19. la dimensiÓn internacional de la economÍa … · 1. el crecimiento hacia adentro (1929-1985)...

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19. LA DIMENSIÓN INTERNACIONAL DE LA ECONOMÍA MEXICANA*

Juan Carlos Moreno-BridComisión Económica para América Latina y el Caribe

Jaime RosNotre Dame University

introducción

Este capítulo aborda los aspectos internacionales del proceso de desarrollo económico de México a partir de 1929. En la primera parte se revisa el periodo de crecimiento hacia adentro, desde la Gran Depresión de los años treinta hasta la pérdida de la estabilidad macroeconómica en los años seten-ta y la crisis de la deuda externa a principios de los ochenta. En particular, se analiza la estrategia de sustitución de importaciones e industrialización liderada por el Estado y sus resultados durante el periodo 1947-1970. En la segunda parte se examina la inserción de la economía mexicana en la globa-lización a partir de mediados de los años ochenta, los cambios instituciona-les y de política económica que la acompañaron, y los resultados que ha arrojado hasta ahora el cambio en la estrategia de desarrollo económico. En este sentido, se examina en particular la rápida expansión del comercio exterior, la evolución de los flujos de inversión extranjera y los magros resul-tados en términos de crecimiento económico. En la última parte se presen-tan las conclusiones.

* Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad exclusiva de los auto-res. Al respecto, J.C. Moreno-Brid desea subrayar que dichas opiniones no necesariamente coinciden con las de la cepal y la Organización de las Naciones Unidas. Agradecemos los valio-sos comentarios de Sandra Kuntz, Enrique Cárdenas, Francisco Suárez Dávila, Gustavo Vega y de los demás participantes en los dos seminarios celebrados en el Colegio de México, en que se presentaron versiones preliminares de este texto. También agradecemos a Jesús Santamaría su valioso trabajo como asistente de investigación.

HEGM Secretari�a de Economi�a.indb 757 8/3/10 10:23:53 AM

758 LA ECONOMÍA EN EL DILATADO SIGLO XX

1. el crecimiento hacia adentro (1929-1985)

1.1. De la Gran Depresión a la segunda Guerra Mundial

1.1.1. La Gran Depresión y la recuperación de 1933 a 1940

En México, las dificultades de balanza de pagos y en las finanzas públicas empezaron en 1926, y se vieron abruptamente agravadas por el impacto de la Gran Depresión en la economía de Estados Unidos a partir de 1929. La depresión se manifestó mediante una fuerte caída en el volumen de exporta-ciones (40% entre 1929 y 1932) y en los términos de intercambio (reducción de 22%) (gráficas 19.1 y 19.2). La caída en el poder de compra de las expor-taciones fue la segunda más severa (después de la de Chile) entre 15 países latinoamericanos con información disponible.

La fuerte reducción de las exportaciones se transmitió al resto de la economía, no tanto mediante su impacto directo en la demanda agregada (dada la escasez de eslabonamientos internos del sector exportador), como por sus efectos en la cantidad de dinero en circulación y en las finanzas públicas. En efecto, el déficit comercial generado por la reducción de los ingresos de exportación desencadenó una salida de plata y principalmente de oro que trajo consigo una contracción de la oferta monetaria de 60% entre 1929 y 1931, mucho mayor que la ocurrida en Estados Unidos (27%) y, de hecho, la contracción más severa en un grupo de 12 países latino-

Gráfica 19.1. Volumen de exportaciones, 1918-1940(índice 1970 = 100)

Fuente: Oxford Latin American Economics History Database (OxLAD).

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americanos. Además, el colapso del sector externo redujo 34% los ingresos gubernamentales entre 1929 y 1932 —en la medida en que 50% de los ingresos fiscales tenían su origen en el comercio exterior—, a pesar de los esfuerzos por aumentar la tributación. Sin acceso al crédito externo (Méxi-co estaba en moratoria desde la Revolución) o al crédito doméstico (dada la desconfianza del público en el papel moneda), el gobierno, en una pri-mera etapa, adoptó una política de reducción de sus gastos (23% entre 1929 y 1932).

Así, la severidad del choque externo se combinó con políticas moneta-rias y fiscales inicialmente procíclicas para generar una fuerte recesión eco-nómica (reducción de 21% del pib de 1928 a 1932) y una deflación del nivel de precios (el índice de precios al mayoreo cayó 19% durante 1929-1932). La recesión se hizo sentir en una fuerte reducción de la producción industrial, mayor que en la agricultura, y en un aumento en el desempleo, que fue exa-cerbado por la deportación de más de 310 000 trabajadores mexicanos resi-dentes en Estados Unidos entre 1930 y 1933. Estos trabajadores representa-ban casi 6% de la fuerza de trabajo empleada en 1930.

La conducción de la política macroeconómica dio un giro con la devalua-ción en marzo de 1932 y la conversión de los superávits fiscales en déficits fiscales a partir de 1933. Con la adopción de políticas anticíclicas y la extraor-dinaria recuperación de los precios internacionales de la plata y el petróleo, la economía reinició su crecimiento en 1933, y de 1932 a 1940 el pib creció a una tasa anual de 5.6 por ciento. Con el estímulo de la protección cambiaria

Gráfica 19.2. Términos de intercambio, 1910-1940(índice 1970 = 100)


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—ya que a la devaluación de 1932 se agregó la de 1938—, la primera oleada de inversiones desde el Porfiriato comenzó en la industria manufacturera y se concentró en nuevas actividades textiles, elevando rápidamente la partici-pación de las manufacturas en el pib (a más de 15% en 1940). Considerando el conjunto del periodo 1929-1939, la sustitución de importaciones explica casi 37% del crecimiento industrial (con el crecimiento de la demanda inter-na dando cuenta del 56%, véase el cuadro 19.1). Así, contrario a lo que se ha afirmado, la industrialización por sustitución de importaciones (iSi) jugó un papel importante en la recuperación que siguió a la Gran Depresión. Para la economía como un todo, la contribución al aumento del pib de la caída en los coeficientes de importación parece haber estado entre las más grandes en un grupo de 12 países latinoamericanos (mayor que Brasil, similar a Venezuela y un poco menor que Argentina). A diferencia de lo que sucederá más ade-lante, este proceso de sustitución de importaciones fue inducido por el cam-bio en precios relativos asociado con las devaluaciones más que por la pro-tección comercial, ya que las tarifas implícitas de hecho disminuyeron durante el periodo.

1.1.2. El auge durante la segunda Guerra Mundial (1941-1945)

De 1940 a 1945 el pib creció a una tasa sin precedente de 6% al año y el pib per cápita a una tasa de 3.2%. La industria manufacturera fue el motor de crecimiento, con una tasa promedio de expansión de 10.2%. Contrariamente a lo que con frecuencia se ha afirmado, fue la expansión de la demanda exter-na, y no la sustitución de importaciones, la que constituyó el impulso más importante a la actividad industrial. Como ha mostrado Enrique Cárdenas

Cuadro 19.1. México: fuentes de crecimiento industrial, 1929-1989(porcentaje)

Demanda interna Expansión de exportaciones Sustitución de importaciones

1929-1939 56.4 4.3 36.91940-1945 29.6 78.9 –8.51945-1950 130.2 –54.0 25.51950-1958 92.5 2.9 1.71960-1970 87.4 2.3 10.31970-1974 102.2 2.5 –4.71974-1980 105.0 2.2 –7.21980-1989 –54.9 154.1 0.8

Nota: la suma de las tres fuentes de crecimiento puede no ser igual a 100 debido a cambios en la estructu-ra de la demanda.Fuentes: Cárdenas (1987, cuadro 5.1); Cárdenas (1994, cuadros IV.8 y V.3); Ros (1994, cuadro 6.4).



(1994), la expansión industrial durante esos años, a diferencia de muchos otros países latinoamericanos, se explica en gran medida por el rápido cre-cimiento de las exportaciones (cuadro 19.1) a pesar de una gradual aprecia-ción del tipo de cambio real, consecuencia de una mayor tasa de inflación en México que en Estados Unidos en el marco de un tipo de cambio nomi-nal fijo. Como resultado, las exportaciones manufactureras multiplicaron por seis su participación en las exportaciones totales (de alrededor de 7 a casi 40%, una participación que no se alcanzará nuevamente hasta los años ochenta). La industria textil fue la mayor beneficiaria del auge de las expor-taciones (los productos textiles aumentaron su participación en la exporta-ción total de 1% en 1939 a 20% en 1945). También hubo estímulos prove-nientes de la escasez de productos manufacturados en el mercado interno. Aunque las importaciones totales aumentaron rápidamente durante la gue-rra, las importaciones de textiles, productos químicos y vehículos se rezaga-ron, lo que generó escasez interna y por tanto oportunidades de sustitución de importaciones para empresarios privados. Pero estos procesos no tuvie-ron que ver con una protección industrial deliberada. De hecho, en 1943 México y Estados Unidos firmaron un tratado comercial bilateral que com-prometió a los dos países a congelar tarifas específicas de varios productos, con la consecuencia de que las tarifas implícitas a la importación se reduje-ron de 17% en 1939 a 7.5% en 1945.

