2275 procedimiento administrativo sancionador

8/16/2019 2275 Procedimiento Administrativo Sancionador

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PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOSANCIONADOR

Estructura y Principios

Prof . Wilder Tuesta SilvaMagister en Derecho por la PUCP

Master en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante- EspañaDocente de Post Grado en UNMSM, USMP y UPAOAsesor de la Dirección General de la AMAG

«El cielo de losConceptos»

El Derecho vivo

Procedimiento Sancionador

Prof. Wilder Tuesta Silva



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Estructura1. Imputación de la falta (notificar los hechos que se imputan-

legalidad, tipicidad)

2. Procesamiento (debido procedimiento)• (Fase instructiva y fase sancionadora. «cuando la organización de la

entidad lo permita»).• (Los hechos probados en procesos judiciales vinculan a la

administración)

3. Descargos

4. Imposición de la sanción (motivación y razonabilidad)

5. ¿Impugnación?





Los principios

en el procedimiento sancionador



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Los principios y el razonamiento jurídico

Reglas y Principios

SH © + CJ © = Regla

SH + CJ © = Principio

“Prelación condicionada” de principios



a

Límites a la potestad sancionatoria.

Derechos fundamentales y principios constitucionales



«La aplicación de una sanción administrativa constituye lamanifestación del ejercicio de la potestad sancionatoria de laAdministración. (…) Está condicionada, en cuanto a su propiavalidez, al respeto de la Constitución, los principios constitucionalesy, en particular, de la observancia de los derechos fundamentales».

En los procedimientos disciplinarios, la administración estávinculado «al irrestricto respeto del derecho al debido proceso y,en consecuencia, de los derechos fundamentales procesales y delos principios constitucionales (v.gr. legalidad, razonabilidad,proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad) que loconforman»

STC- Caso Alarcón Menéndez



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Principios

1. Legalidad

2. Tipicidad

3. Debido procedimiento

(derecho de defensa)

4. Razonabilidad

5. Presunción de licitud

6. Ne/non bis in idem

7. …



Problemas de

calificación

Problemas de

aplicación

Principios constitucionales como límites

1. Legalidad

2. Tipicidad

3. La problemática de los conceptos jurídicos abiertos o indeterminados

4. Razonabilidad (¿proporcionalidad?)



Derechos fundamentales procesales

1. Debido procedimiento (d/defensa)2. Motivación ( + en los casos de conceptos

jurídicos indeterminados)3. Plazo razonable



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Principios

1. Legalidad

«Legitimación de la sanción administrativa»i) Reserva legal para la atribución de la potestad

sancionadora:Entre la eficacia de la represión pública y la garantía del sancionado.• Lex escripta

• Lex previa

• lex certa (en la descripción de la conducta)…… tipicidad (+ sanción)

ii) Reserva legal para tipificar ilícitos y habilitar sancionesaplicables

iii) Prohibición de aplicar como sanción la privación de lalibertad



«Todas las actuaciones del órgano de control central o desconcentrado deberán estaramparadas en la ley y sus Reglamentos. Las quejas e investigaciones yprocedimientos deberán estar fundamentados en norma pre-existente».

(REGLAMENTO DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DE LA FISCALIA SUPREMA DE CONTROL INTERNO DE MINISTERIO PUBLICO )

Legalidad y tipicidad

• El principio de legalidad no es igual alprincipio de tipicidad.

• El principio de legalidad se satisface cuandose cumple con la previsión de lasinfracciones y sanciones en la ley.

• El principio de tipicidad constituye laprecisa definición de la conducta que laley considera como falta.





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legalidad y tipicidad



a) Principio de legalidad (nullum crimen, nullum poena, sine lege), conforme alcual la ley debe preceder a la conducta sancionable, determinando el contenidode la sanción. Corresponde pues a la ley delimitar el ámbito del ilícitosancionable, por expresa prescripción constitucional (artículo 2.24.d.), de modoque no puede ser objeto de regulación reglamentaria, ni mucho menos deprecisiones “extranormativas”.

b) Principio de tipicidad, en mérito al cual, la descripción legal de unaconducta específica aparece conectada a una sanción administrativa. Estaexigencia deriva de dos principios jurídicos específicos; el de libertad y el deseguridad jurídica. Conforme al primero, la conductas deben estarexactamente delimitadas, sin indeterminaciones, mientras que en relación alsegundo, los ciudadanos deben estar en condiciones de poder predecir, de

manera suficiente y adecuada, las consecuencias de sus actos, por lo que nocaben cláusulas generales o indeterminadas de infracción que permitan unaactuación librada al “arbitrio” de la administración, sino que ésta sea prudente yrazonada”

