2. antonio garrido, “la arquitectura de la democracia ¿presidencialismo o...

7/24/2019 2. Antonio Garrido, La Arquitectura de La Democracia Presidencialismo o Semi-presidencialismo- Cuadernos Par

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LDERES POLTICOS:

FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES

EN LDERES PARA LA DEMOCRACIA

Y LA GOBERNABILIDAD

DEMOCRACIA, REPRESENTACIN POLTICA

Y GOBERNABILIDAD

Mdulo:


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Lectura 2:

La arquitectura de la democracia:Presidencialismo o semi-presidencialismo?

Cuadernos para el Dilogo

Autor: Antonio Garrido

2006


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Lectura 2:

La arquitectura de la democracia:Presidencialismo o semi-presidencialismo?

Autor: Antonio Garrido

2006


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Antonio Garrido

I. EL DEBATE ENTRE PRESIDENCIALISMO YPARLAMENTARISMO

Qu diferencia hay entre estos modelos constitucionales? Elfuncionamiento de las instituciones y de las prcticasdemocrticas es muy distinto bajo un rgimen presidencial y unoparlamentario? Resuelve el semi-presidencialismo algunos delos problemas estructurales caractersticos del presidencialismo?Comencemos mencionando los rasgos definitorios de ambossistemas de gobierno.

1.1 Los sistemas de gobierno y las formas de relacin entreejecutivo y legislativo en las democracias contemporneas

La distincin clsica divide las democracias en parlamentarias ypresidenciales. El supuesto de esta distincin es que los regmenesparlamentarios se basan en el principio de la soberana

parlamentaria, siendo la asamblea la nica institucin legitimadademocrticamente: los ciudadanos eligen a sus representantes quecomponen la asamblea o parlamento. El gobierno, generado por elparlamento, es responsable ante l en lo que no es sino una"estrecha unin, casi completa fusin de los poderes ejecutivo ylegislativo", segn la ya clsica formulacin de Bagehot. Hay unaidentidad entre parlamento o asamblea y gobierno. En cambio, las

democracias presidenciales se caracterizan por tener "dos agentesdel electorado": un presidente y un parlamento. El ejecutivo es


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elegido directamente por los ciudadanos siendo su mandato fijodurante el periodo para el que es elegido, ya que slo puede ser

depuesto en el caso extremo de "impeachment". De manera que elelemento distintivo del sistema presidencial es la separacin depoderes derivada de la legitimidad democrtica propia del jefe delejecutivo.

Giovanni Sartori sugiere tres criterios, que deben reunirsesimultneamente, para definir de una manera ms estricta el

concepto de tipo del presidencialismo, dado que en la prctica cadacriterio aislado no implica necesariamente que estemos enpresencia de un sistema presidencial (Sartori 1994, 1995). Porejemplo, el rasgo de la eleccin popular del presidente nocaracteriza al presidencialismo porque no diferencia a EstadosUnidos, a Argentina, Brasil o Per y a muchos de los paseslatinoamericanos de Francia, Finlandia, Irlanda, Austria o Portugal,

cuando el poder real de cada presidente es muy dispar, siendo enalgunos casos (como Austria, Irlanda o Portugal) un jefe de estadopuramente ceremonial y parlamentario. De manera que podemosconsiderar que un sistema es presidencial si, y slo si en un passimultneamente:

1) El jefe del estado (presidente) resulta de la eleccinpopular;

2) No puede ser removido por un voto parlamentario;3) Encabeza el gabinete o gabinetes que l nombra.


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Jefatura del Estado Poder Ejecutivo Poder Legislativo

Presidente(eleccin directa)

Parlamento(eleccin directa)

Ministros

G

A

B

INE

T

E

(nombra)

Por su parte, los rasgos esenciales del parlamentarismo seran los

jefe del gobierno (primer ministro) es elegido por el

ovido por un voto parlamentario;

siguientes:1) El parlamento;2) Puede ser rem3) Encabeza un gabinete que goza de la confianza

parlamentaria.


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Jefatura del Estado Poder E jecutivo Poder Legislativo

Presidente

Monarca

Parlamento(eleccin directa)(nombra)

Ministros

Primer M inistro GOBIER

NO

Confianza

Disolucin

(nombra)

Podemos usar la teora de la delegacin, del mandante-agenteo

del principal-agente, propia de la literatura sobre organizacinindustrial, para entender la diferencia sustancial entre elpresidencialismo y el parlamentarismo (Shugart 1999; Carroll yShugart 2006). Las constituciones establecen dos modelos deestructuracin de las relaciones entre agentes (los ciudadanos) yprincipales (sus representantes polticos) en una democracia: enel caso del sistema parlamentario a travs de una cadena

singular, nica y jerrquica que enlaza a cada agente con unprincipal superior inmediato (los ciudadanos son los principales omandantes de los parlamentarios que componen la asamblea ystos, a su vez, son los principales o mandantes del gobierno,que en estos sistemas resulta un comit de las cmarasparlamentarias); en el caso del presidencialismo mediante dosagentes que tienen que implicarse en constantes intercambios y

transacciones horizontales (los ciudadanos son los principales omandantes de dos agentes, el presidente y la asamblea). Para


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reducir las prdidas de agencia y los costes de control, inducir alagente a actuar en beneficio de sus electores, fiscalizar los actos

y omisiones de los agentes y evitar que la delegacin setransforme en abdicacin, pueden utilizarse distintosmecanismos: ex ante funcionan tcnicas como el cuidadosodiseo de los procedimientos de delegacin (o del contrato dedelegacin) y de seleccin del agente; ex post operan losmecanismos de control e informacin acerca de las actividadesde los agentes y los contrapesos institucionales. El uso prioritario

de unos u otros deriva de la misma forma de ordenar ladelegacin en ambos tipos de democracia. En los regmenespresidenciales predominan los procedimientos ex post: haymltiples agentes del electorado que deben negociar lalegislacin y las polticas a aplicar, los distintos agentes secontrolan mutuamente y los desacuerdos y disputas entre ellosproporcionan al principal la informacin sobre su actuacin

(activndose algunas alarmas que advierten al principal de lasmedidas en detrimento de sus intereses adoptadas pordeterminados agentes) que le permitir emitir un cierto voto"retrospectivo" en las siguientes elecciones. En cambio, lossistemas parlamentarios no estn basados en este conjunto dedelegaciones cruzadas sino que ponen ms nfasis en losmecanismos ex ante de seleccin del agente y en el estudio

previo de su perfil, con el objeto de evitar que impresioneserrneas acerca de la informacin que los lderes polticospresentan a los votantes puedan ocasionar altas prdidas deagencia. El parlamento y los partidos all representadosseleccionan los candidatos adecuados para formar el gabinete,que a su vez es un agente de la asamblea. Los partidos de laoposicin y los medios de comunicacin proporcionan la

informacin necesaria (activando las "alarmas" correspondientes)a los electores sobre el funcionamiento efectivo de la cadena de


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delegacin. La administracin, por su parte, es un agente delgabinete que debe aplicar la legislacin, la normativa

reglamentaria y las disposiciones ministeriales y ejecutar lastareas que les han sido delegadas de acuerdo con lasinstrucciones recibidas de su mandante.Entre los sistemas mixtos que el diseo constitucional ofrece elms importante de ellos, por la atencin que los especialistas y lospolticos le han concedido y por su creciente importancia, es elsemi-presidencialismo, sistema de ejecutivo dual, dividido o

bipolar. El rgimen semi-presidencial constituye un autnticotertium genus o sistema intermedio entre presidencialismo yparlamentarismo Se trata de un tipo de democracia con un ejecutivodual o "dirquico", dividido entre un presidente elegido por losciudadanos (una de las caractersticas ms destacadas delpresidencialismo) y un primer ministro dependiente de la confianzadel parlamento (uno de los rasgos especficos del

parlamentarismo). Segn Maurice Duverger (1977, 1980), elestudioso que ha formulado la categora de un modo ms articuladoy sistemtico, los elementos que definen el semi-presidencialismoson:

(1) El presidente de la Repblica es elegido por sufragio

iderables poderes;ivo un primer ministro

universal;(2) Posee cons(3) Comparten con l el poder ejecut y un gobierno responsables ante los diputados.


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Jefatura del Estado Poder Ejecutivo Poder Legislativo

Presidente(eleccin directa)

Parlamento(eleccin directa)(nombra)

Ministros

Primer MinistroGOB

IERNO

Confianza

Disolucin

(nombra)

El rasgo caracterstico de las estructuras semi-presidenciales esque el gabinete sirve como agente de dos principales o mandantes:el presidente y el parlamento, que, a su vez, son agentes delelectorado. A causa del probable conflicto de intereses entre ambosprincipales (presidente y asamblea) los procedimientosconstitucionales se convierten en mecanismos determinantes paracontrolar el comportamiento del agente. De manera que las normas

establecidas para la seleccin de agentes y, especialmente, lasrelativas a la sancin sobre sus acciones y su conducta efectiva,constituyen los medios ms eficaces para influir en suspreferencias y motivaciones, como sostendremos en las seccionessiguientes. En la siguiente tabla las nuevas democracias de latercera ola en todo el mundo son clasificadas segn el sistemade gobierno establecido en sus Constituciones a partir de los

caracteres que hemos sealado.