1.1.3. El arreglo de la deuda externa y otros acuerdos

También es importante mencionar varias acciones llevadas a cabo a princi-pios de los años cuarenta para restablecer el acceso al crédito externo y esti-mular los flujos de capital extranjero a México. Esto incluyó la renegociación de la deuda externa, por la cual los tenedores de bonos mexicanos aceptaron una reducción de aproximadamente 90% del valor nominal de las obligacio-nes. Este acuerdo de 1942, el acuerdo Suárez-Lamont, fue posible por la intervención del gobierno de Estados Unidos en busca del objetivo estratégi-co de la cooperación hemisférica en tiempos de guerra, se ha considerado la renegociación de la deuda más favorable de la época para un deudor latino-americano. También incluyó el arreglo final, negociado exitosamente por el gobierno de Ávila Camacho, con las compañías petroleras estadounidenses expropiadas, por el cual México acordó compensar por el valor de la superfi-cie y equipo de capital, pero no por el petróleo en el subsuelo (incluido en las mucho más altas estimaciones de pérdidas hechas por las compañías petroleras). Un acuerdo de alguna manera similar al de la deuda fue alcanza-do en 1946 con los accionistas de la compañía Ferrocarriles Nacionales de México.



1.2. La sustitución de importaciones y la industrialización liderada por el Estado (1947-1970)

1.2.1. El giro en la política comercial

Aunque la industrialización del país se había convertido en un objetivo cen-tral de la política económica con la administración de Manuel Ávila Cama-cho a partir de diciembre de 1940, no fue sino hasta 1947 —cuando un siste-ma de controles a la importación empezó a ser aplicado— que oficialmente se adoptó el proteccionismo como un instrumento clave de la política de desarrollo. También en 1947 las tarifas específicas se sustituyeron por tarifas ad valorem, con el fin de proteger los ingresos por impuestos a las importa-ciones de los efectos de la inflación. Durante los años cincuenta, el proteccio-nismo comercial amplió su cobertura, llegando a generalizar la imposición de licencias de importación para estimular prácticamente cualquier nueva industria que sustituyera importaciones.

A medida que la sustitución de importaciones en bienes de consumo no durable y bienes intermedios ligeros se completaba a principios de los años sesenta, las políticas comercial e industrial se enfocaron al desarrollo local de las industrias de bienes de consumo durable, bienes intermedios pesados y bienes de capital. Para ello, el régimen de protección recurrió de manera creciente a las licencias de importación —otorgadas esencialmente en fun-ción de la disponibilidad de sustitutos domésticos cercanos— y la protección arancelaria se volvió entonces menos importante de lo que había sido ante-riormente. Así, la protección industrial se mantuvo, e incluso aumentó a medida que la participación de las importaciones sujetas a licencias en la importación total subió de 18% en 1956 a 68% en 1970. Este instrumento se combinó con otras políticas para promover la integración industrial, inclu-yendo el establecimiento de requisitos de contenido local en la industria automotriz (1962), la publicación anual de listas de productos industriales con potencial para la sustitución de importaciones, y “programas de fabrica-ción” que comprendían incentivos fiscales y licencias de importación especí-ficos a un sector o empresa. Era común que estos programas estuvieran suje-tos a un calendario acordado y a un diferencial máximo entre precios internos y externos. Incluyeron, en algunos casos, el cumplimiento de objetivos de exportación o de divisas. El número de estos programas aumentó durante los años sesenta y la mayor parte de los setenta, especialmente en las industrias de bienes intermedios pesados y de bienes de capital. De hecho se convirtie-ron en el principal instrumento de política industrial durante el segundo y más difícil estadio de la iSi.

La estructura de la protección era tal que los niveles de protección aumentaban significativamente con el grado de manufactura, sobre todo



entre los bienes de consumo durable, y lo hicieron así cada vez más tanto entre el sector manufacturero y los sectores primarios como en el sector industrial mismo, donde la posición relativa de los bienes de consumo no durable empeoró y la de los bienes de consumo durable mejoró. El principal sesgo contra las actividades primarias no lo sufrió la agricultura —debido a la influencia opuesta de los subsidios a los insumos y precios de garantía en cultivos básicos—, excepto desde mediados de los sesenta a mediados de los setenta, cuando la protección efectiva pasó de positiva a negativa en este sector y aparentemente contribuyó a la desaceleración de su crecimiento. Más bien, fueron la minería y el petróleo los sectores que subsidiaron fuerte-mente al resto de la economía mediante, en especial, bajos precios de la energía (cuadro 19.2).

Las políticas de promoción de exportaciones, por otra parte, aunque cier-tamente de menor importancia, no estuvieron completamente ausentes durante la iSi. A mediados de los años sesenta se estableció el programa de maquiladoras o de industrialización de la frontera (1965), un régimen espe-cial de comercio e inversión para plantas de exportación a lo largo de la fron-tera norte. Este programa permitió a las empresas importar materias primas libres de arancel a condición de que la totalidad de su producción se reexpor-tara, mientras que la tarifa a la importación en Estados Unidos se aplicaba sólo al monto del valor agregado en México. El financiamiento para las expor-taciones también se extendió con el tiempo. En 1960 se permitió a los bancos y otras instituciones financieras utilizar parte de sus reservas legales míni-mas para ofrecer crédito para exportación a las empresas manufactureras. En 1963 se creó el Fondo para la Exportación de Productos Manufacturados

Cuadro 19.2. Tasas de protección efectiva, 1960 y 1970

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Agricultura 3.0 –1.4Minería –0.2 –12.3Petróleo –7.9 5.3Manufacturas 46.6 36.9 Bienes de consumo 40.1 28.4 Bienes intermedios ligeros 42.7 15.1 Bienes intermedios pesados 38.1 41.4 Bienes de consumo durable y bienes de capital 85.2 77.1Protección nominal promedio (todos los comerciables) 15.1 13.1

Nota: las cifras se refieren a tasas implícitas sin ajuste del tipo de cambio. El tratamiento de los no comer-ciables sigue el método de Balassa modificado (se supone que el valor agregado de los no comerciables no cambia).Fuentes: Bueno (1971) para 1960; Ten Kate y Wallace (1980) para 1970.



(Fomex) —administrado por el Banco de México y financiado con ingresos provenientes de aranceles a las importaciones—, para proveer crédito a bajas tasas de interés a los exportadores de manufacturas. Al mismo tiempo, las exportaciones manufactureras estaban exentas de gravámenes, y los impues-tos a la exportación como porcentaje de las exportaciones totales se reduje-ron de un máximo de 15% en 1955 (cuando esos impuestos fueron aumenta-dos para reducir los beneficios extraordinarios derivados de la devaluación de 1954) a menos de 5% en 1966.

Para resumir, el desarrollo industrial de México durante este periodo ocurrió en un régimen de política de sustitución de importaciones y lideraz-go del Estado bastante típico. No obstante, a partir de principios de los años sesenta proveyó incentivos a los exportadores manufactureros y niveles moderados de protección efectiva al sector manufacturero con una limitada, aunque creciente a lo largo del tiempo, dispersión de las tasas de protección entre industrias. Este régimen de política también incluyó programas para industrias nacientes que dieron un énfasis creciente a los objetivos de expor-tación y competitividad de precios. El sector manufacturero, especialmente sus industrias de bienes de consumo durable, bienes intermedios pesados y bienes de capital, se beneficiaron de tres principales mecanismos de transfe-rencia de recursos: 1] altos precios para sus productos como resultado de la protección de los mercados industriales internos; 2] menores costos de insu-mos resultantes de subsidios a la energía y licencias e impuestos de exporta-ción en algunos productos agrícolas y minerales; 3] bajos precios de bienes de capital importados como consecuencia de tipos de cambio real apreciados y altas exenciones arancelarias a las importaciones de maquinaria y equipo que facilitaron el financiamiento de la inversión industrial.

1.2.2. El desempeño de la economía y la balanza de pagos

A diferencia de lo ocurrido durante la guerra, entre 1947 y 1970 el sostenido proceso de crecimiento industrial, estimulado por la protección comercial, fue impulsado más por la sustitución de importaciones y la demanda interna que por las exportaciones (véase el cuadro 19.1). Este proceso se benefició, inicialmente, de la primera ola de inversiones extranjeras de la posguerra. Esta ola involucró a un nuevo tipo de inversionista que venía a producir manufacturas para el mercado interno y era, por tanto, diferente del tradicio-nal comprador de bonos del gobierno o ferrocarrileros, o de la compañía en busca de materias primas para la exportación.

