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LA ELECCIÓN RACIONAL COMO ENFOQUE PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS2

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La elección racional como enfoque para el análisis de las políticas públicas

César Camacho QuirozPresidente del CEN del PRI

Ivonne Ortega PachecoSecretaria General del CEN del PRI

Guillermo Deloya CobiánPresidente del ICADEP Nacional del PRI

Dunia LudlowSecretaria General del ICADEP Nacional del PRI

Georgina Pulido GarcíaSecretaria Técnica del ICADEP Nacional del PRI

Pedro Quiroz VieyraTesorero del ICADEP Nacional del PRI

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CONTENIDO

Introducción

1. La naturaleza de los modelos econométricos.

2. La aplicación de los modelos econométricos en la política pública.

3. La racionalidad limitada y sus efectos en el diseño de políticas públicas.

4. Conclusiones

Referencias bibliográficas

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INTRODUCCIÓN

¿Cómo se explican las fallas del mercado y la consecuente intervención de la política pública?, ¿en qué medida la política pública utiliza los modelos econométricos para esa intervención?, ¿cómo toman las decisiones los responsables de esas políticas?, ¿cómo interfiere la racionalidad limitada en esa toma de decisiones?

El presente ensayo tiene el propósito de responder a esas interrogantes y, de manera particular, precisar los efectos de la suposición de la racionalidad limitada en el diseño de los instrumentos de política pública que se apoyan en el análisis econométrico.

Una vez revisados algunos conceptos básicos sobre la naturaleza de los modelos econométricos en un contexto de incertidumbre, se aborda el tema de las fallas del mercado para evidenciar dos cosas: a) la racionalidad limitada como una de las explicaciones sobre dichas fallas, y b) la intervención gubernamental mediante la política pública para subsanar los efectos de ese fenómeno.

Al final, se concluye que existen cuando menos tres efectos en el análisis de las políticas públicas a raíz de la suposición de la racionalidad limitada. Estos efectos son:

a) El surgimiento del modelo de racionalidad limitada como alternativa al modelo clásico de racionalidad económica.

b) La adopción de la triangulación múltiple (multiplism) de métodos para el análisis de políticas públicas, donde el tiempo y los recursos son limitados, y es imposible atender el análisis económico, político y organizacional al mismo tiempo.

c) El surgimiento de la perspectiva incrementalista propuesta por Lindblom, en la cual las decisiones se toman a partir de aproximaciones-comparaciones sucesivas, y el conjunto de críticas y reformulaciones a esta perspectiva con un propósito común: construir opciones alternativas al modelo clásico de racionalidad económica.

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1. La naturaleza de los modelos econométricos

El análisis de regresión implica la formulación de modelos econométricos que reflejan la dependencia de una variable respecto de otra(s), con el propósito de estimar o predecir el valor promedio poblacional de la primera (variable dependiente), en términos de los valores conocidos en muestras repetidas de las segundas (Guajarati, 2003: 18). La importancia de este análisis radica en los tres propósitos más señalados para la construcción de modelos de regresión, a saber, el propósito descriptivo, el predictivo y el prescriptivo.

En otras palabras, a través de la modelación econométrica podemos probar una teoría económica (analysis); obtener estimaciones numéricas sobre relaciones económicas con el fin de apoyar la toma de decisiones (policy making); o bien, obtener estimaciones sobre los valores futuros de determinadas variables económicas (forecasting). Desde luego que estas tres actividades no son excluyentes entre sí, sino que suelen combinarse (Koutsoyiannis, 1977: 8-9).

En el lenguaje de las políticas públicas, la modelación econométrica constituye una expresión simbólica de las relaciones causales de comportamiento entre las variables; a diferencia de la forma verbal, que también es aplicable para plantear modelos de naturaleza normativa o descriptiva (Dunn, 2003: 86-91).

Una clase particular de modelos son aquellos que no sólo contienen una descripción de los componentes de un fenómeno, sino que pretenden una caracterización del orden causal que los determina. Para los efectos del presente ensayo, nos interesan aquellos modelos que además de expresar una orden causal, poseen un término aleatorio que permite variaciones; es decir, los modelos estocásticos de la forma ik uXXXfy += ),...,( 21 , donde iu es el término aleatorio, el cual implica que el patrón que se intenta explicar puede tener diferentes valores según el contexto o los agentes, los cuales están cargados de dosis fuertes de incertidumbre.

Dicha incertidumbre es un motivo que justifica por sí misma la utilidad de los modelos de regresión aplicados en los procesos de toma de decisión racional por parte de los agentes económicos (Constantino, 2006-A). Esta es una de las razones que explica la amplia difusión de los modelos de regresión en el análisis económico y administrativo.


La incertidumbre se considera socialmente no deseable, dado que obstaculiza la asignación eficiente de recursos y reduce las posibilidades de bienestar social. Uno de los orígenes de la incertidumbre puede encontrarse en los efectos de la falla del mercado, combinado con un comportamiento estratégico y depredador de agentes económicos egoístas y oportunistas.

Por lo tanto, para enfrentar esos obstáculos, se requiere de un interlocutor que minimice el efecto en el bienestar de esas prácticas depredadoras, ya que los costos de transacción se presentan como una deducción al bienestar individual. Es decir, interactuar en condiciones de riesgo implica que los agentes distraigan recursos para facilitar los intercambios. El resultado es un abastecimiento de bienes, inferior al que se generaría en condiciones competitivas (Constantino, 2006-B). Ésa es la pertinencia de la intervención de la política pública y los instrumentos analíticos de los cuales se sirve, aspectos que se exploran a continuación.

2. La aplicación de los modelos econométricos en la política pública

En el análisis de políticas públicas y la modelación econométrica se traduce en al menos cinco métodos definidos por cada uno de los propósitos del análisis:

a) monitoreo o descripción de los resultados observados,

b) predicción de los resultados esperados,

c) evaluación de lo observado respecto de lo esperado,

d) prescripción de políticas y

e) estructuración de problemas (Dunn, 2003: 6-19). Todos ellos con la mirada puesta en dotar a la política pública de capacidad analítica para compensar las fallas del mercado.

Una aproximación al funcionamiento social nos permite ver que en el mercado se verifica la interacción de consumidores y oferentes, en la

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cual se concretan al menos tres funciones económicas básicas: asignación eficiente, distribución de los beneficios económicos y estabilización del sistema económico (Constantino, 2006-B).

El mecanismo del mercado por sí solo no puede realizar todas estas funciones económicas, por lo que la política pública es necesaria para guiar, corregir y complementar al mercado en algunos aspectos.

De acuerdo con Musgrave, existe un conjunto de razones para explicar la intervención gubernamental mediante la política pública. “En condiciones de mercados competitivos de factores y productos, el mercado conduce a la utilización eficiente de recursos (produce lo que los consumidores desean y lo hace en forma más barata). Por lo tanto, no debe haber obstáculos para la libre entrada de consumidores y productores…” (Musgrave, 1992), quienes deben tener un conocimiento total del mercado. En tal sentido, la política pública es necesaria para garantizar estas condiciones a través de una intervención planeada.