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Tabla 1. SISTEMAS DE GOBIERNO EN LAS DEMOCRATERCERA OLA POR REGIONES GEOGRFIC

REGIONES PARLAMENTARISMO PRESIDENCIALISMO SEMI-PEURASIA Albania

EslovaquiaEspaaEstoniaGrecia

HungraLetoniaRepblica ChecaTurqua

GeorgiaKirguizistn

ArmenBosniaHerzegBulgarCroaciEslove

EstoniaLituani

AMERICA BahamasBarbadosBeliceGuyana

JamaicaSt. LucaSurinnTrinidad y Tobago

ArgentinaBoliviaBrasilChileEcuadorEl SalvadorGuatemala

HondurasNicaraguaPanamParaguayPerUruguay

Hait


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AFRICA BotswanaEtiopia

LesothoMauricioSudnZimbabwe (1980-1987)Sudfrica

BeninBurundi

GanaGambiaGuineaLiberiaMalawiNigeria

SeychellesSierra Leona

TanzaniaZaireZambiaZimbabwe(desde1987*)

BurkinCabo V

CongoGabnGuineaMadagMaliMaurit

ASIA Y EL

PACIFICO

BangladeshFiji

Islas SalomnIndiaMalasiaNepal

PakistnPapua Nueva

GuineaTailandiaVanuatu

Corea del SurFilipinas

Indonesia

MaldivMongo

SingapSri LanTaiwan


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1.2 El debate entre parlamentaristas, presidencialistas y semi-presidencialistas

En el caso del debate entre sistemas de gobierno, entrepresidencialismo y parlamentarismo tambin la democratizacinen Espaa tuvo un cierto impacto sobre el paradigma de las

transiciones. Como se ha sealado repetidamente por sectoresacadmicos y medios de comunicacin, el efecto "demostracin"que ejerci el exitoso modelo espaol contribuy a configurar

toda una lista de condiciones favorables y negativas para eladecuado desarrollo de estos procesos de cambio. Entre ellasdestac la opcin por un sistema parlamentario, que eraprcticamente ineludible en Espaa por el papel del rey durante la

transicin a la democracia y la falta de tradicin de frmulasalternativas como el presidencialismo o el semi-presidencialismo(Garrido 1999). Esta eleccin contrastaba inevitablemente con la

opcin generalizada y posterior por el presidencialismo en todoslos pases latinoamericanos, en Filipinas, en Corea y en granparte de Africa, y con un cierto debate acadmico sobre lacontribucin del presidencialismo a la crisis y a la inestabilidad delas democracias durante las anteriores olas de democratizacin.A esta recontextualizacin del debate contribuy decisivamente elenorme impacto que tuvo el ensayo de Juan Linz (1994),

"Democracy: Presidential or Parliamentary. Does it Make aDifference?", que sirvi como base y punto de referencia para eldesarrollo de la argumentacin. En 1992 la Comisin Andina deJuristas edit un volumen que inclua una traduccin abreviada deeste ensayo (Los peligros del presidencialismo), junto a otrasaportaciones de politlogos y juristas al debate sobre las formas degobierno y las relaciones entre ejecutivo y legislativo (Comisin

Andina de Juristas 1992). En su anlisis Linz sostiene que elpresidencialismo es un esquema institucional menos propicio ofavorable que el parlamentarismo para sustentar un rgimen

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democrtico y que la forma de gobierno haba influido notablementeen la crisis y el colapso de distintas experiencias democrticas,

especialmente en Amrica Latina. El ensayo de Linz, que parte de laclsica exposicin de una serie de problemas estructuralesinherentes al diseo presidencialista o asociados a ste, desarrollaun anlisis comparativo de las implicaciones de esta forma degobierno sobre el proceso poltico de una manera que abra unanueva y original perspectiva. Los problemas o peligros delpresidencialismo contenidos en la crtica de los detractores de este

sistema de gobierno son (Riggs 1988, 1994; Linz 1990, 1994;Stepan y Skach 1993; Lijphart 1994; Mainwaring y Shugart 1998;Valenzuela 1998, 2004):

1) El carcter mayoritario y de suma cero de las eleccionespresidenciales: Una eleccin con un nico ganador genera unaenorme polarizacin poltica y permite que un candidato obtenga el

poder ejecutivo con una dbil pluralidad.

2) Legitimidad dual: En el presidencialismo hay un conflictolatente entre dos agentes del electorado que se reclamandetentadores del poder legtimo y no existe en la prctica ningnprincipio o procedimiento democrtico que pueda decidir ladisputa acerca de cul de los poderes representa realmente la

voluntad popular. Ambos agentes tienen una base propia eindependiente de legitimidad y reclaman para s la autoridad, elapoyo y la confianza de los ciudadanos a quienes representan.

3) La rigidez de los periodos electorales: El hecho de que tanto elpresidente como la asamblea sean elegidos para un perodo fijo ydeterminado dificulta los reajustes e impide que puedan ofrecerse

respuestas flexibles ante las crisis o discontinuidades del procesopoltico.

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4) El estilo de la poltica presidencial y la dificultad de combinar lasdiferentes dimensiones de la autoridad presidencial: el rol

"simblico" de la jefatura del Estado y el rol "poltico" de jefe delgobierno.

La discusin sobre la reforma del presidencialismo se extendipronto al seno de algunas asambleas constituyentes y seconsider seriamente en Argentina y Brasil y se plante o debatien menor medida, especialmente en crculos acadmicos, en

otros lugares como Chile, Uruguay, Corea del Sur, Taiwan oNigeria (Nohlen y Fernndez 1991; Shugart y Carey 1992; Nohlen1994; Lijphart y Waisman 1996; Baaklini y Desfosses 1997;Mettenheim 1997; Heper, Kazancigil y Rockman 1997). Encambio, en democracias ms establecidas pero en crisispermanente, como en Israel o Italia (Pegoraro y Rinella 1997;Giovannelli 1998), las crticas giraron en torno a la reforma del

parlamentarismo, lo que contribuy tambin a generar un ciertointers por las formas mixtas de gobierno, inters que se hamultiplicado al adoptar muchos de los pases del este de Europasistemas semi-presidenciales (Ceccanti, Massari y Pasquino,1996; Linz 1997; Pasquino 1997; Elgie 1999, 2004, 2005;Martnez 1999; Garrido 1999; Moestrup 2004; Colton y Skach2004, 2005; Skach 2005, 2006). Europa Oriental y Asia, al

alejarse de una pauta comn (como haba sido la opcin por elpresidencialismo en Amrica Latina y por el parlamentarismo enel sur de Europa), se han convertido en un excelente campo deanlisis de diferentes formas de gobierno: parlamentarismo enHungra, Albania, la Repblica Checa o Tailandia;presidencialismo en los regmenes autocrticos del Asia Central yen Georgia, en Corea del Sur y Filipinas; y semi-presidencialismo

en Rusia, Ucrania, Polonia, Rumania o Lituania. Al aumentar deuna manera considerable la diversidad de los tipos dedemocracias se ha hecho cada vez ms necesario indagar a

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fondo y sistemticamente las diferencias en el funcionamientoprctico de los sistemas presidenciales y parlamentarios, y de

una serie de modelos intermedios entre los que destaca el semi-presidencialismo.

En este ensayo expondremos las analogas y semejanzas, ascomo los contrastes y diferencias entre los dos sistemas degobierno, el presidencialismo y el semi-presidencialismo,incluidos en la mayor parte de las propuestas de reforma

constitucional debatidas en distintos pases de Amrica Latinaante las dificultades para introducir en esta regin elparlamentarismo (Consejo para la Consolidacin de laDemocracia 1988; Mainwaring 1990; Godoy Arcaya 1990 y1992; Stepan 1990; Nino 1991, 1992; Crespo Martnez 1991;Serrafero 1991, 1998; Lamounier 1993; Lamounier y Nohlen1993; Comisin Andina de Juristas, 1993; Mainwaring y Shugart

1997; Martnez y Crespo 1998; Nohlen y Fernndez 1998;Cheibub 2000; Carey 2003; Crespo y Martnez 2005; Hagopian yMainwaring 2005).

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CUADRO RESUMEN SECCIN PRIMERA

Los principales tipos de rgimen democrtico puedendefinirse de acuerdo a si el jefe del ejecutivo es elegidodirectamente por votacin popular o por la mayora de laasamblea.

Las democracias parlamentarias se estructuran como

una cadena nica y jerrquica entre agentes y principalesa diferencia de las transacciones horizontales y la dobleagencia propia del presidencialismo. El semi-presidencialismo implica un agente (el gabinete) con dosprincipales (presidente y asamblea).

El presidencialismo presenta problemas de

mayoritarismo, dualidad o conflictos entre legitimidadesdemocrticas y rigidez en el proceso poltico.

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II. SEMEJANZAS ENTRE PRESIDENCIALISMO Y SEMI-PRESIDENCIALISMO (I): PROBLEMAS DERIVADOS DE LAELECCIN DIRECTA DEL JEFE DEL ESTADO

El resultado de las elecciones presidenciales es determinantepara el curso del proceso poltico democrtico en un pas,especialmente cuando los principios y procedimientosdemocrticos no se encuentran bien afianzados o arraigados.Pero la eleccin presidencial, como ha sealado Linz, es un juegode suma nula o suma cero en el que las prdidas de un jugadorson iguales a las ganancias del otro, en un juego simple de dos o

ms candidatos disputndose la presidencia. En estos juegos,que siempre son de puro conflicto, hay un nico ganador que selleva todas las recompensas a distribuir, al ser nico e indivisibleel premio (cargo unipersonal). El problema de toda situacin desuma cero es doble: el premio se concentra exclusivamentesegn el orden de llegada ("el ganador se lo lleva todo"), por loque slo un partido obtendr la representacin toda, y, en

segundo trmino, la indivisibilidad del cargo impide cualquiercombinacin entre los participantes (Lijphart 1994).Opuestamente, la eleccin del gobierno en una democraciaparlamentaria es un juego de suma variable donde tanto ladistribucin de las recompensas o beneficios como el volumen

total a distribuir depende de las decisiones estratgicas de losjugadores. Sin embargo, a nuestro juicio el principal problema de

la seleccin de gobernantes mediante elecciones directas es elcarcter especialmente azaroso de las elecciones presidenciales.