Con el final de la segunda Guerra Mundial surgieron problemas macroeco-nómicos nuevos e imprevistos. Después de varios años de superávit en la balanza comercial y una rápida apreciación real del peso durante la guerra,



las cuentas del comercio exterior de México empezaron a registrar números rojos, con el declive de la demanda externa tras la segunda Guerra Mundial y más adelante con la caída de los términos de intercambio después de la gue-rra de Corea. La presión sobre el mercado cambiario en ocasiones se vio exa-cerbada por movimientos de capital de corto plazo hacia fuera del país, desen-cadenando una crisis de balanza de pagos. Devaluación y mayor protección comercial fueron las respuestas usuales.

Una primera crisis tuvo lugar en julio de 1948 (con el abandono de la intervención del banco central en el mercado cambiario), seguida de una casi continua depreciación del peso hasta junio de 1949, cuando la flotación se abandonó y el peso se fijó en 8.65 pesos por dólar (comparado con 4.85 antes de la crisis). En este caso el factor que desencadenó la crisis fue la severa caída en las reservas internacionales en 1946-1947, que resultó de un fuerte aumento en las importaciones causada por la expansión de la deman-da interna y la recuperación de la demanda por importaciones que había estado reprimida durante la guerra. Una segunda crisis tuvo lugar en abril de 1954 en respuesta al desequilibrio externo provocado por el fin de la guerra de Corea y la recesión que le siguió en la economía estadounidense. Como resultado, el peso se fijó en un nuevo nivel de 12.5 pesos por dólar, que pre-valecería hasta 1976. Esta vez la devaluación fue una medida preventiva tomada mucho antes de que las reservas internacionales del banco central se vieran seriamente amenazadas.

El periodo que siguió hasta 1970, comúnmente conocido como el desa-rrollo estabilizador, se considera una edad dorada en el crecimiento económi-co de México. Durante esta etapa, el crecimiento del producto interno bruto se aceleró (a una tasa de 7% anual entre 1956 y 1970), con una tasa de infla-ción de alrededor de 3% al año, y un tipo de cambio fijo en relación con el dólar que se mantuvo durante 22 años. Mientras que la política de desarrollo continuó enfocada en la industrialización, con el Estado como un agente importante, la estabilidad de precios y de la balanza de pagos se consideraron prioridades adicionales de la política económica, de manera que se evitaron altos déficits fiscales y la depreciación del tipo de cambio. A este cambio de prioridades cabe agregar un entorno económico internacional más estable y la ausencia relativa (comparada con los periodos anteriores) de choques internos de oferta.

Durante este lapso, México siguió un “patrón de industrialización de país grande”, con el dinámico mercado interno como la principal fuente de expan-sión de la demanda (véase el cuadro 19.1). Además, los años sesenta también registraron un intenso proceso de sustitución de importaciones que contribu-yó significativamente a la expansión de los sectores productores de bienes de consumo durable, intermedios pesados y de capital. Entre éstos, los que registraron las mayores reducciones en los coeficientes de importación y las



tasas más altas de crecimiento fueron la industria automotriz, maquinaria y aparatos eléctricos, hule y químicos. Aunque los mercados de exportación tuvieron una contribución mucho menor y la participación de las exportacio-nes en el producto tendió en promedio a caer, la década también registró el principio de un proceso que habría de volverse más importante en la prime-ra mitad de los setenta, el sustancial aumento de los coeficientes de exporta-ción en los sectores de bienes de consumo durables y de capital, y el desarro-llo de las plantas maquiladoras en la frontera norte. La inversión extranjera tuvo un papel prominente en la expansión de los sectores líderes, en particu-lar en tres de las cuatro industrias más dinámicas (automóviles, maquinaria no eléctrica y aparatos eléctricos) y un papel significativo y creciente en la cuarta (química).

1.2.3. La política de protección y el crecimiento: una interpretación

No cabe duda que la estrategia de iSi fue más exitosa en México que en muchos otros países en desarrollo, particularmente de América Latina. Pen-samos que existen tres razones que explican por qué mientras que las políti-cas proteccionistas efectivamente estimularon la industrialización, los costos de la protección comercial, tanto estáticos como dinámicos, fueron relativa-mente moderados en el caso de México.

En primer lugar, las tasas de protección de México fueron relativamente moderadas cuando se les compara con las de muchos países latinoamericanos y con las de otras economías en desarrollo (incluyendo algunas en el este de Asia). Esta característica ha sido atribuida al hecho de que, a pesar del amplio uso de restricciones cuantitativas, se ejerció un cierto grado de disciplina doméstica de precios por la amenaza del contrabando y de la competencia potencial —dada la larga frontera con la economía estadounidense—, así como por el papel de los controles de precios en el sector manufacturero.

Una segunda razón tiene que ver con el tamaño relativamente grande del mercado interno. México era el segundo país más poblado de América Latina, que en 1970 tenía una población similar a la de Italia y mayor que la de los demás países de Europa del sur o que la de los países de reciente industrialización del este de Asia. A pesar del bajo nivel de ingreso per cápi-ta y de su desigual distribución, el tamaño del mercado interno fue suficien-te para que sectores industriales con altos costos fijos (asociados con su intensidad de capital) y, como resultado, fuertes economías de escala, pudie-ran establecerse. También atrajo la inversión extranjera necesaria para desa-rrollar estas industrias intensivas en capital y tecnología. En otros países, a medida que las oportunidades para la sustitución fácil de importaciones se agotaban, el ritmo del desarrollo industrial se redujo, y los intentos por entrar



en la fase difícil de la sustitución de importaciones habían de resultar en sectores industriales muy ineficientes. Todo esto es consistente con las esti-maciones, más bien bajas, de los costos estáticos de las políticas proteccionis-tas. Joel Bergsman (1974) calculó los costos de la protección en 1960 en 2.5% del pib, mientras que sólo 0.3% tuvo su origen en una mala asignación de recursos (el resto, 2.2%, fue atribuido a la “ineficiencia X”1 más las rentas monopólicas).

En tercer lugar, al igual que la economía de Brasil, y a diferencia de la relativamente más madura economía de Argentina, México tenía una econo-mía dual con excedentes de trabajo que generaban una oferta de trabajo rela-tivamente elástica para el sector moderno de la economía. Ello fue importan-te para el proceso de reasignación de la fuerza laboral. La expansión del sector industrial provocó un desplazamiento de trabajo de los sectores de baja productividad hacia los sectores de alta productividad. Estas ganancias de productividad estaban detrás de los rápidos aumentos en el pib per cápita. En contraste, en economías maduras como la argentina, casi todos los secto-res eran modernos y no había un sector de subsistencia grande. Los niveles de productividad eran similares en los distintos sectores y, como resultado, la economía no pudo beneficiarse de la reasignación de trabajo de los secto-res de baja hacia los sectores de alta productividad. Más bien, la expansión del sector industrial significó absorber trabajo empleado en el sector expor-tador moderno. Debido a que la industrialización desplazó trabajo empleado en el sector exportador, el sesgo antiexportador de la política de protección fue mayor.

1.3. La crisis de Bretton Woods y el nuevo orden económico internacional (1971-1984)

1.3.1. La diversificación de la política comercial e industrial

Con el giro del “desarrollo estabilizador” al “desarrollo compartido” durante la administración del presidente Echeverría, las políticas comercial e indus-trial diversificaron sus objetivos para dar más énfasis a la promoción de exportaciones, el desarrollo de las industrias de bienes de capital, la descen-tralización regional de las actividades industriales y la regulación de la inver-sión extranjera. Las nuevas prioridades se reflejaron en varias reformas polí-ticas. Las políticas de promoción de exportaciones incluyeron el establecimiento de subsidios a la exportación (Certificados de Devolución de Impuestos, Cedis) en 1971, y la reducción de tarifas a los insumos importados

1 Ineficiencia resultante de producir a un costo mayor del mínimo posible.



por las empresas exportadoras; la expansión de los créditos de corto plazo proveídos por el Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados (Fomex), y la creación, en 1972, del Fondo de Equipamiento Industrial (Fonei) para el financiamiento de inversiones orientadas a las exportaciones, así como del Instituto Mexicano de Comercio Exterior (imce) en 1970, el cual tenía como objetivo fortalecer los esfuerzos de promoción de exportaciones y facilitar el acceso a los mercados internacionales.

La preocupación por promover una industria doméstica de bienes de capital inspiró las reformas arancelarias de 1973, que elevaron el nivel de protección para esa industria y condujeron al reemplazo, en 1975, de la regla XIV de la legislación arancelaria —que tradicionalmente había proveído sub-sidios a la maquinaria y equipo importados—, por subsidios a la maquinaria importada para la producción de nuevos bienes de capital. Los incentivos fiscales también fueron revisados y, por medio de un marco unificado (Cer-tificados de Promoción Fiscal, Ceprofis), dieron un tratamiento preferencial a la producción y compra de bienes de capital domésticos, así como a peque-ñas empresas y actividades regionalmente descentralizadas.

