANI, ULN, NORTHERN FOODS, BEL, BONGRAIN,COBERCO, KERRY Group, DAIRY CREST, PARMALAT, WESSA-NEN, FRIESLAND FRICO DOMO, WATERFORD FOODS, MDFOODS, UNIGATE, MILCHWERKE, AVONMORE, CAMPINAMELKUNIE, AN BORD BAINNE, o NORDMILCH; y, ya fuera de laactual CE, la suiza NESTLE, aunque fuertemente arraigada en laComunidad, y la finlandesa VALIO). Resaltemos el predominio de lasempresas francesas, británicas, y holandesas.

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En resumidas cuentas, en los mercados lecheros europeos lamayor competencia que cabe esperar para los próximos años semáterializará en términos exclusivamente "intracomunitarios".Solamente parece posible, como luego veremos, cierto incrementode las importaciones de leche en polvo, de la mano de nuestras pro-pias multinacionales localizadas en los aledaños del territorio comu-nitario (Chequia, Hungría, Polonia), a raíz del débil régimen de pro-tección en frontera resultante del GATT.

Este diagnóstico tiene su correlativo en cuanto a la futura posi-ción comercial de la CE-12 en los mercados mundiales: es de preverque la CE-12 mantendrá su tradicional orientación exportadora en elcomercio internacional, aunqúe es ineyitable que la reduzca a causadel Acuerdo de la Ronda Uruguay y el recrudecimiento de la com-petencia que ya se atisba en los mercados mundiales.

2.9.4.3. La CE-l2 en el comercio mundial de lácteos

2.9.4.3.1. La CE-12, primera exportadora mundial

De igual modo que la CE-12 es el primer productor del globo;mantiene con sus exportaciones una clara hegemonía en el mercadomundial de lácteos, con una cuota estabilizada en torno al 47% delvolumen global en equivalente de leche durante el período1990/1993 (con 13'2 millones de toneladas exportadas en este últi-mo año). Esta cuota de mercado es similar a la que tenía la CE antesde la implantación del régimen de cuotas, en 1984, lo que significa-ría que la menor producción derivada de su aplicación no se habríatraducido en una pérdida de mercados exteriores.

La causa de este hecho radica en que la cuota global comunitariase estableció en su día por encima del nivel de utilizaciones totales,al tiempo que las medidas de fomento de las exportaciones se man-tuvieron ajenas a las limitaciones de la oferta. Situación que, comoluego se comentará, cambia radicalmente con la aplicación delAcuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay. Mirando al pasado másbieñ puede afirmarse lo contrario: entre 1987 y 1989 la CE incre-mentó notablemente sas exportaciones (pasando de 11'4 millones detoneladas en 1986 a 13'8 en 1987, 16'S en 1988, y 14'2 en 1989)gracias a los créditos extraordinarios dispuestos para financiar lasalida de las existencias acumuladas en los años anteriores a causade las limitaciones presupuestarias, que, en la práctica,^impedían alos productos europeos competir en los mercados mundiales.

La estabilidad de las exportaciones comunitarias registradasentre 1990 y 1993 estaría en consonancia con la estabilidad del mer-

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cado mundial, con unos precios que, salvo durante el segundosemestre de 1991 en mantequilla y"butteroil", padecieron pocasoscilaciones y que, en general, se mantuvieron por encima de losprecios mínimos establecidos por el Acuerdo lechero del GATT -IDA (con la única excepción del "butteroil" durante 1990 y el pri-mer semestre de 1991).

2.9.4.3.2. La posición de la CE ante unos mercados inestables

No obstante lo dicho en el apartado anterior, .se advierten ultima-mente fuertes fluctuaciones en el comercio internacional. Así, en1994 se registraron precios extraordiriariamente deprimidos en lamantequilla y el "butteroil", de nuevo por debajo de los mínimosdel GATT. Confluyeron para ello una serie de factores que incidie-ron tanto sobre la demanda como sobre la oferta globales.

Desde la perspectiva del consumo, en 1994 se asistió a su globalestancamiento, a causa de un factor general como es la recesióneconómica, y más particularmente por la crisis de demanda padeci-da por los países del Centro y el Este de Europa, especialmente sen-tida en el mercado de la mantequilla. No obstante en 1995, como yase comentó, se registraron compras masivas de mantequilla porRusia que, confrontadas con una coyuntura productiva mundial a labaja y unas existencias en sus mínimos (en la CE-12 de 63.000 t. endiciembre de 1994), llegaron a desestabilizar ios mercados rnunu'ia-les y a presionar al alza a los precios.

Una prueba palpable de la importancia de que se dé, cuantoantes, la definitiva mejora del clima eĉonómico mundial y el despe-gue de las economías del Este. Hoy por hoy parece dificil que sehagan realidad algunas de las previsiones efectuadas en los últimos.tiempos según las cuales, la CEI, Polonia o Chequia, atizados por suangustiosa necesidad de divisas fuertes, podrían llegar a sostenersus exportaciones a precios sin competencia e, incluso (como llegóa apuntar la Comisión), a posicionarse en el mercado mundial comoexportadores netos, si las transformaciones económicas en cursotuvieran éxito.

A1 unísono, por el lado de la oferta, hay que considerar elaumento de la producción que se da en Oceanía y la creciente a •re-sividad comercial demostrada por los Estados Unidos que, conseguridad volverá a manifestarse más allá de 1995, una vez se supe-re la presente coyuntura. También hay que tener en cuenta la yamencionada tendencia, generalizada en los paísés productores, a unaumento de la materia grasa butírica de la leche, que choca abierta-mente con la evolución de la demanda, y que puede provocar un

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rápido incremento de los excedentes. A ello se une, en el casocomunitario, el impacto del nuevo sistema agromonetazio implanta-do a partir de 1993 que permite, por un lado, importantes devalua-ciones de los tipos verdes de las monedas, incrementando los pre-cios de los productos lecheros y, por consiguiente, reduciendo suconsumo, y, por otro lado, da pie al mantenimiento de monedas muyfuertes que atraen las partidas de países con monedas débiles, satu-rando su mercado y generando existencias. Y, finalmente, hay quecontar con cierta tendencia a reconvertir las explotaciones de críahacia la producción lechera, orientación que en la CE-12 se haintentado paliar de alguna forma con algunas de las medidas adopta-das con la reforma de la PAC de 1992, como el reforzamiento de lasprimas a las vacas nodrizas, o la limitación a 120.000 Kgs de lecheen la producción de las explotaciones mixtas que deseen acogerse alos regímenes de primas a los productores de carne de vacuno.Habrá, no obstante, que esperar para comprobar cuál será el impactoreal de estas medidas.

A este conglomerado de factores, que desembocarían en el dese-quilibrio de los mercados mundiales, se superpone, en última instan-cia, el contenido del Acuerdo del GATT que obliga a los paísesexportadores en general y a la CE en particular a limitar de formasignificativa las exportaciones subvencionadas de lácteos, entre1995 y el año 2000, y, en paralelo, consolida las preferenciascomerciales otorgadas (a los países del Este, y a Nueva Zelanda) yabre paso a un incremento de las importaciones, sustancial en elcaso de la LEP.

2.9.5. El acuerdo agrícola del GATT y los productos lecheros dela CE-12

2.9.5. l. Introducción

En las páginas que siguen se comentan los principales elementosdel Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay en lo que respecta a laleche y los derivados lácteos de la CE-12, siguiendo Ios mismosCapítulos que le dan cuerpo: Acceso al mercado interno (2.9.5.1),reducción de las exportaciones subvencionadas (2.9.5.2), y Medidasde Apoyo Interno, que son a su vez aprovechadas para sondear losmárgenes de maniobra de que dispone la CE para hacer frente alreto (2.9.5.3). El CUADRO 2.9.2 resume los trazos básicos delimpacto sobre el sector lechero comunitario para sus principalesproductos almacenables.

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CUADRO 2.9.2.

RESUMEN DEL IMPACTO DEL ACUERDO DEL GATT SOBRE ELSECTOR LECHERO COMUNITARIO

Capídrlo del acuerdo

ProtecciónArancelaria

• Cláusula deSalvaguardia

Acceso ConúngenteIntemo "Mínimo"

Contingente"Nonnal"Consolidado

Contingente"Post 86188"

Volumen deExportacionesSubvencionadas

ExportaciónSubvenciones ala exportación

Impactoprevisiblepor producto

Impactoy Altemativasaltemativas compatibles

con la MGA

Principales productas ImpaMo global(en equivalencia)

Mantequilla Quesos Leche en Polvo (leche líquida)

Alta Alta Insuficiente1995-2000 1995-2000 desde muy pronto

Muyefectiva

Muyefectiva

Ineficaz

Pequeño: Alto: Alto:10.000 L 104.000 t. 61.500 L + I'2 millones

de toneladas

76.100 t. 15.200 t. No hay

Pequeño: Pequeño: Pequeño:2.80Ó L 8.900 L 1.500 t.

Alto volumen Fuerte caída Leve caídarespecto 91192 respecto 91192 sobre 91192

(366.100 t.) (305.100 t.) 243.300 t.)

Muy elevadas Fuerte caída Elevadas(84.8.200 mecus) (281.100 mecus) (236.100 mecus)

+ I'3 millonesde toneladas

I) Importaciones I) Importaciones I) Aumento en el 2000prefereociales a preferenciales a de las importaciones

niveles asumibles niveles asumibles preferenciales(86.100 t.) (120-128.000 t.) (69.000 t.) y baju

(régimen geneml. + 2'S millones

2) Exporlación 2) Menor exp<inación 2) Menor exportación de toneladas

establece sobre lodo a partir parcialmentede12000 compensable

2) Menor oferta: • Reducción de los precios, compensadaparcialmente con ayudas "Caja atul".

• Reducción de la cuota (1'S%), conayudas al abandono ("Caja verde"), -1'S millones depagos compensatorios parciales (de la toneladas"Caja azul"), y trasvase de cuota deventa a industria en España.Reforma y redistribución del régimende cuotas ("doble cuota o precio").Mayor Ayuda alimentaria.

I) Mayor demanda: • Fomento del consumo con ayudas de la - I millón dela "Caja verdu" toncladas

Fuente: Elaboración propia a partir del Acuerdo agrícola del GATT y Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Umguay y el sectoragroalimentario", DARP,1995.