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2.1 Problemas de la eleccin presidencial por pluralidad

En principio, las democracias basadas en procedimientos directosde eleccin del jefe del ejecutivo no garantizan la proximidad delpresidente al centro de gravedad de la asamblea (la convergenciade preferencias entre ejecutivo y legislativo). De hecho los sistemaspresidenciales presentan abundantes ejemplos de lderesirresponsables y polticamente extremos, cuando no abiertamenteantidemocrticos, legitimados para ejercer el gobierno despus de

obtener una simple pluralidad de los votos y, por supuesto, siempreexiste la posibilidad de que un lder poltico de este tipo (a vecesfalsamente percibido como una amenaza) irrumpa en la presidenciacreando un visible desafo para el mantenimiento de la democracia.El caso chileno en 1970 y Uruguay en 1971, al margen de siexistan las condiciones econmicas o sociales para un derrumbedemocrtico o el sistema poltico se hallaba, o no, en medio de un

proceso de decadencia poltica, son ejemplos paradigmtico decmo una eleccin presidencial puede inclinar todo el sistema haciaun extremo y acelerar o reforzar el conflicto, la polarizacin y lacrisis.*Podra aducirse que un Allende, un Bordaberry, un Goulart oun Sarney difcilmente hubieran llegado a ser primeros ministros en

*En el caso de Allende ste debera haber alcanzado un compromiso

de gobierno con los demcrata cristianos o afrontar la formacin deun gabinete minoritario siempre condicionado a la tolerancia de lamayora del parlamento; no carecera de lgica tampoco que, dada laposicin estratgica de los democristianos y su poder de vetorespecto a las posibles coaliciones cualquiera de sus lderes (Frei,Tomic...) habra obtenido fcilmente la jefatura del gabinete(Valenzuela 1994). Juan Mara Bordaberry, que tuvo que negociar elapoyo parlamentario de la faccin ms derechista del Partido Blanco(el denominado "pacto chico"), difcilmente hubiera podido ser el

candidato a primer ministro de un partido en el cual ni siquiera tenaasegurado el apoyo de los miembros de su propia faccin en elparlamento.

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una democracia parlamentaria (Valenzuela 1994). Esto no significaque las elecciones directas no puedan llegar a producir gobiernos

centristas, incluso en sistemas multipartidistas, como muy bienmuestran los casos de Sanguinetti, Cardoso, Aylwin o Frei (Siavelis2000).

Una explicacin plausible de la crisis de algunas democraciaspresidenciales era, sin duda, la victoria de candidatos minoritariosy extremos apoyados slo por una pequea pluralidad, situacinque resulta ciertamente probable sobre todo en una eleccin por

mayora relativa (plurality) entre muchos partidos y con un grannmero de candidatos,Este efecto no muy deseable del sistema de mayora relativa parala eleccin de presidentes haba generado en el pasadosituaciones de crisis polticas. El caso ms conocido por susconsecuencias para el proceso democrtico es la eleccinpresidencial chilena de noviembre de 1970. En Per los

En ella los dos candidatos ms destacados, Jorge Alessandri y

Salvador Allende, habran sido derrotados por el candidatocentrista, Radomiro Tomic, en elecciones de dos en dos o en unasegunda vuelta. Tanto los lderes del Partido Nacional como losdemocristianos pensaron que sus respectivos candidatosobtendran mayor apoyo que sus rivales y ganaran las elecciones;de modo que fueron incapaces de estructurar una candidatura

conjunta de compromiso. Tampoco los votantes recibieron lainformacin adecuada que les permitiera coordinar susexpectativas alrededor de uno de los candidatos. Los nacionales ylos cristiano-demcratas presentaron dos candidaturas separadas,mientras que Allende logr postularse como el representante nicode la izquierda con el apoyo incluido de los radicales, que despusde su escisin conservaron las siglas tradicionales del partido.Frente a la candidatura dividida del centro y de la derecha, y sinalternativas disponibles para ser votadas en su lado del espectro,

Allende gan la eleccin con una proporcin de votos menor (2 porciento) que la que haba recibido cuando perdi la eleccinpresidencial de 1964 ante Frei.

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problemas del sistema de mayora relativa fueron particularmenteevidentes tras las elecciones presidenciales de 1962, que

produjeron un virtual triple empate entre los tres partidos msvotados (UNO, APRA y Accin Popular): Haya de la Torre vencia Belande por un margen muy estrecho (32,9 por ciento frente a32,1 por ciento) y el tercer candidato, Odra, obtuvo un 28 porciento). A causa de estas y otras experiencias problemticas ennumerosas democracias presidenciales y semi-presidenciales sefueron introduciendo nuevas reglas de mayora absoluta o de

mayora relativa cualificada para la eleccin de presidentes.Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, laRepblica Dominicana, Per, Uruguay o Venezuela sustituyeronen los ltimos aos la frmula de la pluralidad en la eleccin desus presidentes por sistemas de mayora absoluta con doblevuelta, mientras que Argentina y Nicaragua se inclinaban porfrmulas intermedias o variantes de la regla de la mayora relativa

cualificada aplicada con cierto xito en Costa Rica desde 1936(Jones 1995). Por su parte, casi todas las nuevas experienciasdemocrticas con sistemas semi-presidenciales siguieron elmodelo francs y utilizan actualmente sistemas electorales dedoble vuelta para la eleccin de presidentes. Esta pauta, queprobablemente explica el menor grado de conflictointerinstitucional en estos sistemas, en cambio tiene el efecto

colateral de favorecer un nmero mayor de candidatospresidenciales viables y desincentivar la formacin de ampliascoaliciones partidistas, reforzando la fragmentacin que ya existeen el nivel parlamentario y limitando la posibilidad de transformarel apoyo electoral presidencial en una mayora legislativa,haciendo ms probable el escenario del gobierno divididominoritario, al que nos referimos en la siguiente seccin.

2.2 Problemas de la eleccin presidencial mediante doblevuelta o run-off

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El sistema de doble vuelta incentiva la presencia de un nmeromayor de candidatos en la primera vuelta con distintos objetivos:

acabar en el segundo puesto que da acceso al run-offy atraerseel apoyo de los seguidores de aquellos adversarios que hanfracasado en la primera vuelta, conseguir los votos negativos queintentan evitar la eleccin del candidato principal, o reforzar suposicin negociadora frente a los eventuales contendientes en elcaso de ser uno de los derrotados en la primera ronda. No envano una de las debilidades de esta frmula, segn sus crticos,

es que el resultado final depende mucho de las contingencias yavatares de la primera vuelta y de los candidatos de segundaopcin que, a veces por las circunstancias que rodean lacampaa o debido a cuestiones que han adquirido relevancia enla agenda poltica, han podido atraer a una cierta masa devotantes y convertirse en uno de los dos candidatos de segundavuelta, pero que no tendran ninguna posibilidad de llegar a la

presidencia en una eleccin bajo la regla de pluralidad, como enlos casos de Tyminski o Fujimori. La doble vuelta tiende adesanimar la formacin de dos grandes coalicionespreelectorales, especialmente la unificacin de los grupos de laoposicin, y la aparicin de dos bloques principales. Observen,por ejemplo, el gran nmero de candidatos incluidos en la cdulapara las elecciones presidenciales peruanas de abril de 2006.

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Algunos de sus crticos tambin sealan que la doble vueltapermite el acceso a la presidencia de outsiders, una circunstancia

que puede poner en riesgo la estabilidad institucional. El locusclassicus es la experiencia peruana con Fujimori, que muestra

tambin cmo este sistema puede propiciar una interpretacinautoritaria del papel del presidente. Adems, la eleccin peruanade 1990 es un ejemplo de la irrupcin en la competicin electoralde un outsider en una fase muy tarda del proceso y un casoexitoso de coordinacin y voto estratgico entre votantes con unas

expectativas bien desarrolladas acerca de las posibilidades de losdistintos candidatos en un escenario de este tipo que permitenevitar la victoria del candidato menos deseado por el conjunto delelectorado (Schmidt 1996). En Per meses antes de las eleccioneslos comentaristas polticos pronosticaban una contiendapresidencial muy ideologizada y polarizada entre el escritor MarioVargas Llosa y el izquierdista Alfonso Barrantes, despus del

hundimiento de APRA a causa del descrdito de la administracinde su lder Alan Garca. Pero la salida de Barrantes de IzquierdaUnida para fundar un partido propio menos izquierdista (IzquierdaSocialista) merm de un modo considerable el apoyo a sucandidatura y dividi fatalmente el voto de la izquierda. De estemodo se abri paso a la necesidad de articular una candidaturacentrista capaz de atraer el apoyo de distintos sectores y evitar la

victoria de Vargas Llosa, el ganador de pluralidad. Los votantesasumieron que el candidato de APRA, Alva Castro, no podriaderrotar a Vargas Llosa en una segunda vuelta y comenzaron acoordinar sus expectativas alrededor de Fujimori, un polticodesconocido que con el apoyo encubierto del presidente salienteAlan Garca y los medios pblicos de comunicacin controlada porste, se erigi, sorprendentemente, en la alternativa a los

candidatos fredemista y aprista y obtuvo el segundo puesto en laprimera vuelta con un 29,1 por ciento de los sufragios (VargasLlosa y Alva Castro recibieron el 32,6 y el 22,6 por ciento

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respectivamente). Fujimori se benefici del voto estratgico paraalcanzar el segundo lugar en la primera vuelta y en la segunda

venci a Vargas Llosa por una amplia mayora (62,5 por cientofrente a 37,5 por ciento).

La evidencia emprica muestra que la frmula de la doble vueltapresidencial incentiva la concurrencia de "outsiders" (candidatoscon estilos y discursos antipartidistas, aspirantes a la presidenciaque participan en las elecciones sin el apoyo de un importante

partido nacional o que han desarrollado sus carreras polticas fuerade los tradicionales canales partidarios) con un fuerte carismapersonal, que intentan acceder al poder sin necesidad de asociarsecon los partidos establecidos y otras formas organizadas derepresentacin de intereses, lo que dificulta sobremanera lainstitucionalizacin de los sistemas de partidos. Los ejemplos de

Vargas Llosa ha narrado muy bien en sus memorias sobre esta

disputa electoral la aparicin en escena de Fujimori y cmo stecoordin las expectativas de los votantes y de otros lderespolticos alrededor de su candidatura: "Pregunt quin era y dednde vena este Alberto Fujimori que slo a diez das de laselecciones pareca comenzar a existir como candidato. Hastaentonces no creo haber pensado una sola vez en l, ni haber odoa nadie mencionarlo en los anlisis sobre el proceso electoral que

hacamos en el Frente y en el Movimiento Libertad Desde eseda todos los medios de comunicacin dependientes del gobierno yafines a Garca comenzaron a levantar de manera sistemtica unacandidatura que hasta entonces apenas mencionaban. El nicoque no pareci sorprendido con las novedades fue FernandoBelaunde La candidatura de Fujimori es una tpica maniobraaprista para quitarnos votos, me asegur el ex presidente... Laaparicin de Fujimori, en el ltimo minuto, era un regalo de losdioses para el APRA y la izquierda y era obvio que ambos se

entregaran en cuerpo y alma a trabajar por su victoria, sin ponersea pensar un minuto en lo riesgoso que era llevar al poder a alguientan mal equipado para ejercerlo."