La ley de inversión extranjera de 1973 redefinió las reglas para la partici-pación de inversionistas extranjeros, incluyendo una restricción general de 49% a la propiedad extranjera. En la práctica, la ley se aplicó a los nuevos proyectos de inversión extranjera, ya que la agencia reguladora correspon-diente permitió a las compañías que eran propiedad exclusiva de extranjeros mantener la estructura de capital existente antes que la ley entrara en vigen-cia. La agencia también estaba facultada para modificar la regla general de 49%, tomando en cuenta varios criterios que incluían la complementariedad de las inversiones con el capital nacional y sus efectos en la transferencia de tecnología, balanza de pagos y empleo.

Las reformas tuvieron un éxito temporal ya que, entre otras cosas, las exportaciones de manufacturas respondieron a los incentivos fiscales y se expandieron a tasas de entre 14 y 15% en 1972 y 1973, muy por arriba de la tasa promedio de 5.4% anual en los años sesenta. Desafortunadamente, la primera mitad de los setenta también registró el surgimiento de severos des-equilibrios macroeconómicos. La expansión del gasto público (a tasas de casi 12% al año en la administración de Echeverría) y el fracaso del intento de reforma fiscal de 1972, condujeron a déficits crecientes en las finanzas publi-cas. Además, en la medida en que la inflación interna se aceleró por encima de la tasa externa de inflación, en el contexto de un tipo de cambio nominal fijo, el tipo de cambio real sufrió una continua y sustancial apreciación real. Junto con la expansión del déficit fiscal y de la demanda agregada, ello con-dujo a un aumento en seis veces del déficit externo en bienes y servicios, y a un aumento en cuatro veces en el déficit en cuenta corriente entre 1972 y 1975. El deterioro del entorno internacional también tuvo un papel impor-



tante en esta evolución, a medida que la edad dorada en la economía mun-dial llegaba a su fin. El primer choque petrolero se dio cuando México era todavía un importador neto de petróleo y, junto con la caída de la demanda externa, contribuyó al aumento del desequilibrio externo.

La situación empeoró significativamente como resultado de la fuga de capitales provocada por la anticipación, por parte de los inversionistas, de un inevitable cambio de política. A pesar del aumento en los controles de impor-tación y los aranceles, las presiones sobre la balanza de pagos forzaron al gobierno a devaluar el peso en casi 100% en agosto de 1976, abandonando así la paridad cambiaria que se había mantenido fija durante más de 20 años. Por primera vez desde los años cincuenta, el gobierno se dirigió al Fondo Mone-tario Internacional para pedir asistencia financiera, y a fines de 1976 se acor-dó un programa de estabilización.

1.3.2. El auge petrolero y la petrolización de la economía

A pesar de la severa crisis de 1976, en un año o menos las perspectivas de la economía se modificaron radicalmente por el anuncio de los vastos recursos petroleros de México. Las reservas probadas de petróleo aumentaron de 6.3 miles de millones de barriles en noviembre de 1976 a 16 000 millones a fines de 1977 y a 40 000 millones un año después. El déficit comercial estuvo de nuevo bajo control en 1977-1978, a niveles por debajo de los de 1971-1972. El perfil de la deuda externa se reestructuró y, por un tiempo, el nuevo endeu-damiento no creció de forma importante.

La explotación de los recién descubiertos recursos petroleros en el sur de México y su venta en el mercado internacional habrían de traer una rápida y fuerte recuperación. En efecto, de 1978 a 1981 el crecimiento económico se recuperó fuertemente, llevando a un periodo de expansión a tasas muy por encima de la norma histórica. Impulsado por la producción de petróleo (con un crecimiento anual de 19%) y las exportaciones del mismo (cuyo creci-miento anual fue de 53%), el pib aumentó aproximadamente 9% al año, y el ingreso nacional real —que se benefició del vuelco favorable de los términos de intercambio a raíz del aumento del precio del petróleo en 1979-1980— cre-ció incluso a una tasa mayor (9-10%). El patrón de crecimiento presentó algunos síntomas de “enfermedad holandesa” que tuvieron su papel en la creciente vulnerabilidad y fragilidad financiera de la economía. En efecto, aunque la inversión fue muy dinámica, su estructura sectorial estuvo fuerte-mente sesgada a favor de la industria petrolera y de los sectores de comercio y servicios. No es sorprendente entonces, que en un periodo de auge, el cre-cimiento del sector manufacturero se desaceleró: quedó por debajo de la tasa global de crecimiento y pasó de 10% en 1979 a aproximadamente 6% en 1980



y 1981. Además, pocas inversiones se dirigieron al sector manufacturero de exportación, aunque hay dos excepciones que merecen ser destacadas: la industria automotriz —donde una nueva generación de plantas se estaba construyendo con tecnología de punta, explícitamente diseñada para compe-tir en el mercado mundial— y la industria petroquímica, donde el sector público estaba invirtiendo fuertemente.

La duplicación del precio del petróleo y el aumento de las tasas externas de interés en 1979-1980 tuvieron, en balance, un efecto favorable a corto plazo. La bonanza petrolera convirtió a México en cliente preferido de los bancos internacionales, y los préstamos externos fueron concedidos en mon-tos y condiciones notablemente más favorables que para el resto de los países en desarrollo. En retrospectiva, la naturaleza de estos choques externos fue dramáticamente malinterpretada por el gobierno mexicano (así como por otros agentes económicos). Por un lado se pensó que precios reales del petró-leo altos y crecientes serían una característica permanente de la economía internacional, mientras que, por otra parte, el aumento de las tasas de interés fue interpretado como un fenómeno temporal. En la medida en que esta perspectiva optimista siguió prevaleciendo durante la primera mitad de 1981, aun cuando la recesión en Estados Unidos ya había empezado a debilitar el mercado petrolero internacional y las tasas externas de interés continuaban subiendo, la expansión fiscal se reforzó en 1981.

Así, el año 1981 registró un deterioro masivo de los indicadores macroeco-nómicos. El valor real del peso (con una apreciación de alrededor de 30%) alcanzó un nivel histórico a fines de 1981, y el déficit financiero del gobierno casi se duplicó de 1980 a 1981 alcanzando un nivel de 14% del pib. La expan-sión fiscal, combinada con la apreciación real del tipo de cambio y la libera-lización de las importaciones iniciada con el programa de estabilización acor-dado con el Fmi en 1976, condujeron a un deterioro masivo de las cuentas externas, en particular de la balanza comercial no petrolera. Mientras que las exportaciones no petroleras habían empezado a caer a mediados de 1979, las importaciones de bienes habían crecido a un ritmo vertiginoso y aumentaron en casi 30% en 1981 (a pesar de la reversión del programa de liberalización de importaciones en la segunda mitad del año). Así, el déficit comercial se duplicó de 1980 a 1981, mientras que el déficit en cuenta corriente alcanzó un nuevo record de 12.5 miles de millones de dólares.

1.3.3. La crisis de la deuda externa

La deuda financió la brecha externa y saltó de 57.4 a 72.2 miles de millones de dólares en un año (gráfica 19.3). La estructura de la deuda, por su parte, se volvió cada vez más vulnerable. La deuda pública externa de corto plazo



subió de 1.5 miles de millones de dólares a fines de 1980 a 10.8 miles de millones un año después. Para 1981 los préstamos de corto plazo representa-ban más de la mitad del endeudamiento externo neto. La relación de intere-ses pagados sobre la deuda externa a exportaciones totales aumentó de 27% en 1977-1978 a 37% en 1981-1982, aunque vale la pena observar que este aumento se explica totalmente por las crecientes tasas de interés, ya que la relación deuda/exportaciones muestra una reducción moderada durante el mismo periodo (de 3.1 a 2.8). La fragilidad financiera se hizo evidente tam-bién en el sector privado. La relación deuda/capital de las empresas privadas grandes aumentó de 0.9 en 1978 a 1.2 en 1981. Más importante aún es el cambio en la composición de la deuda: la participación de la deuda denomi-nada en dólares en la deuda total de las empresas privadas grandes creció de 30% en 1978 a 63% en 1981.

Las expectativas optimistas del gobierno eran compartidas por los ban-cos internacionales, que redoblaron sus préstamos a México, pero no por todo el mundo: después de endeudarse fuertemente con el exterior entre 1979 y 1980, el sector privado mexicano inició un ataque especulativo sin precedente contra el peso en la primera mitad de 1981, y más de 20 000 millones de dólares salieron del país en 18 meses. La magnitud de la fuga de capitales fue tal que absorbió tanto como el 54% del aumento en la deuda externa de México (neta de reservas internacionales) en 1981 y 1982, gene-rando tensiones políticas crecientes entre el gobierno de López Portillo y los grandes conglomerados financieros privados.

A principios de 1982 el precio internacional del petróleo seguía cayendo, la fuga de capitales estaba en su máximo, y casi la mitad de la deuda externa

Gráfica 19.3. Deuda externa total, 1970-1983


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Como porcentaje del PIB Miles de millones de dólares



del país debía ser pagada o refinanciada durante los siguientes 12 meses. Aunque a mediados de 1981 se habían restablecido los controles a la impor-tación y se había introducido una reducción de 4% en el presupuesto de 1981, un cambio más radical en las políticas económicas era inevitable. Así, en febrero de 1982 el gobierno adoptó un paquete de contracción fiscal con devaluación, manteniendo la libre convertibilidad del peso.