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Cabe, no obstante, adelantar que estos compromisos van a versepróximamente modificados con las últiinas adhesiones, en elmomento de redactar estas líneas aún sin concretar, una vez ya defi-nidas las cuotas nacionales de los nuevos miembros (por 2.552.000 t.para Finlandia; 2.752.000 t. para Austria; y 3.303.000 t. para Sue-cia). Sea por el efecto de la renegociación, sea por su impactocomercial directo, estas adhesiones pueden tener consecuencias sig-nificativas, tanto a nivel interno (mercados comunitarios) comoexterno (mercados mundiales). Así, en materia de acceso a los mer-cados la ampliación comportará un incremento de los contingentesmínimos de importación de la CE, paralelo a la desaparición de losderechos aduaneros en los intercambios internos (hoy por hoy, some-tidos a contingentes arancelarios merced a los acuerdos bilateralespactados en el marco del Espacio Económico Europeo). A su vez, enmateria de exportaciones habrá que revisar el balance exportadorsubvencionado a países terceros, en términos cuantitativos y finan-cieros. Fruto de ello ha de aumentar la capacidad exportadbra consubvención hacia los mercados internacionales por integrarse lascantidades reconocidas a los nuevos Estados miembros a las de laCE-12. En el caso concreto de los productos lecheros al calcularseestos volúmenes sobre la base de referencia 1986/88, cuando seencontraban a un nivel muy superior al presente, puede materializar-se en un margen de maniobra suplementario para la "nueva CE a15". Y, finalmente, hay que esperar un incremento de Apoyo InternoGlobal que, sin embargo, vendrá acompañado por un aumento delpotencial productivo de la CE en un sector ya de por sí excedentario,lo que podría desembocar en un mayor reforzamiento de los meca-nismos de control de la oferta dispuestos en la OCM de lácteos.

2.9.5.2. El acceso al mercado interno

2.9.5.2.1. Parámetros básicos del acceso al mercado comunitario

Como es sabido el Capítulo del acceso al mercado interno constade diversos componentes:

- La "arancelización" o conversión en derechos fijos (denomi-nados "Equivalentes arancelarios") de todas los medidas sectorialesde protección en frontera vigentes en el período 1986/88.

- Su subsiguiente reducción durante seis años (1995/2000) enun 36% de media, con la excepción de algunos productos sensibles(como sería, en nuestro caso la leche en polvo con un contenido engrasa inferior al 1'S%) que bajarían globalmente sus derechos en un20%.

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- Como garantía frente a posibles caídas excesivas de los pre-cios mundiales o a íncrementos extraordinarios de los volúmenesimportados, se préven dos "cláusulas de salvaguardia especiales",que permiten aplicar (a todos los productos lácteos, con la excep-ción de algunos quesos) "derechos adicionales" de forma automáti-ca cuando los precios CIF de las importaciones en moneda nacionalsean inferiores a unos precios de referencia mundiales prefijadossobre la base 86/88 ("cláusula-precio"), o cuarido las cantidadesentradas superen un determinado porcentaje de las importacionesregistradas en los últimos tres años sobre el consumo•interno ("cláu-sula volumen"). '

- Se garantiza un "acceso mínimo" al mercado comunitario,mediante el establecimiento de contingentes arancelarios a tipospreferenciales, que comenzará siendo en 1995 de un 3% del consu-mo interno y alcanzará finalmente, en el año 2000, un 5%.

- Se consolida el "acceso normal" (o "corriente"), es decir, loscontingentes preferenciales existentes en el período 86/88 a favor deterceros países (Canadá, Nueva Zelanda o Australia):

- Y, finalmente, hay que señalar que, como contrapartida a laconsolidación de los contingentes de "acceso normal" de los años86/88, aparecen otros contingentes, pactados por la Comunidad conposterioridad a aquellas fechas ("contingentes post-86/88", a favor dealgunos países del Este) que podrán integrarse en el acceso mínimo.

2.9.5.2.2. La preferencia comunitaria tras el Acuerdo del GATT

A la vista de los parámetros pactados para el acceso interno hayque concluir que, sin duda, este capítulo esconde un riesgo ciertopara un sector como el lechero, que, merced al sistema de exaccio-nes reguladoras, gozaba de las mayores cotas de protección en fron-tera posibles con la antigua PAC.

De resultas del Acuerdo de Marraquesh a partir de 1995 se asis-tirá a un deterioro de la "preferencia comunitaria" de los productoslácteos cuyo precio de entrada pasará a ser variable y dependerásimultáneamente de cuatro factores: a) el precio de referencia mun-dial, que será fijo; b) el "Equivalente arancelario", también fijo peroque irá reduciéndose de forma imperativa, arrastrando en ello alprecio de importación; y c) el eventual derecho adicional aplicableen base a las "cláusulas de salvaguardia".

En suma, la garantía de una adecuada protección frente a losproductos de países terceros estará condicionada a diversos factores:

- El nivel de los contingentes preferenciales (de "acceso míni-mo", de "acceso normal", o"post 86/88"), en el bien entendido que

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su apertura no significa que la Comunidad esté obligada a importarlas cantidades en ellos fijadas en el caso que no exista demanda(p.e. de quesos, por una cuestión de gustos), si bien ha de facilitarque se materialice su potencial comercial.

- El nivel de los "Equivalentes arancelarios", tanto en su iniciocomo una vez aplicada la reducción prevista (puede ocurrir que pro-ductos bien protegidos durante el período transitorio tengan proble-mas a partir del 2000).

- El nivel de• los precios de referencia mundiales, en la medidaque son el.deseqcadenante de la "cláusula de salvaguardia=precio"de un producto. ^

- EI grado de eficacia del mecanismo de las "cláusulas de sal-vaguardia" que, en última instancia, dependerá de la rapidez en sufuncionamiento, el volumen real de importaciones registradas hastael momento mismo de su activación, de la importancia y efectos delos derechos adicionales previstos, de la eventuál perennidad de lascláusulas más allá del 2000, y, finalmente, de las oscilaciones del $.

- En este último contexto es oportuno resaltar la trascendentalincidencia que pueden tener las fluctuaciones monetarias sobre elnuevo régimen de protección. Así, p.e., si cae el $ no tendrá efectossobre los "Equivalentes arancelarios" o derechos aduaneros porquese pagan en pesetas por los importadores, pero comportará una bajade los precios de referencia mundiales. A su vez, si se revaloriza lapeseta en relación al ECU se dará una caída de las tarifas y aumen-tarán las importaciones.

2.9.5.2.3. Impacto del nuevo régimen arancelario para los lácteos

Hay que empezar considerando el elevado nivel de protección enfrontera de que ha disfrutado hasta 1995 el sector de los productoslácteos, prácticamente en su totalidad bajo un régimen de exaccio-nes reguladoras, salvo los yogurts y otros productos fermentadoscon una protección mixta, con derechos "ad valorem" y un elementovariable. Por esta razón, en principio, hay que suponer que el proce-dimiento de arancelización no debería comportar problemas en losniveles inicialmente previsto^. A ello se sumaría la existencia de la"cláusula de salvaguardia-precio".

Sin embargo, una rápida comparación ĉon los precios mundialesregistrados en los últimos años permite detectar que tal protección sólose encuentra garantizada en 1995 para la mantequilla y los quesos, ydista mucho de ser suficiente para la leche desnatada en polvo (LEP).

Así es, la mantequilla, en el supuesto incluso de que durante1995 se mantuviera la actual coyuntura, la peor de las posibles, cbn

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unos precios internacionales en torno a los 1.200 $/t. (1.091ECUS/t.), por debajo notablemente de los precios mínimos fijadospor el Acuerdo Internacional Lechero, de 1.350 $/t. (1.227ECUS/t.), gozaría de una adecuada protección en frontera con unEquivalente arancelario de 2.962 ECUS/t. (CUADRO 2.9.3), ligera-mente superior al precio de intervención aplicado en los últimosaños (de 2.927'8 ECUS/t.), y claramente por encima de los preciosreales de mercado de la mantequilla comunitaria (que oscilan entorno al 90-94% de los precios de garantía). Por otro lado ya que elprecio de activación de la cláusula de salvaguardia-precio está fija-do en 2.483 ECUS/t. (CUADRO 2.9.3), si los precios mundialesfueran del orden del presente, o el del IDA, de los 1.091 a los 1.350ECUS/t., se encontrarían muy por debajo de áquel, de tal forma quela cláusula de salvaguardia estaría constantemente en activo y laprotección tarifaria efectivamente aplicada sería superior a la delEquivalente arancelario. Para ser más concretos y, de paso, conocerel alcance de la cláusula de salvaguardia en los lácteos, la protec-ción en frontera resultante para la mantequilla sería igual al Equiva-lente arancelario (2.962 ECUS/T) más los correspondientes dere-chos adicionales aplicados en función de la diferencia entre elprecio mundial (1.350 ECUS/t., precios del IDA, si partimos de lahipótesis de que los precios internacionales han de subir) y el preciode activación (2.483 ECUS/t.). Está diferencia sería de 1.133ECUS/t. (2.483 - 1.350 = l.133), equivalente a un 45'6% del preciode activación, por lo que, en virtud dei Arííc ĉ lo 5.^. del AcuerdoAgrícola (publicado en el DOCE L 336 de 23.12.1994, p. 24),correspondería aplicar unos derechos adicionales de 334 ECUS/t.(70 + 264 ECUS): 70 ECUS que saldrían del'S0°^o de la cuantía enque la diferencia excediese del 40% (1.133 - 993 = 140 x 0'S = 70) y264 ECUS por el 30% de la cuantía en yue la diferencia superara el10% (993 - 113 = 880 x 0'3 = 264). En resumidas •uentas, la protec-ción tarifaria de la mantequilla para 1995 sería de: 2.962 + 334 =i3.296 ECUS/t.!, realmente disuasoria. En este contexto la reduc-ción de los Equivalentes arancelarios, en un 36% entre 1995 y elaño 2000, podría verse con cierto optimismo ya que quedaría siem-pre garantizada la preferencia comunitaria.

Igual acaecería con los quesos, que pese a tener unos preciosinternacionales muy altos, entre los 1.750 $/t. y los 2.100 $/t. (apro-ximadamente 1.908 ECUS/T.), muy por encima de los precios míni-mos establecidos por el GATT (de 1.500 $/t.), disfrutarían de unosprecios de activación tan elevados (no inferiores a 2.575 ECUS/t.)(CUADRO 2.9.3) que los precios de importación serían siempresuperiores a los internos y se preservaría sobradamente la preferen-cia comunitaria.

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En resumidas cuentas, tanto para la mantequilla como para losquesos el riesgo del nuevo sistema de protección en frontera prácti-camente se trasladaría al final del período de aplicación del Acuerdode Marraquesh, cuando, con unos Equivalentes arancelarios yareducidos en un 36%, se entrara en un nueva Ronda negociadoradispuesta a proseguir la reducción del proteccionismo agrario.

En contraposición, pese a haber conseguido la Comunidad elcatalogar a la leche desnatada en polvo (LEP) como un "productosensible" y aplicarle solamente un 20% de reducción arancelariaentre 1995 y el año 2000, la protección aduanera resultante para laLEP podría presentar serios problemas a medida que se aproximaraél año 2000. Este producto se enfrenta a partir de 1995 con un Equi-valente arancelario (1.485 ECUS/t.) (CUADRO 2.9.3) igual al 86%de su precio de intervención que, en principio, debería ser suficientepara garantizar unos precios internos estabilizados alrededor de los2.121 ECUS/t. según algunas fuentes (APCA). Precios que, sinembargo, al acercarse el año 2000 se acercarían peligrosamente alos de importación para los precios mundiales registrados en losúltimos tiempos (en torno a los ].200-1.900 $/t., aproximadamente1.090-1.727 ECUS/t.). Si a ello se añade un precio de activación desu cláusula de salvaguardia exageradamente bajo (706 ECUS/t.)para los niveles de precios internacionales antes citados, las pers-pectivas para este producto no serían nada halagiieñas. En el hori-zonte 2000, con un Equivalente arancelario insuficiente y una cláu-sula de salvaguardia no operativa, se podría desembocar en eldesencadenamiento de importaciones con el régimen aduanerogeneral.