Según Wildavsky, puede decirse que esa intervención planeada es buena en tanto que es sistemática en lugar de azarosa, es eficiente en lugar de desperdiciadora, coordinada en vez de desordenada, consistente en lugar de contradictoria, y sobre todo, racional en lugar de irracional (Wildavski, 1979: 129).

Por eficiencia se entiende el logro de los objetivos con el menor costo, en tanto que la coordinación supone la contribución de distintos participantes hacia el mismo objetivo en el momento apropiado. De esta forma, coordinación implica la búsqueda de eficiencia. Además, la intervención de la política pública es consistente cuando muestra estabilidad y coherencia en el transcurso del tiempo (consistencia vertical) y es capaz de articularse con otras políticas en el mismo momento (consistencia horizontal). Por lo tanto, una política pública es racional, en tanto que prevé los medios para la consecución de determinados fines, por una vía sistemática, eficiente y consistente.

El hecho de que las decisiones deben tomarse en forma sistemática, implica que se conocen las variables correctas, susceptibles de enlistarse en el orden correcto y pueden especificarse las interrelaciones también correctas.


El significado de la palabra “sistemático” en política pública posee las cualidades de un sistema, es decir, una serie de variables cuya relación es conocida y los resultados pueden predecirse desde el conocimiento de esas relaciones. El término sistema es otra forma de referirnos a una teoría o a un modelo, un instrumento que explica y predice eventos en el mundo real mediante la manipulación de variables (Wildavski, 1979: 132). Es ahí donde el análisis econométrico juega un papel de primer orden.

Por racional entendemos algo que sucederá porque así ha sido planeado. En otras palabras, el comportamiento racional es una acción calculada para alcanzar algo deseado. Sin embargo, Hebert Simon introdujo el término de racionalidad limitada (bounded rationality) para referirse a que el comportamiento de los agentes económicos es dirigido por metas, pero dada su limitada capacidad para calcular (el futuro) y la complejidad del mundo, no logra siempre los escenarios deseados (Wildavski, 1979: 141). Sobre este aspecto y sus implicaciones está enfocada la siguiente sección.

3. La racionalidad limitada y sus efectos en el diseño de políticas públicas

La racionalidad económica clásica y la suposición de racionalidad limitada

El comportamiento del homo economicus, presente en la teoría económica neoclásica y en los inicios de los estudios organizacionales, “…plantea que al tomar una decisión, los agentes económicos tienen una estructura de preferencias completa, conocen todas las posibles alternativas de acción presentes y futuras, así como las consecuencias de cada una de las mismas; es decir, poseen información completa y perfecta, lo que implica racionalidad absoluta” (Soria R., 2004).

En tal sentido, es como el gobierno selecciona un curso de acción para responder a un problema determinado1. Dicha acción constituye una elección constante y estable entre opciones alternativas, que plantea metas y distintos cursos de acción para abordar un problema en el que cada opción desencadena una serie de consecuencias que son conocidas de antemano, con costos y beneficios. Así, el gobierno como agente racional está en posibilidad de maximizar los valores buscados (Soria, 2004: 104). 1 Dunn expone el teorema de la imposibilidad (Arrow’s Impossibility Theorem) para evidenciar que es imposible que en una sociedad democrática, los tomadores de decisiones encuentren los requerimientos de un modelo de racionalidad económica.

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Sin embargo, esa supuesta racionalidad absoluta ha quedado en entredicho. Douglass North, apoyado en las reflexiones que Hebert Simon hiciera en 1958, propone en el marco del nuevo institucionalismo, especificar las limitaciones de la racionalidad en las decisiones de los actores, al reconocer que la conducta humana es más compleja que la supuesta en los modelos de función utilitaria individual de los economistas. North destaca el papel de las instituciones en el proceso de formación de preferencias, ya que éstas llegan a moldear incluso los objetivos de los actores.2

Simon ve varios límites del comportamiento racional. Primero, la imperfección del conocimiento, ya que el conocimiento del humano sobre las condiciones que rodean a la acción es fraccionado, aspecto que, por cierto, plantea un problema práctico para la política pública. Segundo, la imposibilidad de anticipar las consecuencias de los cursos de acción deseados. Como el individuo no puede ver el futuro, usa su experiencia y la información disponible del pasado3 y presente para generar modelos que le permitan anticiparse a dicho futuro.

Sin embargo, esos modelos son alimentados con información imperfecta. Simon enfatiza que los límites de la racionalidad son variables, pero lo más importante es que la conciencia de esos límites puede alterarlos. Estas ideas fueron formalizadas e incorporadas bajo el concepto de información imperfecta y asimétrica, que ha sido la base de posteriores desarrollos en la toma de decisiones y en la teoría económica en general (Soria, 2004: 105), sobre todo para enfrentar adecuadamente las fallas de los mercados.

En efecto, los mercados pueden fallar dada la existencia de la racionalidad limitada de los agentes económicos, así como por problemas de derechos de propiedad, por la estructura misma del mercado y por la temporalidad. Estos elementos se reflejan en el siguiente diagrama:

2 North sostiene en el transcurso de su obra que el conjunto de constreñimientos formales e informales afectan de manera decisiva el curso de acción de los actores. Asigna a las instituciones el rol de reglas del juego (constreñimientos externos) y a las organizaciones el de los jugadores. Cfr. Capítulos 1, 5 y 6. Véase también POWELL y DIMAGGIO (1991). El Nuevo Institucionalismo en el Análisis Organizacional. FCE, México.

3 Recuérdese que la esencia del análisis de regresión proviene de la idea original de recuperar la información del pasado para explicar el presente, según la Ley de regresión universal de Galton. Cfr. Gujarati, 2004; p 17.


El primer efecto: El surgimiento del modelo de racionalidad limitada como alternativa al modelo clásico de racionalidad económica

En el marco de los elementos hasta aquí descritos, y como alternativa al modelo de racionalidad económica clásico, es como surge el modelo de racionalidad limitada, según el cual, los hacedores de políticas (policy makers) no buscan ser económicamente racionales en el estricto sentido de considerar todos los cursos de acción.

Si bien la elección tiene algo de racional en tanto que se preparan los medios con arreglos afines, los actores se ven limitados por las circunstancias prácticas en las que se desenvuelven. La principal proposición del modelo de racionalidad limitada es que el cambio en las políticas ocurre cuando los policy makers usan la “regla del dedo pulgar” para tomar las decisiones mínimamente aceptables. Para esta perspectiva, el número de alternativas que debe explorar el individuo es tan grande y la información es tan vasta que aún una aproximación racional al objetivo es inconcebible (Dunn, 2003: 51).

El segundo efecto: La adopción de la triangulación múltiple (multiplism) de métodos para el análisis de políticas públicas

Ante la suposición de la racionalidad limitada -y en ella, el tiempo y los recursos limitados-, así como la imposibilidad de conducirnos a través del

Estructura de las fallas del mercado

Mercados competitivos Escenarios de certidumbre para la toma de decisiones

Funciones:

qAsignación

qDistribución

qEstabilidad

FallasEscenario de riesgo en el proceso

de toma de decisiones

Racionalidad limitada Derechos de propiedad

Estructura de mercado

Temporalidad

Fuente: Constantino, Roberto (2006) “Modelos, modelación y funciones de regresión. Una versión introductoria al problema de la modelación econométrica.” En Curso de Econometría Colson 2006. Documento electrónico.