STC N° 01873-2009-PA/TC

Principio de legalidad y tipicidad. Tipos legales genéricos



“los tipos legales genéricos deben estar proscritos yaunque la Administración a veces se conduzca sobre la basede estándares deontológicos de conducta, estos soninsuficientes, por sí solos, para sancionar, pues aunque sepueden interpretar como conceptos jurídicos indeterminados,la sanción debe sustentarse en análisis concretos y

pormenorizados de los hechos, desde conceptos jurídicos yno sobre la base de juicios apodícticos o que invoquen enabstracto el honor o la dignidad de un colectivo, puestoque los tribunales administrativos no son tribunales “dehonor”, y las sanciones no pueden sustentarse en una suertede “responsabilidad objetiva del administrado” (STC N° 01873-2009-PA/TC)



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• LPAG Art. 6º.3:– “(...) no son admisibles como motivación, la

exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto oaquellas fórmulas que por su oscuridad,vaguedad, contradicción o insuficiencia no

resulten específicamente esclarecedoras parala motivación del acto”.



• LPAG Art. IV:– El administrativo tiene derecho a obtener una

decisión motivada y fundada en derecho.Dicha motivación debe efectuarse en

proporción al contenido y conforme alordenamiento jurídico.





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En las sanciones mayor carga de motivación

• La sanción es una afectación de derechos.

• Rol intraproceso y extraproceso:– Saber que su actuación no es arbitraria.

– Saber que ha hecho una aplicación racional y razonable delderecho y su sistema de fuentes.

– Poder impugnar

– Legitimación general



Proporcionalidad en el derecho administrativo sancionador

• El principio de razonabilidad: valoración respecto delresultado del razonamiento que sustenta la sanción.

• El procedimiento para llegar a dicho resultado es la

aplicación del principio de proporcionalidad con sus tressubprincipios:– de adecuación.– de necesidad y

– de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación.





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CASOSDE APLICACIÓN



Cuestiones respecto al Principio de legalidad



Caso 1: cómo , cuándo … ¿y qué?

Un médico de EsSALUD es sancionado por negarse a trabajar los sábados. Sostiene que desde elcomienzo no se le incluyó en los días sábados, puesto que sus jefes inmediatos y la alta dirección delhospital conocían que pertenece a la Iglesia Adventista del Séptimo Día, uno de cuyos preceptosconlleva la observancia del día sábado como día dedicado al culto.EsSALUD señala que: 1) la orden laboral de distribución equitativa de los días sábados entre losmédicos se justifica por necesidad institucional y no constituye discriminación alguna, pues responde aun trato de igualdad del horario laboral; 2) si se acepta el argumento del demandante, podría sucederque en determinada localidad todos los médicos sean Adventistas, y en esas circunstancias no se

podría prestar el servicio de salud los sábados; 3) el Estado es laico, por lo tanto las prácticasreligiosas no pueden obligar a las instituciones públicas a modificar, a favor de algún trabajador, ladistribución de los turnos laborales, pues ello implicaría que el Estado estaría asumiendo un credoreligioso; 4) significaría un privilegio a un trabajador y la discriminación de las demás; 5) no existenorma alguna que le obligue a establecer turnos en función de credos religiosos.

Cuestiones:1. ¿Se cumple los presupuestos del principio de legalidad? (análisis de suficiencia)2. ¿Podemos decir, entonces, que EsSALUD tiene razón y que la sanción es válida?3. ¿Cuales son las implicancias de la valoración constitucional del contenido de las infracciones?



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Cuestiones respecto al Principio de legalidad



«en virtud de la libertad de conciencia, toda persona tiene derecho a formarsu propia conciencia, no resulta descabellado afirmar que uno de loscontenidos nuevos del derecho a la libertad de conciencia esté constituido,a su vez, por el derecho a la objeción de conciencia, porque de quéserviría poder autodeterminarse en la formación de las ideas si no esposible luego obrar (o dejar de obrar) conforme a los designios de esaconciencia. No permitirle al individuo actuar conforme a los imperativosde su conciencia, implicaría que el derecho a la formación de esta carecierade toda vocación de trascendencia, pues sucumbiría en la paradojaperversa de permitir el desarrollo de convicciones para luego tenerque traicionarlas o reprimirlas con la consecuente afectación en la

psiquis del individuo y, por ende, en su dignidad de ser humano. De allíque el Tribunal Constitucional considere, sin necesidad de acudir a lacláusula 3° de la Constitución, que el derecho a la libertad de concienciaalberga, a su vez, el derecho a la objeción de conciencia».