Pero no todo acabaría ahí. Esta situación se agravaría con elaumento de las importaciones bajo contingente preferencial pactadopara la LEP en Marraquesh, objeto del siguiente epígrafe.

2.9.5.2.4. Impacto de los contingentes de importación de lácteos

El Acuerdo Agrícola de la Ronda Uruguay consolida los contin-gentes preferenciales existentes y les añade, en virtud de los com-promisos de "acceso mínimo", unas cantidades adicionales, de10.000 t. de mantequilla, 69.000 t. de LEP, y 104.000 t. de quesos(CUADRO 2.9.4), que pueden representar 1'2 millones de t. deequivalente de leche líquida. Un volumen, ciertamente, apreciable,que debería de presionar sobre la oferta propia, salvo en el caso deque se diera una sustitución de las tradicionales importaciones bajorégimen aduanero general por las preferenciales. Supuesto factibleen quesos y mantequilla.

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CUADRO 2.9.3

PROTECCION ARANCELARIA EN FRONTERA 1995/2000DE LOS PRODUCTOS LECHEROS

Equivalente arancelario Precio de activaciónPrincipales productos ECU/t. /(pta/Kg) (1) Cláusula salvaguarda

lecherosAño 1995 Año 2000 ECU/tJ(pta/Kg) (1)

Leche desnatada 20l(32) 129 (20) 258(41)Leche desnatada en polvo 1.485 (235) 1.188 (188) 706 (112)Lactosuero en polvo 109 (17) 70 (11) Sin cláus.salvag.Mantequilla 2.962 (469) 1.896 (300) 2.483 (393)Queso fresco (< 40% mg) 2.893 (458) 1.852 (293) 2.776 (440)Queso Parmigiano 2.940 (466) 1.882 (298) 3.813 (604)Queso fundido (> 36% mg) 3.360 (532) 2.150 (341) 3.273 (519)Queso de pasta azul 2.202 (349) 1.409 (223) 2.575 (408)Queso EmmentaVGruyére 2.683 (425) 1.717 (272) 4.914 (779)Queso Cheddaz 2.611 (413) 1.671 (265) 2.710 (429)Queso EdamlI'ilsit/Feta 2.360 (374) 1.510 (239) 2.641 (418)

(1) Cambio utilizado: 1 ECU (comercial) _] 58'S ptas (a efectos puramente estimativos)Fuente: Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Uruguay y el sector agroalimentario",DARP, 1995

CUADRO 2.9.4

ACCESO PREFERENCIAL A LOS MERCADOS LECHEROSCOMUNITARIOS EN EL AÑO 2000 POR EL ACUERDO DEL GATT

Praductos Datos 86188 Contingentes preferenciales Afio 2111^:T t l(eo 000 t.)

Importaciones Consumo-base Acceso mínimo Acceso nortnal Post 86/88a a

Confingentes

Leche en polvo 2 1.429 69 - T5 ( I) 76'S

Mantequilla 80 1.803 10 16'1 2'8(I) 89'S

Quesos, de losque: III 4.300 I04 IS'2 8^(I) 128'l

• Cheddar IS II'1 - 26'7• Quesos pare

industria 20 3'S - 23'S• Emmental 25 - - 25• Gruyér 7 - - 7

• Mouatella 5 - - 5• Otros 32 •• 8'9(I) 40'9

( I) Los contingentes preferenciales (a favor de los Países del Este) pueden entrar dentro deI "acceso mínimo"Fuente: Massot, A. `Y',uía GATT. La Ronda Uruguay y el sector agroalimentario", DARP,1995

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En concreto, el "acceso normal" consolidado alcanza las 76.700t. para la mantequilla (en exclusividad para Nueva Zelanda, con underecho aduanero de 869 ECUS/t.), y de 15.200 t. en quesos (ched-dar y para la transformación, a favor de Australia, Nueva Zelanda yCanada), sin que exista "acceso corriente" para la LDP.

Por su parte, el "acceso mínimo" para el 2000, como ya adelan-tamos, está ĉ ifrado en 10.000 t. de mantequilla, 104.000 t. de quesos(15.000 t. de cheddar y 5.000 t. de mozzarella a derechos muybajos; y 25.000 t. de Emmental, 7.000 de gruyére, 25.000 para latransformación, y 32.000 t. de otros tipos, a derechos algo más ele-vados), y 69.000 t. de LDP.

A su vez existen regímene • preferenciales "post 86/88", a favorde los países del Este, por 2.800 t. de mantequilla, 8.900 t. de que-sos, y 7.500 t. de LDP. Por suerte todos estos contingentes puedencontabilizarse dentro del acceso mínimo.

El impacto efectivo de las importaciones preferenciales sobre lasentradas totales de lácteos puede ser muy diverso, en función de losproductos. Parece irrelevante para la mantequilla ya que sumadoslos contingentes de acceso mínimo y corriente (86.700 t.) equivalena lo que puede asumir un mercado comunitario excedentario comoel comunitario, en concordancia con las importaciones totales regis-tradas en el pasado (80.000 t. en el período 86/88), pese a que sefueran reduciendo en los últimos años (con 68.000 t en 1991;48.000 t. en 1992; y 55.000 t. en 1993), directamente imputables ala reducción decretada sobre el contingente neozelandés. En la prác-tica, lo que muy probablemente ocurrirá será una sustitución de lasahora ya magras importaciones bajo régimen general (en el peFíodo86/88 por 3.300 toneladas) por las preferenciales (siempre y cuando,claro está, no se derrumben los precios mundiales).

En el caso de los quesos hay que tener en cuenta las necesidadesde la industria comunitaria que explican las casi 100.000 t. deimportaciones bajo régimen general que se contabilizan en los últi-mos años. En la medida que los contingentes de acceso mínimocubren este mismo espacio puede ocurrir que, al igual que con lamantequilla, en el futuro las importaciones preferenciales sustituyan(parcialmente) a las de régimen general _y éstas disminuyan. F_nsuma, las importaciones del exterior no deberían superar en mucholas 119.200 toneladas anuales (si los contingentes "post 86/88.", de8.900 toneladas como máximo, se integraran completamente en el"acceso mínimo) o las 128.100 t. (si, por el contrario, se sumaran alcontingente de 104.000 toneladas). Unas entradas en principio glo-balmente asumibles, teniendo en cuenta que ya en el período1986/88 la Comunidad importaba 111.000 t. (96.000 t. bajo régimengeneral y el resto con contingente preferencial).

517

Por el contrario, los efectos pueden ser m ĉy negativos con laLDP, que de unas importaciones totales de 2.000 t. en el período86/88, convertidas en 5.000 en el año 1991, y en 3.000 toneladas en1992, pasa a tener un contingente de acceso mínimo en el año 2000de 61.500 t. con unos derechos (475 ECUS/t.) que permiten augurarsu total cubrimiento. Hay que resaltar que en algunos años, por razo-nes coyunturales, como puede ser el propio descenso de las existen-cias, las importaciones comunitarias han sido notablemente superio-res a las 2-5.000 toneladas citadas: así, por ejemplo, en 1989alcanzaron las 53.000 toneladas y en 1993 Ilegaron a• las 25.000. Detodos modos siempre se mantuvieron por debajo de los niveles deacceso mínimo comprometidos en la Ronda Uruguay y tuvieron uncarácter excepcional. Y a esta cantidad aún hay que sumar las 7.500toneladas reconocidas a favor de los países del Este ("post 86/88"), loque nos da un volumen mínimo de importaciones bajo régimen prefe-rencial para el año 2000 de LEP en torno a las 69.000 toneladas.

Por otro lado, al impacto estricto de los contingentes preferen-ciales sobre la LEP hay que añadir lo que indicamos en el anteriorepígrafe: unos Equivalentes arancelarios yue pueden ser manifiesta-mente incapaces para proteger los precios internos si caen los pre-cios mundiales, con una cláusula de salvaguardia-precio en la prác-tica inoperante. En estas condiciones sería hipotéticamente posiblela entrada de LDP bajo el régimen aduanero general.

2.9.5.3. La reducción de las exportaciones subvencionadas

2.9.5.31. Parámetros básicos de la reducción de las exportaciones

Con ser significativos los efectos de las condiciones de acceso almercado pactados por la Comunidad, más preocupantes son loscompromisos adquiridos en materia de reducción de las exportacio-nes subvencionadas, ya que hoy representan la salida regular paracasi una quinta parte de la producción de leche desnatada en polvo yen torno a un 15% de la de manteyuilla.

El Acuerdo, como es sabido, prevé una reducción, entre 1995/96y la campaña del 2000/2001, a dos niveles: en un 21% sobre losvolumenes exportados con subvención, y en un 36% sobre las resti-tuciones concedidas, ambos porcentajes calculados sobre la base delperíodo de 1986/90 o el de 1991/92, a elegir por categoría de pro-ductos, en función de cuál sea más favorable. No obstante, sea cualsea el período que se utilice, eñ el año 2000 y siguientes deberánalcanzarse unas exportaciones iguales a la media de los años 1986/90reducida en un 21%. De esta manera el período de referencia para la

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mantequilla y la leche en polvo será el de 1986/90, y el de quesos yotros productos lecheros el de 1991/92. Este cambio de los períodosiniciales, conseguido en el último tramo de la Ronda negociadora,equivale respecto a la propuesta de Blair House a un incrementoreal de las cantidades a exportar con subvención durante los años1995 al 2000 evaluado en 102.000 t. para los quesos y en 44.000 t.para los demás productos lecheros.

Hay que resaltar que el Acuerdo, a los efectos de la reducción delas exportaciones subvencionadas, distingue cinco grandes grupos deproductos (CUADRO ^2.9.5): mantequilla, leche en polvo desnatada,quesos, otros productos lecheros, y productos agrarios transformados .(PAT's). En las cuatro primeras categorías la reducción se efectuarátanto en volumen como en financiación. Por el contrario, para elgrupo de productos transformados, regulados en los Reglamentos(CEE) 3034/80 y 3448/93, uno de los puntos fuertes de la exporta-ción comunitaria que hoy se benefician de restituciones por la incor-poración de productos-base (como la mantequilla, la leche en polvo,el lactosuero, o la lactosa), sólo se aplicará la reducción financiera.

Por último hay que indicar que no se ven afectados por los com-promisos contraidos en materia de exportación los productos lácteosque no disfrutan de subvención (v.g. algunos quesos), ni la ayudaalimentaria que, recordemos, ya hoy incluye la leche en polvo, lamantequilla, el "butteroil", y el queso "feta".

2.9.5.3.2. Impacto de la reducción de las exportacionessubvencionadas

El negativo efecto de los compromisos pactados por al CE enesta esfera se deriva de la dificultad que tendrán sus agentes paramantener los actuales niveles de exportación sin subvenciones, conunos mercados mundiales sobresaturados, si no cambian las condi-ciones hoy vigentes en la OCM.