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Fujimori y Ollanta Humala (o en menor medida Alejandro Toledo) enPer, Collor de Melo en Brasil, Lebed en Rusia, Bordn en

Argentina, Caldera en Venezuela, Ross Perot en Estados Unidos,Max Fernndez en Bolivia, Aristide en Hait, Noemi Sann enColombia, Chung Ju Yung y Chung Mong-joon en Corea, Estrada enFilipinas e, incluso, el desconocido Tyminski en Polonia -que obliga ir a la segunda vuelta de las presidenciales a Lech Walesa en1991- son elocuentes.

Observen en el siguiente grfico cmo en las encuestas previas alas elecciones presidenciales peruanas de 2006 la candidatapreferida por los electores es Lourdes Flores Nano, de UnidadNacional, aunque en los das previos a las mismas, en elmomento de cerrar este texto la distancia con el segundocandidato, el nacionalista Ollanta Humala, se haba estrechadoenormemente. Esta candidata segn las encuestas sobre

intencin de voto ganara en una segunda vueltaindependientemente del adversario: en una segunda vuelta votarna Flores un 62% frente al 38% que apoyara a Aln Garca; el 60% ledara el voto a Flores frente al 40% que dice que votara a OllantaHumala. En una hipottica segunda vuelta entre Ollanta Humala yAlan Garca el 50% de los encuestados declaraba que votara porcada uno de ellos. Si la eliminada en la primera vuelta finalmente

fuera la candidata de Unidad Nacional, por un descenso continuadode sus expectativas electorales, la eleccin decisiva estaraprotagonizada por dos dirigentes polticos que presentan fuertes

tasas de rechazo por amplios sectores ciudadanos.

La eleccin presidencial mediante segunda vuelta parece, en

principio, la solucin ptima para otorgar a los presidentes unmandato ms claro de los votantes que el que presumiblemente

recibiran con una menor proporcin del voto popular en un sistemade mayora relativa. Sin embargo, como ha observado Linz, esteapoyo desproporcionado resulta ms bien artificial y puede suponeruna amenaza para la estabilidad del sistema democrtico si el

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CUADRO RESUMEN SECCIN SEGUNDA

El resultado de las elecciones presidenciales dependefuertemente de las contingencias de la campaa electoral yotorga un mandato con notables caracteres plebiscitarios alvencedor.

El sistema de pluralidad tiene el riesgo de que el

candidato ganador tenga un apoyo muy reducido mientrasque la frmula de segunda vuelta refuerza la fragmentacinpoltica y permite el acceso al poder de outsidersbasados en plataformas antipartidistas.

presidente elegido por una mayora absoluta de los ciudadanosdesarrolla la sensacin de tener un amplio respaldo nacional detipo plebiscitario para llevar adelante su programa de gobiernofrente a un Congreso hostil, donde sus partidarios slo constituyenuna minora.

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III. SEMEJANZAS ENTRE PRESIDENCIALISMO YSEMI-PRESIDENCIALISMO (II): ESCENARIOSPOLITICOS

3.1 Gobierno Unificado

El primero de los escenarios en el marco del presidencialismo y elsemi-presidencialismo es el gobierno unificado. En este subtipo, enel que coinciden la mayora parlamentaria y la presidencial (enregmenes presidenciales como Venezuela con Betancourt, Carlos

Andrs Prez en su primer mandato o Lusinchi, Per con AlanGarca o Colombia o Costa Rica con varios de sus presidentes y

tambin en los casos de De Gaulle, Pompidou, Giscard, Mitterrando Chirac en Francia o Brazauskas en Lituania en el marco desistemas semi-presidenciales), lo normal es que el sistemafuncione aproximndose al modelo de liderazgo presidencial,dirigiendo el presidente la mayora parlamentaria (Coppedge 1994).

En este contexto slo parece que puedan surgir problemasderivados de una no jerarquizacin de la dualidad entre el presidentey el primer ministro, especialmente cuando la mayoraparlamentaria no es monoltica, sino una coalicin equilibrada.Como ha sealado Duverger, el presidente puede ejercer en estecontexto de lder de la mayora, como un monarca absoluto olimitado (como de Gaulle o Pompidou), pero tambin como unsmbolo (los presidentes austriacos) o un regulador del procesopoltico (los presidentes islandeses). El primer ministro puede

tambin ganar una cierta autonoma de accin cuando forma parte

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de otro partido de la coalicin mayoritaria afin al presidente odebido a la ambicin de poder y a la ambigedad en la

interpretacin de las normas constitucionales relativas a suspoderes respectivos. En este caso pueden producirse conflictosinstitucionales entre el presidente y su primer ministro en lasdemocracias semi-presidenciales, como en los casos de Iliescu yRoman en Rumania, Zhelev y Dimitrov en Bulgaria o Brazauskas ySlezevicius en Lituania (Protsyk 2005b). Incluso en los sistemasdonde la dependencia del primer ministro del presidente es

constitucionalmente mayor, la ambicin del primer ministro porocupar la presidencia, explotando los recursos estatales paraorganizar partidos y coaliciones electorales de apoyo desde elgobierno, o distintas discrepancias polticas entre ambos puedenprovocar conflictos, como en los casos de Nazarbaev yKazhegeldin en la dudosamente democrtica Kazajstn, Mesic yRacan en Croacia o Petrossian y Kocharyan y Kocharyan y

Sargsyan en Armenia. Pero tampoco son extraos los conflictos delos presidentes con sus propios partidos o coaliciones electoralesen las democracias presidenciales, como ensean, entre otros, loscasos de Carlos Andrs Prez o Juan Carlos Wasmosy.

Si el presidente es lder de un partido importante intentar formar ungobierno estable mediante la cooperacin de su partido con otros

(los casos de Ebert en su primer presidencia durante la Repblicade Weimar, Kekkonen en Finlandia o Iliescu en Rumania o lospresidentes Petrossian y Kocharian en Armenia), aunque laautoridad del presidente puede forzar unas mayoras u otras en unadireccin que no garantice la estabilidad si esas soluciones no sonplenamente compatibles con la relacin de fuerzas en la cmara.

La inestabilidad del gabinete representa el riesgo ms serio encontra de la ventaja que, en principio, puede suponer laposibilidad de efectuar los ajustes de gobierno que sean

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necesarios removiendo al titular del ejecutivo cuando convenga.Precisamente, el abuso en algunas democracias semi-

presidenciales de las crisis de gobierno manifiesta que la cada yla reconstruccin constante de los gobiernos es ms unaconsecuencia de los mltiples conflictos interinstitucionales y losinestables equilibrios de poder de este tipo de sistema que de lasimple respuesta flexible a graves crisis, a las situacionescambiantes y a los acontecimientos inesperados que sonincapaces de superar algunos dbiles gabinetes parlamentarios.

La ventaja desde el punto de vista de la inestabilidad es que estesistema permite que el presidente cambie de poltica sin apenasdesgaste, con slo suplir al primer ministro, que puede ser unfusible o un intermediario al que responsabilizar en situaciones decrisis, como ha hecho Mitterrand en Francia.

Con todos sus problemas, un anlisis contrafactual de lo que

hubiera sucedido si durante algunas crisis polticasespecialmente graves ciertas democracias hubieran tenidoconstituciones semi-presidenciales en lugar de presidenciales oparlamentarias puede ilustrar las consecuencias de esta opcin.En Argentina, por ejemplo, los adversarios de Isabel Pernintentaron comenzar suimpeachmentdesde noviembre de 1975.La posibilidad que le hubiera ofrecido el sistema semi-

presidencial en este escenario de transferir las responsabilidadesde gobierno al primer ministro podra haber permitido a IsabelPern, como han planteado algunos analistas argentinos,reemplazar a Lpez Rega, el gobernante real en ese momento,por un dirigente de su partido ms aceptable a la oposicin comoLuder, por ejemplo. En un sistema presidencial el hecho de quelos presidentes sean elegidos para un largo mandato no permite

que otros lderes de su partido puedan intentar la formacin de ungobierno para llevar adelante una determinada poltica quedemandan las fuerzas sociales o resolver el inmovilismo o la

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crisis constitucional a que ha conducido la incapacidad del jefedel ejecutivo; al contrario: el enfrentamiento y las intrigas entre

los polticos ms destacados dentro del partido que apoya alpresidente es un probable resultado, dado que la importancia delcargo (ocupar una cartera ministerial en un gabinete presidencialno es, con frecuencia, una alternativa muy deseada por lospolticos "presidenciables") y la larga duracin de los periodos degobierno slo abren el acceso a la cabeza del poder ejecutivo enintervalos de cinco, seis u ocho aos.

3.2 Gobierno Dividido Mayoritario y Cohabitacin

Un segundo escenario, ms interesante desde el punto de vista delos problemas que presentan el presidencialismo y el semi-presidencialismo en relacin con la estabilidad democrtica, sera lahiptesis de una mayora escindida entre el ejecutivo y el legislativo

bajo un gobierno dividido (Elgie 2001)). Giovanni Sartori,subrayando el peso del inters electoral en el clculo poltico delpresidente y los miembros del Congreso, ha sealado que en losgobiernos divididos el objetivo de cada una de estasinstituciones es el fracaso de la otra y su debilitamiento ante elelectorado. Un presidente en minora intentar obtener sureeleccin y restaurar su mayora en la asamblea culpando al

Congreso, a los retrasos en el procedimiento legislativo y a laresistencia desplegada por los parlamentarios frente a susmedidas, por la falta de efectividad en la puesta en prctica desus decisiones, siguiendo el modelo de Truman. Un Congresocon una mayora opuesta a la poltica presidencial mostrar, encambio, su descontento con la gestin gubernamental e intentarponer de manifiesto los desafueros cometidos por el jefe del

ejecutivo, as como su inactividad o incapacidad para solucionarlos problemas ms acuciantes. El resultado es el blame gameque describe Sartori, un juego en el que ambos actores tratan de

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transferir al adversario una imagen negativa con el objeto depresentarlo ante los votantes como responsable de la

inestabilidad poltica, con todo lo que ello pueda tener de conflictocertero sobre polticas o mise en scne ante el electorado(Colomer 1995). Las estrategias. Pese al escepticismo de Sartoriy algunos crticos del presidencialismo bajo el gobierno demayora dividida, otras opciones ms cooperativas tambin sonposibles e implicaran trabajar conjuntamente con el Congresopara aprobar proyectos legislativos conjuntos, siguiendo el

ejemplo de Eisenhower, o incluso impulsar la propia agenda de lamayora del Congreso para eliminar su plataforma electoral decara a la futura reeleccin, como hizo Clinton en una estrategiaque denomin triangulacin (Clinton, 2004: 256).