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análisis económico, político y organizacional al mismo tiempo, es como el análisis de las políticas públicas ha adoptado la múltiple triangulación (critical multiplism), que no es otra cosa más que el análisis multidisciplinario. Aún así, esta misma alternativa no nos pone a salvo por completo de los efectos de la racionalidad limitada, ya que la adopción de diferentes métodos, incluido el econométrico, lleva implícita un costo de oportunidad, según se aprecia en el siguiente diagrama tomado de (Dunn, 20003: 18):


El tercer efecto: El surgimiento de la perspectiva incrementalista

En el ámbito de las políticas públicas, Lindblom, al igual que Simon, critica el modelo de elección racional desde diversos ángulos (Lindblom, 2003). Sobresalen sus cuestionamientos en el sentido de que el enfoque racional supone capacidades intelectuales y fuentes de información que los hombres no tienen. A esto se suma el hecho de que la administración pública tiene funciones y limitaciones políticas y legales, por lo cual concentra su atención en relativamente pocos valores y alternativas en comparación con las que se tendrían que plantear con el modelo de elección racional. Adicionalmente, los administradores públicos se ven obligados frecuentemente a tomar decisiones sin tener claros los objetivos.

Ante estas limitaciones del modelo de elección racional, Lindblom propone el “método de las comparaciones limitadas sucesivas” y que posteriormente se generalizó con el nombre de “incrementalismo” o “análisis incremental”.

En el método de comparaciones sucesivas, las elecciones de política, así como las comparaciones ocurren de manera secuencial. La política se hace y rehace mediante aproximaciones sucesivas a algunos objetivos que también van cambiando a raíz de nuevas consideraciones. Se avanza con pasos cortos, que si son exitosos, pueden ser adoptados por otros. Una implicación adicional de este método es el hecho de que no requiere una teoría muy elaborada (Lindblom, 2003).

Con el tiempo, el método del incrementalismo propuesto por Lindblom ha sido criticado y reformulado por autores como Yeherzer Dror, Amitai Etzioni, Gooding y Waldner, y Forester. 4

La naturaleza de los modelos estocásticos, dado el reconocimiento de errores aleatorios, hace de la modelación econométrica una herramienta muy útil para la toma de decisiones en un contexto de incertidumbre. Dado un determinado nivel de incertidumbre, el uso de esta herramienta en la política pública supone el carácter sistemático de la intervención gubernamental ante las fallas del mercado. Ese rasgo sistemático refiere a la noción de sistema como otra forma de referirnos a un modelo o teoría a través del cual es 4 Una explicación detallada de cada una de estas reformulaciones puede verse en la tesis doctoral de Rigoberto Soria, accesible en http://www.eumed.net/tesis/rsr/5b.htm

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posible la manipulación de variables para la consecución de determinados objetivos. En virtud de la información imperfecta y el interjuego de instituciones y subjetividades de los agentes económicos, la capacidad para calcular el futuro se vuelve limitada. Los efectos de estas limitaciones y complejidades para la política pública son al menos tres: a) el surgimiento del modelo de racionalidad limitada como alternativa al modelo clásico de racionalidad económica; b) la adopción de la triangulación múltiple (multiplism) de métodos para el análisis de políticas públicas; y c) el surgimiento de la perspectiva incrementalista propuesta por Lindblom, así como el conjunto de críticas y reformulaciones a esta perspectiva con el fin construir opciones alternativas al modelo clásico de racionalidad económica.

A fin de entender adecuadamente los procesos de formulación e implementación de políticas públicas, es necesario analizar cómo los actores involucrados en éstos toman decisiones que finalmente determinan las propias políticas.

Varios enfoques teóricos desde las ciencias sociales y económicas han dado cuenta de la lógica seguida por los actores políticos cuando escogen entre alternativas para tomar decisiones estratégicas. En este curso se busca explicar ese proceso de toma de decisiones mediante el modelo racional, el cual plantea que los actores, sean individuales o grupos organizados, siguen una lógica determinada para alcanzar decisiones, la cual se basa en la maximización de sus propios intereses.

Con el propósito de comprender la racionalidad en la toma de decisiones estratégicas en políticas públicas, se presenta (1) una aproximación a la teoría de la elección racional, la cual da cuenta del accionar de los actores de acuerdo a una lógica racional, según sus preferencias; para posteriormente (2) profundizar en el proceso de toma de decisiones y los distintos factores intervinientes en él.

Buscando un panorama aún más amplio de dicho proceso, (3) se analiza el rol de actores que cuentan con veto en él (veto players), y cuyo recurso de poder (el veto) es determinante en los casos donde son partícipes. Para culminar, (4) son tomados en cuenta los programas político-administrativos -PPA- desde el enfoque de la elección racional, a la hora de desarrollar políticas públicas.

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1.1 Objetivo

El objetivo del presente ensayo es el siguiente:

• Comprender la complejidad de las decisiones en el proceso integral de las políticas públicas desde el enfoque “técnico-racional”.

Desde una perspectiva generalizada, la teoría de la elección racional propone que los actores tomen decisiones buscando hacer lo mejor para ellos mismos, con conocimiento de sus objetivos, recursos y de las circunstancias que enfrentan (Abell 2006).

De manera más específica, y según Martínez García, bajo el nombre de elección racional se enmarca una serie de aproximaciones teóricas de las distintas ciencias sociales, que tienen en común las características siguientes:

- “Compromiso con el individualismo metodológico, es decir, los fenómenos sociales deben explicarse a partir de acciones de los individuos.

- “Podemos dar cuenta del comportamiento suponiendo en principio que la acción social es elección racional: dados los medios de que disponga el individuo y sus fines, tratará de alcanzarlos de la mejor forma posible. El investigador debe esforzarse por buscar esta racionalidad instrumental en las prácticas que pretende explicar, a pesar de que a primera vista parezcan conductas irracionales” (Martínez García 2004, p. 4 con base en Goldthorpe 1998).

Teniendo en claro que la elección racional constituye una serie de propuestas teóricas para explicar el comportamiento de los individuos, a través de la óptica de que todos ellos buscan maximizar su propia utilidad durante sus interacciones, es preciso ahondar más en los elementos propios de esta teoría, los que dan cuenta de la toma de decisiones en políticas públicas, que es lo que se busca exponer en este módulo.


Por lo tanto, en primer lugar, se abordarán (1) los supuestos y elementos básicos que conforman esta teoría basada en la racionalidad; luego, es preciso (2) recapitular las principales críticas formuladas contra ella, con el fin de contrastarlas con (3) las herramientas analíticas que ofrece para entender las dinámicas entre actores en contextos institucionales, junto a (4) teorías complementarias que permiten lograr una aproximación más amplia de estas mismas dinámicas.