Aún cuando en algunos productos, como la mantequilla, puedaexistir un sustancial margen de aumento en las cantidades exporta-das, por tener unas ventas en 1991/1992 (273.000 t.) inferiores a lasque se impouen para el año 2000 (366.100 t.) (CUADRO 2.9.6),parece improbable ganar significativas cuotas de mercado a costa deproductores tan competitivos como pueden ser los Estados Unidos,Australia y, muy especialmente, Nueva Zelanda, si no vienen acom-pañadas de su correlativo apoyo financiero. En el caso de la mante-quilla, al igual que en el de la LEP, a la luz de los Acuerdos estaposibilidad existe, ya que los umbrales de subvención fijados parael 2000 son superiores a los niveles de 1992/93 (CUADRO 2.9.7).

519

CUADRO 2.9.5

PRODUCTOS SOMETIDOS AL ACUERDO DE REDUCCIONDE LAS EXPORTACIONES SUBVENCIONADAS

Categoría Productos Reducción en Reducción enincluidos volumen subvenciones

• Mantequilla Mantequilla y SI SIotras materias grasas

Leche en polvo Leche y crema de lechedesnatada concen[radas, en polvo,

granuladas o bajo otrasformas sólidas con uncontenido de materia SIgrasa inferior al 1'S%con o sin azúcar uotros edulcoran[es

SI

Quesos Quesos y cuajadas SI SI

Otros Leche y crema de lecheproductos no concentradas; otraslecheros leches y cremas de

leche concentradas;yogurts, kefirs...; SI SIcomponentes naturalesde la leche; preparadosutilizados en laalimentación animal conproductos lecheros

Productos Productcs transfor^r^adosagrarios a partir de lostransformados productos de base y(PAT's) derivados siguientes: NO SI

leche en polvo 0% y 26%lactosuero, mantequilla82%, y lactosa 98'S^

Fuente: Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Uruguay y el sector agroalimentario", DARP,1995

CUADRO 2.9.6

EFECTOS DEL ACUERDO DE REDUCCION DE LAS CANTIDADESEXPORTADAS POR LA CE CON SUBVENCION

(Cifras en miles de toneladas - Reducción de121% entre 86/90 01991/92-2000)

Exportaciones del pasado Aplicación del acuerdo 1995/2000Productoslecheros Nivel de base Nivel de base Volumen Volumen Período-base % s/

86/90 9U92 1995 2000 utiGzado 91-92

Mantequilla 463'4 273 447'2 366'1 1986/90 -Leche des. en polvo 308 254 297'2 243'3 1986/90 - 4'2%Quesos 386'2 427 406'7 305'1 1991/92 -28'S%Otros prod lecheros 1.18T9 1.208 1.161'4 938'4 1991/92 - 22'3%

Fuente: Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Uruguay y el sec[or agroalimentario", DARP, 1995

Sĉ^

CUADRO 2.9.7

EFECTOS DEL ACUERDO DE REDUCCION DE SUBVENCIONES A LA EXPORTA-CION POR PRODUCTOS DEL SECTOR LECHERO

(Cifras en MECUS rnmerciales - Reducción de136% entre 86/90-2000)

Productaelecheros

Nivel de base Restituciones Restituciones Restituciones % reducción86/90 reali^das 92/93 995 2000 s/92-93

MantequillaLeche desn. en polvoQuesosOtros prads lecheros

1.325'4370' I .439'2

1.008' I

3702l759l990

1.245'934T9505'2947'6

848'2236'9281' (645'2

--

- 52'4R'o- 34'8qo

Suma de restitucionesdel sector lechero

3.142'8 2.168 3.046'6 2.011'4 - 7'2%

Fuente: Massot, A. "Guía GATT. La Ronda Uruguay y el sector agroalimentario", DARP, 1995

Por el contrario sufren un fuerte impacto, tanto desde el puntocuantitativo como financiero, los "otros productos lecheros" y, muyespecialmente, los quesos, en suma los derivados lácteos con mayor`valor añadido y que, por lo demás, aparecen como los productos conmayor potencial de crecimiento en los mercados mundiales. Enestos dos supuestos, para cumplir los compromisos del GATT debe-rán reducirse los volumenes exportados, incluso en una proporciónmayor a la acordada, si se mantienen los actuales niveles de las res-tituciones, o, alternativamente, deberán reducirse los importes.Obviamente, quedan fuera de esta apreciación aquellos quesos dereputada calidad que ya hoy no disfrutan de subvenciones a laexportación en la Comunidad, particularmente importantes paraalgunos Estados miembros.

En este contexto no es de extrañar que los grandes operadorescomunitarios planteen abiertamente la necesidad de generalizar elTráfico de perfeccionamiento activo (TPA) en el sector de los lácte-os, que permita la importación de la materia prima a precios mun-diales, para luego exportar la totalidad de los productos transforma-dos a los países terceros. De esta guisa podria, quizás, cubrirse lacapacidad industrial comunitaria, preservar los actuales mercados(en Medio Oriente o Norte de Africa) e, incluso, ganar cuotas enaqueilos otros que hoy registran una demanda en expansión (enExtremo Oriente o Sudamérica). Lo que pazece más dudoso es queel TPA fuera una solución para los problemas de excedentes queafligen el mercado comunitario y habría que ver si no empeoraría lasituación de los productores en su conjunto.

En otros términos, mientras se mantenga el actual desequilibrioentre la oferta y la demanda en la CE, la respuesta al reto que signi-fica el GATT ha de salir de dentro de la propia OCM, del marco de

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regulación de la producción lechera, con las modificaciones quesean precisas, en función de los parámetros fijados para el ApoyoInterno (MGA, ayudas de la "Caja verde", ayudas de la "Cajaazul"), y siempre respetandó el equilibrio entre los objetivos delArtículo 39 TCE.

En estas circunstancias, es posible que asistamos a cierta deslo-calización industrial por parte de los grandes grupos lácteos comu-nitarios en dirección hacia los países del Este más próximos a laComunidad (Chequia y Polonia, especialmente), para superar lasrestricciones a la exportación que el GATT impondrá.

2.9.5.4. Las medidas de apoyo iuterno y el margen de maniobracomuntario

2.9.5.4.1. Parámetros básicos del Apoyo Interno

En los términos del Acuerdo Agrícola, por "Apoyo interno", seentiende tanto aquellas medidas de sostenimiento de los precios queprovocan un incremento de los internos con respecto a los preciosinternacionales a cargo de los consumidores (en el sector lechero,exclusivamente en vigor para la mantequilla y la leche en polvo),como las estrictamente presupuestarias, a cargo de los contribuyen-tes (ayudas en general, donde se incluirían en lo que se refiere alsector lácteo, las de fomento a la utilización de leche desnatada, olos gastos de almacenamiento). Esta panoplia de actuaciones desti-nadas a las distintas producciones durante el período 1986/88 sesuman para dar paso a una "Medida Global de Apoyo" (o "Ayuda")(MGA) a una agricultura, en nuestro caso la comunitaria, que debe-rá reducirse en un 20% entre 1995 y el año 2000.

Se encuentran expresamente excluidas de la MGA dos tipos demedidas: a) las ayudas sectoriales ligadas a programas de control dela oferta y que se fundamenten sobre bases históricas y fijas (ayudasdenominadas de la "Caja azul" donde entrarían los pagos compensa-torios y primas aprobados con la reforma de la PAC de 1992, peroque, de momento al menos, no se dan para el sector lechero); y lasayudas de la llamada "Caja verde", que no distorsionan la produc-ción y el comercio de productos agrarios, expresamente inscritas enun Anexo del Acuerdo (donde se incluyen tanto las ayudas tipica-mente estructurales de modernización, como las de fomento de lainvestigación, de promoción del consumo, ayuda alimentaria, aban-dono de la actividad agraria, lucha contra las epizootias, sacrificiode animales, indemnización por castástrofes naturales, proteccióndel medio ambiente, o de garantía de las rentas agrarias).

522

2.9.5.4.2. El rnargen de maniobra en manos de las autoridadescomunitarias

Según lo dicho, no existe obligación alguna de reducir el apoyo,incluido dentro de la MGA, a un sector en concreto, como podríaser el lácteo, sino tan solo de cumplir el cumpromiso para el conjun-to de las producciones. La MGA comunitaria para 1986/88 ha sidoevaluada en 73.530'4 millones de ECUS (de los que 8.102'S cores-ponderían a los lácteos) debiendo alcanzar los 61.204'2 millones enel año 2000. Teniendo en cuenta que desde 1986 se han aplicadodiferentes medidas de reforma de los mercados (caídas de los pre-cios y consolidación de los mecanismos de control de la oferta) yque las ayudas aprobadas con lá reforma de 1992 no entrarían en elcálculo de la MGA, la Comisión ha estimado que la MGA para1996 se situaría en 56.792 millones, lo que daría cierto margen demaniobra a las autoridades comunitarias.

Por lo demás, han contribuido decisivamente a alimentar estacobertura las medidas de reducción del sostenimiento aplicadas entre1986 y 1992 tanto a la mantequilla como a la leche en polvo desnata-da, aproximadamente en un 28%, es decir, por incluso encima delporcentaje de disminución previsto en la Ronda Uruguay. Esto no seha de interpretar automáticamente como que podría incluso aumen-tarse el apoyo a los productos lácteos ya que el Acuerdo prevé queen ningún caso podrá superarse el nivel de apoyo existente para lacampaña de 1992. De todos modos parece cuando menos irresponsa-ble pensar en un eventual incremento del sostenimiento al sectorlechero con un consumo prácticamente estancado y el riesgo ciertode un incremento de los excedentes en los próximos años.

El acuerdo sobre el Apoyo Interno esconde, sin embargo, otrasposibilidades aplicables al sector lechero: en primer término, laimplantación de ayudas de la ya citada "Caja azul", siempre que serespeten las condiciones productivas impuestas; y, en segundo lugar,las de la "Caja verde", que encierran potencialidades para un sectorcomo el lechero, y que, pese a encontrarse lejos de lo que se disponeanualmente en restituciones a la exportación o medidas de fomento deluso de la leche desnatada, han alcanzado y, aún hoy, alcanzan nivelesimpertantes dentro del presupuesto de la OCM de la leche y pruductoslecheros. En concreto pueden citarse: a) las ayudas al consumo demantequilla, a favor del Ejército, beneficiarios sociales, u ONG (con11'2 millones de ECUS ejecutados en 1991; 11'4 milones ejecutadosen 1992; y 17 millones presupuestados tanto para el año 1993 comopara 1994); b) las ayudas a la cesión de leche y determinados produc-tos lácteos a las escuelas (con 186'S millones de ECUS ejecutados en1991; 232'7 millones en 1992; y 2L7 millones presupuestados para

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1993 y 111 millones para 1994); c) las acciones de mejora de la cali-dad de la leche y desarrollo del mercado (con 61'S millones de ECUSejecutados en 1991; 67'2 millones en 1992; y 219 millones presupues-tados para 1993 y 27 millones escasos para 1994); o d) las primas porabandono de la producción lechera (136'255'4 millones ejecutados en1991; 234'6 milones en 1992; y 698 millones presupuestados para1993 y 395 millones para 1994).

