11-justicia y corrupción

8/6/2019 11-Justicia y Corrupcin

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Sistemas Judiciales

Directores

Juan Enrique Vargas

Alberto Martn Binder

Comit Editorial

Christina Biebesheimer

Rafael Blanco

Carlos Cordovez

Alfredo Fuentes

Linn Hammergren

Luis Paulino Mora Mora

Luis Psara

Hernando Pars

Carlos Pea

Rogelio Prez Perdomo

Silvina Ramrez

Cristin Riego


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2006 - Ediciones del InstitutoTalcahuano 256 1 Piso (C1013AAF)

Ciudad de Buenos Aires - ArgentinaTel.: (54-11) [email protected]/ediciones

2006 - Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJAHolanda 2023, ProvidenciaSantiago, ChileTel. +(562) [email protected]

Impreso en:Verlap S.A. Producciones GrficasCte. Spurr 653 - AvellanedaBuenos Aires - Argentina

Impreso en Octubre de 2006

Hecho el depsito de leyISSN 1666-0048

Impreso en Argentina

La revista autoriza la reproduccin o traduccin, total o parcial de los artculos publicados en sus pginas,toda vez que se seale claramente el autor y se indique la siguiente atribucin: Reproducido con autori-zacin Revista Sistemas Judiciales, Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, CEJA, Instituto deEstudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales, INECIP


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p r e s en t a c i n

Una de las justificaciones centrales e histricasde las reformas de los sistemas judiciales hasido la necesidad de recuperar la confianza de losciudadanos, en el marco de una situacin de crisisde credibilidad que se mantiene intacta de manerageneralizada en los pases de la regin. De acuerdo aun indicador como el Latinobarmetro (2003), sloel 20 por ciento de los latinoamericanos confan enel sistema de justicia.

Como sostiene Alberto Binder en su trabajopublicado en esta edicin de Sistemas Judiciales, elcosto de la ineficiencia es mucho ms alto para elprestigio del sistema judicial cuando se observa en

los casos de corrupcin; en sus dos modalidades,tanto respecto de la corrupcin interna de los siste-mas como en la corrupcin externa, que debe inves-tigar y juzgar.

La organizacin judicial verticalizada y sus pro-cesos secretos y escritos, los incentivos para la dele-gacin de funciones en los sectores administrativos,generan un modelo ptimo para la pervivencia delas prcticas corruptas. Por ello el cambio en la orga-nizacin judicial es inevitable para una verdaderapoltica contra la corrupcin.

De todas formas un sistema podr, gracias a unproceso de reforma, ganar en eficiencia a la hora deresolver algunos delitos determinados, mientrasmantiene su incapacidad para avanzar en estos casosde corrupcin, complejos, que requieren especializa-cin y estrategias diferenciadas por parte de losministerios pblicos. Las experiencias del CIPCEsobre recuperacin de activos prevenientes de hechosde corrupcin y elaboracin de bases de datos, y delProyecto de Transparencia Judicial de INECIP

Paraguay sobre el monitoreo y seguimiento de casosde corrupcin, son dos ejemplos del aporte estratgi-co que se puede hacer desde la sociedad civil que semuestran tambin en este nmero de la revista.

Adems, la posicin de un sistema judicial fren-te a los desafos de la corrupcin puede erigirse enuno de los mejores indicadores para medir su inde-pendencia frente a otros poderes del estado y alpoder econmico, aun mucho ms claramente quesobre la intangibilidad de los salarios y la reticenciaa las cargas impositivas que suelen estar en la agen-

da de los sindicatos o colegios de funcionarios de lossistemas de justicia.

En esta edicin, Sistemas Judiciales tambin pre-senta el debate realizado entre los miembros delComit Editorial de la revista y del Consejo Directivodel CEJA en torno a las maneras de generar y apro-vechar la informacin sobre los sistemas de justicia enla regin, en una reunin conjunta realizada enSantiago de Chile el 15 de diciembre de 2005.