2.1 Supuestos y elementos básicos de la teoría de la elección racional

Todas las orientaciones de la elección racional pueden ser resumidas en tres argumentos básicos:

1 Los individuos toman decisiones racionales con arreglo a fines,

2 dadas sus preferencias (elemento subjetivo de la acción); y

3 teniendo en cuenta cuáles son las restricciones en las que pueden tomar sus decisiones (elemento objetivo de la acción) (Martínez García 2004, p.3).

Martínez García (2004) expone que estos tres principios constituyen una teoría general de la acción, en la cual lo objetivo y lo subjetivo son relacionados, teniendo como síntesis de estos las acciones sociales. Se entiende lo objetivo como las restricciones a la acción, mientras que lo subjetivo está constituido por las preferencias de los actores, así como por la interpretación que ellos hagan de las situaciones.

Por lo tanto, las acciones son producto de la relación entre lo objetivo y lo subjetivo, producto que es mediado por la racionalidad. El trinomio acciones-preferencias-restricciones es vinculado por medio de la racionalidad, pues se supone que el agente elige entre varios cursos posibles de acción, buscando maximizar su utilidad (o bien minimizar sus costes) sujeta a restricciones.

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De acuerdo con Elster (1989, 2000), también es posible que la relación entre estos tres elementos sea variable, en vista de que las acciones pueden modificar las preferencias o las restricciones, y al mismo tiempo, las restricciones pueden determinar las mismas preferencias (Martínez García, 2004).

Los tres argumentos anteriores se basan, a su vez, en tres elementos clave en los que se fundamenta la teoría de la elección racional: individualismo, optimización y auto-protección. Cada uno de éstos es explicado por Abell:

1. Individualismo: Sólo los individuos son quienes, en última instancia, toman acciones; y las acciones sociales, las cuales causan los resultados o eventos macro-sociales, son las que se busca explicar.

2. Optimización: Las acciones individuales y las acciones sociales son óptimamente elegidas dadas las preferencias transmitidas al individuo (como creencias o afinidades) a través de las oportunidades que se le presentan.

3. Auto-protección: Las acciones sociales y las de los individuos conciernen completamente con su propio bienestar (Abell 1996, pp. 8-9, traducción libre del inglés al español).

Ilustración 1: Elementos bases de la Teoría de la Elección Racional.

Fuente: Elaboración propia con base en Abell 1996.


Estos elementos hacen referencia a un contexto en el cual el comportamiento de los actores es racional y egoísta. Ellos eligen entre varias estrategias posibles una elección maximizadora que les permita obtener el más alto rendimiento (es decir, maximizar utilidades, beneficios, ganancias, o bien, minimizar costos o desutilidades).

La estrategia elegida por los actores es egoísta en el sentido de que al adoptar una decisión, el actor únicamente toma en cuenta maximizar su propia utilidad, dejando de lado “aspectos éticos, sociales, políticos e in-stitucionales” (Ayala Espino 2005, p. 88).

Evidentemente, este enfoque teórico ha enfrentado críticas, pues no siempre los actores actúan en función de una lógica racional tendiente a max-imizar sus utilidades. Es preciso, por lo tanto, exponer cuáles han sido las principales críticas fundadas que ha recibido la teoría de la elección racional.

2.2 Críticas fundadas hacia la teoría de la elección racional:El enfoque de la teoría de la elección racional ha recibido críticas, tanto fundadas como infundadas, respecto a cómo ella articula explicaciones sobre la manera en que los diferentes actores toman sus decisiones.

Las primeras se relacionan con el hecho de que la mente de los individuos no siempre actúa en correspondencia a una lógica racional, e incluso, las ocasiones en que así sucede corresponden a excepciones. La siguiente tabla muestra las diferencias entre una “mente ideal”, o que en todos los casos funciona según la racionalidad, y la “mente normal”, es decir, la manera en que por lo general la mente del ser humano es condicionada:

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Tabla 1: Diferencias entre la “mente normal” y la “mente ideal”.

MENTE NORMAL

• Percibe la realidad.

• Generaliza y aproxima.

• Es sesgada.

• Filtra la realidad.

• Comprende parcialmente.

• Se abruma con la presión.

MENTE IDEAL

• Capta la realidad.

• Distingue y calibra.

• Es neutral.

• Conoce la realidad.

• Entiende lo que pasa.

• Tolera la presión alta.

Fuente: Elaboración propia.

Pueden notarse las marcadas diferencias entre la “mente normal” y la “mente ideal”. Mientras que la primera comprende la realidad con un sesgo marcado y es más proclive a excluir a la racionalidad en la toma de decisiones, la segunda tiende a la imparcialidad en sus percepciones y a actuar en función de la racionalidad.

Las principales críticas en contra de la teoría de la elección racional se fundamentan en que los individuos no siempre toman decisiones de manera racional, ya que el proceso por medio del cual llegan a una disposición se parece generalmente más al funcionamiento de la “mente normal” que a la “mente ideal”. De acuerdo a esto, las principales críticas pueden sintetizarse en dos puntos:



• Es imposible reducir las explicaciones sociológicas a fenómenos individuales.

• La teoría tiene problemas para incorporar el sentido de las prácticas sociales.

Sobre la primer crítica, algunos autores, como Searle (1995), consideran falso que sólo se puede elegir entre el reduccionismo a los individuos o la presencia de una especie de “supermente”. Este autor expresa que al igual que existe una intencionalidad individual, existe una intencionalidad colectiva; los hechos sociales son aquellos en los que entra en juego dicha intencionalidad colectiva.

En relación a la segunda crítica, destaca la perspectiva de Habermas (1982), quien considera que el tipo de orientaciones de la elección racional deja fuera del debate científico las cuestiones relativas a los problemas propios de las formaciones sociales. Por lo tanto, es conveniente mantener una relación pragmática y escéptica con la elección racional (Martínez García 2004).

Si bien estas críticas son fundadas, ya que los individuos no son racionales todo el tiempo e incluso puede afirmarse que sólo por excepción lo son, la teoría de la elección racional constituye un “instrumento de análisis muy poderoso” en contextos institucionales (Ayala Espino, 2005). De esta forma, conviene profundizar en dichos contextos mediante herramientas de análisis que ofrece el modelo racional, para obtener un panorama más amplio con relación al mismo.

2.3 Análisis de contextos institucionales desde el modelo racionalAyala Espino (2005) expone que los contextos institucionales restringen a los individuos o grupos sociales, pues se refieren a la existencia de obligaciones institucionales fijadas (normas y regulaciones). Es decir, la teoría de la elección racional permite explicar las acciones racionales de los actores en un contexto institucional donde las normas y regulaciones son “fijadas, vigiladas y obligadas a cumplir por el Estado o la sociedad y/o cuando otros individuos y grupos buscan realizar sus propias metas” (Ayala Espino 2005, p. 113). Sobre la relación entre toma de decisiones y contexto institucional, conviene recordar el llamado “Teorema de Arrow”.