Sin embargo, sorprende que, pese a su gran potencial, este tipode medidas se reduzcan globalmente en el presupuesto de la OCMde los productos lecheros de 1994 respecto a los años anteriores.

2.9.6. El impacto global del GATT y las alternativassupranacionales dentro de la OCM

2.9.6.1. El impacto sobre el sector lechero comunitario

De acuerdo a lo expuesto en los anteriores apartados el impactodel Acuerdo Agrícola sobre el sector lechero se manifiesta a diver-sos planos: a) en un incremento de las importaciones, en mayor omenor cuantía, en función del grado de sustitución que se registrede las corrientes bajo régimen general por los contingentes prefe-renciales; y b) en una importante reducción de las exportacionessubvencionadas. En última instancia, el Acuerdo del GATT pondráen evidencia si la UE es capaz de atajar ios excedentes cstiĉcturalesque la carcomen sin la apelación a los mercados mundiales comohizo en el pasado.

Pese a lo arriesgado de las conjeturas, por la multitud de varia-bles hoy por hoy imprevisibles (evolución monetaria; nuevas nego-ciaciones comerciales con los países del Este en curso; impactodefinitivo de las nuevas adhesiones; desarrollo de los intercambiospreferenciales; estrategias empresariales que se implementen,incluidos los movimientos de deslocalización industrial; impacto dela BST; evolución de la demanda mundial y de los precios interna-cionales; etc) existen algunos estudios, de carácter estático (v.g. elde la APCA), que, con todas las reservas, no nos resistimos a citar.

Según los mismos, el impacto del incremento de las importacio-nes comunitarios podría evaluarse en torno a 1'2 millones de t. deequivalente de leche, y, a su vez, la reducción en las exportacionespodrá incidir en 1'3 millones de t. por las mismas fuentes. En totalpues, 2'S millones de toneladas (CUADRO 2.9.2).

El impacto definitivo sin embargo se en•uentra en función direc-ta de la evolución de la demanda interna, y, más concretamente, delritmo de aumento del consumo en aquellos países (como España)

524

que hoy denotan unos niveles más bajos en parámetros comunita-rios. Y eso, obviamente, partiendo del supuesto previo de que laproducción se estabiliza en torno a las cuotas actualmente en vigor(CUADRO 2.9.8). En principio, teniendo en cuenta el prácticoestancamiento de la demanda existente (aunque algunos productosindividualmente, como los quesos, puedan aumentar), lo más pru-dente es prever un aumento moderado, fundado en esencia sobre lasprevisiones de crecimiento demográfico (0'3% anual). De resultasde ello se baraja un incremento de 1 millón de toneladas de equiva-lente-leche para el año 2000 (CUADRO 2.9.2).

2.9.6.2. Eventua[es alternativas en el marco de la OCM

De todo lo dicho anteriormente se desprendería la generación deun excedente sobre el mercado interno comunitario, sin posibilidadde ser exportado en las condiciones actuales, de 1'S millones detoneladas de equivalente en leche (CLJADRO 2.9.2). Ante esta hipó-tesis aparecen diferentes alternativas en manos de las autoridadescomunitarias para restablecer el equilibrio en el mercado;

- En primer lugar está la opción de reducir este exceso de ofer-ta interna bajando los precios institucionales para aproximarlos a losdel mercado mundial, a fin de incrementar la demanda y facilitar laexportación sin restitución. Esta posibilidad, aun cuando persistieranlas cuotas, comportaría la caída de los precios de mercado, de losmárgenes brutos y, en suma, un desplazamiento de la producciónhacia las zonas de cada Estado con menores costes, con el conse-cuente impacto socio-territorial. Si, además, conllevara la elimina-ción de las cuotas, sus efectos serían traumáticos para la mayor partede países, favoreciendo a las estructuras más competitivas en térmi-nos comunitazios (de los Países Bajos, Gran Bretaña, Irlanda o Bél-gica). Por otro lado comportaría un elevadísimo cos[e financiero si,como en buena lógica, viniera acompañada por un sistema de pagoscompensatorios a los ganaderos, que se integraría dentro de la "Cajaazul". No obstante, parece improbable que pudiera nutrirse exclusi-vamente de los ahorros presupuestarios resultantes en las partidas defomer,to del consumo y restituciones a la exportación, lo que unido alas dificultades que, en principio, existen paza conseguir un aumentode la actual línea directriz del FEOGA-Garantía (por lo demás vigen-te hasta 1999), desembocaría ineludiblemente en la generalización delas ayudas nacionales a las rentas. Sin duda, el peor de los escenariosposibles para los productores españoles. Sin embazgo, cabe recono-cer que, hoy por hoy, parece dificilmente imaginable que, con láactual correlación de fuerzas en el Consejo de la CE-15, pudiera salir

525

adelante una propuesta liberalizadora de este tenor. Lo cual no seríaóbice para que, en la medida que el régimen de cuotas se demostraraincapaz de equilibrar los mercados, una cierta reducción de los pre-cios debería acompañar a una gestión más rigurosa de las cuotas. Eneste contexto, desde la perspectiva española, esta disminución de losprecios institucionales debería ser estrictamente acotada y compensa-da completamente con medidas financieras de cuño comunitario.

- A su vez queda la opción de reducir las cuotas, en función dela evolución de los mercados, internos y mundiales. De hecho paraafrontar el excedente que podría generar la aplicación del Acuerdodel GATT, en el peor de los casos posibles según nuestras anterioreshipótesis, esta reducción se debería situar en torno a un 2% (calculadasobre la producción autorizada para la CE-12), no por casualidad elporcentaje de disminución que ya aprobó el Consejo en 1991 y que,hasta el día de hoy, no se ha puesto en práctica. De jugar esta cartadeberían vigilarse muy especialmente las condiciones de su distribu-ción, teniendo en cuenta las situaciones hoy ya deficitarias y quienesson los últimos responsables de estos excedentes que no sería posiblesacar a partir de 1995 al mercado mundial. También podría estable-cerse ahí un sistema de pagos compensatorios, integrable dentro de la"Caja azul", con las salvedades financieras ya mencionadas. Estaalternativa ofrece ventajas en comparación a la de la rebaja en losprecios para las estructuras españolas, de por sí menos competitivasque las de nuestros vecinos, ya que permite acompasar y modular elproceso de ordenación de.nuestro sector. Siendo coherentes con lafilosofía última del régimen de cuotas, existe además la opción decrear una reserva comunitaria con las producciones de leche que no seutilicen en algunos países (como Irlanda, Portugal, o Alemania).

- Cabe también dentro de lo posible un nuevo diseño del siste-ma de control de la oferta, creando dos cuotas en función de criteriosobjetivos (económicos o extraeconómicos) con diferenciación de pre-cios, o, simplemente, sacando una parte de la producción fuera delsistema, a precios de mercado. De nuevu ahí podrían preverse pagoscompensatorios. La definitiva oportunidad de esta alternativa, desdela perspectiva española, estaría de todos modos condicionada alalcance y aplicación real de los criterios de redistribución en el marcode la CE-15 y a sus exigencias administrativas. En este contexto no seha de perder de vista que la mayor parte de las regiones españolas depredominio lechero tienen hoy la calificación de "Objetivo 1" dentrode la política de cohesión económica y social, una baza que, biennegociada, en una política de precios y mercados que formalmentehace suyas las exigencias de equilibrio territorial y denota una cre-ciente sensibilidad a la modulación del apoyo y la diversificación delas rentas agrarias, podría facilitar la consolidación del potencial

526

lechero de estas áreas y ahorrarles algunas de las restricciones quepudieran derivarse en el marco surgido del Acuerdo del GATT. Detodos modos hay que contar que, para funcionar, este nuevo régimende doble cuota implicaría una radical caída de las cuotas vigentes, enla medida que fueron fijadas en base a una producción histórica queera exc:edentaria, y no al consuno total no subvencionado.

- Complementariamente, dentro de un sistema de doble cuotao doble precio, sería posible fomentar la exportación sin subven-ción, a precios mundiales, a las áreas de demanda más dinámica. Esuna opción particularmente interesante para los países tradicional-mente excedentarios y exportadores de la CE (y muy especialmentelos Países Bajos). En principio, la creación de una cuota B para laexportación a precios mundiales, en la perspectiva dél Acuerdo delGATT, podría también favorecer a España si, al aligerar la presiónsobre la cuota A, ayudara a preservar intacto el ya magro potencialproductivo que se nos ha reconocido. No obostante también hay quecontar con el efecto depresivo que tendría este incremento de lasexportaciones sobre los precios mundiales, que podría volverse encontra de la UE y desembocar en nuevas restricciones de la oferta.

- Otra posibilidad, adicional, es incrementar sustancialmentelos créditos de ayuda alimentaria para los productos lácteos, con laventaja adicional de que no se computan, hoy por hoy, dentro de lalínea directriz.

- Finalmente, también con carácter complementario de las ante-riores, pueden intensificarse las medidas acogidas dentro de la "Cajavérde" y muy especialmente las de fomento del abandono, con primasmoduladas, con mayor atractivo para los ganaderos más pequeños, ylas ayudas a la promoción y la comercialización, para incrementar eTconsumo, interno y externo, de productos lácteos (en quesos, produc-tos frescos, helados...), especialmente de aquellos transformados demayor valor añadido y/o calidad reconocida, que es posible exportarsin subvención. En este últimó sentido las actuaciones genéricas enmateria de comercialización podrían servir en España para potenciarnuestras Denominaciones de Origen o específicas de productos lácte-os y reforzar los correspondientes Consorcios de promoción.

2.9.7. La posieiún competitiva del sector iechero español

2.9.7.1. El sector lechero español y la PAC

2.9.7.1.1. La producción lechera meridional en el marco comunitario

Con las últimas decisiones comunitarias (Reglamento (CEE)647/94) y los Tratados de Adhesión de Austria, Finlandia y Suecia,

527

las cuotas nacionales reconocidas consagran la hegemonía producti-va de la Europa septentrional, en algunos países con unas cantidadesmuy superiores a su demanda interna (Irlanda, Países Bajos, Dina-marca, Francia, o los 3 nuevos Estados Miembros), que contrastacon la situación general de los Estados del Sur (Italia, Grecia yEspaña), con unos derechos de producción muy por debajo de supropio consumo (CUADRO 2.9.8). En este contexto un caso a resal-tar, por su excepcionalidad, es el portugués que desde el momentode su adhesión consiguió una cuota significativamente superior a sudemanda, lo que le ha permitido en estos años incrementar de formacontinuada su cabaña mientras el resto de Estados Miembros lareducían.

Con la excepción lusa, la definitiva distribución de la produc-ción láctea en la Comunidad comporta notables efectos para los trespaíses mediterráneos, y a diferentes planos: en primer términofomenta tensiones en los precios al productor, la pugna entre lasindustrias para garantizar su aprovisionamiento y, de resultas deello, un deterioro de su competitividad respecto a sus homólogos deotros países; actúa como un incentivo para los productores queacentúa el riesgo de sobrepasar las cuntas asignadas (lo que, de refi-lón, explicaría también que tanto en España, como en Italia y Greciaprácticamente no se aplicaran hasta 1994); y sitúa a las industrias enuna posición importadora, especialmente en el período de otoño-invierno, muy dependiente de las fluctuaciones monetarias.