El primer ao de la implementacin de la refor-ma procesal penal en la regin Metropolitana deChile es el marco en el cual Juan Enrique Vargas,director ejecutivo del CEJA, analiza en una entre-vista los logros y los desafos del Ministerio Pblicode ese pas.

La seccin de notas generales incluye el informeevaluativo realizado por el INECIP y el CEJA res-pecto de la implementacin en Mar del Plata,

Argentina, de un plan piloto para la profundizacindel sistema acusatorio que se centr en la oralizacinde la investigacin preliminar en una porcinimportante de los casos y en algunos avances enmateria de gestin. Adems, Diego Garca Yomha ySantiago Martnez destacan una experiencia innova-dora de utilizacin de audiencias para resolver peti-ciones en la etapa de ejecucin de la pena. Vargas,por su parte, advierte los objetivos de poltica pbli-ca que deben guiar la reforma a la justicia civil yseala ideas que deben inspirar la estrategia paraconseguirlos. Finalmente, Nataly Ponce encara laproblemtica de la coordinacin entre policas y fis-cales al analizar la experiencia y estrategias de traba-

jo de las cuatro fiscalas regionales que comenzarona funcionar en la Regin Metropolitana de Chile apartir de la reforma.

Equipo Editorialde Sistemas Judiciales( )


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J U S T I C I A Y C O R R U P C I N

4

1 Aspiazu, Daniel, La captura institucional del Estado, en Realidad Econmica N 189,Agosto de 2002; Calvo,Alicia, El estado capturado, Buenos Aires, Revista

Encrucijadas. N 19 - UBA, mayo 2002; Canavese, Alfredo Juan, Corrupcin organizada y asignacin de recursos, Rev. Desarrollo Econmico, N 180.Vol 45, Ides.

Buenos Aires, 2006, p. 473 y ss.

2 Vase el ensayo de Sapelli Giullio, Cleptocracia. El mecanismo nico de la corrupcin entre la economa y la poltica, ed. Losada, Buenos Aires, 1998

3 Vase Ferrajoli, Luigi en Perfecto Andrs Ibez (editor) Corrupcin y Estado de Derecho. El papel de la Jurisdiccin, Editorial Trota, Madrid, 1996.

en el sector pblico, sino de aquellos relacionadoscon la criminalidad de los actores econmicos.

Ahora, si la justicia es el garante ltimo de losderechos fundamentales, la independencia delPoder Judicial depende de la capacidad que los jue-ces tienen de enjuiciar y sancionar los delitos come-tidos por polticos en el ejercicio de sus funciones ypor empresarios beneficiados con la extraccin ilegalde rentas pblicas.

Esta es la esencia y garanta ltima del Estado deDerecho, sencillamente porque la funcin poltica

de la jurisdiccin es controlar la legalidad de la pol-tica y el mercado, nulificar sus desviaciones y repa-rar sus consecuencias3.

Por ello, medir niveles de eficiencia en materia depersecucin de la corrupcin tanto en el Poder

Judicial y el Ministerio Pblico, facilita la construc-cin de una muestra clara y reveladora de la capaci-dad e independencia del sistema de justicia frente alos delitos emparentados con el poder en sus mani-festaciones polticas y econmicas.

"... la clave de la respuesta est en el modo en el

que se desarrolla la lucha y la circulacin de las elites

econmicas y polticas..."

Giulio Sapelli, Cleptocracia

I. Estado, Justicia y Corrupcin

Las reformas de mercado en Argentina dejaroncomo resultado un proceso gradual de captura insti-tucional del Estado por parte de los principales gru-

pos econmicos. La poderosa influencia que estosejercieron y an ejercen les permite condicionar losprocesos de decisin, implementacin de polticas ydistribucin de recursos pblicos1.