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2.3.1 Teorema de Arrow

Este teorema sostiene que: “Cualquier regla de votación que respete el axioma de transitividad, el de independencia de alternativas irrelevantes y el de unanimidad es una dictadura, en tanto en cuanto la decisión se plantee, al menos, respecto de tres alternativas” (Arrow, 1963). Es decir, mientras se cumplan estos tres axiomas, se podrá hablar de que existe un contexto político en el cual se desarrolla una dictadura. Por ello, es necesario tener claro cada uno de los axiomas definidos por Arrow:

• Transitividad: Si la alternativa A es preferida a la alternativa B, y la alternativa B es preferida a C, A debe ser preferida a C.

• Unanimidad: El colectivo (o sociedad) prefiere A a B en la medida en que cada individuo prefiera A a B.

• Independencia de alternativas irrelevantes: Añadir o considerar nuevas alternativas a las ya existentes, por ejemplo: A, B y C, no debe variar la ordenación entre esas tres.

Entonces, según estos axiomas, Arrow define técnicamente una dictadura:

• Dictadura: El individuo es un dictador si siempre que éste prefiera, por ejemplo, A a B, la sociedad prefiere A a B.

Ilustración 2: Los axiomas de la dictadura, según el teorema de Arrow.

Fuente: Elaboración propia con base en Arrow, 1963


2.3.2 El rol de las instituciones

De acuerdo al teorema de Arrow, es posible una dictadura que coaccione la toma de decisión de los actores políticos. Así, en un sistema político democrático, son las instituciones las designadas para tomar decisiones en función del bienestar de la colectividad. Shepsle y Bonchek explican el rol de éstas en la resolución de problemas y toma de decisiones: “… Las respuestas a los problemas recurrentes son a menudo institucionalizadas. La acción colectiva ocurre en la comunidad política porque se han establecido procedimientos normalizados para suministrar a los actores políticos los incentivos adecuados con el propósito de que emprendan las acciones necesarias para suministrar un bien público o controlar un efecto externo” (Shepsle y Bonchek 2005, p. 289).

Desde una perspectiva general, “una institución consiste en una distribución de actividades, una división de individuos y la reunión de las actividades con éstos, de tal suerte que una subdivisión de individuos tenga jurisdicción sobre un subconjunto específi co de actividades” (Shepsle y Bonchek 2005, p. 299). Lo anterior indica que la conformación de instituciones implica funciones de control o supervisión sobre los grupos bajo su jurisdicción, y, por consiguiente, mecanismos normados para la toma de decisiones.

Por lo tanto, dentro de un sistema político: “Es adecuado pensar en una institución como una estructura de gobierno que permite que la ambición individual y los propósitos de la organización se combinen” (Shepsle y Bonchek 2005, p. 299-300).

De esta forma, puede afi rmarse que las instituciones constituyen entes que regulan el proceso mismo de toma de decisiones en un Estado de Derecho, pues proveen marcos de acción en los cuales se desenvuelven las interacciones de los actores políticos. Si éstas tienen por función regular las condiciones formales en las que se desarrolla el proceso de toma de decisión, conviene analizar las dinámicas protagonizadas por los actores políticos asociadas con el mismo, las cuales llamamos “juegos”.

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2.3.3 El concepto de “juego”

Los juegos “son situaciones estructuradas de competición con reglas más o menos explícitas que delimitan las conductas o jugadas permitidas a los jugadores para intentar conseguir los mejores resultados” (Cañas 2008, p. 44). En dichas situaciones, hay por lo menos dos jugadores (actores) cuyos intereses están en confl icto. Cada jugador posee una gama de elecciones posibles, denominadas estrategias.

Cuando los jugadores escogen una estrategia, ésta, a su vez, determina un resultado, el cual signifi ca para cada jugador cierta ganancia o cierta pérdida. A éstas, cada jugador atribuye un valor determinado, el cual se denomina utilidad.

Ilustración 3: Elección de estrategia en un “juego”.



Tomando en cuenta la dinámica de los “juegos” y que los actores políticos interactúan en un contexto constreñido por las instituciones, puede afirmarse que los procesos de toma de decisiones se vuelven más complejos al intervenir varios “jugadores”, procedimientos complejos e instituciones bien desarrolladas.

Por lo tanto, adquiere gran relevancia la noción de racionalidad limitada, “porque los conocimientos y las capacidades de cálculo no son fácilmente transferibles, y las instituciones son difíciles de traspasar. En consecuencia, la racionalidad de las organizaciones (públicas y privadas) es más relevante que la racionalidad de los individuos que forman parte de la organización” (Ayala Espino 2005, p. 121).

Lo anterior resulta sumamente relevante, pues los actores enfrentan contextos institucionales que restringen en gran medida sus estrategias a escoger en el desarrollo de los “juegos” que los involucran. Por lo tanto, la definición económica de racionalidad es muy específica y estrecha, pues supone que los agentes conocen aquello que les gusta y eligen de acuerdo con estas preferencias. Se asume que las preferencias son parte de un orden complementario (integridad), que una de las preferencias es por lo menos tan buena como ella misma (reflexividad), y que estas preferencias son consistentes (transitividad).

No obstante, ha podido comprobarse que la mayoría de las decisiones están sometidas a restricciones: las instituciones, las negociaciones, los conflictos distributivos, los problemas de información y la incertidumbre, por lo que la racionalidad de los agentes es limitada (Ayala Espino, 2005). El siguiente diagrama muestra cómo la racionalidad de los actores enfrenta limitaciones en un escenario político-institucional determinado:

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Ilustración 4: Enfoque de la elección racional aplicado a un contexto institucional.

Es decir, recordando lo anteriormente expuesto, puede afirmarse que el modelo racional que busca explicar la toma de decisiones estratégicas está inmerso en un contexto más amplio, del cual no se puede prescindir para alcanzar explicaciones más acertadas sobre las decisiones en políticas públicas. Este contexto incluye las interacciones entre los actores (juegos) y los factores político-institucionales que limitan los márgenes de acción de éstos. Con el fin de ahondar en este contexto, se recurre a teorías complementarias que responden al modelo racional, y que aportan recursos de análisis importantes.

2.4 Teorías complementarias: Teoría de la disuasión

Además de los elementos anteriormente escritos, existen dos factores que intervienen en alto grado en el proceso de toma de decisiones: el tiempo de solución y el surgimiento de problemas nuevos y complejos. Ayala Espino expone que por lo general “los individuos aplican las mismas soluciones a los problemas que enfrentan y el tiempo para resolverlos es pequeño; en contraste, los problemas nuevos y más complejos obligan a los individuos a buscar nuevas soluciones y ello exige más tiempo. El tamaño de la brecha

Individuo Función de utilidadPreferencias

Racionalidad

Supuestos

Integridad

Reflexibilidad

TransitividadPropiedades de la

frontera de oportunidades

Elección racional Restricciones institucionales:

formales e informales

Restricciones físicas:

medio ambiente, geografía

Fuente: Ayala Espino 2005, p. 118Fuente: Ayala Espino 2005, p.118


entre dificultad del problema y competencia para resolverlo aumenta o disminuye la flexibilidad para elegir cursos de acción a seguir o para tomar decisiones” (Ayala Espino 2005, p. 120), lo cual incide en todo el proceso de toma de decisión de políticas públicas.