Si bien la balanza comercial se volvió superavitaria en el segundo trimes-tre de 1982, el paquete de políticas de febrero no fue efectivo en parar la especulación financiera y la fuga de capitales posdevaluación. La fuga de capitales se convirtió, por mucho, en la principal fuente de desequilibrios en la balanza de pagos y, con los préstamos externos crecientemente raciona-dos, de la caída resultante en las reservas internacionales del banco central. En agosto de 1982, cuando las reservas se habían agotado casi completamen-te, el flujo de financiamiento internacional hacia México se interrumpió abruptamente. A ello siguieron nuevas y dramáticas devaluaciones, junto con la adopción de un régimen de tipo de cambio dual.2 El gobierno suspen-dió los pagos de la deuda externa, marcando con ello el principio de la crisis internacional de la deuda. Fue en estas circunstancias, complicadas aún más por las crecientes tensiones políticas entre el gobierno y los grandes conglo-merados financieros, que en su último informe presidencial a la nación (1 de septiembre de 1982), López Portillo anunció dramáticamente la nacionaliza-ción del sistema bancario y la adopción de un régimen integral de control de cambios. Era demasiado tarde, sin embargo, para adoptar un régimen de control de cambios: las reservas externas se habían agotado y la crisis inter-nacional de la deuda había llegado.

2. la inSerción de la economía mexicana en la globalización (1985-2010)

2.1. El marco institucional del nuevo modelo de desarrollo

Al igual que sucedió en muchos otros países en desarrollo, el gobierno del presidente De la Madrid (1982-1988) consideró que la crisis de la deuda en México —y de hecho en América Latina— tenía su origen en las distorsiones inherentes a la pauta tradicional de desarrollo basada en la sustitución de importaciones y en la fuerte intervención del Estado en la economía. El gobierno consideró que para salir de la crisis era necesario colocar a las exportaciones como el nuevo motor de crecimiento, impulsadas por un sec-

2 Es decir, un régimen con dos tipos de cambio, uno para transacciones comerciales y otro para transacciones financieras.



tor privado local que fuese capaz de competir exitosamente sin necesidad de subsidios. Para lograrlo puso en marcha una nueva estrategia que compren-dió dos vertientes. La primera fue enfrentar la crisis económica mediante un programa de estabilización ortodoxo, de contracción fiscal y depreciación cambiaria. La estrategia no tuvo el resultado deseado y, ante la caída del mercado petrolero mundial en 1986, se optó por aplicar un programa hetero-doxo: el Pacto de Solidaridad Económica, similar a los que estaban en vigor en ese entonces en Brasil y Argentina. El Pacto consistió en acuerdos entre los sectores empresarial, laboral y gubernamental para concertar la evolu-ción de precios clave, como el tipo de cambio, el salario mínimo nominal y fijar los de algunos bienes básicos. Sucesivas renovaciones del Pacto, junto con la renegociación de la deuda externa gracias al Plan Brady,3 abatieron la inflación y ayudaron a un repunte económico a fines de la década. Pero con-llevaron la persistente apreciación del tipo de cambio real que desembocaría unos años después en una nueva crisis de balanza de pagos.

La segunda vertiente, que comenzó en 1985-1986, consistió en aplicar diversas reformas para eliminar la protección del mercado local de bienes y servicios, liberalizar los flujos financieros y de inversión extranjera, y dismi-nuir la presencia del Estado en la economía. Estas reformas, ratificadas y profundizadas por gobiernos posteriores, marcan la pauta de desarrollo desde entonces. Gracias a ellas, en pocos años México pasó a ser de las economías de tamaño medio más abiertas al comercio e inversión foráneas en el mundo, con una injerencia del sector público en la economía severamente acotada. La siguiente sección describe las reformas más importantes para el cambio de pauta de desarrollo.

2.2. Reformas estructurales y apertura comercial

2.2.1. Desmantelamiento de la protección comercial

La reinserción de México en los circuitos globales de comercio e inversión procedió en dos frentes. El primero fue incorporar al país a acuerdos interna-cionales afines al libre comercio. Los primeros pasos en este empeño fueron la firma, en 1985, del Acuerdo Bilateral sobre Impuestos Compensatorios con Estados Unidos —en el que México accedió a eliminar subsidios a la exporta-ción— y la adhesión al gatt en 1986. A principios de los años noventa comen-zaron las negociaciones entre México, Estados Unidos y Canadá para concer-

3 Plan adoptado a finales de la década de 1980, con el nombre del entonces secretario del Tesoro norteamericano, para reestructurar la deuda de los países en desarrollo con bancos comerciales, basado en operaciones de reducción de la deuda y el servicio de la deuda efectua-das voluntariamente en condiciones de mercado.



tar un acuerdo trilateral de libre comercio. El acuerdo, denominado Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), fue aprobado por los tres cuerpos legislativos en 1993. Entrando en operación el primer día de 1994, comprometió a los tres países a eliminar las trabas al flujo comercial de bie-nes y de inversión entre ellos, en un plazo no mayor a 15 años. Además especificó mecanismos de salvaguarda, solución de disputas, protección de la propiedad intelectual, normas ambientales y laborales. Poco después México ingresó a la ocde y a la Organización Mundial de Comercio (omc), y desde entonces ha firmado múltiples acuerdos de libre comercio, inter alia con Chi-le, Costa Rica, Colombia, Venezuela, Bolivia y la Unión Europea.

El segundo frente fue desmantelar la protección comercial, misma que había alcanzado su ápice cuando, en la crisis en 1982, el gobierno sujetó toda importación al requisito de permiso previo. El primer paso se dio en 1984, con una apertura comercial moderada que redujo de 100 a 87% la proporción del volumen de importaciones sujetas a permisos previos, y disminuyó el número y dispersión de las tarifas arancelarias. Ante la escasa respuesta de las exportaciones no petroleras y el alza de la inflación, el gobierno procedió a profundizar la apertura comercial. Así, en el marco de un nuevo programa de estabilización y ajuste, en julio de 1985, por primera vez en la historia moderna del país se avanzó de manera significativa en eliminar la protección comercial. En efecto, se redujo el número de tarifas y se cancelaron permisos previos a gran número de fracciones arancelarias, dejando bajo tal control sólo 37% del volumen total de importaciones (908 de un total cercano a 8 000 fracciones). Con ello se abrieron los mercados de bienes de capital y produc-tos intermedios, dejando todavía protegidos los de consumo final.

En 1987 la liberalización comercial retomó impulso en el contexto del Pacto de Solidaridad. Así, en parte para ayudar a abatir la inflación que llega-ba a tres dígitos, se eliminaron los permisos previos de importación en buena parte del mercado de bienes de consumo, reduciendo, de esta manera, la cobertura de tal sistema a 20% del volumen importado (básicamente algunos bienes agrícolas y ciertas manufacturas). A la vez, el número de tarifas se redujo a la mitad y quedó en cinco. Si bien ya venía dándose su cancelación gradual, la lista de precios oficiales sobre bienes importados se eliminó del todo en 1988. Con ello, en menos de 36 meses el mercado nacional se ubicó entre los menos protegidos del mundo.

La reforma comercial continuó en los años siguientes, de manera que en 1993, antes del arranque del tlcan, sólo 20% del volumen total de importa-ciones quedaba sujeto a permiso previo, el arancel máximo era de 25% y el promedio de 12.5%. El tlcan, punto culminante de este proceso, comenzó a operar en enero de 1994, concretando el compromiso de los tres países sig-natarios para eliminar —con calendarios específicos y en un lapso no mayor de 15 años— las barreras arancelarias y no arancelarias a su comercio intra-



rregional. Si bien México había instrumentado antes un fuerte proceso de apertura comercial, el tlcan autorizó continuar con restricciones a la impor-tación de algunos productos, entre ellos maíz, productos petrolíferos, auto-móviles y equipo de transporte. Por otra parte, el tratado incorporó entre sus elementos adicionales el compromiso para liberalizar los flujos de inversión extranjera y la incorporación de ciertos criterios ambientales y laborales.

Para México, el tlcan tenía tres objetivos complementarios. El primero era reducir las presiones inflacionarias en el país mediante la competencia del exterior. El segundo era insertar a la economía mexicana en una trayec-toria de elevado crecimiento de largo plazo, cuyo puntal fuese la exportación al mercado de Estados Unidos. Supuesto subyacente era que el tlcan, junto con las demás reformas, induciría un aumento en la inversión nacional y extranjera para explotar el potencial de México como plataforma de exporta-ción a Estados Unidos, en productos intensivos en mano de obra. Finalmente el tercero, de contenido político, era asegurar la irreversibilidad del proceso interno de reformas económicas liberales iniciado en los años ochenta mediante las restricciones internacionales, legales y normativas, para disua-dir cualquier intento por regresar al proteccionismo y a la intervención fuer-te del sector público en la economía.