Asimismo, el reconocimiento de este fenmenoimplica que las empresas tienen capacidad paramanipular el mercado y el Estado, por lo que lacorrupcin debe ser entendida ante todo como unpoder oculto que define las relaciones recprocasentre la economa y la poltica2. Por lo tanto lacorrupcin no es un problema de delitos cometidos

Director Ejecutivo del Centro de Investigacin

y Prevencin de la Criminalidad Econmica (CIPCE).

[email protected] ][

Pedro M. Biscay

La Justicia Penal y el control de los

delitos econmicos y de corrupcin.

Experiencias Argentinas

Corruption involves both public sector crimes and offenses committed by economic actors. The efficiency

with which corruption is handled by the judicial branch and the prosecutor's office is a clear indicator of the

independence with which a given justice system addresses crimes related to economic and political manifesta-

tions of power.

*


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II. El estudio elaboradopor el Cipce

Sobre la base de las consideraciones precedentes,en el marco de los ltimos dos aos el Cipce des-arroll una detenida investigacin sobre JusticiaPenal y persecucin de delitos de corrupcin, cuyopropsito consiste en medir la capacidad de perse-cucin del aparato de justicia frente a estos delitos.

Con este fin se elabor una base de datos querene informacin sobre investigaciones judicialesen curso o que tramitaron en distintas jurisdiccionesdel fuero penal, y que permiti la construccin deun Banco Nacional de Datos contra la Corrupciny la Criminalidad Econmica4.

La base almacena informacin de causas radicadasen los fueros ordinarios, federal, penal econmico y

penal tributario, a partir del ao 1980 hasta la fecha.En lo que sigue se presentan algunos resultados

de un muestreo de causas investigadas en el FueroFederal de la Jurisdiccin de la Capital Federal,donde tiene asiento el Poder Ejecutivo Nacional5.

La investigacin se realiz sobre una muestra de239 causas del total de las 800 que hasta el momen-to almacena la base de datos. Estas causas son repre-sentativas del fenmeno delincuencial estudiadoporque corresponden a los principales hechos decorrupcin en los que estn involucrados funciona-rios pblicos y empresarios de alto nivel jerrquico.

A partir del reconocimiento de esta reciprocidadentre economa y poltica, entendemos conceptual-mente a la corrupcin como un engranaje dentrodel fenmeno complejo de la criminalidad econ-mica, por lo cual los delitos almacenados incluyenlas modalidades clsicas de corrupcin pero tam-bin los ilcitos clasificados dentro de la esferadelincuencial econmica.

A. Principales ilcitos detectados

El grfico n 1 muestra los delitos econmicosy/o de corrupcin que se han producido con mayorfrecuencia en mbito jurisdiccional de la JusticiaFederal de la Capital Federal.

P E D R O M . B I S C A Y

5

4 El proyecto se lleva adelante en el CIPCE: Centro de Investigacin y Prevencin de la Criminalidad Econmica, que es una ONG dedicada al desarrollo de pol-ticas de recuperacin de activos y el diseo de polticas en materia de prevencin de estos ilcitos. Vease www.ceppas.org/cipce

5 La Repblica Argentina adopta constitucionalmente una forma federal de gobierno, lo que significa que las provincias tienen autonoma poltica, deliberativa y

judicial propia, excepto sobre determinadas materias que son delegadas al Gobierno Nacional. En materia de justicia implica que cada provincia tiene facultades

constitucionales propias organizar el sistema de administracin de justicia.

6 El Cdigo Penal Argentino tipifica el delito de fraude contra el Estado en el artculo 174.5 el que Sufrir prisin de dos a seis aos el que: inc. 5). cometiere frau-

de en perjuicio de alguna administracin pblica.