En un contexto de poco tiempo y dificultades nuevas a ser resueltas, es preciso considerar un factor más como incidente en el proceso de toma de decisiones: las llamadas “amenazas”, sobre las que ahonda la teoría de la disuasión. Según dicha teoría, las amenazas de determinado actor pueden incidir sobre otros, dependiendo de su intensidad y su credibilidad -la amenaza puede tener más crédito si el actor goza de una fama de irracionalidad-. No obstante, se advierte que las amenazas muy intensas pueden tener efectos contrarios a los deseados inicialmente.

Las amenazas tienen un efecto adverso si son dirigidas contra adversarios que pueden vengarse de manera igualmente temible, o bien que tienen la capacidad de construir coaliciones con otros actores. Estos planteamientos se plasman en el siguiente diagrama:

Ilustración 5: Viabilidad de las amenazas.


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Como puede apreciarse, en determinados contextos, la posibilidad de recurrir a amenazas para obtener resultados favorables en un proceso de toma de decisiones no resulta viable, lo cual puede constituirse en nuevos problemas emergentes.

Ante estos escenarios, la teoría de la disuasión presenta debilidades en sus formulaciones, por ejemplo: (a) cuenta con un pensamiento a corto plazo; (b) supone un control completo de la conducta de los actores; (c) descuida el cálculo del riesgo acumulado; (d) la teoría parte de que los actores seguirán siendo racionales aún bajo tensión; (e) supone la existencia de asimetrías entre los actores; (f) por último, presume que los motivos de los actores son inmutables.

Estos supuestos de la teoría no se adecúan a las realidades enfrentadas en los procesos de toma de decisiones estratégicas; aunque esto no significa que las eventuales amenazas hechas por actores no sean un factor a tomar en cuenta en el análisis de estos procesos, junto al tiempo, el surgimiento de nuevos problemas y las restricciones institucionales. Habiendo desarrollado los elementos teóricos que permiten abordar la toma de decisiones desde un modelo racional, es necesario continuar con el análisis de dicho proceso.

3. EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES ESTRATÉGICAS

Un proceso político analizado desde el modelo racional contempla a grupos enfrentados, quienes, al igual que lo hacen los actores unitarios, buscan priorizar sus intereses. No obstante, la gran diferenciación con relación a otros procesos consiste en la necesidad ineludible de negociar a fin de alcanzar dichos intereses.

En el transcurso de la negociación, los grupos se valdrán de su propio poder e influencia como recursos, siguiendo un accionar racional a fin de alcanzar los mejores resultados para sí, como producto del proceso político.

Por lo tanto, la toma de decisiones en políticas públicas siempre es vista desde una lógica racional, donde si bien se cuenta con actores


colectivos y no unitarios (grupos de interés o políticos organizados), por medio de la negociación se persigue el mismo fin que un individuo en otros procesos de toma de decisiones: la priorización de los intereses, en este caso, del grupo. En este módulo: (1) se expone el proceso de la decisión estratégica de políticas públicas y (2) se aborda la manera en que actores específicos influyen en este proceso.

3.1 El proceso de toma de decisión estratégica

El proceso de toma de decisión estratégica en política pública implica, en primer lugar, definir claramente el problema a resolver. Posteriormente, construir objetivos que permitan resolverlo. Es necesario no dejar de buscar alternativas en el proceso y adaptarlas al problema. También deben tenerse claras las consecuencias obtenidas con la política a implementar, de forma exacta y precisa. Al mismo tiempo, debe recordarse que cuantas más alternativas se consideren y más objetivos se persigan, se requerirán de más transacciones.

Si una decisión es tomada en condiciones de incertidumbre, ésta debe ser juzgada por la calidad de la decisión misma, no por la calidad de las consecuencias que tenga. Un adecuado proceso de toma de decisión debe incorporar la tolerancia al riesgo de los tomadores de decisión, buscando información sobre éste para poderlo manejar. Además, tomando en cuenta que las decisiones afectan el futuro, es necesario considerar la conexión existente entre la decisión actual y una o varias que vendrán.

Por último, es preciso evadir trampas psicológicas, tales como trabajar en el problema que no es, no identificar los objetivos clave, no desarrollar una serie de buenas alternativas; pasar por alto consecuencias cruciales de sus alternativas, prestar atención inadecuada a las transacciones, no hacer caso de la incertidumbre y/o la tolerancia al riesgo o no planear por anticipado cuando las decisiones están vinculadas en el tiempo. A continuación, el proceso es descrito mediante el siguiente diagrama:

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Ilustración 6: La decisión estratégica.


Al definir el problema de decisión, es necesario identificar otras aproximaciones a fin de evitar que la situación sea prejuzgada por su detonante, ya que existen supuestos tendientes a nublar el análisis. Por esto, es preciso construir una definición integrativa del problema, a fin de abarcar los distintos elementos que lo conforman. Posteriormente a esto, la construcción de objetivos permite determinar qué información buscar, así como determinar la importancia de una decisión (los límites de tiempo y esfuerzo).

Algunos consejos con relación a la construcción de objetivos son: (a) anotar todo lo que se espera solucionar con la decisión; (b) convertir las inquietudes en objetivos sucintos; (c) separar los medios de los fines al formular los objetivos fundamentales. Objetivos claramente definidos permiten tener un panorama adecuado de las alternativas de solución a encontrar durante el proceso; no sólo es preciso adaptar las alternativas al mismo, sino también saber cuándo dejar de buscar, pues la solución perfecta rara vez existe.


Con relación a las consecuencias, además de describirlas con exactitud y precisión, es recomendable construir un cuadro con ellas, lo cual ayuda a tener una perspectiva amplia de las mismas. Para lo anterior, es necesario (a) situarse mentalmente en el futuro; (b) hacer en forma libre una descripción de las consecuencias de cada alternativa; (c) eliminar las alternativas claramente inferiores; y por último, (d) organizar el cuadro de consecuencias como las descripciones de las alternativas restantes.

Por otra parte, ya se ha expuesto que cuantas más alternativas sean consideradas y más objetivos se persigan, se necesitarán más transacciones. Esto se debe a que como no es posible cumplir simultáneamente todos los objetivos, existe una necesidad de contrapesar unos con otros, y por ende, hacer transacciones. Una vez que se han aclarado las etapas de la decisión estratégica, debe profundizarse en un factor importante dentro del mismo: la influencia de actores específicos.

3.2 Influencia de actores específicos en la toma de decisión estratégica

El proceso de toma de decisiones estratégicas se ve influido por las interacciones entre diferentes actores, cuyo resultado, a su vez, tiene implicaciones sobre otras interacciones relacionadas con la política formulada. Esto se ejemplifica en el diagrama siguiente, según el cual la toma de decisiones de actores políticos, producto de sus interacciones, influye en las interacciones de actores económicos, y por lo tanto, en su proceso de toma de decisiones:

Ilustración 7: Interacciones entre actores en la toma de decisiones, un ejemplo.

Fuente: Epstein y O’Halloran 2004, p. 45.