2.9.7.1.2. La (in)aplicación de la política lechera comunitaria enEspaña y sus efectos

Es sobradamente conocido como en los primeros años tras laadhesión no se aplicó la cuota (provisional) inicialmente otorgada(de 4.650.000 t. para las industrias y 750.000 de venta directa), conla excusa de que, calculada sobre el período de referencia de 1983,adolecía de graves errores estadísticos y había que revisarla. Enparalelo, nuestras autoridades sustentaban la esperanza de que el sec-tor se reestructuraría progresivamente y, por consiguiente, prefirie-ron no asignar las cantidades de referencia a los productores, lo que,en realidad, significó no ponerles frente a sus responsabilidades.

Este comportamiento coincidió, por suerte, con un mercado.comunitario saneado por los elevados volúmenes de existencias demantequilla y leche desnatada en polvo exportados entre 1986 y1988, y con la existencia de un período transitorio que: a) retrasó laaproximación de los precios institucionales españoles a los comuni-tarios; b) puso a disposición del sector subvenciones a la exportación

528

al resto de la CE bajo la forma de Montantes Compensatorios deAdhesión (MCA); y c) limitó de manera efectiva las importaciones.

Este cúmulo de factores explicarían que nuestros ganaderos noapreciaran en esos años la situación real del mercado y,lejos dereducir su producción, se lanzaran a un proceso indiscriminado deinversiones en sus explotaciones, fomentado por unas CC.AA ansio-sas de consolidar sus posiciones productivas cara el futuro y la dis-posición de una fuente de financiación, el Real Decreto 808/1987,que, con cobertura comunitaria y estatal, no exigía a las autoridadesautonómicas ningún gasto.

En suma, perdiendo el margen temporal que nos daba el Acta deAdhesión, se aletargó la necesaria reestructuración del sector pro-ductor de leche en España, caracterizado por un número excesivo deexplotaciones, de ínfimo tamaño: basta señalar que el número mediode vacas lecheras por explotación es, según las encuestas de estruc-turas más recientes (89/90), de 8(frente a las 17 de Alemania, 21 deFrancia, 27 de Bélgica o Irlanda, 33 de Dinamarca, las 40 de Holan-da, o las 64 del Reino Unido), y que tenemos el 88% de nuestrasvacas en hatos de menos de 40 cabezas (frente al 11'S% del ReinoUnido, el 27% de Holanda, el 38'1% de Dinamarca, el 56'2% deBélgica, o, incluso, el 64'6% de Francia).

No obstante, que se aletargara el proceso de reestructuración nosignifica que no se registrara ningún ajuste. De hecho, la cabañalechera nunca dejó de disminuir: en nada menos que un 23'3% entre1983 (año de referencia para la implantación de ^las cuotas) y 1993,situándose en esta fecha en 1.435.000 vacas. Y, de acuerdo con losdatos del SENPA, entre 1987 y 1993 abandonaron definitivamentela producción, acogiéndose a los planes de ordenación dispuestospor las autoridades comunitarias y españolas, unos 36.700 ganade-ros, con 1.180 millones de kilos.

2.9.7.2. La reestructuración en curso del sector lechero español

2.9.7.2.1. La reestructuración del sector productor

En definitiva, en vísperas de la entrada en vigor del Acuerdo delGATT, la reestructuración final del sector lechero español seguíaaún pendiente a la espera de la decisión por parte del MAPA deaplicar definitivamente las cuotas y cerrar el período de interinidadque siguió a la adhesión.

Finalmente este proceso está hoy en marcha. Fruto de ello en1994 se alcanzó un acuerdo global en el Consejo para la aplicacióndel régimen de cuotas en España y se dictaron importantes normas

529

internas que conformarían un primer esbozo de reordenación delsector lechero: el Real Decreto 324/1994, definiendo normas regula-doras del sector de la leche y de los productos lácteos y del régimende la tasa suplementaria; las Ordenes de 4 de agosto y de 2 dediciembre de 1994, estableciendo normas para la cesión temporal decantidades de referencia individuales de leche de vaca de entregas acompradores; el Real Decreto 2230/1994, estableciendo normaspara la asignación de cantidades de referencia suplementarias deleche procedentes de las reserva nacional; y el Real Decreto2307/1994, fijando normas para las transferencias de cantidades dereferencia.

CUADRO 2.9.8

BALANCE DE AUTOABASTECIMIENTO DE LECHE FRESCAEN LA CE

Estados por Cuotas lecheras (OOO l.) (1) Población Kgslfíabitante Consumo Kglh. Nivel de auto-d d (000 H b di ibl i l t i i tb tor en e

autosufic. Entregas Venta directa Total (A)a .)

(B)spon es

(C) _(AB)equ va en e

leche (D)ec m ena as o

(E)= GD x 100

Idanda 5.233'8 Il'9 5.245'1 3.557 1.414'8 358 411'9PaísesBajos 10.983'2 91'S 11.014'7 14.864 745'I 304 245'IDinamarca 4.454'4 0'9 4.455'3 5.134 867'8 446 194'6Portugal 1.804'9 6T5 1.872'4 10.528 17T9 153 116'3Francia 23.631'3 598'S 24.235'8 56.184 431'4 399 108']Alemania 27.764'8 100'0 27.864'8 11.555 359'3 365 98'4Bélgica-Lux. 3.334'4 245'0 3.519'4 10.264 348'7 360 96'8Reino Unido 14.241'3 342'1 Id.590'0 57.121 255'4 3ĉ2 84'6Espaiia 5.200'0 366'9 5.566'9 39.131 142'0 186 16'3Italia 9.212'2 71T8 9.930'0 57.661 112'2 289 59'6 ^Grecia 626'0 4'S 630'S 10.068 62'6 190 32'9

Total CE-12 106.498'3 2.54T2 109.045'S 342.019 318'8 260 122'6

Ausiria 2.205'0 367 + 180 (2) 2.152'0 1.991 344'4 n.c.Finlandia 2.342'0 10+200(2) 2.552'0 5.066 503'4 n.c.Suecia 3.300'0 3 3.303'0 8.119 318'8 n.c.

Total CE-15 I 14.345'3 2.921'2 + 380 I 17.652'S 363.855 • 323'3 n.c.

( I) Reglamento (CE) 641194 (DOCE L 80 de 24.3.1994) y Tratados de Adhesión(2) Se han previsto 380.000 [. en concepto de "reserva SLOM" para asegurar el fumro de los productores que hubiesen interrum-pido temporalmente su producción en el marco de un régimen nacional previo a la ampliación.Fuente: Comisión CE y elaboracián propia

La primera consecuencia de la decisión de las autoridades espa-ñolas de aplicar el régimen de cuotas fue el pago, en cuatro años, denada menos que 1.285 millonés de ECUS (unos 205 mil millones depesetas) por las tasas suplementarias devengadas entre 1989 y 1993.En contraprestación, y para apoyar los esfuerzos de ordenación delsector en curso, se actualizaron las cuotas inicialmente asignadas de

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1987 en base a las entregas y ventas directas efectivamente realiza-das durante 1991/92, lo que equivaldría a un incremento sustancialde nuestros derechos, hasta las 5.566.959 toneladas (5.200.000 deentregas a las industrias, y 366.950 toneladas de venta directa)(CUADRO 2.9.8). Cantidades que, no obstante, merced a la espec-tacular alza del consumo de lácteos registrada en estos años, apenassignifican el 77% de nuestras necesidades presentes (evaluadas porel propio sector, en base a un consumo "per cápita" de 186 Kgs/año,en 7.279.482 toneladas) (CUADRO 2.9.8). Esta forma de cálculo noobstante contradice de forma manifiesta los principios del mercadoúnico y su resultado parece exagerado si nos atenemos a nuestropotencial productivo efectivo: las solicitudes de cuota para la últimareasignación de la Reserva Nacional abierta mediante el RealDecreto 2230/1994 ascendieron en total a 1 millón de toneladas, loque, una vez descontadas las 350.000 toneladas recientemente dis-tribuidas, nos daría una idea más aproximada de lo que en definitivaprecisa el sector.

Sin embargo, parece utópico hoy plantearse un nuevo incrementode la cuota nacional, cuando se acaba de conseguir un suplementobajo la condición expresa de que sea correctamente aplicada, se haaumentado sustancialmente la capacidad productiva de la Comunidadcon la entrada de los 3 nuevos Estados Miembros (CUADRO 2.9.8),y, en fin, cuando se anuncia una fuerte reestructuración del sectorfruto del Acuerdo del GATT. Si esto se asume tan sólo resta redistri-buir eficazmente los derechos de producción reconocidos a España,aunando los criterios territoriales y de eficacia, y, complementaria-mente, acelerar el proceso de reordenación productivo e industrial.

EI principal exponente de esta dinámica ha sido la ya menciona-da redistribución de 350.000 toneladas de la Reserva Nacional,mediante el Real Decreto 2230/1994, fruto de los últimos programasde ábandono aplicados y el trasvase de 150.000 toneladas de ventadirecta a entregas a la industria. A su vez hay que contar con ]osplanes de abandono financiados por las CC.AA que han de dar lugara un paralelo proceso de reasignación en sus territorios, por un totalde 107.000 toneladas (52.000 t. en Andalucía, 35.000 t. en Galicia,10.000 t. en el País Vasco, y 10.000 t. en Navarra). Finalmente hayque señalar que en el Presupuesto del MAPA para 1995 existen 500millones de pesetas para un nuevo programa de rescate de cuota,abierto a las CC.AA., por 60.000 t., a redistribuir entre los ganade-ros jóvenes en el último trimestre de ese año, una vez terminado elproceso de transferencias de cantidades de referencia entre particu-lares implantado con el R.D. 2307/1994.

En paralelo, de la nueva situación se desprende que a partir de1993/94 nuestros ganaderos se convierten en los directos responsables

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de los excesos de producción, lo que significaría para esa mismacampaña el pago de 1.680 millones de pesetas en concepto demulta, tras superarse la cuota asignada en 29.156 toneladas (un0'6%). De todos modos, los criterios de distribución de la multaadoptados hasta el momento por el MAPA han sido harto benignosy los ganaderos que deberán abonar esta tasa no llegan a un 1% delos 134.418 que entregaron leche a la industria en 1993/94. En cual-quier caso, se constata que con las nuevas cuotas, la leche entregadaa las industrias rebasa el umbral prefijado, mientras que apenas sedisponen 98.000 toneladas de las ventas directas (iun nivel similaral oficialmente reconocido para Alemania!) (CUADRO 2.9.8). Eneste contexto es lógico que se réduzca la cantidad de ventas directaspara aumentar la cuota industrial y, con ello, conseguir dos cosas:aliviar las tensiones en los precios que genera la escasez de leche yenderezar la balanza comercial del sector.

