Diaz Rivera v. Municipio de Caguas

LEANDRO DIAZ RIVERA, Recurrente,

v. MUNICIPIO DE CAGUAS, REPRESENTADO

POR SU ALCALDE HON. WILLIAM MIRANDA MARIN, Recurrido.

CASO NUM. DT 98-08-210

KLRA20010391

EN EL TRIBUNAL DE CIRCUITO DE APELA-CIONES

En San Juan, Puerto Rico, a 14 de diciembre de 2001.

Nec. 14, 2001. REVISION JUDICIAL DE RESOLUCION ADMIN-ISTRATIVA EMITIDA POR EL JUNTA DE AD-MINISTRACION DE PERSONAL SOBRE: DESPIDO Panel integrado por su presidente, el juez Soler Aquino y los jueces Salas Soler y Escribano Medina

R E S O L U C I O N ESCRIBANO MEDINA, JUEZ PONENTE *1 El señor Leandro Díaz Rivera, en adelante el re-currente, nos solicita la revocación de una resolución dictada por la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A .P). Dicho foro administrativo declaró No Ha Lugar la apelación que el recurrente hiciera de la decisión del Municipio de Caguas, en adelante el Municipio, destituyendolo de su puesto por razones de conducta que lesionaban la imagen del Municipio y que afectaban el fun-cionamiento normal de las labores públicas.

I El recurrente se desempeñaba como empleado del Municipio cuando recibió una notificación de 26 de junio de 1998, suscrita por la Directora de Recursos

Humanos del Municipio y mediante la cual se le in-formaba que el Municipio había tomado la determi-nación de suspenderlo de su empleo por un término de cinco (5) días efectivo el 29 de junio de 1998. Posteriormente, con fecha 3 de julio de 1998 se le envió otra comunicación al recurrente donde se le indicaba que se le formularían cargos y que sería separado permanentemente de su empleo en base a una serie de alegadas violaciones a las normas de conducta plasmadas en el Manual sobre Procedi-mientos Disciplinarios para los Empleados del Mu-nicipio de Caguas, en adelante el Manual. Además de las imputaciones señaladas tales como el uso de len-guaje obsceno e indecoroso en el lugar de trabajo se encontraban también los hechos acaecidos el 26 de junio de 1998 donde según el testimonio de un acom-pañante del Alcalde del Municipio, este último fue agredido por el recurrente en un acto público en el cual el Alcalde se iba a dirigir a la concurrencia cerca de la Casa Alcaldía. Cabe señalar que el recurrente fue sometido a un proceso criminal por estos hechos y fue encontrado culpable. El Municipio indicaba que las normas infringidas eran las siguientes: Norma 15: “No observar normas de comportamiento correcto, cortés y respetuoso con supervisores, com-pañeros o ciudadanos”. Norma 20: “Conducta incorrecta dentro o fuera del trabajo de naturaleza tal que afecte el buen nombre, refleje descrédito o ponga en dificultad al Municipio o al Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico”. Norma 25: “Cometer o provocar agresión o desorden dentro de las propiedades del Municipio”. Norma 33: “Realizar un acto o usar lenguaje amenazante, indecente y obsceno”. El 10 de agosto de 1998 el recurrente radicó una apelación ante J.A.S.A.P. solicitando que se le rein-stalara inmediatamente en su empleo y que le fueran satisfechos los haberes dejados de percibir por con-secuencia de la destitución alegadamente discrimina-toria tras haber sido sancionado de una manera de-sproporcionada en relación a los hechos imputados, a saber actos relacionados a su ejercicio a la libre ex-presión. El recurrente, Presidente de la Federación de