No obstante, bajo un rgimen semi-presidencial, dado que el primerministro cuenta con el apoyo de una mayora, cabe la posibilidad de

que el presidente "abandone la realidad del poder al primer ministro"y el sistema pueda funcionar aproximndose al modeloparlamentario. Si la mayora parlamentaria tiene una direccin clara,el presidente debe nombrar un candidato a primer ministro cercanoal punto ideal de la asamblea, como ha sucedido en Francia. Larigidez del periodo fijo de cada mandato presidencial, que esreconocida como una de las ventajas ms serias del

presidencialismo, podra ser evitada en un contexto semi-presidencial con una lectura ms parlamentaria cuando elpresidente quede en minora en la cmara o mediante la disolucinde la asamblea, para que el electorado decida sobre el impassepoltico. Pero esto sera as slo si el presidente renunciara a ejercerel poder y permitiera al primer ministro gobernar o dimitir de sucargo despus de que en las elecciones parlamentarias el

electorado retirara su apoyo al partido o coalicin dirigida por l,una condicin adicional que no siempre est asegurada. En elloinfluye la personalidad del presidente, cuya actuacin puede

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eliminar tensiones y evitar conflictos con el primer ministro, perotambin el subtipo constitucional de semi-presidencialismo, como

en los casos de Mitterrand y Balladur en Francia, Soares y CavacoSilva en Portugal, Kwasnieski y Buzek en Polonia, Brazauskas yVagnorius en Lituania o Bagabandi y Enkhasaykhan en Mongolia,donde la versin ms parlamentarizada del sistema semi-presidencial ha favorecido una coexistencia pacfica entrepresidentes y primeros ministros.

El principal argumento en favor del semi-presidencialismorespecto a los diseos presidenciales puros es queaparentemente soluciona el problema del conflicto entre distintasmayoras en el parlamento y la presidencia, puesto que "si esteproblema surge se resuelve con el cambio temporal hacia unasolucin parlamentaria." No obstante, aunque Sartori y otrosdefensores del semi-presidencialismo tienen razn en sealar que

un sistema bicfalo funciona ms flexiblemente con una mayoradividida que un rgimen presidencial, "oscilando" el poder delpresidente al primer ministro y viceversa cuando cambia lamayora parlamentaria, no est claro que todas las experienciasde coexistencia o "cohabitation", como la llaman los franceses,hayan funcionado o vayan a funcionar de acuerdo con estainterpretacin del sistema. Como el mismo Sartori ha reconocido,

"ciertamente, cualquier estructura de autoridad dual puede acabaren la confrontacin y paralizada por un ejecutivo dividido. No hayninguna seguridad de que esto no le ocurrir tampoco al semi-presidencialismo francs." (Sartori 1995, 8). En consecuencia, elproblema potencial de una autoridad democrtica dual no esexclusivamente un problema del presidencialismo, aunque elsemi-presidencialismo propone una estructura menos propensa a

este peligro si se acepta por todas las partes como solucin elcambio de liderazgo en el ejecutivo segn las variacionesregistradas en el apoyo parlamentario, algo dudoso en vista de

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las experiencias ms recientes con este tipo de sistemas. Desdeun punto de vista normativo se ha argumentado que podra ser

positivo para una democracia tener dos agentes del electorado envez de slo uno, como ocurre en los regmenes parlamentarios,intentando conciliar en un sistema las dos formas de controlciudadano sobre el gobierno representativo: la responsabilidadgubernamental propia de las democracias mayoritarias en laeleccin presidencial, y la representacin de un amplio espectrode preferencias polticas y grupos minoritarios caracterstica de

las democracias consensuales por medio de las eleccionesparlamentarias.

Por supuesto, la diferencia respecto a una democraciapresidencial reside en que el problema de la doble soberana odoble legitimidad democrtica puede resolverse en el caso de uncompleto desacuerdo entre el presidente y la cmara de un

rgimen semi-presidencial/semi-parlamentario bien funcionandoel sistema de un modo ms parlamentario o bien usando elrecurso a la disolucin prematura de la asamblea. Los obstculosa una decidida transformacin hacia un modelo msparlamentario no son, por supuesto, insuperables, pero es difcilque un presidente abdique de su poder poltico conservandointactas sus atribuciones de iuredespus de que unas elecciones

parlamentarias entreguen el poder a un partido o coalicinincompatible con sus posiciones polticas, especialmente ensociedades en pleno proceso de transicin, de la misma maneraque pudo hacerlo un poltico tan hbil y experimentado comoMitterrand en una democracia ya consolidada. Por lo menos debereconocerse que esta experiencia no es fcil de reproducir enotros contextos, y Walesa (entre 1993 y 1995) o, en menor

medida, Zhelev en Bulgaria (entre 1994 y 1996) constituyen dosbuenos ejemplos (Stepan y Suleiman 1995).

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Una segunda hiptesis de conflicto dentro del escenario de lacohabitacin podra surgir si los partidos de la nueva mayora

parlamentaria rechazan la legitimidad del jefe del ejecutivo paracontinuar en su cargo, tras una renovacin de la asamblea cuyosresultados cuestionan el liderazgo del presidente o se oponen a laformacin de un nuevo gobierno mientras no se produzca ladimisin del jefe del estado. Si el jefe del estado disuelve la cmaray las elecciones parlamentarias devuelven la mayora parlamentariaal primer ministro y a las fuerzas reacias a aceptar la autoridad del

presidente, ste puede verse forzado a dimitir o ser destituido porel parlamento si no est dispuesto a renunciar a su cargo.Lgicamente, esta salida depender de si ha sido reconocidaconstitucionalmente a las cmaras la facultad de iniciar un juiciopoltico al presidente y del qurum necesario para aprobar suremocin. Si esta opcin no es viable y si el presidente no abdicadel ejercicio de sus poderes probablemente se abrira un periodo de

incertidumbre, de punto muerto o de confrontacin.

No hay que olvidar, por otra parte, que an existe en el caso delescenario del gobierno dividido una diferencia esencial entrecontextos presidenciales y semi-presidenciales: el gobiernodividido del presidencialismo es para un periodo fijo de tiempo,mientras que el gobierno dividido del semi-presidencialismo es

para un periodo de tiempo variable.

3.3 Gobierno Dividido Minoritario: El escenario msproblemtico de presidencialismo y semi-presidencialismo

Del anlisis exclusivo del caso francs se ha llegado a laconclusin de que el rgimen semi-presidencial puede funcionar,

segn la estabilidad y amplitud de la mayora parlamentaria y elsistema de partidos, bien aproximndose al sistemaparlamentario bien al sistema presidencial. Esto ha llevado a

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muchos estudiosos a la idea de que las democracias semi-presidenciales no constituyen una sntesis de los sistemas

parlamentario y presidencial sino un esquema constitucionaldistinto basado en la alternancia entre fases presidenciales yparlamentarias (Duverger 1986; Lijphart 1992). Probablemente elsemi-presidencialismo en Polonia y Lituania, con sistemas departido ms institucionalizados y estructurados, ha evolucionadoen una direccin similar, pero la realidad en otros casos, comoRusia, Ucrania, Moldavia o Taiwan, ha sido bien distinta

(Moestrup 2004; Schleiter y Morgan-Jones 2005). En nuestraopinin resulta una simplificacin describir el funcionamientogeneral del semi-presidencialismo en base a la experiencia de laV Repblica en Francia, como haba resultado un error limitar eldebate sobre el sistema presidencial al caso de Estados Unidos,ignorando la abundante evidencia emprica proporcionada porotros pases, especialmente en Amrica Latina. El xito de la

experiencia norteamericana, al margen de otros factores, se habasado en el gobierno unificado, puesto que entre 1828 y 1956slo cuatro veces el presidente tuvo que enfrentarse con ungobierno dividido, lo mismo que sucedi en Francia entre 1962 y1986 (Riggs 1988). As, la mayor parte de los estudios basadosen el modelo francs no contemplan la hiptesis de que laselecciones no produzcan una mayora legislativa clara

(presidencial o no presidencial) y sea necesario formar gabinetesde coalicin entre distintos partidos (Stepan y Suleiman 1995;Garrido 1999b; Skach 2006). Esta situacin puede provocarconflictos constitucionales entre las dos cabezas del ejecutivo,inestabilidad en el gabinete causada por las injerenciaspresidenciales en su formacin y composicin, incertidumbres enlas relaciones de los actores polticos con los militares,

desconfianza entre los partidos acerca de quien tiene, o no, elapoyo del presidente o a quien pueden perjudicar o favorecer susacciones, convocatorias electorales frecuentes va el derecho de

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disolucin del presidente, etc. La ordenada alternancia entre elsistema presidencial y el parlamentario de ningn modo est

garantizada. En este ltimo escenario (bastante probable endemocracias multipartidistas, fragmentadas y a vecespolarizadas) el resultado podra depender de la fortaleza odebilidad del partido que apoya al presidente y de la posicin deste en relacin con el resto de los partidos. Donde hay unsistema de partidos multipolar, sin una mayora parlamentariaestable, el poder de iniciativa en la propuesta del candidato a

primer ministro podra acercar ms ste al punto ideal delpresidente que en la hiptesis de la cohabitacin.**

En los casos en que no hay una mayora parlamentaria establedebido a la fragmentacin del sistema de partidos, unacircunstancia que parece favorecer el formato a doble vuelta para la

**

La cuestin en un contexto semi-presidencial es si el presidenteest dispuesto a permitir sucesivas desautorizaciones de susnombramientos por el parlamento y el coste o el impacto sobre laeficacia del sistema y la legitimidad presidencial que la inestabilidadgubernamental podra suponer. Cuando el presidente no tiene unclaro ascendiente sobre ningn partido, incluidos aquellos querespaldaron su candidatura en las elecciones presidenciales, elsistema puede funcionar ocasionalmente como presidencial en elcaso de un parlamento fragmentado, dividido e incapaz de formar un

gabinete y apoyar a un primer ministro que, entonces, "sera slo unalter ego del presidente tolerado por el parlamento" y cuyo nicorespaldo poltico es el del propio presidente (los casos de Hindenburgen Weimar o de Eanes en Portugal) o como un sistema parlamentariosi el presidente coopera con los dirigentes parlamentarios y noexpresa opiniones o procura no adoptar medidas (como el recurso asus poderes extraordinarios) que debiliten el gobierno parlamentario.En caso contrario, es decir, si el presidente no renuncia al poder quereclama y los partidos no abdican de su responsabilidad de formar

gobiernos estables, dejando esta cuestin en manos del presidente,un punto muerto constitucional, la inestabilidad del gabinete y lascrisis polticas seran ineludibles.