2.9.7.2.2. La restructuración del sector industrial

A modo de recordatorio, en el año 1994, se registraron preciosde hasta 50-52 pts/litro para la leche tipo (con sus correspondientesprimas por materia grasa, bacteriología y proteínas), con la lógicarepercusión en la industria para la que, en su calidad de materiaprima, significa su principal coste (con el 75% del valor de las ven-tas de leche y el 60% de las de quesoj. En estas condiciuncs se hacedificil garantizar la viabilidad de nuestro sector lácteo-industrial, unsector que se caracteriza: por su dispersión, con algo más de milestablecimientos (de los que 256 se dedican a la elaboración deleche de consumo, y 9l7 a la fabricación de queso), así como por sureducido tamaño y capacidad de recogida; por estar mayoritaria-mente centrado en la elaboración de leche tratada térmicamente(UHT)), de espaldas a las nuevas tendencias del consumo; que, sinembargo, posee un papel vertebrador de primer orden, al garantizaruna actividad productiva en territorios con pocas alternativas econó-micas; y, finalmente, mantiene un peso económico nada desdeñable(hoy por hoy las industrias lácteas constituyen el segundo subsectorde alimentación y bebidas de España, tras mataderos y cárnicas, conel 11'4% de la producción bruta agro-industrial y más de 25.000empleos, el 7% del total).

De hecho desde la adhesión se asiste a un fuerte proceso de rees-tructuración industrial, que ha desembocado en que tres empresasconcentren algo más de 1'2 millones de toneladas de leche, aúnlejos, no obstante, de los niveles que se barajan en la Comunidad:cómo Francia, con 9 millones de toneladas para el mismo número

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de empresas, los Países Bajos con 8'S millones, o Alemania, con 2'4millones. Por subsectores los índices de concentración varían algo:en leche de consumo 10 empresas producen más del 70%; en queso,donde predomina el minifundismo, las 10 primeras controlan practi-camente la mitad del mercado, y en el caso de los quesos fundidosuna única empresa significa el 80% de la producción; y en produc-tos frescos y postres, tres empresas ocupan el 80% del mercado,aunque otras, de menor dimensión, pueden controlar cuotas aprecia-bles en productos específicos.

Fruto de este proceso de reestructuración actualmente nuevegrandes grupos industriales dominan el sector: las multinacionalesDANONE, NESTLÉ-AEPA y KRAFT GENERAL FOODS (éstaúltima, centrada en el segmento de quesos), el Grupo CLESA, elGrupo IBERLAT (con participación de ULN), el Grupo cooperativovasco-navarro IPARLAT, Central Lechera Asturiana (CLAS),Industrias Lácteas Asturianas (ILAS), LECHE PASCUAL, y elGrupo UNIASA-PULEVA (hasta hace poco muy orientada hacia lavertiente nutricional y hoy en pleno proceso de reestructuracióninterna). Resaltan en este mapa, la persistencia de una situaciónindustrial altamente inestable (con empresas con fuertes pérdidas),la dispersión del mundo cooperativo (especialmente patente en laCornisa Cantábrica) y la consolidación del capital foráneo, que haido conquistando posiciones estratégicas en el mercado español, noya solo como industriales, para cubrir con los productos aquí fabri-cados una demanda en expansión, sino también como simples ope-radores comerciales, por cuyos canales de venta se introducen loselaborados de las empresas matrices o filiales ubicadas en otros paí-ses (de ULN, SODIAAL, BEL, BESNIER...).

El continuo deterioro de la balanza comercial lechera española,ya comentado en el apartado 2.9.3, es una clara manifestación deeste proceso, alimentado por el mismo desequilibrio existente entrela producción asignada y la demanda interna.

2.9.8. Conclusiones: el impacto del acuerdo agrícola del GATTen el sector lechero español

El impacto del Acuerdo Agrícola del GATT sobre el sectorlechero español puede ser analizado desde al menos cuatro instan-cias: sus efectos sobre la producción, su impacto regional, sus con-secuencias sobre la industria láctea, y, por último, sobre la balanzacomercial lechera española. Y, en consonancia, con este esquema,se deducen cuatro conjunto de alternativas a desarrollar a nivelinterno, que se sumarían a las ya comentadas en el epígrafe 2.9.^,

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que, eventualmente, aplicaran las Instituciones Comunitarias a nivelnormativo, en el marco de la OCM de la leche y los productos ]ácte-os, con el margen de maniobra que dispone el Acuerdo agrícola delGATT.

2.9.8.1. El impacto sobre la ganadería lechera y sus alternativas

Las perspectivas que se dibujan a partir del Acuerdo del GATTpara nuestro sector productor no son nada halagUeñas. EI probableexceso de oferta que provoque en la Comunidad se traducirá en unendurecimiento de las condiciones de competitividad cuando apenasse ha iniciado el proceso de aplicación de las cuotas y la reestructu-ración de nuestra ganadería lechera. De todos modos, en la medidaque exista una decidida voluntad ministerial para abordar definitiva-mente los problemas de nuestra cabaña cabe contar que la reestruc-turación, dolorosa de por sí, se llevará a cabo, con el menor costesocial posible, impelidos por una cuota que, ni a corto ni a medioplazo puede esperarse que aumente (sino más bien todo lo contra-rio), y por un potencial productivo significativamente por encima delos derechos asignados en 1993.

Parece obvio que España ha de apostar por el régimen de cuotasantes que por la reducción de los precios institucionales para abor-dar las consecuencias del GATT. Pero formulada esta premisa, locierto, y paradójico, es yuC niuchaS expiotacioncs sc verún abocadasa reducir de manera inmediata su producción real pará cumplir yahoy las cantidadés de referencia reconocidas, cuando lo que elGATT exige precisamente es lo opuesto, alçanzar una dimensión delas explotaciones idónea para cumplir las crecientes exigencias bac-teriológicas, de grasa, o proteínas, y, al mismo tiempo, competir encostes con sus homónimas europeas, en torno a las 20-50 vacas, concuotas de 100 a 400.000 Kgs (cuando, recordemos, hoy un 64% denuestras explotaciones tienen aún menos de 20 vacas, representandoel 30% de la cabaña, y la producción media de las explotacioneshispanas es de 37.000 Kgs, frente a los 242.900 Kgs de los PaísesBajos, los 147.200 Kgs de Francia, o los 113.800 de Alemania, porcitar los ejemplos más cercanos). En suma, cuando se impone creceren productividad, rendimientos y calidad para sostener la competiti-vidad de las explotaciones en una coyuntura de precios a la baja.

Por lo demás hay que contar con que la necesaria reestructura-ción desencadena inercias no deseadas, de carácter político-admi-nistrativo, empresarial, y territorial:

a) En primer término, tenemos el demostrado deseo de diver-sas Comunidades Autónomas de conservar intactos sus derechos a

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producir leche impidiendo los trasvases interregionales de cuotas, loque, de llevarse hasta sus últimas consecuencias, obstaculizaría enla práctica una adecuada asignación de recursos y deterioría deforma definitiva la capacidad competitiva de nuestra ganadería.

- b) Se asiste también, casi con perplejidad, al hecho de quelos sucesivos programas de abandono de la producción lechera pro-voquen el cese, no solamente de las explotaciones de menor dimen-sión, a las que, en principio, van orientados, sino también de unbuen número de explotaciones potencialmente viables e, incluso, degran tamaño y modernizadas, por los elevados niveles de endeuda-miento asumidos en los años pasados, la falta de sucesión, o, sim-plemente, por el atractivo de las millonarias sumas a percibir, situa-ción que repercute de manera negativa y dramática en lacompetitividad final del sector.

- c) Por último se observa que los programas de abandono, alreducir o prácticamente eliminar la producción de determinadaszonas tienen repercusiones directas en el equilibrio territorial y, enla medida que distorsionan los servicios de recogida, pueden llegara encarecer los costes industriales.

Estos negativos efectos han de ser minimizados en la medida delo posible sin que por ello deba peligrar el proceso de reestructura-ción. En este contexto, una vez formalizada la asignación definitivade cantidades de referencia con el Real Decreto 2230/1994, puedenformularse las siguientes recomendaciones:

- a) Ante todo, es fundamental su rigurosa gestión por parte delas empresas, bajo la estricta vigilancia de la Administración, hastael punto que, a medio plazo, deberá desembocar, inexorablemente,en el cobro de las tasas suplementarias a la generalidad de los gana-deros por sus eventuales rebasamientos de las cantidades de referen-cia. A1 mismo tiempo, en la medida que el proceso de reordenaciónsectorial se encuentra aún abierto, habrá que complementar el dise-ño presente con nuevos planes de abandono, estatales o autonómi-cos, y la apertura de un régimen de compraventa y alquiler de canti-dades de referencia suficientemente flexible para permitir elcrecimiento de las explotaciones más modernas.

b) Así es, en tanto que la aplicación del Acuerdo del GATT jus-tifique nuevas reducciones de la cuota, los nuevos planes de abando-no deberán contar con una sustancial financiación comunitaria, conprimas orientadas a los ganaderos más jóvenes y profesionales, y conel horizonte de obtener explotaciones lecheras viables en el contextode los competitivos mercados que se avecinan. Esta condición signi-ficaría, siendo moderados, la redistribución de las eventuales canti-dades de referencia rescatadas exclusivamente a favor de las explota-ciones capaces de alcanzar los 100-120.000 Kgs de producción

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(equivalentes al triple de la media estatal presente). En este contextohay que recordar que la mayor parte de las regiones españolas, y enconcreto prácticamente todas las de la Cornisa Cantábrica, donde seencuentra enraizado el fenómeno minfundista, ostentan actualmentela cali£icación de "Objetivo 1" dentro de la política comunitaria decohesión económica y social, lo que constituye una financiaciónadicional dentro de los correspondientes Programas OperativosRegionales cara a preservar cierto número de ganaderos a tiempoparcial, algunos de ellos incluso con alternativas viables de diversi-ficación dentro de la propia explotación, mediante la fabricaciónartesana de quesos, o el agro-turismo.

- c) En paralelo, como contrapunto a un sistema que vincula lascantidades de referencia individuales a la propia explotación, y quefavorece a las regiones españolas tradicionalmente productoras, comodemuestra la última redistribución de la Reserva Nacional que luegocomentamos, parece conveniente que se diseñe en España un régimenabierto de transferencia, que permita al mercado complementar deforma definitiva la asignación de recursos en base a criterios de efica-cia. En suma se ha de posibilitar la transferencia de derechos de pro-ducción con independencia de la tierra y, a partir de ahí, se han deinstaurar programas de fomento de la compra de estos derechos queden opción a garantizar la viabilidad de las explotaciones, o agrupa-ciones de explotaciones, más competitivas (en el bien entendido queel marco del Real Decr?tn 1 RR7/91; que permite utilizar créditos paraeste fin con interés del 3% y amortización a 6-7 años, con ser positi-vo, no es el más oportuno, por su horizontalidad y acotaciones enbeneficiarios y recursos). Sentada esta premisa parece lógico, sinembargo, que estas operaciones, sin perder su oriente, claramentereestructurador, sean sometidas en sus inicios a algunos límites terri-toriales, como ya ha formalizado recientemente el Real Decreto2307/94, en atención a la estructura política descentralizada de nues-tro Estado y la dualidad productiva del sector lechero peninsular. Deesta guisa las compraventas dentro del territorio de una misma Comu-nidad Autónoma se harán libremente, y con ciertos condicionantescuando afecten a ganaderos de diferentes regiones (v.g. actividadagraria a título principal, edad, superficie forrajera, etc). Con este avales de esperar que las CC.AA con mejores explotaciones, en coheren-cia con el interés que tengan para consolidar su sector lechero, desti-nen recursos a estos programas de fomento de compra o alquiler.