Empleados Municipales del Turabo, actuaba como líder sindical y en ocasiones había denunciado fallas de la Administración Municipal cuestionando los alegados estilos discriminatorios de administración contra los empleados que éste representaba. *2 El Municipio contestó la apelación y alegó que la conducta agresiva del recurrente era un riesgo a la seguridad de otros empleados del Municipio y le-sionaba la imagen y el buen funcionamiento de la función pública. El 11 de marzo de 1999 el Municipio le notificó al recurrente su determinación final la cual indicaba que sería separado permanentemente de su empleo, la cual sería efectiva el 31 de marzo de 1999. Luego de la celebración en el año 2000 de varias vis-tas administrativas por la J.A.S.A.P., en el informe del Oficial Examinador se indicó que únicamente procedía la formulación de cargos por violación a las Normas 15, 20 y 25. En dicho informe se plasmaron ciertos señalamientos que fueran hechos por la Direc-tora de la División de Personal quien indicó que aun-que ella determinó para el Municipio cuál era el pro-cedimiento aplicable a la conducta del recurrente, no acogió las disposiciones de las medidas disciplinarias contenidas en el Manual, sino que utilizó otro docu-mento que identificó como Reglamento de Personal para los Empleados(as) de Carrera del Municipio de Caguas. El 7 de mayo de 2001 la J.A.S.A.P. emitió una re-solución donde declaró No Ha Lugar la apelación del recurrente. Según la prueba presentada ante el foro administrativo, la conducta agresiva del recurrente constituyó una causa justificada para la destitución de éste porque el Municipio tenía un interés en mantener un ambiente de seguridad y protección tanto a los empleados del Municipio como a la ciudadanía en general. Inconforme con dicha determinación, el recurrente hace el siguiente señalamiento de error: “Cometió error la Honorable Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal (J.A.S.A.P.) al declarar no ha lugar a la apelación presentada por la parte apelante-recurrente toda vez que las sanciones impuestas a éste por su patrono no guardan relación con los incidentes imputados, ni con los hechos y la prueba desfilada en la vista adminis-

trativa celebrada ante dicha Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal, según surge del propio informe del oficial examinador, como tampoco se aplican conforme establece el Manual sobre Procedimientos Disciplinarios para los Em-pleados del Municipio de Caguas”. Examinadas las posiciones de las partes y el derecho aplicable procedemos a resolver.

II Aunque la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme no aplica, de forma generalizada, a los mu-nicipios, 3 L.P.R.A. sec. 2102(a)(5); Asoc. Residentes Linda Gardens v. Mun. Guaynabo, 138 D.P.R. 925, 931 (1995), las decisiones en el área de personal sí tienen que ajustarse a lo dictado por dicho estatuto. 21 L.P.R.A. sec. 4552. La revisión judicial de una decisión administrativa suele circunscribirse a determinar: (1) si el remedio concedido por la agencia fue apropiado; (2) si las determinaciones de hecho efectuadas por la agencia están sostenidas por evidencia sustancial en el expe-diente administrativo visto en su totalidad, y(3) si las conclusiones de derecho fueron correctas. Rivera v. A & C Development Corp., 144 D.P.R. 450, 460-461 (1997). La revisión judicial de las mismas se circun-scribe a determinar si la agencia en el caso particular actuó arbitraria, ilegalmente, o de manera tan irra-zonable que su actuación constituyó un abuso de dis-creción. Municipio de San Juan v. Junta de Calidad Ambiental, 149 D.P.R. ---- (1999), 99 J.T.S. 152, a la pág. 12. *3 En relación con las determinaciones de hechos de la agencia, la sección 4.5 de la LPAU indica que éstas deben ser sostenidas por el tribunal revisor siempre que estén basadas en evidencia sustancial contenida en el expediente administrativo. 3 L.P.R.A. sec. 2175. El propósito de la regla de evidencia sus-tancial aplicable a las determinaciones de hechos es evitar la sustitución del criterio del organismo admin-istrativo en materia especializada por el criterio del tribunal revisor. Reyes Salcedo v. Policía de P.R., 143 D.P.R. 85, 95 (1997). Evidencia sustancial es aquella evidencia relevante que una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener una con-clusión. Hilton Hotels v. Junta de Salario Mínimo, 74 D.P.R. 670, 687 (1954).