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Las interacciones de los diferentes actores también pueden desarrollarse a través de coaliciones conformadas durante los procesos de negociación, con el propósito de obtener el mejor resultado posible para los intereses de los grupos que las conforman. De acuerdo con cada proceso de toma de decisiones, pueden conformarse coaliciones diversas, pero todas enmarcadas en la negociación política para resolver el problema inicialmente identificado, y actuando bajo la lógica racional de priorización de intereses.

La integración y accionar de los diferentes actores dentro de estas coaliciones dependerá no sólo de intereses comunes, sino del respectivo poder e influencia de cada uno con respeto a los demás. Con relación a esto, es preciso acotar que no todos los actores involucrados en el proceso cuentan con el mismo poder e influencia; es el caso de los “veto players”, o jugadores con veto, cuyo rol dentro de la toma de decisiones estratégicas de políticas públicas es fundamental abordar, a fin de comprender las distintas aristas que determinan dichas decisiones.

3.3 Los “Veto Players” (jugadores con veto)

Los veto players, o jugadores con veto, son definidos como aquellos actores individuales o colectivos cuyo consenso es necesario para un cambio del status quo. Se deduce entonces, que un cambio del status quo requiere de una decisión unánime de todos los jugadores con veto. Para aclarar más el concepto, se analiza el rol de los veto players en las dinámicas parlamentarias de toma de decisiones, así como en las relaciones entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo de un sistema político presidencialista.

Cuando en un proceso de decisión se requiere que varios jugadores -bancadas parlamentarias- se pongan de acuerdo para cambiar el status quo, se está ante una situación de veto players -jugadores con capacidad de veto-. Bajo este argumento, cada jugador tiene intereses y preferencias que pueden estar bajo relaciones simétricas o asimétricas de poder.

En principio, cada jugador es capaz de prevenir el cambio del status quo, por lo cual posee un punto ideal y una zona alrededor de ese punto ideal -estar o no de acuerdo con las modificaciones y definir cuáles serían los aspectos básicos en que puede aceptar un cambio y en cuáles no-. Ante esta realidad, y dependiendo la cantidad de actores y las distancias de acción


entre ellas -sus puntos ideales y zonas de alrededor-, se estarán conformando las coaliciones parlamentarias para asegurar o no el status quo.

Tsebelis (2002) distingue entre dos diferentes tipos de jugadores con capacidad de veto debido a su origen: (a) el jugador institucionalizado, que es un jugador especificado por la Constitución Política (relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo); y (b) los jugadores partidarios, que se derivan del juego político entre los jugadores institucionalizados, tal es el caso de las fracciones legislativas, entre otros.

También existen diferencias entre jugadores con capacidad de veto, que son los individuales y los colectivos. Los primeros son grupos que tienen una mayoría monolítica o deciden por unanimidad, mientras que los segundos se caracterizan por ser heterogéneos y requieren de un proceso interno de toma de decisiones, sea por mayoría simple o calificada.

Ilustración 8: Interacciones entre actores en la toma de decisión, un ejemplo.


Jugadoresinstitucionales

con vetoJugadores políticopartidarios con veto

Jugadores sectoriales con veto“neocorporativismo”

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Entonces, mientras el Ejecutivo responde a un jugador individual, el Parlamento obedece a una lógica colectiva. No obstante, si la fracción oficialista posee una fuerte disciplina y cohesión interna se podría concebir como un jugador individual dentro de una dinámica colectiva. Y si por ejemplo, una bancada de oposición tiene una baja disciplina y cohesión, o bien se encuentra subdividida, entonces estaríamos frente a un jugador colectivo inmerso en una dinámica a su vez colectiva.

Los juegos de censura de veto se inician desde la misma definición de la agenda. La capacidad de control sobre la agenda y la obstrucción que se pueda hacer constituyen parte del ámbito de acción de los jugadores con capacidad de veto.

Es en este sentido que los jugadores con capacidad real para la definición de la agenda poseen una condicionalidad de poder particular. Significa ser quien tiene la capacidad de escoger los temas y asuntos, según sus propias preferencias e intereses, para que los jugadores en su totalidad deliberen sobre ello, con la oportunidad de ofrecer e incidir en una propuesta para mantener o modificar el status quo.

Esta capacidad de definición de la agenda por parte de los jugadores capaces de controlarla, puede ser de utilidad para mantener iniciativas de ley lejos del debate hasta que existan las condiciones pertinentes para obtener el resultado deseado, o bien, incidir para colocar en orden prioritario un tema que ya ha generado al menos un consenso básico.

El juego de censuras de veto en la definición de la agenda podría expresarse como la habilidad de los jugadores que la controlan para precipitar la incorporación de un tema en un orden prioritario, proyectando un aparente apoyo, pero cuyas acciones vienen más bien a contribuir a su rechazo; sin que ello implique un alto esfuerzo por articular una coalición legislativa en su contra, y proteger las percepciones ante la opinión pública.

Para Tsebelis (2002, b) hay tres dimensiones de poder que se concatenan en la definición de la agenda: una de carácter meramente institucional y dos posicionales.


La primera, parte de la teoría clásica sobre las pautas institucionales en la definición de la agenda; es decir, los actores que intervienen, los momentos o fases, los tiempos y los procedimientos debidamente tipificados: Sea vía constitucional o reglamentaria. Es en esta dimensión en que las partes suelen adoptar estrategias basadas en posiciones, promoviendo la inclusión o no de más actores, incluso intentando sobreponer temas entre sí; además, se refiere a poder prevenir el cambio de una propuesta vía votación.

La segunda dimensión comienza desde una naturaleza posicional basada en la dispersión de los jugadores con capacidad de veto: Fragmentación de los veto players.

Si la cantidad o la distancia entre los jugadores aumenta, la importancia sobre la definición y control de la agenda será baja. Esto se produce porque el tamaño del espacio ganador del status quo disminuye; dicho fenómeno se origina porque una multiplicidad de jugadores con capacidad y censura de veto constituye un desaliento para un control de la definición de la agenda, pues las coaliciones tienden a ser frágiles y temporales. Poca fragmentación, pero con amplia distancia, produce una situación constante de bloqueo e indefinición, prevaleciendo entonces el valor y significado del tiempo entre las partes.

La tercera dimensión se deriva del grado de centralidad de los jugadores con capacidad real para definir la agenda. Entre más balanceados sean los intereses y preferencias de estos actores con respecto a la media del resto de los demás jugadores, más posibilidades e influencia tendrán los temas y asuntos en el proceso de toma de decisiones. Las dinámicas por el control de la agenda se representan a continuación.

Ilustración 9: Competencia entre actores por la agenda política.


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Ante este panorama político-institucional es que surgen los pactos político-sociales, pues aparecen como mediadores institucionales para conciliar posiciones potencialmente alejadas a través de fórmulas de atenuación, contribuyendo así a “pre-dirigir” las propuestas de políticas públicas antes de que éstas lleguen a la fase de decisión política. Estos pactos deben contar necesariamente con la participación de los jugadores con veto, según cada caso. Por lo tanto, estos pactos implican una cooperación conflictiva entre los diferentes actores para poder construir una agenda específica.