Desde entonces, todas las administraciones que han asumido la presi-dencia en México han ratificado su compromiso con la liberalización comer-cial. Cabe señalar que la reforma comercial también eliminó los permisos y precios oficiales que prevalecían sobre ciertas exportaciones. En este terre-no, igualmente es destacable que se canceló todo incentivo fiscal o crediticio especial para las exportaciones, más allá de la exención de aranceles a la importación temporal.

2.2.2. Liberalización de la inversión extranjera y del mercado financiero

Como se vio antes, tradicionalmente la entrada de inversión extranjera y otros capitales a México estaba fuertemente regulada. El gobierno de De la Madrid comenzó a abatir estos controles: en la manufactura la desregulación fue rápida y sólo en pocas actividades quedó totalmente excluida la presencia extranjera, entre ellas la petroquímica básica. El primer paso se dio en febre-ro de 1984, con los lineamientos de la Comisión Nacional de Inversión Extranjera (cnie) que dieron pie a instalar empresas de capital mayoritario o totalmente extranjero en algunas actividades intensivas en capital o tecnolo-gía, o con potencial exportador. La cnie autorizó la apertura de filiales de empresas extranjeras y amplió oportunidades de inversión extranjera directa (ied) en la petroquímica secundaria, al aumentar el rango de actividades comprendidas en ésta. En 1989 se relajaron aún más las restricciones, con lo



que en casi 75% de actividades productivas se eliminaron los límites máxi-mos legales a la presencia del capital externo. Las excepciones que continua-ron reservadas al Estado o a mexicanos, fueron petróleo y petroquímica bási-ca, la generación y transmisión de energía eléctrica, bancos y servicios financieros, los medios de comunicación así como el transporte marítimo, terrestre y aéreo. También se permitió a extranjeros la compra de acciones neutras “N” de empresas que cotizaran en la Bolsa Mexicana de Valores.

En diciembre de 1993, a punto de arrancar el tlcan, se promulgó la nueva Ley de Inversiones Extranjeras que especificaba la apertura al capital foráneo en las áreas y formas acordadas en el tlcan. En especial con ello se comenzó a desregular la ied en el sector automotriz, iniciando formalmente la anulación progresiva de los requisitos de desempeño que marcaron el desarrollo de dicho sector desde los sesenta.

En síntesis, con la nueva ley las actividades abiertas a participación mayoritaria de inversión extranjera aumentaron hasta representar 81% del pib en 1993. Entre las áreas que liberalizó están las sociedades de producción cooperativa, televisión por cable, provisión de servicios marítimos, y trans-portación terrestre de pasajeros y de carga con autobuses y camiones. De especial relevancia para la manufactura fue quitar las restricciones a la par-ticipación mayoritaria en la petroquímica secundaria, en la industria de auto-partes y en la construcción de autobuses y camiones. De hecho, con la salve-dad de la petroquímica básica y la producción de armamentos y explosivos, la manufactura quedó del todo abierta a la inversión extranjera, incluso mayoritaria. La siguiente medida significativa de apertura a la ied surgió a raíz de la crisis de 1994 cuando, con el fin de rescatar el sistema de la banca comercial del país, se autorizó la entrada de inversión extranjera en este sec-tor sin tope alguno al porcentaje de participación en el capital.

La reforma financiera comenzó en la segunda mitad de los años ochenta con la unificación del mercado cambiario, la liberación de las tasas nomina-les de interés, la eliminación del encaje legal y del sistema de “cajones”. Esto último permitió a los bancos comerciales asignar el crédito libremente. Par-teaguas del proceso fue la desincorporación de la banca comercial en 1991-1992, después de una década de propiedad estatal. De hecho, con la puesta en marcha del tlcan, el mercado de crédito y financiamiento interno se encontró totalmente libre a la entrada y salida de capitales externos. Como parte de la reforma financiera también se reconvirtió la banca de desarrollo, obligándola a operar básicamente como banca de segundo piso y concentrar-se en atender las necesidades de las pequeñas y medianas empresas (pyme). Como parte de esta reforma se obligó a la banca de desarrollo a dejar de otor-gar créditos como meros subsidios y, en cambio, adoptar estrictos criterios de mercado al evaluar y seleccionar proyectos y aplicar tasas de interés superio-res al costo porcentual de captación promedio.



Desafortunadamente, este proceso no se acompañó de una moderniza-ción de la supervisión bancaria. En consecuencia, la vertiginosa expansión del crédito a la que dio lugar —y que llevó a ensanchar el crédito bancario en 19 puntos como proporción del pib para ubicarse en 49.5% en 1994—, desem-bocó en un agudo problema de cartera vencida y de insolvencia bancaria el año siguiente. Ello obligó a ejecutar un programa de rescate de la banca comercial que, antes de que terminara la década, condujo a que la gran mayoría de bancos fuera adquirida por grupos extranjeros.

2.2.3. Privatización de entidades públicas

La privatización y desincorporación de empresas públicas fue un elemento esencial de las reformas estructurales. Abrió espacio a la iniciativa privada y ayudó a corregir las finanzas públicas ya que, salvo contadas excepciones, las empresas desincorporadas operaban con números rojos. La venta de paraes-tatales se efectuó mediante licitación pública; el gobierno aceptó o rechazó la oferta en función del precio ofrecido y, en alguna medida, también de los planes de inversión y de empleo. Si bien un primer avance se dio en 1983-1984, con la venta de las empresas industriales y comerciales que habían pasado a manos del Estado a raíz de la nacionalización bancaria, la privatiza-ción formal comenzó en 1985. Tuvo dos etapas. La primera, de entonces a 1987, se abocó a la venta de empresas medianas o chicas que, en general, no gozaban de posiciones privilegiadas en sus mercados. El 80% de las empresas privatizadas en este periodo antes habían sido propiedad privada. Al finalizar esta primera etapa, el sector paraestatal se había reducido en más de 200 empresas, y ya no participaba en la producción de bebidas embotelladas, textiles, cemento, automóviles, farmacéutica y petroquímica secundaria. Los recursos obtenidos con las privatizaciones de esta etapa fueron tan sólo 2% de los recursos totales que obtuvo el Estado por esta vía entre 1982 y 1994.

La segunda fase, de 1989 a 1996, estuvo marcada por la venta de empre-sas grandes con poder de mercado, aprovechando las modificaciones en el marco regulatorio que ampliaron la posible participación del sector privado —nacional y extranjero— en áreas antes vedadas por ley. En ella, se desin-corporaron más de mil de las 1 155 empresas públicas que existían en 1982. Los ingresos por concepto de las privatizaciones formaron parte de un fondo de contingencia que, en última instancia, sirvió para amortizar deuda pública interna. Como parte de las medidas, en respuesta a la crisis de divisas de 1995, el gobierno inició una nueva ronda de privatizaciones que abarcó empresas de servicios ferrocarrileros, eléctricos, de administración portuaria y otros y, del sector manufacturero, las plantas petroquímicas y la producto-ra e importadora de papel (pipSa). La venta de las petroquímicas enfrentó



oposición dentro y fuera del gobierno. Los compradores potenciales mostra-ron reticencia pues dichas plantas, si bien operan en mercados competitivos en cuanto a sus productos de venta, dependen de Pemex en el suministro de insumos críticos. En 2008, la reapertura de la discusión sobre la reforma energética no pareció alterar de manera significativa el status quo respecto a las fuertes restricciones a la participación del sector privado en la petroquí-mica básica. En la secundaria, en contraste, continúa la posibilidad de tener hasta el 100% de inversión privada, local o extranjera.

2.2.4. El desmantelamiento de la política industrial tradicional

El retiro del Estado de la esfera económica se expresó, además, en un cambio radical en su forma de intervención en diferentes sectores de actividad. Se desechó la estrategia basada en la identificación de sectores con potencial de desarrollo, se eliminaron las prácticas de fomento selectivo y en lugar de ello se adoptaron políticas horizontales que a priori no son selectivas por rama o tipo de actividad. Tal modificación se expresó en la convicción de que la mejor política para promover el desarrollo económico en general es la remo-ción de obstáculos al juego del mercado, junto con un régimen legal de respe-to a los derechos de propiedad privada. En los hechos, ello llevó a la política industrial a abandonar toda forma tradicional de injerencia directa selectiva vía subsidios, permisos, licencias o requisitos de desempeño en torno a reque-rimientos, como el grado de contenido nacional o la generación neta de divi-sas. Con ello, el viraje de la política económica a partir de 1985 —y sobre todo entre 1987 y 1988— hacia la apertura comercial y el libre juego del mercado canceló toda medida sugerente de mayor regulación o intervención del Esta-do en la esfera productiva. Así, y en concordancia con las disposiciones del gatt, desapareció la mayoría de los subsidios, salvo los que aligeraban la car-ga tributaria sobre ciertas importaciones temporales. Esta implementación de políticas sectoriales neutrales y de aplicación horizontal pareja a todos los sectores, orientadas a compensar ciertas fallas generales del mercado, en esencia ha estado inalterada desde los años noventa hasta ahora.