Negociaciones Incompate

Exacciones ileg

Contrataciones ileg

Balances Fa

ohe

Abuso de Autori

Fraude al Come

Delitos de Accin P

Enriquecimiento il

Subversn Econ

Malversacin de Caudales Pbl

Asociacin il

Es

Violacin de deberes de funcionario p b

Administracin fraudul

Lavado de di

Fraudes contra el Est

50

Frecuencia de delitos cometidos. Fuero Federal de la Capital Federal.Fuente: Base de Datos Cipce

Grfico N 1

Se puede observar fcilmente que el fraude enperjuicio del estado (tcnicamente administracinfraudulenta en perjuicio de la administracin pbli-ca6) es la modalidad ms frecuente de ilicitud, segui-

da por casos de lavado de dinero. Luego le siguendelitos de administracin fraudulenta que no renenla particularidad de afectar el erario pblico; viola-ciones de deberes de funcionario pblico, estafa,


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asociacin ilcita, malversacinde caudales pblicos, subversineconmica, enriquecimiento ilci-to, delitos de accin pblica, frau-des al comercio, abuso de autori-dad, cohecho, balance falso, contra-taciones ilegales y negociacionesincompatibles.

Las investigaciones empricas pro-ducidas muestran as que los delitoscometidos contra el Estado mediantemaniobras fraudulentas representanaproximadamente el 40 % de los deli-tos detectados con la muestra, lo cual asu vez expresa una fuerte participacinde las corporaciones empresarias en la corrupcin.Esta modalidad ilcita, generalmente se efecta a

partir de contrataciones pblicas con el sector priva-do para el desarrollo de proyectos de envergaduraque luego desembocan en perjuicios fraudulentoscontra el erario nacional. Se puede sostener enton-ces, que la corrupcin es una modalidad ilcita enconexin con la criminalidad empresaria quedandoincorporada estructuralmente como prctica nego-cial entre las corporaciones econmicas y el Estado.

B. El estado procesal de la justiciapenal frente al delito econmicoy la corrupcin

Como decamos anteriormente un aspecto cen-tral para medir la independencia del sistema de jus-ticia frente al poder poltico consiste en determinarsus niveles de eficiencia en la persecucin de los deli-tos emparentados al poder.

En la tabla n 1 se presentan datos sobre el esta-do procesal de las causas relevadas para la muestra.

Estos datos son tiles a los efectos de medir laescasa capacidad de respuesta que han tenido los fis-cales y los jueces en sus roles de acusar y juzgar deli-

tos econmicos.

Ms de un 80% de las causas seencuentran en etapa de instruccin

y menos de un 5 % de casos resul-taron en una condena. Para ser pun-

tuales, 7 condenas sobre un total de239 causas relevadas en la muestra.

Este indicador pudo ser corrobo-rado cuado se proyect para la totali-

dad de casos almacenados en la base dedatos, al momento de realizarse la

medicin. As, sobre un total de 750casos almacenados al mes de octubre de

2005, solo en 14 causas se lleg a unacondena definitiva como resultado de la

tramitacin del proceso penal, mientras que 439permanecen en etapa de instruccin. El grfico n 2muestra con exactitud la simetra de comportamien-

to del sistema judicial tanto a nivel federal como anivel nacional.

C. El tiempo de la justicia

Tambin se calcul la duracin de los procesossometidos a investigacin penal. Para ello se toma-ron cuatro ndices de medicin temporal: a. casos de1 a 5 aos; b. casos de 5 a 10 aos; c. casos de 10 a15 aos; y d. casos de ms de 15 aos.


6

(...)los delitos cometidos

contra el Estado mediantemaniobras fraudulentas

representan aproximada-mente el 40 % de los

delitos detectados conla muestra, lo cual asu vez expresa una

fuerte participacinde las corporacio-nes empresariasen la corrupcin.

Etapa procesal

Etapa de instruccin

Condenas

Plenario

Sentencia

Sobreseimientos

Sumario

Tribunal Oral

Total

Causas

112

7

15

2

84

3

16

239

Estado procesal de las causas de corrupcin

Fuente: Base de datos Cipce

Tabla N1

Distribucin de causas por etapa procesal.Fueron revelados. Perodo 1980-2005.