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eleccin presidencial y el tipo de ciclo electoral (no simultneo) dela mayora de estas democracias, el presidente podra intervenir

ms activamente en la composicin del gabinete. El decantamientohacia cualquiera de los resultados depende en gran parte de losclculos estratgicos de los actores, de la informacin manejadapor stos y de las atribuciones constitucionales del presidente. Lainfluencia del presidente puede conducir a gabinetes minoritarios, adisoluciones prematuras con la esperanza de aumentar el apoyoelectoral de su propio partido, al veto de determinados lderes y

partidos incompatibles con la lnea poltica que defiende elpresidente, etc, y el sistema depende en gran medida de lahabilidad de los polticos y exige de ellos una mayor voluntad decooperacin poltica que en otros diseos constitucionales paradisminuir las tensiones y conflictos propios de un sistema departidos dbil y fraccionado. Como ha sealado Cindy Skach, bajociertas condiciones, una constitucin semi-presidencial combina el

tipo ms problemtico de gobierno presidencial (gobiernodividido), con el tipo ms problemtico de gobierno parlamentario(gobierno minoritario), produciendo una difcil situacin que es,esencialmente, el gobierno de minoritario dividido (divided minoritygovernment). El presidente est dividido de la asamblea(pensemos en el primer mandato de Clinton en los EstadosUnidos). Al mismo tiempo, la asamblea est tambin dividida

contra s misma (pensemos en la Cuarta Repblica francesa). Yaadiendo ms problemas, el presidente est usualmente tambindividido contra su primer ministro (pensemos en Chirac y Jospin).Estas son mltiples divisiones polticas fluyendo lgicamente de lainteraccin entre la Constitucin y el sistema de partidos Elgobierno de minora dividido es particularmente vulnerable a laquiebra de la democracia. La ausencia de cualquier clara mayora

conduce a un escenario inestable, caracterizado por coalicioneslegislativas cambiantes y remodelaciones gubernamentales, de un

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lado, y continua intervencin presidencial y uso de sus poderesreservados, de otro. (Skach 2005).

No obstante, la convergencia o divergencia espacial entre laspreferencias del presidente y de la asamblea tiene una granimportancia para definir las situaciones de crisis en este subtipode democracia semi-presidencial. En principio, si la composiciny las preferencias polticas del ejecutivo y el legislativo sonparcialmente coincidentes, que el presidente tenga una dbil base

parlamentaria no supone un problema tan grave, aunque no cabeduda de que en estos contextos el sistema poltico opera con unabaja eficacia, debido a diversos problemas de cooperacin en elseno de las coaliciones y los partidos que apoyan al presidente.En el caso de un presidente moderado y prximo al centro degravedad de la asamblea o al legislador medio, resulta difcil laaprobacin de la agenda legislativa sin tomar en cuenta sus

opiniones, aunque se encuentre en clara minora, especialmentesi la anulacin del veto presidencial requiere algn tipo desupermayora en la cmara. Refirindonos a sistemaspresidenciales, los casos de Sanguinetti o Batlle en Uruguay, deLeoni en Venezuela, de Snchez de Lozada en Bolivia o de Zedilloen la fase final de su presidencia en Mxico son buenosejemplos. (Thibaut 1996, 1998; Foweraker 1998; Nohlen 1999,

2005; Eaton 2000; Samuels y Eaton 2002; Carey 2003; Samuelsy Shugart 2004; Hochstetler 2005; Negretto 2005; Colomer yNegretto 2005; Prez-Lin 2005). Francia ha conocido tambindos experiencias de gobierno dividido minoritario entre 1959 y1962 y desde 1988 a 1993. En el primer periodo la presidenciano haba sido elegida directamente y el sistema de partidos anera fluido, pero no se trata de un periodo de cohabitacin,

como seala Duverger, porque, si bien es cierto que el gobiernono estaba sostenido por una mayora de la cmara, el primerministro y el presidente eran afines polticamente. En el segundo

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caso el gabinete formado por el Partido Socialista era similar alos clsicos gobiernos minoritarios del parlamentarismo.

Para el desarrollo de una situacin de estancamiento poltico esnecesaria la conjuncin del carcter minoritario del partidopresidencial en la cmara y una determinada posicin del jefe delejecutivo respecto a la distribucin de preferencias en el espectroideolgico de los grupos parlamentarios (Colomer 2004). Si elpartido del presidente es un grupo importante de la asamblea

pero con una posicin espacial extrema en el espectro poltico yel jefe del ejecutivo est dotado de un dbil veto ser fcilmentemarginado del proceso legislativo. Por tanto, como sucede en elsubtipo del gobierno dividido, es posible distinguir analticamentedos situaciones bajo el subtipo del gobierno dividido minoritarioen democracias semi-presidenciales: un gobiernoparlamentario minoritario en sentido estricto, con participacin

o no del partido presidencial (este partido estar incluido en elgabinete si est situado en el centro del espacio poltico), y ungobierno presidencial que cuenta con la aquiescenciaparlamentaria, debido bien a la dificultad que encuentra unaasamblea muy dividida para agregar sus preferencias y formar oproporcionar apoyo a un gabinete o bien al temor de losdiputados a ser sancionados con la disolucin si se oponen o

censuran a un primer ministro afin al presidente (Strom 1990). Ladiferencia entre los gabinetes Bielecki y Suchocka en Polonia,durante la presidencia de Walesa, o entre los gobiernos dirigidospor Mario Soares entre 1976 y 1978 y los gabinetespresidenciales de Nobre da Costa o Pintassilgo en Portugal, bajoel mandato Eanes, ilustra bien la distincin que hacemos. La

tendencia hacia una pauta de gobierno u otra depender

esencialmente del nmero y tipo de partidos polticos, delresultado siempre azaroso de las estrategias y la campaaelectoral presidencial. Como sugiere Duverger, en los pases

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donde no hay mayoras parlamentarias la coincidencia entre laConstitucin y la prctica es mucho mayor que donde existen

mayoras estables y coherentes.

La alternativa de un gobierno presidencial al margen de laasamblea es ms probable cuando el presidente ocupa unaposicin extrema en el espacio ideolgico o carece vnculos conlos partidos y tiene el poder constitucional necesario paraimponer su propia eleccin de primer ministro. En democracias

semipresidenciales la imposicin por parte del presidente de undeterminado primer ministro y de su gobierno no constituyen ungabinete en equilibrio, al menos en los trminos que acabamosde describir, si bien el poder de amenaza de la disolucin de laasamblea, en caso de no aquiescencia a la voluntad presidencial,permite la investidura de algunos de estos gobiernos, como haocurrido en Rusia y Taiwan. El caso de muchos de los primeros

ministros nombrados por Yeltsin, Kravchuk, Kuchma o ChenShui-bian, sin contar con el apoyo de la mayora sino slo con sutolerancia, ilustra bien la diferencia, aunque un factorigualmente relevante en este resultado es el subtipo de semi-presidencialismo, como explicaremos en la siguiente seccin.Los gabinetes presidenciales de Nobre da Costa, Mota Pinto oPintasilgo en Portugal o de en la Alemania de Weimar son otros

buenos ejemplos.

En estos contextos es inevitable que el poltico con tendenciassuprapartidistas o el outsiderque ha alcanzado la presidencia sevea posteriormente en una difcil situacin para afirmar suautoridad, designar un gabinete afin y construir una slida basede apoyo legislativo. Adems, en muchos de estos pases bajo

gobiernos divididos minoritarios la erosin del apoyoparlamentario a la poltica presidencial ha sido constante duranteprcticamente todos los periodos de gobierno, aunque se acenta

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en la fase final de los mandatos (Mainwaring 1993).El caso delos dos primeros presidentes brasileos despus de la

restauracin de la democracia es elocuente: Sarney y Collorgozaban de una altsima popularidad y recibieron un ampliorespaldo en los comienzos de sus respectivas presidencias, peroel fracaso de sus polticas hizo que muchos de sus aliadosdesertaran de la coalicin de gobierno y se distanciaran delpresidente para evitar ser perjudicados por su crecienteimpopularidad (Ames 2001; Amorim Neto 2001). La prdida de

apoyo se produce incluso dentro de los propios partidos querespaldan al ejecutivo, distancindose de los presidentes loscandidatos con ms probabilidad de la futura eleccinpresidencial, como en los casos de los poderosos ex primerosministros Manuel Ulloa o Luis Alva Castro en la segunda fase delos mandatos de Belande y Garca. Ese ciclo de apoyo poltico

tambin se refleja en la popularidad de los presidentes. En el

tercer ao de mandato la aprobacin de los presidentes en Perse ha aproximado a un 20 por ciento de la poblacin, incluso enlos casos de los presidentes Belande y Garca, que tenan unamayora parlamentaria. La aceptacin de Alan Garca al accederal cargo rozaba el 90 por ciento; en septiembre de 1986 laaprobacin de su gestin haba descendido al 70 por ciento; enoctubre de 1987 apenas alcanzaba ya un 44 por ciento,

reducindose drsticamente en octubre de 1988 a un 16 porciento y situndose finalmente en enero de 1989, casi al trminode su mandato, en slo un 9 por ciento. En el caso de Alejandro

Ambos presidentes acabaron aislados y con un nulo apoyo en la

cmara: en 1989 el gobierno de Sarney slo controlaba a 31 de los570 legisladores y en 1988 tres de cada cuatro brasileosdeseaban que su mandato fuese acortado, mientras Collor tuvo

que renunciar a la presidencia en diciembre de 1992 para paralizarel trmite del impeachment (el 29 de septiembre de 1992 unamayora de 441 sobre 503 miembros de la Cmara de Diputadosautoriz el inicio de juicio poltico).