Esta cooperación pasa por dimensiones tanto institucionales como políticas, y se le llama conflictiva porque en ella intervienen actores políticos con intereses encontrados, pero provenientes tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo o de otras instituciones que constituyen veto players; mismas que requieren de una negociación para construir una agenda política en común:

Ilustración 10: Cooperación conflictiva en la construcción de la agenda.


• FRAGMENTACIÓN

• DISPERSIÓN IDEOLÓGICA

• DISEÑO INSTITUCIONAL

• COYUNTURA POLÍTICA

REFORMAS AL MARCO JURÍDICO

REFORMAS AL MARCO

INSTITUCIONAL

DIMENSIÓNPOLÍTICA

DIMENSIÓNINSTITUCIONAL

CAPACIDADESINSTITUCIONALES

DE IMPLEMENTACIÓN


Una vez que se tiene en cuenta el rol de los jugadores con veto en los procesos de toma de decisiones, es preciso profundizar cómo se desarrolla un programa político administrativo (PPA) desde un enfoque racional, a sabiendas de las múltiples restricciones institucionales intervinientes en la elaboración de éste.

3.4 La elección racional y los programas de actuación político- administrativa

Además de los elementos considerados en apartados anteriores en el proceso de toma de decisiones de política pública, un analista puede identificar claramente a lo largo del ciclo de una política pública seis productos principales, entre ellos, el programa de actuación político administrativo (PPA). En esta sección: (1) se abordarán conceptualmente estos productos, para posteriormente (2) analizar el PPA desde el enfoque de la elección racional, y por último, (3) contrastar este abordaje con los diferentes factores que intervienen en el proceso de toma de decisión que se han expuesto con anterioridad.

3.5 Los productos del ciclo de una política pública

Los productos provenientes del ciclo de políticas públicas son seis: (1) la definición política del problema público -DP-; (2) el programa de actuación político administrativa -PPA-; (3) el acuerdo de administración político ad-ministrativo -APA- (4) los planes de acción -PA-; (5) los actos de implement-ación (outputs); y (6) los enunciados evaluativos acerca de los efectos (im-pactos y outcomes) (Subirats et al. 2008). Si bien el interés primordial de esta sección es el PPA, conviene contar con una definición de los otros productos:

DP: Mandato dirigido a las autoridades políticas para que formulen una política pública tendiente a resolver el problema incluido en la agenda política.

PPA: Conjunto de normas legislativas y actos reglamentarios que determinan los elementos sustantivos y procedimientos de la política pública.

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APA: Conjunto estructurado de actores públicos paraestatales a cargo de la implementación de la política pública.

PA: Conjunto de decisiones de planificación que determinan las prioridades en el tiempo y el espacio, respecto a los grupos sociales para la implementación de la política pública.

Actos de implementación (outputs): Conjunto de productos finales de los procesos político-administrativos destinados a los grupos-objetivo de la política pública.

Enunciados evaluativos acerca de los efectos (impactos y outcomes): Conjunto de juicios de valor acerca de los cambios de conducta generados en los grupos objetivo (impacto) y acerca de la mejoría en la situación de los beneficiarios finales (outcomes) (Subirats et al. 2008, p. 241).

Los productos anteriores se presentan en la ilustración N°11:

Ilustración 11: Componentes de una política pública.



Una vez definidos estos productos, se procede a analizar los PPA desde el enfoque de la elección racional.

3.6 PPA desde la elección racional

De acuerdo a lo definido en el apartado anterior, los PPA se constituyen en tres niveles: Reglas constitucionales del régimen democrático, reglas que regulan las instituciones gubernamentales y reglas que regulan los acuerdos de actuación político-administrativos propios de una política pública.

Al respecto de este último nivel, el enfoque clásico de la administración racional, en consonancia con la elección racional: “Concibe la administración como un sistema unitario con una línea de autoridad sencilla y claramente definida que observa estricta y uniformemente las reglas y los objetivos en un contexto de control administrativo perfecto y una excelente coordinación e información entre las distintas unidades administrativas, sin presión temporal excesiva y con recursos ilimitados para llevar con bien los procesos de implementación de los objetivos de la política pública” (Lane 1995 en Roth Deubel 2006, p. 110).

Esto significa que desde el enfoque racional convencional, el PPA constituye el principal factor que determina la toma de decisión estratégica, pues se trata del marco normativo que regula los distintos procedimientos de una política pública. La administración, como un actor racional, busca cumplir cabalmente los objetivos planteados que asegurarán el éxito de la política en cuestión, y por tanto, la consecución del interés que la originó.

En otras palabras, se reemplazan las dinámicas conflictivas por una racionalidad en la gestión: “La administración, pues, realiza a la perfección su tarea instrumental de transformar los objetivos en medios, sustituir la política por la técnica y los conflictos por las racionalidades gestionarias (Mény, Thoeing 1992, p. 160). La administración cumple y hace cumplir las órdenes y no busca la participación o el diálogo con los destinatarios de la política. Se trata de hacer respetar una norma y punto” (Roth Deubel 2006, p. 110).

No obstante, como ya se ha analizado, existe toda una serie de elementos y condicionamientos que impiden que en la realidad los procesos

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de toma de decisiones de políticas públicas se desarrollen de la manera expuesta por el enfoque clásico de la administración racional. Si bien el PPA es un factor importante que influye en la propia toma de decisiones, no es el único.

3.7 Contraste del PPA con otros factores en el proceso de toma de decisiones:

No cabe duda que el PPA es uno de los factores más importantes que inciden en el proceso de toma de decisiones de políticas públicas, pues se trata de las reglas en las que se enmarca el desarrollo del mismo.

Sin embargo, este sistema de control se ve influido a su vez por otros factores, como lo son la incertidumbre, los costos de transacción y la discrecionalidad presentados, los que por su parte tienen incidencia en los actores intervinientes, tanto en aquellos con veto como en los que no lo tienen, en sus preferencias y en los mismos procedimientos formales e informales dentro de los que se desarrolla la toma de decisión.

Así, por ejemplo, un desequilibrio en alguno de los factores no sólo influye en el proceso, sino incluso puede inducir a déficits de implementación de la misma política pública:

Ilustración 12: PPA: Desequilibrios tiempo-espacio.



Ante estas realidades, es más viable que se den procesos políticos eficaces y mejores políticas públicas si se cuenta con partidos políticos institucionalizados y programáticos, parlamentos con una sólida capacidad para elaborar políticas públicas, sistemas judiciales independientes y eficaces, y una administración pública fuerte y técnicamente competente.

Además, la elección racional aplicada a los procesos de toma de decisión de políticas públicas permite concluir, en primer lugar, que la capacidad de los actores para cooperar constituye un factor determinante y crucial de la calidad de las políticas públicas; en segundo lugar, es necesaria la existencia de un sistema de incentivos para construir y mantener coaliciones entre ellos; y por último, la viabilidad de las políticas guarda una mayor relación con su legitimidad que con su rigor técnico.

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LA ELECCIÓN RACIONAL COMO ENFOQUE PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

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