Fuente: Base de Datos Cipce

Etainstr

ral

Grfico N 2


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7

Del anlisis del grfico se desprende la demora deestos procesos es una caracterstica constante en casitodas las investigaciones. Se puede observar que ladistribucin de causas entre los ndices temporalesmantiene un comportamiento proporcional. El 12% de causas con ms de 15 aos no ocupa el mayorporcentaje del grfico, pero no por eso pierde unlugar principal. Dentro de esta regin se encuentranlos casos que mayor perjuicio generaron al Estado yla economa nacional, bsicamente mediante vacia-mientos bancarios.

Asimismo es reveladora la cercana porcentualentre el 34 % de casos con duracin de 5 a 10 aos yel 48% de casos entre 1 y 5 aos. Si se analiza condetenimiento se puede concluir que la prolongacindel tiempo se extiende de tal manera que los casos de1 a 5 aos pasan a engrosar gradualmente la lista decasos en las dems regiones temporales. En ello incidede modo directo el estancamiento de los casos en laetapa de instruccin evidenciado en el grfico anterior.

La medicin del tiempo de duracin de los pro-

cesos en las franjas temporales sealadas no puedepasar por alto la yuxtaposicinde dos modelos de enjuicia-miento procesal totalmente dis-tintos. Por un lado el modeloescrito regulado en el viejoCdigo de Procedimientos enMateria Penal inquisitivo y elmodelo mixto del actual CdigoProcesal Penal de la Nacin. Sinembargo, la presencia de esta segun-da modalidad de organizacin del

juicio no contribuy a tornan mseficiente la tarea de investigacin ysancin de estos delitos.

La reciente sancin de la ley25.990 sobre interrupcin de la accin

penal modific el artculo 67 del Cdigo Penal defi-niendo con exactitud las causales interruptivas. Sibien es saludable para el Estado de Derecho contarcon un respeto del principio de mxima taxatividadlegal (previo a la ley no se tena claridad que actosprocesales producan la interrupcin lo que dio lugara largos debates y a tesis amplias, eclcticas y restric-tivas), la sancin de esta ley impact directamentebeneficiando con la prescripcin a empresarios yfuncionarios corruptos que estaban procesados engrandes causas. As, durante el ao 2006 aproxima-damente 14 causas por corrupcin fueron resueltasbajo esta forma anormal de culminacin del proceso,lo cual expresa una vez ms el fracaso del sistemaactual para lograr la aplicacin de la ley penal. Estareforma normativa sobre el instituto de la prescrip-cin omite una circunstancia esencial para la demos-

tracin de los ilcitos de corrupcin: el valor proba-torio que reviste la pericia contable. Su no inclusincomo causal interruptiva revela o un desconocimien-to absoluto de la materia por parte de los legislado-res, o una actitud deliberada de favorecer a los secto-res ms poderosos de la estructura social argentina.Estas dos opciones conviven pacficamente.

D. Algunos problemas detectados

La serie de indicadores presentados hasta aqu evi-dencian tres situaciones problemticas. En primerlugar, un escaso nivel de condenas. En segundo lugar,un alto nmero de investigaciones concentradas en laetapa de instruccin de la causa; y en tercer lugar, unatendencia creciente a la prescripcin de las causas porel transcurso del tiempo. Estos problemas detectadosabren paso a una serie problemas que es importanteno perder de vista.

Falta de entrenamientosuficiente para entender maniobras delictivas.

El personal a cargo de las investigaciones y de

hacer aplicar la ley no posee en todos los casos losconocimientos tcnicos dendole jurdica, contable y

econmico - financiera exi-gidos para comprender la

totalidad de la maniobradelictiva investigada. Esta falta

de capacitacin suficiente difi-culta el desarrollo de acciones

tendientes al esclarecimiento delos hechos dentro de los tiempos

procesales previstos normativa-

mente, porque no se cuenta conobjetivos y una estrategia clara de

investigacin, lo cual repercute enuna perdida de recursos, eficiencia y

desgaste innecesario.