El Tribunal Supremo ha sostenido que la determi-nación de una agencia no está fundada en evidencia sustancial cuando la parte recurrente demuestra la existencia de “otra prueba en el récord que ra-zonablemente reduzca o menoscabe el peso de tal evidencia, hasta el punto de que un tribunal no pueda, concienzudamente, concluir que la evidencia sea sus-tancial, en vista de la prueba presentada ... y hasta el punto que se demuestre claramente que la decisión [del organismo administrativo] no está justificada por una evaluación justa del peso de la prueba” que tuvo ante su consideración. Id., a la pág. 686. En la revisión judicial la parte que impugna y cues-tiona la determinación del foro administrativo tiene que demostrar que obra en el récord otra prueba que reduce o menoscaba el valor de la evidencia impug-nada y además tiene que demostrar que la determi-nación administrativa no fue razonable de conformi-dad con la totalidad de la prueba. Misión Industrial de Puerto Rico, Inc. v. Junta de Planificación de Puerto Rico, 146 D.P.R. ---- (1998), 98 J.T.S. 79; D. Fernández Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da. ed., Colombia, Ed. Forum, 2001, pág. 554. La presunción de corrección y legalidad de que disfrutan las deci-siones administrativas impiden que las determina-ciones de hechos de éstas sean impugnadas con meras alegaciones. Henríquez v. Consejo de Educa-ción Superior, 120 D.P.R. 194, 210 (1987). El Municipio tiene un interés legítimo en preservar la eficiencia de sus labores y una buena imagen ante la comunidad. El servicio público exige de sus em-pleados una conducta compatible con los objetivos de excelencia, eficiencia y productividad y los criterios de seguridad y armonía, orden y disciplina entre compañeros y continuidad de servicios al pueblo. Torres Solano v. P.R.T.C., 127 D.P.R. 499, 514 (1990). Ya que el principio rector del servicio público es el privilegio de servir al pueblo, y no el ser servido por éste, el gobierno, ya sea estatal o municipal, debe estar compuesto de aquellas personas idóneas que estén comprometidos fielmente a dicho ministerio. *4 Por estas razones la Ley Núm. 81 del 30 de agosto de 1991, según enmendada, conocida como la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, en su Artículo 12.011, 21 L.P.R.A. sec. 4562, dispone, en lo pertinente, que:

Además de los otros que puedan establecerse por ley, ordenanza o reglamentos, todos los funcionarios y empleados municipales, independientemente del servicio a que pertenezcan o del estado legal que os-tenten, tendrán los deberes y obligaciones que a con-tinuación se disponen: (a) Los funcionarios y empleados municipales de-berán: (1) ... (2) Observar normas de comportamiento correcto, cortés y respetuoso en sus relaciones con sus supervi-sores, compañeros de trabajo y ciudadanos. ... (8) Cumplir las disposiciones de este subtítulo y las ordenanzas y las reglas y órdenes adoptadas en virtud de la misma. (9) Cumplir las normas de conducta ética y moral establecidas en las secs. 1801 et seq. del Título 3, conocidas como “Ley de Etica Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico” y cualquier otra norma establecida por la Oficina de Etica Gu-bernamental de Puerto Rico, en virtud de dichas sec-ciones. Este mismo Artículo dispone en su inciso (b) que: (b) Los funcionarios o empleados municipales, inde-pendientemente del servicio a que pertenezcan o del estado legal que ostenten, estarán sujetos a las pro-hibiciones establecidas en las secs. 1821 et seq. del Título 3, y estarán sujetos a los siguientes prohibi-ciones: (1) No podrán observar conducta incorrecta o lesiva al buen nombre del municipio o del Gobierno del Estado Libre Asociado de Puerto Rico. (2) No incurrirán en prevaricación, soborno o con-ducta inmoral. Por otro lado, el Artículo 12.012 de la misma ley, 21 L.P.R.A. 4562, dispone que: “Cuando la conducta de un empleado no se ajuste a las normas establecidas, la autoridad nominadora municipal impondrá la acción disciplinaria que corre-sponda. Entre otras medidas se podrán considerar la amonestación verbal, las reprimendas escritas, las suspensiones de empleo y sueldo, y las desti-tuciones”. Por la aplicación directa sobre los empleados munici-pales de la Ley de Etica Gubernamental del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Ley Núm. 12 de 24 de julio de 1985, 3 L.P.R.A. secs. 1801 et seq., de-bemos considerar ciertas disposiciones que arrojan