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Toledo su aceptacin cay al 59% apenas tres meses despus dehaber asumido el cargo en 2001 y a mediados de 2003 era ya de

slo un 15%; a lo largo del ao 2003 el ndice de desaprobacinde su gestin lleg incluso a alcanzar el 93 por ciento.

Tampoco resulta extrao que la eleccin de "outsiders" y lacombinacin de sistemas presidenciales y semi-presidencialescon gobiernos divididos minoritarios conduzca a algunas de laspatologas democrticas que O'Donnell (1994) ha descrito bajo el

concepto de democracias "delegadas" o "delegativas". Las"democracias delegativas", un tipo de democracia opuesto a lasdemocracias representativas o institucionalizadas, reflejan muybien la frgil naturaleza del presidencialismo en Brasil, Argentina,Per, Ecuador, Corea o Filipinas, y ms recientemente enVenezuela y del semi-presidencialismo, especialmente en Rusia oUcrania (Kubicek 1994) en el contexto de este tipo de gobiernos.

Como refleja la tabla 2 la mayor parte de las crisis polticas que

Las caractersticas de las democracias delegativas son: (1)Tendencias plebiscitarias y el mito de la delegacin: Aquel quegana una eleccin presidencial aparece autorizado (mediante ladelegacin electoral) para gobernar el pas como le parezcaconveniente; (2) Los presidentes se presentan "por encima" de lospartidos y los intereses privados; (3) La responsabilidad poltica

[accountability] en estos sistemas es slo vertical, mientras que sonhostiles a la responsabilidad "horizontal" (control de las accionesdel ejecutivo por otras instituciones pblicas) puesto que lospresidentes ven a los Congresos y a las Cortes de justicia como"unnecessary encumbrances" para su "misin"; (4) Lospresidentes se aislan ellos mismos del resto de las institucionespolticas y se convierten en los nicos responsables de "sus"polticas; (5) Interpretacin populista de la democracia (elcomponente liberal de las democracias delegativas es muy dbil y

una tradicin democrtica de extremo individualismo intentagenerar una mayora), dado que las democracias delegativas sonfuertemente mayoritarias y movimientistas.

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acabaron con el mandato presidencial en Amrica Latina entre1985 y 2005 han sido en el marco de gobiernos divididos

minoritarios.

Tabla 2.PRESIDENCIAS INTERRUMPIDAS EN AMERICALATINA, 1985-2005

Presidenciasinterrumpidas

Fecha Causas Escenariopoltico

Siles Suazo(Bolivia)

Noviembre1984

Renuncia forzada a un ao deconcluir su mandato presionadopor los rumores de golpe deEstado, el fracaso y la crisiseconmica y el descontentosocial

DivididoMinoritario

Alfonsn(Argentina)

Julio 1989 Dimisin meses antes del final desu mandato, a causa de la crisiseconmica y las manifestacionessociales, y transferencia del poder

a su sucesor

DivididoMayoritario

Fujimori I(Per)

Abril 1992 Autogolpe y disolucin delCongreso por el presidente conapoyo militar tras una serie deconflictos entre ejecutivo ylegislativo.

DivididoMinoritario

Collor(Brasil)

Agosto1992

Impeachment del Congreso acausa de un escndalo de

corrupcin.

DivididoMinoritario

Serrano(Guatemala)

Mayo1993

Renuncia forzada despus delfracaso de un intento deautogolpe para romper el puntomuerto entre el ejecutivo y ellegislativo.

DivididoMinoritario

Carlos AndrsPrez(Venezuela)

Agosto1993

Destituido acusado demalversacin de fondosreservados en medio delevantamientos y disturbiossociales por sus medidas deausteridad y revueltas militares.

DivididoMinoritario

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Balaguer(RepblicaDominicana)

Agosto1996

Convocatoria anticipada deelecciones tras las presiones de lacomunidad internacional ydenuncias de fraude en laeleccin presidencial.

DivididoMinoritario

Bucarm(Ecuador)

Febrero1997

Dimisin a los seis meses deocupar el cargo en medio decrisis econmica, escndaloscorrupcin y la acusacin deincapacidad mental por partedel Congreso.

DivididoMinoritario

Cubas(Paraguay)

Marzo1999

Dimisin provocada tras el iniciode un proceso de impeachment,el asesinato del vicepresidente ymanifestaciones ciudadanas.

UnificadoMayoritario

Chvez I(Venezuela)

Abril 1999 Convocatoria irregular de unaAsamblea Constituyente quereemplaz al Congreso y finalizel mandato presidencial.

DivididoMinoritario

Mahuad(Ecuador) Enero2000 Abandono del cargo tras laocupacin por manifestantes ytropas rebeldes del parlamentoante el descontento popular por laadopcin de medidas deausteridad

DivididoMinoritario

Fujimori II(Per)

Noviembre2000

Abandono del cargo tras lasprotestas masivas y la condena

internacional por su intento defraude en las eleccionespresidenciales de 2000 y unescndalo de sobornos en elentorno presidencial.

DivididoMinoritario

De la Ra(Argentina)

Diciembre2001

Renuncia provocada por lasprotestas y movilizacionesciudadanas en contra la polticaeconmica del gobierno

DivididoMayoritario

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Snchez deLozada(Bolivia)

Septiembre 2003

Renuncia provocada por lasmasivas protestas contra lasmedidas de austeridadeconmicas

DivididoMinoritario

Gutirrez(Ecuador)

de 2005 Destitucin no constitucional delpresidente con apoyo deprotestas masivas

DivididoMinoritario

Las dificultades para que el sistema funcione ordenadamente sonevidentes si el presidente es el lder de un partido pequeo y,

especialmente, si a causa del descontento con los partidos polticostradicionales un poltico populista, un outsider que no se identificacon ningn partido o un lder extremista, tiene xito y obtiene lapresidencia. El caso peruano es un buen ejemplo. Alberto Fujimori,un presidente que bien podra haber formado una coalicin decentro-derecha con FREDEMO, una coalicin de centro-izquierdacon APRA, o incluso diferentes coalicionesad hocpara aprobar sus

polticas, en cambio tuvo que presenciar con impotencia cmo elproceso legislativo prcticamente se paralizaba bajo su mandato:de la escasa legislacin aprobada (67 leyes frente a 724 y 665leyes aprobadas por el Congreso durante las presidencias deFernando Belande y Alan Garca) slo un 19,4 por ciento tenan suorigen en propuestas del ejecutivo, y el presidente haba vetado un52,2 por ciento de las leyes aprobadas por el parlamento, habiendo

levantado ste un 22,9 por ciento de los vetos (sus antecesores,que haban dispuesto de amplias mayoras en el Congreso, slohaban vetado un 5,2 por ciento y un 9 por ciento de las leyesrespectivamente, siendo el veto superado en un 0 por ciento y un 5por ciento de los casos). En Per, el inmovilismo, laingobernabilidad y la falta de eficiencia en la solucin de loslacerantes problemas que acosaban al pas, condujeron a una

situacin de conflicto institucional que propiciaron la crisis y elderrumbe de la democracia (Ferrero Costa 1993; McClintock 1994;Cameron 1994; Kenney 1996, 2004).

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Algunos estudiosos al enumerar las condiciones bsicas paraque se produzca un autogolpe mencionan, por supuesto, las

tensiones y el conflicto entre poderes como un factor decisivo.Sera difcil negar que en pases con una democracia noconsolidada y una cultura poltica autoritaria el coste de unaaccin contra el parlamento no es tan grande e incluso podraconvertirse en una salida aceptable para muchos sectores de lasociedad cansados de la constante degradacin de la situacindel pas y de la pesada carga que los conflictos institucionales de

una poltica democrtica suponen para la propia legitimidad delsistema. La tentacin presidencial de identificar la democraciacon su propia poltica y presentar a sus adversarios y al sistemacomo culpables de los graves condicionamientos que pesanineluctablemente sobre el gobierno, y de las dificultades pararesolver urgentes problemas econmicos y de seguridad dentrode lmites democrticos, una lnea de accin que es ms

probable cuando el presidente es un outsiderque ha accedido algobierno apelando a los ciudadanos en su campaa electoral conun mensaje abiertamente antisistema o un poltico alejado de lospartidos ms centristas y con un reducido apoyo parlamentario,es un peligro real, como muestra muy bien el caso de Fujimori.