- d) Sería también deseable en este contexto que se implanteun programa de "ayuda a los agricultores en dificultades", similar alos existentes en otros países de la Comunidad que permita revitali-zar aquellas explotaciones lecheras más potentes en peligro de desa-parición por las deudas acumuladas.

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- e) Podría a su vez estudiarse nuevos traspasos de la cuota deventa directa a entregas para la industria, en función de la (regresi-va) evolución de las ventas de las propias explotaciones, para suposterior reasignación.

- Y f) en el marco de la reciente Ley Reguladora de las Orga-nizaciones Interprofesionales Agroalimentarias, sería deseable laconstitución consensuada por los productores y la industria de unaInterprofesional lechera que se hiciera respetar, capaz de favorecerla ordenación del sector y corregir, en la medida de lo posible, lasdistorsiones existentes en los precios y mercados.

2.9.8.2. El impacto regional y sus alternativas

La apuesta por un sector lechero competitivo, capaz de enfren-tarse al desafío del GATT, no quita que se hayan de tener muy encuenta los efectos regionales que se derivan de tal situación.

Cuando se aprecia que la leche de vaca significa para Cantabriael 54'4% de su PFA, para el Principado de Asturias el 49'3%, paraGalicia el 31'6%, y para el País Vasco el 26'2%, se está reconocien-do que el impacto regional va a ser, ciertamente muy distinto. Dehecho nuestro sector lechero se caracteriza por su radical dualidad.

Como ya se indicó en el epígrafe 2.9.3., tenemos una parteimportante de nuestra producción en zonas en principio poco aptaspara el vacuno, de la España seca, continental o mediterránea, queprecisan dé precios elevados para la leche por sus mayores costes,derivados de una mayor dependencia de los piensos concentrados.Pero, por otro lado, en estas zonas es donde se encuentran, por logeneral, las explotaciones de mayor tamaño y más modernas.

En el extremo opuesto, tenemos una importante producciónlechera en las zonas de abundantes pastos del Norte Peninsular(Cornisa Cantábrica, Castilla-León, y, en menor medida, el Pirineo),en algunos lugares prácticamente sin otras alternativas. Pero estamayor vocación y potencialidad productiva se ve frenada por lasextendidas estructuras empresariales minifundistas, ya comentadas.

En este contexto la reestructuración (mediante la aplicación de losprogramas de abandono, la distribución de la reserva nacional, la for-malización de créditos bonificados para la compra o alquiler de cuota,etc) debería tender a garantizar en estas zonas de clara vocaciónlechera el crecimiento de la producción y la consolidación de estruc-turas empresariales modernas y viables. Lo que, sin embargo, seopondría radicalmente a una indiscriminada política a favor de lasexplotaciones de estas zonas, sin respetar unos umbrales mínimos deviabilidad. Podrían reforzar esta línea, el fomento por parte de lasautoridades autonómicas de formas de agricultura asociativa (v.g.

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agrupaciones de compradores para compensar las sobreproduccionesy minimizar los negativos efectos de la tasa suplementaria) y el reco-nocimiento formal de un papel activo en la reestructuración del sectora favor de los establecimientos industriales (preferentemente coopera-tivos) implantados en estos territorios. Algunas de estas medidas deconcentración productiva, comercial e industrial, podrían inclusoentrar a formar parte de los Programas Operativos de los Objetivos 1y Sb a decidir por las Administraciones regionales, a] lado de las con-sabidas acciones de diversificación para los ganaderos más pequeños.

Esta gestión de los mercados lecheros con criterios redistributivosdebería compatibilizarse con la garantía de la viabilidad de las explo-taciones modernas y eficaces que se ubican en la España mediterrá-nea y meridional. Para ello deberían facilitarse, como ya indicamosen el apartado anterior, créditos blandos a favor de estos ganaderospara que pudieran comprar o alquilar cuota sin poner en peligro la'continuidad de la explotación. De hecho en 1995 ya algunas indus-trias facilitan a las mejores explotaciones a ellas vinculadas financia-ción (y cuota) para comprar (a precios de mercado en torno a las 40-45 pesetas/litro). Por lo demás el futuro de estas grandes y medianasexplotaciones de la España seca depende tanto o más de la dimensióncomo de la evolución de los precios de los piensos a nivel comunita-rio y español. Sobre el futuro de la alimentación animal nos remiti-mos al correspondiente apartado del capítulo de las carnes (2.8).

En este contexto es s;gnificativ^ ^hservar que la última asigna-ción de 350.000 t. de la reserva nacional se ha concentrado en laCornisa Cantábrica y regiones con mayor peso del sector lácteo ensu PFA: un 82'S% de aquella cantidad ha recaido en las CC.AA deGalicia (39%), Castilla y León (17%), Asturias (13%), Cantábria(7'S%), y el País Vasco (6°l0). En suma, se han priorizado los crite-rios territoriales sobre los de racionalización empresarial y eficien-cia, estableciendo unos umbrales excesivamente bajos de viabilidad(40.000 Kgs, equivalentes a unas 8 vacas, la media actual estatal,muy lejos de los parámetros de otros Estados, ya citados, e inclusode algunas regiones españolas). En este sentido, este esfuerzo deredistribución territorial para que no quede a medio plazo en aguasde borrajas, debería venir acompañado por la consolidación de unaindustria lechera en estas mismas zonas, activa en el proceso dereordenación productiva en curso, capaz de integrar eficazmente elsector y de fijar la producción en el territorio.

2.9.8.3. El impacto sobre la industria lechera y sus alternativas

No es exagerado afirmar que el futuro del sector lechero seeñcuentra en gran medida ligado al futuro de la industria, sobre todo

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porque el consumo se decanta progresivamente hacia nuevos pro-ductos, con mayor valor añadido.

De lo que se desprende que hay que insistir en la definición deuna política industrial a nivel estatal que cierre de una vez el siem-pre pendiente proceso de concentración del sector lechero, en unaimportante proporción de base cooperativa, en especial en el NortePeninsular. El objetivo debería ser consolidar, más allá de las tenta-ciones localistas .de raíz autonómica ultimamente en boga, unos(pocos) grandes grupos nacionales, que:

- Primero, fueran capaces de salvaguardar nuestra producciónlechera de los avatares institucionales y, en el caso de las cooperati-vas, integrar de forma indisoluble la producción y la transforma-ción. La creación de un gran grupo cooperativo en la Cornisa Cantá-brica sería en este contexto un objetivo de primer orden.

- Segundo, que permitieran una ampliación y mejor organiza-ción de las recogidas y, en suma, una mayor eficiencia en la gestión,al mismo tiempo que garantizaran la continuidad en el fuerte proce-so inversor de los últimos años en equipamientos e innovación tec-nológica, con el horizonte prioritario en: a) la diversificación hacialos elaborados, como único camino para mantener las cuotas demercado internas y combatir en su mismo terreno la hegemonía delas "euromarcas" en ultrafrescos; b) eventualmente, consolidar algu-nos mercados externos para nuestros productos más reputados (que-sos); y c) coyunturalmente, la exportación de otros productos, en lamedida que se mantuviera la peseta devaluada.

- A su lado tendrían también su sitio un buen número depequeñas empresas a condición de que se especializaran en varieda-des artesanales, fundamentalmente quesos, con tecnología moderna.

- Apoya esta estrategia la existencia de un nada desdeñablemargen de crecimiento para nuestros quesos y los hábitos de nues-tros consumidores, orientados preferentemente hacia los quesos depasta dura (para aperitivos y merienda, a diferencia del resto deEuropa, donde predomina el gusto por el queso de pasta blanda,como postre o acompañamiento). Pensemos que en 1992 la produc-ción de quesos de vaca en España ascendió solamente a 84.000 t.(52.000 t. de fresco y blando pasterizado, y 32.000 de blando, semi-seco y duro), a las que cabría sumar 126.000 t. de quesos de mezclay 34.600 t. de fundidos. Contamos con 150 variedades de quesosreconocidas pero hay aún mucho trabajo que hacer para consolidar-las (en el marco regulador de las Denominaciones de Origen, en lamejora y concentración de las estructuras productivas, y en el forta-lecimiento de figuras como los consorcios de promoción).

Liminarmente resaltemos que en este proceso de reordenacióngeneral del sector industrial lechero parecería lógico que participaran

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activamente las CC.AA y, de soslayo, se impidiera el mantenimien-to artificial de numerosas industrias con pérdidas permanentes queregularmente reciben nuevas aportaciones de capital por parte desus respectivas Administraciones regionales. De otro modo será ine-vitable entrar en un peligroso proceso de denuncias ante la Comi-sión en base al régimen de los Artículos 92 y 93 TCE (prohibiciónde las "ayudas nacionales").

2.9.8.4. EZ impacto sobre la balanza comercial y sus alternativas

En el apartado anterior ya se ha resaltado la importancia de tenergrupos con capacidad empresarial para afrontar el reto de la expor-tación que se deriva directamente del GATT.

De todos modos, hay que asumir que la definitiva posición espa-ñola, de respetarse la cuota impuesta, será claramente importadoraen el futuro, con precios que con el techo en torno a las 50-52 pese-tas registradas en 1994, serán levemente más altos que en Francia oPortugal, lo que facilitará las entradas de leche líquida a granel, convolumenes al alibí de las fluctuaciones monetarias. Y en cuanto alos derivados nos encontraremos con una mayor presión de la ofertacomunitaria por parte "de países excedentarios como Francia, Dina-marca, Holanda o Alemania. Que se materialice una mayor o menorpérdida de cuota del mercado español por parte de los transforma-dcs de nuestras industrias lecheras depende, en última instancia, delos precios y calidades que puedan, o sepan, ofrecer, en compara-ción a sus competidores, de su capacidad de adaptación a las cam-biantes exigencias de los consumidores, y, en fin, de la adaptaciónorgánico-estructural que se dé en el sector.

En estas circunstancias, y si damos por descontado que no seincrementará nuestra cuota, es posible que en el futuro asistamos ala conversión de algunas secciones de industrias transformadoras enempresas de servicios para comercializar productos foráneos, asícomo en la constitución de grupos de empresas lácteas para impor-tar del exterior determinados productos (caseinatos, leche en polvo,etc) con volumenes y precios estables.

Complementariamente, las exportaciones lecheras españolassiempre tendrán un volumen limitado, centrado, como ya dijimos,en los quesos más reconocidos, y, en función de la cotización de lapeseta y la distribución de las exportaciones subvencionadas queefectúe la Comisión, algo de mantequilla, y leche.

Las eventuales (y contadas) experiencias de deslocalizaciónindustrial que puedan registrarse por parte de nuestras empresas enmercados donde exista suficiente materia prima (v.g. Portugal)podrían en este sentido facilitar los flujos en ambos sentidos.

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