luz sobre la procedencia de las actuaciones del Mu-nicipio en este caso. Entre las prohibiciones éticas de carácter general que señala esta ley se encuentra el mandato de que ningún funcionario o empleado público desacatará, ya sea personalmente o actuando como servidor público, las leyes en vigor en nuestra jurisdicción. Artículo 3.2(a), 3 L.P.R.A. sec. 1822(a). Por otro lado, el Artículo 3.8(4), 3 L.P.R.A. sec. 1828(4), de esta ley dispone que: (4) La violación de cualquiera de las disposiciones de este subcapítulo puede ser penalizada, en los casos aplicables, con cualquiera de las siguientes sanciones administrativas impuestas por la autoridad corre-spondiente: *5 (A) Amonestación escrita. (B) Suspensión de empleo y sueldo. (C) Destitución o despido. En nuestra jurisdicción impera el principio jurídico general, de arraigo constitucional, de que las medidas disciplinarias impuestas a empleados públicos deben guardar proporción con la falta cometida. Soto v. Adm. Inst. Juveniles, 148 D.P.R. ---- (1999), 99 J.T.S. 109.La destitución de un empleado público es un ‘castigo extremo’, que procede únicamente cuando la falta de dicho empleado es de eminente gravedad. Id. En Torres Solano v. P.R.T.C., supra, a las págs. 515 516, se resolvió que, conforme a los parámetros que rigen el empleo público, la agresión física de un em-pleado contra otro es causa justificada para su de-spido aunque sea su primera falta. Claro está, debe-mos señalar que en este caso el Reglamento de la Teléfonica tipificaba esa conducta como causa para la destitución. El efecto directo de una agresión a un compañero de trabajo es el daño físico, la humillación y el menosprecio de la dignidad humana del agredido, que además, puede causar daños directos a la prop-iedad de la agencia, así como distraer la atención de los demás compañeros de labores. Id. En la cadena de eventos directos detiene así la continuidad y regulari-dad en la prestación de servicios en menoscabo de la eficiencia y productividad de la agencia. Id. Los hechos de este caso demuestran que la conducta del recurrente infringió esta norma de sana y segura administración pública al estar envuelto en conducta agresiva contra otro empleado del Municipio la cual desembocó en una trifulca que hizo necesaria la in-

tervención de funcionarios del orden público en los predios aledaños a la Casa Alcaldía del Municipio de Caguas. Las leyes y las determinaciones judiciales que gobiernan la sana administración pública son las normas imperantes en el caso ante nuestra consid-eración y éstas guían y rigen sobre los reglamentos de personal promulgados que también sean aplicables. La suspensión sumaria con sueldo de un empleado municipal que ha incurrido en actos de violencia es una actuación adecuada y sensata en vista de que la jurisprudencia ha indicado que no es necesaria la celebración de una vista previa al despido cuando el patrono entiende que la presencia de dicho empleado representa un peligro significativo para los demás. Cleveland Board of Education v. Loudermill, 470 U.S. 532, 544-545 (1985). Estamos viviendo una época en que se está utilizando la violencia como si fuese un ejercicio válido de la expresión y peor aún se le ha ido perdiendo el respeto a las posiciones de jerarquía y figuras de autoridad. Esa conducta no tiene cabida ni en la función pública ni en el campo sindical. Debemos ceñirnos al pre-cepto divino enunciado en la epístola del apóstol San Pablo a los Romanos, capítulo 13:1 “todos deben someterse a las personas que ejercen autoridad. Porque no hay autoridad que no venga de Dios, y las que existen fueron puestas por él”. *6 Entendemos que la situación fáctica y jurídica de este caso no amerita que revoquemos la determi-nación del foro administrativo. El recurrente no pre-sentó evidencia suficiente que lograra derrotar la pre-sunción de regularidad y corrección de la cual goza la decisión administrativa. No se trató de una decisión arbitraria o caprichosa que no estuviese sostenida por la totalidad de la prueba desfilada.

III Dado que el recurrente no logró demostrar que la resolución de J.A.S.A.P. adoleciera de alguna falla que nos moviera a expedir el auto de revisión, se deneiga el mismo. Lo acordó y manda el Tribunal y lo certifica la Señora Secretaria General. AIDA I. OQUENDO GRAULAU

SECRETARIA GENERAL TCA,2001. Diaz Rivera v. Municipio de Caguas 2001 WL 1757967 END OF DOCUMENT