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Tabla 2.ESCENARIOS POLITICOS EN PRESIDENCIALISMO YSEMI-PRESIDENCIALISMO

GOBIERNOSMAYORITARIOSUNIFICADOS

GOBIERNOSDIVIDIDOSMAYORITARIOS

GOBIERNOSDIVIDIDOSMINORITARIOS

DEMOCRACIAPRESIDENCIAL

Colombia 1990-1994 (Gaviria)Colombia 1994-1998 (Samper)Costa Rica

Per 1980-1985(Belande)Estados Unidos2000-06 (Bush)Per 1985-1990(Alan Garca)Venezuela 1983-1988 (Lusinchi)

Argentina 1987-1989 (Alfonsn)Colombia 1982-1986 (Betancourt)Colombia 1998-

2002 (Pastrana)Costa Rica 2002-2006 (Pacheco)Estados Unidos1994-00 (Clinton)

Brasil 1990-1992(Collor)Ecuador 1992-1996(Bucaram)

Guatemala 1991-1995 (Serrano)Per 1990-1992(Fujimori)Per 2001-2006(Toledo)

DEMOCRACIA

SEMI-PRESIDENCIAL

Francia 1962-

1969(De Gaulle)Francia 1969-1974(Pompidou)Francia 1974-1981 (Giscard)Francia 1981-

1986(Mitterrand)Lituania 2992-1996(Brazauskas)Polonia 1995-1997(Kwasniewski)Taiwan 1996-2000 (Lee Teng-hui)

Francia 1986-

1988 (Miterrand)Francia 1993-1995 (Mitterrand)Francia 1997-2002 (Chirac)Moldavia 1994-1996 (Snegur)Polonia 1993-

1995 (Walesa)Polonia 1997-2001(Kwasniewski)Portugal 1987-1995 (Soares)

Portugal 1976-

1980 (Eanes)Rusia 1991-1999(Yeltsin)Taiwan 2000-2004 (Chen Shui-bian)Ucrania 1991-1994 (Kravchuk)

Ucrania 1994-2004(Kuchma)

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Por tanto, no parece un accidente que los subtipos msproblemticos de semi-presidencialismo y presidencialismo

coincidan. Los conflictivos mandatos de presidentes minoritarioscon partidos no centristas (o sin partido) como Febres Cordero,Borja (especialmente entre 1990 y 1992), Durn Balln oBucaram en Ecuador, Caldera en Venezuela, Collor en Brasil,Cubas en Paraguay y Fujimori en Per hacen pensar que estafrmula de gobierno presenta mayores riesgos para la estabilidadpoltica y constitucional que los presuntos riesgos normalmente

atribuidos al gobierno dividido, aunque es cierto que algunosgobiernos divididos tambin se han debido enfrentar asituaciones muy difciles y complejas (Alfonsin y De la Rua enArgentina o Siles Suazo en Bolivia). Un anlisis comparado de lasexperiencias con gobiernos divididos minoritarios endemocracias presidenciales y semi-presidenciales probablementeencontrara pautas de inestabilidad muy similares y abundara en

el escepticismo acerca de que una reforma hacia el semi-presidencialismo en estos pases contribuira a la estabilidaddemocrtica.

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CUADRO RESUMEN SECCIN TERCERA

Presidencialismo y semi-presidencialismo compartenescenarios muy complejos para el desarrollo del procesopoltico: el gobierno dividido mayoritario y el gobiernodividido minoritario. Los conflictos institucionales tienden aser especialmente agudos bajo este ltimo tipo de

situaciones.

La combinacin de una eleccin ganada por un outsidercon contextos de gobierno dividido minoritario representa unnotable desafo para la estabilidad democrtica.

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IV. DIFERENCIAS ENTRE PRESIDENCIALISMO Y SEMI-PRESIDENCIALISMO (I): PRIMEROS MINISTROS Y GABINETES

4.1 Formas de Gobierno Presidencial

Los subtipos de gobierno presidencial tambin son diversos.Ciertamente en algunos casos el presidente debe consultar con elCongreso los nombramientos de su gabinete, como en EstadosUnidos, Corea o Filipinas, y a veces la asamblea puede censurar alos ministros, como en Uruguay. En Estados Unidos, Nigeria (1979)y Filipinas es necesaria la aprobacin legislativa de los

nombramientos ministeriales que hace el presidente por el Senado(art. 2, secc. 2 de la constitucin norteamericana y art. 135 de lanigeriana) o por una comisin especial para nombramientos (art.6,18 y 7,16 de la constitucin filipina). En los Estados Unidos, elrequisito de advise and consent del Senado es un lmite a la libreeleccin del presidente, pero aunque no llegue a elegir a aquel quel quiere, acabar escogiendo unos ministros muy cercanos a sus

preferencias. En Corea desde 1987 el presidente propone un primerministro que debe ser ratificado por la asamblea, pero dado queslo es elegido por el presidente y slo el presidente puede removeral primer ministro y a los ministros del gabinete, el sistema no essemi-presidencial en absoluto. En Filipinas los miembros delgabinete deben someterse a la aprobacin de la Comisin denombramientos del Congreso. En el caso de la destitucin o cese

de ministros la influencia potencial de la asamblea en la formacindel gabinete es relativamente reducida en frmulas deresponsabilidad ministerial en las que es necesaria una mayora de

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dos tercios para censurar a los ministros como en Costa Rica (121,n. 24), Uruguay (art. 178), Venezuela (art. 153, n. 1 de la anterior

Constitucin de 1958), Ecuador (art.59, f. de la Constitucinde1978), Paraguay (art. 194) o Cuba (en los aos 40), y enGuatemala, donde el presidente puede oponer un veto a la censuraparlamentaria que slo es superado por una mayora de dos terciosde los legisladores (art. 167) (Martnez y Garrido 2000). Son mssemejantes al modelo parlamentario aquellos sistemas en los quebasta una mayora absoluta para proceder a la destitucin de los

miembros del gabinete, como en la constitucin colombiana de1991 (art. 135, n. 9) o en la denominada "repblica parlamentaria"chilena (1891-1924). Desde luego, un punto dbil de estos diseoso subtipos parlamentarizados del presidencialismo es que nocontemplan el poder de disolucin del parlamento. A fin dereconstituir una mayora el presidente no dispone de esta facultad,como en las constituciones semi-presidenciales. Dentro de los

sistemas presidenciales una excepcin a esta pauta es el caso de laconstitucin uruguaya de 1967, que permita el voto de censuraministerial seguido de disolucin de la asamblea por el presidentesolamente si la censura aprobada por menos de 2/3 haba sidovetada por el presidente y era aprobada finalmente por menos del60% de los legisladores. En estos casos, "el rgimen continasiendo presidencial puesto que el presidente mantiene el poder de

nombrar a sus sucesores y no puede amenazar a la asamblea conla disolucin, sin embargo, es una frmula para el conflictopermanente, a veces acumulativo, entre los poderes, y sinresolucin." (Linz, 1994, 135) De cualquier forma sta no es unaalternativa que ayude a la convergencia de preferencias y lacooperacin institucional entre presidente y asamblea; antes bien,se trata de una frmula para el conflicto permanente entre los

poderes ejecutivo y legislativo (Needler 1965).

En el caso de Per no hay acuerdo entre los especialistas acerca

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de la naturaleza del sistema de gobierno: para unos correspondeal subtipo de presidencialismo parlamentarizado mientras que

para otros analistas correspondera a lo que ms abajodenominamos semi-presidencialismo presidencializado odualista. Este desacuerdo se extiende por lo general al resto desistemas semipresidenciales presidencializados, como Rusia,Ucrania hasta 2005, Georgia o Taiwan, que algunos expertosconsideran presidenciales mientras que otros los analizan comodemocracias semi-presidenciales. Tambin los

constitucionalistas discuten la clasificacin del rgimen peruanoen uno u otro sentido en funcin de las disposiciones legales quelo regulan, pero lo ms importante, a nuestro juicio, es que en uncontexto de gobiernos divididos minoritarios atribuir al presidenteel derecho a nombrar y remover al primer ministro, como ocurreen Per, y en el resto de sistemas de semi-presidencialismopresidencializado o dual, aproxima a estos sistemas bajo

contextos de gobiernos divididos minoritarios al funcionamientoclsico del presidencialismo (Roncagliolo 1991; Sages s.f.). Deah la reciente propuesta del APRA de introducir una reformaconstitucional para que el primer ministro sea investido por elCongreso de la Repblica, una vez que mediante votacin seapruebe la propuesta de programa de gobierno que stepresente con el objeto de estructurar un rgimen de gobierno

con un Presidente como Jefe de Estado y con la Presidencia delConsejo de Ministros asentada en la legitimidad del Congreso dela Repblica.

Una sugerencia bien distinta es la formulada por Dieter Nohlen,

quien propone la posibilidad de crear un primer ministro comomecanismo de reforma de determinadas democraciaspresidenciales. Sin embargo, la introduccin de un primer ministro

coordinador del gabinete no cambia la esencia del sistema, puesno representa ningn desplazamiento de la direccin del ejecutivodel presidente hacia el Congreso, en la medida en que el primerministro no depende de un voto de censura de la asamblea. En

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4.1 Formas de Gobierno Semi-Presidencial

En lo que concierne a las prerrogativas presidenciales para elnombramiento del primer ministro y su gabinete pueden distinguirsevarias modalidades de semi-presidencialismo con implicacionespolticas muy distintas (Shugart y Carey 1992; Shugart 2005). Elsubtipo principal es el francs, el semi-presidencialismo monista,parlamentarizado o de confianza parlamentaria, cuyascaractersticas aparecen claramente delimitadas por los criterios

usados por Maurice Duverger para definir el tipo de rgimen semi-presidencial: (1) El presidente de la repblica es elegido porsufragio universal; (2) Posee considerables poderes; (3) Existeopuesto a l, sin embargo, un primer ministro y ministros queposeen poder ejecutivo y gubernamental y pueden permanecer enel cargo slo si el parlamento no muestra su oposicin a ellos.Loscasos empricos que se ajustan a este subtipo de democracia semi-

presidencial son los de Francia, Finlandia, Portugal (desde 1982),Polonia, Rumania, Lituania, Mongolia, Cabo-Verde, Bangladesh,Moldavia, Bosnia-Herzegovina, Gabn (91), Mali (92), Burkina Faso(91), Cabo-Verde (92), Niger (91) o Togo (92). Un sistema semi-presidencial con un gabinete dependiendo exclusivamente de laconfianza de la asamblea exige al presidente la designacin de unprimer ministro aceptable para la cmara. Como apuntan Shugart y

Carey, "este formato fomenta la negociacin y el compromiso entreel presidente y la asamblea sobre el nombramiento de losmiembros del gabinete al comienzo del juego del nombramiento"porque "el incentivo de la asamblea es aceptar el primer candidato

tanto el presidente es libre para nombrar y destituir al primerministro, que no necesita de la confianza de la cmara para

permanecer en el cargo, el sistema an ser bsicamentepresidencial. Este supuesto primer ministro no es ms que unsimple jefe del gabinete.

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7/24/2019 2. Antonio Garrido, La Arquitectura de La Democracia Pre

2. antonio garrido, “la arquitectura de la democracia ¿presidencialismo o...

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