Duracin del Proceso.Fuente: Base de Datos Cipce

1

s

Grfico N 3

Laserie de indicadores presentadoshasta aqu evidencian tres situa-

ciones problemticas. En pri-mer lugar, un escaso nivel decondenas. En segundo lugar,un alto nmero de investi-gaciones concentradas enla etapa de instruccin de

la causa; y en tercer

lugar, una tendencia cre-ciente a la prescripcin

de las causas por eltranscurso del

tiempo.


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Dificultades para circunscribir con precisinel objeto procesal.La falta de capacitacin suficiente y la naturaleza

compleja de estas maniobras repercute tambin enla dificultad para circunscribir de manera precisa loshechos y el objeto procesal, condicionando as lasposibilidades de obtener una investigacin eficiente.

Problemas de valoracin de la prueba til.Tambin estos problemas pueden explicarse por

las dificultades que se presentan al momento de exa-minar y seleccionar el material probatorio adecuado ala hiptesis investigada. Aqu incide directamente lafalta de precisin del objeto procesal y las dificultadespara determinar qu tramos de la cadena de acciones,operaciones y actos jurdicos que configuran lamaniobra revisten caractersticas de ilicitud y/o fue-

ron decisivos para la realizacin del ilcito. Cuandono se tiene claro esto, se seleccionadocumentacin de manera indiscrimi-nada que luego no se puede valorar demanera efectiva. No toda evidencia esconducente, sino slo aquella quedemuestre el ncleo de ilicitud que tipi-fica la maniobra.

Proliferacin de trmites incidentales.Otro inconveniente caracterstico que

repercute en la demora de los procesos y suconclusin en alguno de los tres escenariossealados consiste en la estrategia generadapor las defensas de los imputados que,mediante el abuso de los procedimientos incidenta-les generan falsos juicios que dilatan las investiga-ciones. En esta investigacin se detectaron algunoscasos en los que se haban presentado ms de cienincidentes a lo largo de la causa.

Falta de un programa claro en materiade investigacin.

Si bien el Ministerio Pblico Fiscal es el rganoencargado de llevar adelante las investigaciones, losescasos resultados obtenidos en materia de condenasy elevacin de causas a juicio, tambin muestran unaausencia total de una poltica clara de persecucinpenal de estos delitos. Este es un problema que formaparte de una condicin estructural de los organismosde aplicacin de la ley en la argentina, que a lo largode los aos no han podido construir un programapoltico criminal contra este fenmeno delictual.

Falta de un modelo de persecucin penal aptopara enfrentar delitos de naturaleza econmicaEl modelo de persecucin penal vigente no es ade-

cuado a la realidad especfica que define estos fen-menos delictivos. Tanto la corrupcin pblica, comolos delitos econmicos y sus relaciones recprocas, nopueden ser perseguidos con herramientas procesalesorganizadas para investigar delitos convencionalesfundamentalmente porque una diferencia cualitativaentre estas dos esferas de ilicitud reside en que los pri-meros son de naturaleza compleja y trasnfronterizos,al involucrar diferentes jurisdicciones territoriales.

El crecimiento de acuerdos de cooperacin y asis-tencia jurdica mutua que se viene produciendo enlos ltimos aos muestran este problema. El puntoes que no es suficiente con celebrar acuerdos deentendimiento entre pases o leyes de cooperacin

recproca, si no hay una contrapartida en el recono-cimiento del tiempo que se gasta en trami-

tar un exhorto internacional, oun pedido de identificacin de

cuentas en el extranjero. Nuestrocdigo procesal sigue pensado

para investigar y perseguir delitossimples y localizados cometidos

por personas fsicas, por lo que nose asienta en el reconocimiento de

este sustrato fctico diferente.

A partir de estas explicaciones querevelan ncleos problemticos esenciales

sobre estas modalidades de ilicitud se puede con-cluir sin lugar a duda que el sistema actual de perse-cucin penal fracas en combatir la corrupcin y losdelitos econmicos.