2.3. Conformación de la nueva inserción internacional de la economía mexicana

Los primeros logros de las reformas estructurales iniciadas a mediados del decenio de 1980, aunadas a las estrategias de estabilización que las acompa-ñaron, fueron abatir la inflación, corregir la tendencia al persistente desba-lance fiscal, y resolver el problema de la deuda externa reinsertando al país



en los circuitos de capital internacionales. Todo ello tuvo como resultado recolocar a la economía mexicana en una senda de expansión moderada, sin presiones inflacionarias.

Como se examinó antes, este proceso se acompañó de un acotamiento severo en las formas e intensidad de intervención del Estado en la actividad productiva o financiera. Por otro lado, la liberalización del comercio y de la inversión extranjera (junto con el tlcan) han estrechado la relación entre la economía mexicana y la estadounidense, tanto en lo que se refiere a comer-cio como a flujos de capital. Tras la eliminación de las restricciones a la pro-piedad extranjera, la participación foránea —en especial de Estados Unidos— en la economía ha aumentado mediante inversiones directas, ya sea en nuevas plantas, fusiones o adquisiciones.

2.3.1. Desempeño exportador y flujos de inversión

Otro logro importante de la transformación económica de México es el auge de las exportaciones, sobre todo las no petroleras y el renovado acceso al flujo de capital externo, incluyendo la inversión directa. Desde el principio de la década de 1980 la expansión de las exportaciones mexicanas fue nota-ble, y con el tlcan se ha acelerado más. En efecto, como se muestra en el cuadro 19.3, durante 1993-2006 las exportaciones crecieron a una tasa media de 11%, que, si bien inferior a la de China, se coloca entre las más altas del mundo, superando a las de otras economías de América Latina y del este de Asia. Otra muestra de su dinamismo es que, mientras que en 1994 las expor-taciones representaron apenas 16% del pib de México, hoy alcanzan una pro-

Cuadro 19.3. Crecimiento de las exportaciones, 1982-2006. México y selección de países en vías de desarrollo

(promedio anual, porcentaje)

1982-1993 1993-2006

China 6.9 18.7 Corea del Sur 10.9 14.2 Turquía 7.01 11.5 México 5.8 11.1 Malasia 12.3 8.9 Argentina 3.7 8.3 Tailandia 14.5 7.8 Chile 8.4 7.5 Brasil 8.0 7.1

1 1987-1993.Fuente: Banco Mundial (http://web.worldbank.org).



porción superior a 33%. Al respecto, dado que el alza de las importaciones fue todavía más aguda, la suma de las importaciones y las exportaciones medida como proporción del pib se elevó cerca de 35 puntos porcentuales, ubicándose en un promedio de 63% para 1993-2006 frente a 27% durante el periodo 1982-1993.

Este desempeño se asoció a un cambio sustancial en la estructura de las exportaciones. En efecto, mientras que en los años ochenta las ventas petro-leras representaban 80% de las exportaciones totales del país, hoy constituyen cerca de 15%. A partir de 1985, y en especial de 1994, México se ubica entre los 10 primeros países exportadores (no petroleros) en el ámbito mundial. Su dinamismo es particularmente evidente en las exportaciones manufacture-ras. Como se muestra en el cuadro 19.4, de 1985 a 1994 México se ubicaba ya en el quinto lugar entre los países con mayores aumentos porcentuales en su grado de penetración del mercado internacional de manufacturas. En la déca-da siguiente, 1994-2004 (2005 es el año más reciente con datos comparativos disponibles), ocupó la segunda posición, apenas detrás de China.

En este proceso las maquiladoras se constituyeron en uno de los agentes del auge exportador. Al principio de los años noventa generaban más de la mitad de las exportaciones totales de la manufactura mexicana, y más de 40% de las exportaciones totales de México. Otros actores importantes detrás de este fenómeno fueron las empresas extranjeras ya establecidas en México, así como otras que llegaron como parte del flujo de inversión extranjera directa atraídas por la liberalización comercial, el tlcan y el proceso de pri-vatización.

En síntesis, en cerca de dos décadas, el auge exportador basado en las manufacturas cambió por completo la inserción de México en el comercio mundial. De hecho, mientras que tradicionalmente sus principales exporta-ciones eran productos primarios (camarón, café, algodón y tomates), a comienzos de los años ochenta México era una economía fundamentalmente exportadora de petróleo. Sin embargo, antes de que terminara dicha década, la manufactura proporcionaba más de 50% de las exportaciones totales de México. Hoy en día su participación excede 85%. No está demás señalar que Pemex continúa siendo uno de los primeros 10 exportadores de crudo en el mundo, y vende al exterior cerca de la mitad del petróleo que produce, fun-damentalmente a Estados Unidos.

El impulso exportador de manufacturas de México ha sido acompañado por su creciente sofisticación tecnológica. En el cuadro 19.5 se presenta la participación de las exportaciones de bienes de México en el mercado de la ocde entre 1985 y 2004, en la que se diferencian tres grandes grupos: 1] expor-taciones basadas en recursos naturales, como agricultura, energía, fibras tex-tiles, minerales y metales, 2] manufacturas, y 3] otros productos. A su vez, las manufacturas se clasifican en dos grupos, las que se producen con o sin uso


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intensivo de recursos naturales. En la parte inferior del cuadro se presenta la composición de las exportaciones totales de México, desagregadas con base en las mismas categorías.

Es notable la acelerada penetración de las exportaciones mexicanas en el mercado de la ocde, que entre 1985 y 2004 en conjunto subió de 1.8 a 3.2%, y en las manufacturas aumentó de 1.2 a 3.3%. La penetración de las manu-facturas basadas en recursos diferentes a los naturales fue todavía más acele-rada. Su dinamismo se evidencia en la parte inferior del cuadro que revela que en 1985 representaban 36% de las exportaciones totales, en 1994 73% y en 2004, 75 por ciento.

El auge exportador de México no se extendió uniformemente, y más bien tendió a ser altamente concentrado. Unas cuantas industrias —como la de

Cuadro 19.5. Composición de las exportaciones de México y participación en el mercado de la oeCd, 1985-2004

1985 1990 1994 2000 2004

Participación de mercado 1.78 1.52 2.03 3.46 3.17Recursos naturales 3.12 2.12 2.00 2.59 2.74 Agricultura1 1.30 1.28 1.37 2.01 2.02 Energía2 4.60 3.26 2.99 3.28 3.47 Fibras textiles, minerales y metálicas3 1.89 1.48 1.57 1.48 1.46Manufacturas 1.17 1.39 2.21 4.07 3.29 Basadas en recursos naturales4 1.23 0.96 1.03 1.22 1.04 No basadas en recursos naturales5 1.09 1.32 2.09 3.81 3.41Otros6 1.61 2.54 2.70 4.01 3.48 Estructura de las exportaciones 100 100 100 100 100Recuros naturales 58.60 33.62 21.43 14.38 18.44 Agricultura1 9.66 10.27 8.18 5.33 5.75 Energía2 45.94 21.02 11.82 8.49 12.11 Fibras textiles, minerales y metálicas3 3.01 2.33 1.44 0.56 0.58Manufacturas 39.13 62.45 74.89 81.70 77.72 Basadas en recursos naturales4 3.38 3.37 2.52 1.57 1.25 No basadas en recursos naturales5 35.76 59.08 72.37 80.13 74.50Otros6 2.27 3.93 3.68 3.92 3.851 Secciones 0, 1 y 4; capítulos 21, 22, 23, 24, 25 y 29.2 Sección 3.3 Capítulos 26, 27 y 28.4 Capítulos 61, 63 y 68; grupos 661, 662, 663, 667 y 671.5 Secciones 5, 6 (menos los capítulos incluidos en 4), 7 y 8.6 Sección 9.Fuente: Cepal-Can (2006).



motores y partes automotrices, automóviles, computación y equipo electró-nico diverso— originaron casi 60% de las exportaciones manufactureras entre 1994 y 2004. Además, según algunos autores, el auge de las exportacio-nes manufactureras a partir de 1994 se concentró en un número escaso de empresas —no muy alejado de 300—, la mayoría de ellas ligadas a corpora-ciones transnacionales.

En cuanto a su composición regional, es de destacar que el dinamismo de las exportaciones manufactureras desde la firma del tlcan ha dado lugar a un superávit comercial creciente de México con Estados Unidos. Sin embar-go, simultáneamente se ha registrado de manera sistemática un abultado déficit con el resto del mundo que con mucho contrarresta el saldo positivo anterior, salvo en periodos de recesión interna severa. Desde el punto de vista sectorial, el superávit comercial derivado de las maquiladoras y de la industria petrolera ha sido incapaz de compensar el déficit que se genera en el resto del comercio de manufacturas, bienes primarios y servicios.