Caso ROSADO ADANAQUE

Cuestiones respecto al Principio de legalidad y ne bis in idem



Caso 2: José interpone acción de amparo contra el MININTER, solicitando sureincorporación al servicio activo de la PN. Señala que se le sancionó por faltas contra eldecoro y el espíritu policial (haber contraído matrimonio con un transexual) y laobediencia (tipificadas en normas expresas), imponiéndosele la sanción de 10 días dearresto simple, que posteriormente fue elevada a 18 días por el jefe de la Subregión de laPolicía Nacional de Huari – Áncash. Por los mismos hechos, se lo pasó de la situación deactividad a la de disponibilidad por medida disciplinaria y, finalmente, luego, se dispusosu pase al retiro. Señala que por los mismos hechos fue procesado y absuelto por el

Cuarto Juzgado de Instrucción Permanente de la II Zona Judicial de la Policía Nacional,resolución que fue confirmada en todos sus extremos por la Sala del Consejo Superior deJusticia de la PNP.Cuestiones:1. Principio de legalidad y límites constitucionales de la facultad sancionadora2. Dimensiones del ne bis in idem

3. Vinculación del principio de legalidad con el principio ne bis in idem

4. Fundamento de la sanción y ne bis in idem (penal y administrativa)5. Vinculación de la administración a los fallos jurisdiccionales6. Conceptos jurídicos indeterminados



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Cuestiones respecto al Principio de legalidad, ne bis in idem



“el elemento consistente en la igualdad de fundamento es laclave que define el sentido del principio: no cabe la doblesanción del mismo sujeto por un mismo hecho cuando lapunición se fundamenta en un mismo contenido injusto,esto es, en la lesión de un mismo bien jurídico o un mismointerés protegido”.

STC Caso Álvarez Rojas

Límites a la potestad sancionatoria



Caso 3: Debido proceso, derecho de defensa:Un Magistrado es sancionado con medida disciplinaria de destitución del cargo, porsupuestas irregularidades administrativas en el desempeño de sus funciones. Pudo ejercer suderecho de defensa ante el órgano que investigó. No se le permitió informar ante el órganoque lo sancionó por no estar regulado dicha actuación procesal, ni conocer el informe final dela investigación, no obstante haberlo solicitado reiteradamente. Los recursos dereconsideración y de apelación que presentó, no fueron resueltos. Demanda vía amparo lainaplicación de la resolución que lo sancionó por existir afectación del derecho de defensa(debido proceso).

La Procuraduría Pública solicita declarar improcedente o infundada la demanda; por que: 1)la presente vía no es la idónea, debiendo acudirse al proceso contencioso-administrativo; 2)estima que no se ha acreditado la violación del derecho de defensa, toda vez que: 1) la ejercióen la etapa de la investigación e interpuso los recursos de reconsideración y apelación ante lainstancia sancionadora; 2) no existe disposición legal que obligue a admitir informes oralesen la etapa sancionadora ni a entregar el informe de la comisión investigadora, el cual tienecarácter reservado.Cuestiones:1. ¿El derecho de defensa queda satisfecho con su ejercicio ante la comisión que investigó?2. ¿Existe alguna diferencia entre el derecho a impugnar en sede administrativa y en sede

judicial?¿En el caso: la no resolución de los recursos impugnatorios afecta el derecho dedefensa?



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«se ha lesionado el derecho de defensa en la medida en que la omisión deproveer el informe de la comisión que sustentaba la sanción propuesta nopermitió que el demandante conociera los exactos términos de la forma enque el órgano investigador había analizado los cargos atribuidos y suresponsabilidad en las infracciones imputadas. Sólo conociendo estosaspectos, el demandante podía ejercer su derecho de defensa de maneraidónea y eficaz. Idónea en cuanto era la forma apropiada o indicada, noexistiendo otra a través de la cual podía ilustrar al órgano que debía imponerla sanción y, así, controvertir o contradecir ante aquél –en cuanto órganodecisorio– los cargos efectuados por el órgano que se hizo del procedimiento

de investigación. Y, eficaz, por cuanto el propósito de impedir indefensiónfrente al criterio asumido por el órgano investigador (Comisión y Jefe de laOficina General de Control Interno del Poder Judicial) se alcanzaba sóloconociendo la conclusión final que aquél asumía en el citado informe»

Límites a la potestad sancionatoria.- Derechos fundamentales y principios constitucionales

Ejercicio idóneo y eficaz del derecho de defensa:

STC- Caso Alarcón Menéndez

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