¿Por qué se ha dado esta rápida expansión de importaciones mexicanas desde la segunda mitad de los años ochenta, salvo en periodos de recesión? Varios factores explican este comportamiento, el más importante es la aper-tura comercial ante una tradicional demanda reprimida de mercancías y marcas extranjeras. También influyeron en la misma dirección la expansión de la demanda interna, la tendencia a la apreciación persistente del tipo de cambio real y el renovado acceso a fondos externos. El auge importador tam-bién reflejó, en cierta medida, la fuerte relación entre las empresas exporta-doras y los oferentes extranjeros, pero —como las maquiladoras— con una débil relación con los proveedores locales. En todo caso, esta alza en la pro-pensión a importar mina enormemente la fuerza de arrastre de las exporta-ciones sobre el resto de las actividades productivas, y por ende ha acotado fuertemente su capacidad de servir como motor efectivo para que la econo-mía de México entre en una senda de elevada expansión de largo plazo. Es decir, si bien se ha dado un auge de las exportaciones, éste simplemente no ha sido capaz de inducir tasas elevadas de crecimiento de la economía mexi-cana en su conjunto.

Esta limitación del nuevo modelo se percibe quizá más claramente en la gráfica 19.4, que ilustra la relación entre el desempeño comercial y el creci-miento económico en México de 1970 a 2008. Como se observa, durante 1970-1981 el pib real creció a una tasa promedio cercana a 7% y registró un déficit comercial promedio de 3%, respectivamente. La crisis internacional de la deuda y el colapso petrolero forzaron un estancamiento económico en los primeros años de las reformas que se dieron entre 1982 y 1987, lo que generó un superávit comercial notable (8% del pib). Durante los siguientes años y hasta antes de entrar en vigor el tlcan, el pib repuntó a una tasa media anual de 3.5%, si bien ya con un déficit comercial. La pauta de creci-



miento-desempeño comercial fue un tanto similar en los primeros cinco años del tlcan, sin tomar en cuenta la crisis de 1995 que contrajo el pib en más de 5%. Finalmente, en los primeros ocho años del siglo xxi tenemos a la economía de México generando un déficit comercial como proporción del pib similar al de los años setenta, pero creciendo a tasas medias casi 5 puntos por debajo de las registradas entonces. Esta baja expansión, además, ha sido insu-ficiente para que el mercado laboral absorba el crecimiento en la fuerza de trabajo. En resumen, con flujos similares de recursos externos (déficit comer-cial) a los recibidos hace tres décadas, antes del colapso petrolero, actual-mente la economía mexicana lleva siete años con un crecimiento promedio muy por debajo del logrado anteriormente.

Antes de cerrar esta sección conviene señalar que la apertura comercial y las demás reformas macroeconómicas provocaron una modificación en la estrategia, no sólo de las pequeñas y medianas empresas para enfrentar la competencia externa, sino también de las grandes corporaciones nacionales. En efecto, desde mediados de la década de 1990, un grupo pequeño de estas corporaciones comenzó a incursionar como inversionista en el extranjero, más bien adquiriendo plantas que construyendo nuevas instalaciones, incen-tivado por el deseo de diversificar mercados, aprovechar economías de esca-la o cambios en la ley. Un primer destino fue Estados Unidos, y después países seleccionados de América Latina. El caso más exitoso de México, al menos hasta noviembre de 2008 en que detona la crisis financiera interna-cional, es el de Cementos Mexicanos (Cemex). En efecto, ésta se convierte en pocos años en la única empresa efectivamente trasnacional con una amplia red de cobertura mundial, ventas en el exterior muy por encima de

Gráfica 19.4. Balanza comercial y crecimiento económico, 1970-2008

Fuente: elaboraciones propias de los autores con base en datos oficiales.

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las ventas en el país y fuerte capacidad de afectar el precio de su producto en el mercado mundial. Aunque con menor presencia en el mundo, hay otro grupo de alrededor de 20 conglomerados nacionales que también incursio-nan en este terreno —pero con menos intensidad que Cemex—, por ejemplo Telmex y Bimbo. Ahora bien, ¿permitió este cambio estructural de la econo-mía ir cerrando la brecha con Estados Unidos?

Como se muestra en la gráfica 19.5, el escaso dinamismo de la economía mexicana —y contrario a las expectativas generadas por el tlcan y las refor-mas estructurales, junto con el impresionante auge exportador— ha impedi-do que el ingreso real promedio de México converja con el de Estados Uni-dos, su principal socio comercial. En efecto, durante la primera mitad de los años ochenta, México vio rezagar su producto por habitante en relación con el de Estados Unidos. La estabilización macroeconómica lograda a partir de 1987, y el inicio de las reformas, permitieron ir acortando la brecha, aunque de manera muy moderada. Sin embargo, la crisis económica de 1995 la ensanchó de manera drástica, y desde entonces ha permanecido en niveles similares. Cabe señalar que su nivel actual es comparable con el que tenía en la década de los cincuenta, es decir, ¡hace medio siglo! Una consecuencia importante de este creciente rezago de la economía de México es que la migración a Estados Unidos ha cobrado fuerte impulso. Estimaciones diver-sas apuntan a que, desde hace probablemente una década, año con año, alre-dedor de 400 000 conacionales emigran a ese país. Esta cifra es aproximada-

Gráfica 19.5. México y otros países: pib real por habitante en relación con el de Estados Unidos, 1980-2008

(pib per cápita de EU = 100)

Fuente: elaboraciones propias con base en datos del Banco Mundial (http://web.worldbank.org).

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Argentina Brasil Chile México

Inicio del TLCAN



mente la mitad del número de empleos que se deben generar anualmente para evitar un aumento de la desocupación en México. De no ser por esta válvula de escape, el mercado laboral mexicano habría alcanzado niveles de presión sumamente preocupantes, con un agudo deterioro en los ingresos que, de mantenerse, podría generar condiciones de inestabilidad sociopolíti-ca con fuerte cuestionamiento social.

concluSioneS

Las reformas macroeconómicas iniciadas a mediados de los años ochenta tuvieron un éxito mayúsculo en modificar la forma de inserción de la econo-mía mexicana en los mercados internacionales y en los circuitos de capital, además de consolidar una baja inflación y un presupuesto fiscal equilibrado. Transformaron a México de una economía petrolera en una exportadora de manufacturas y receptora de inversión extranjera directa, aún concentrada en el mercado de Estados Unidos. Su sistema financiero, de estar casi total-mente bajo control y propiedad del sector público, se modernizó radicalmen-te, con los grandes bancos comerciales que fueron absorbidos por corporacio-nes financieras del extranjero.

Sin embargo, su dinamismo exportador no logró insertar a la economía mexicana en su conjunto en una pauta de expansión elevada de largo plazo. Tampoco eliminó la tendencia al desequilibrio externo. Si bien el vuelco exportador de la manufactura mexicana fue extraordinario, igual o más nota-ble fue la intensa penetración de importaciones. Dicha tendencia refleja un aumento en las compras de bienes finales, pero también un elevado conteni-do de insumos importados, sobre todo en las exportaciones, pues el desplaza-miento y eliminación de empresas que producían localmente generó la rup-tura de cadenas internas de valor agregado.

En la raíz de la falta de dinamismo de la economía mexicana, en el marco de un auge exportador, está el insuficiente empuje de la inversión. En efecto, la caída de la inversión pública, producto de la reformas para achicar el Esta-do, no fue compensada por un alza equivalente en la formación de capital del sector privado. En parte, esta limitación se debe a la complementariedad que, en países en vías de desarrollo, existe entre ambas. La falta de inversión pública trae un deterioro de la infraestructura básica que mina la competiti-vidad internacional, y por ende dista de incentivar la inversión privada. Otros factores que no tuvieron un efecto favorable sobre la formación de capital fueron la tendencia recurrente a la apreciación del tipo de cambio real, la liberalización financiera y la privatización de la banca. El primero terminó por abrir la puerta del crédito al consumo y la vivienda, pero no así a la inver-sión. Dicha restricción crediticia dificultó la ampliación y modernización del



equipo y maquinaria y, por ende, mermó la capacidad de crecimiento de la economía mexicana.

En todo caso, el escaso ritmo de crecimiento económico, aunado a la ele-vada concentración del ingreso que caracteriza al país, se tradujeron en una magra generación de empleos, una intensa migración al extranjero —con costos sociales y de desintegración familiar importantes sólo parcialmente compensa-dos por la oleada de remesas familiares— y un insuficiente avance en la reduc-ción de la pobreza y la inequidad. Este decepcionante panorama social y lento crecimiento económico es evidencia de que las reformas macroeconómicas y la nueva inserción de la economía mexicana en la globalización tampoco han logrado colocar al país en una adecuada pauta de desarrollo de largo plazo.

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concluSioneS generaleS


19. la dimensiÓn internacional de la economÍa … · 1. el crecimiento hacia adentro (1929-1985)...

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