III. El universo amplio de delitosde corrupcin en la justicia

A principios del mes de julio de este ao, la

Argentina present la respuesta al cuestionario elabo-rado por el Comit de Expertos de la OEA para darseguimiento al proceso de implementacin de laConvencin Interamericana contra la Corrupcin.Este documento, elaborado por la Oficina

Anticorrupcin refleja el estado normativo e institu-cional de la Argentina frente a tres cuestiones esen-ciales de la CICC7. Slo nos referiremos brevemen-te a la tercera de ellas8, atinente a los actos de corrup-cin definidos en el artculo VI de la CICC y a la can-tidad de causas seguidas en la justicia federal de la

(...)los escasos resultados

obtenidos en materia decondenas y elevacin de

causas a juicio, tam-bin muestran unaausencia total deuna poltica clarade persecucinpenal de estos

delitos.

7 El documento puede descargarse de la pgina http://www.anticorrupcion.gov.ar/: Respuesta de la Repblica Argentina al Cuestionario en relacin con las dis-

posiciones de la CICC seleccionadas para ser analizadas en la Segunda Ronda del Mecanismo de Seguimiento de la Implementacin de la CICC. Documento envia-

do por la Repblica Argentina a la OEA el 17 de julio de 2006.

8 Las otras dos preguntas formuladas en el cuestionario enviado a las autoridades institucionales estn destinadas a evaluar la situacin normativa e institucio-

nal del Estado en materia de compras y contrataciones y sistemas de proteccin de testigos.


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capital por estos delitos. Como se puede ver en laTabla N 2 se informa un total de 3423 causas y5688 imputados por los siguientes delitos:

Administracin infiel, fraude en perjuicio de la admi-nistracin pblica, asociacin ilcita, cohecho, cohe-cho de magistrado, ofrecimiento simple de dadivas,malversacin de caudales, negociaciones incompati-bles con el ejercicio de funciones pblicas, exaccionesilegales, exaccin agravada por los medios, concusiny encubrimiento. Estas son todas las modalidadestpicas en que nuestro cdigo penal recibe las figuraspenales del artculo VI de la CICC.

Si bien el nmero es mucho mayor que la mues-tra realizada en la investigacin reseada en el puntoanterior, se observa una coincidencia de comporta-mientos en algunos datos relevados en la respuestaenviada por la Oficina a la OEA. As por ejemplo seobserva que el delito ms investigado por la JusticiaFederal es el fraude contra el Estado. En el grficon 4 se puede ver que la modalidad tpica del 174.5representa el 73 % de los delitos detectados juntocon el tipo del 173.7 de administracin infiel, queen realidad representa la participacin de los agentesprivados en el ilcito.

La cantidad de delitos detectados revela el arrai-go de estas modalidades de ilicitud dentro de laestructura social del pas, pero sobre todas las cosasla fuerte presencia de una prctica sostenida en eltiempo mediante la que se intercambian rentas pol-ticas y econmicas entre la poltica y el mercado,mostrando que estas dos esferas constituyen elncleo del proceso de toma de decisiones. Sinembargo la alta cantidad de delitos detectados eneste informe debera ser analizada tambin, a partirde la identificacin y cuantificacin de los casos demayor perjuicio, evaluando el peso decisivo de loscasos graves sobre el continente total de estos ilci-tos; y, por otro lado registrando las empresas, ban-cos y funcionarios del sector publico y privado invo-lucrados en ellos en funcin a los fines poltico cri-minales y preventivos que incumben al control de

esta esfera de criminalidad. Estos dos aspectos nosuelen estar presentes en la racionalidad de los acto-res y rganos encargados de hacer aplicar la ley.

IV. Entre el perjuicio econmicoy el dao social causado

Otro elemento importante consiste en cuantifi-car el perjuicio econmico producido por la delin-cuencia econmica. El clculo del perjuicio estconstruido en funcin de las estimaciones que efec-tan los fiscales en los diferentes casos. Si bienpuede objetarse que para la medicin del perjuicioes necesario previamente contar con una condena o,por lo menos una pericia que verifique y calcule elperjuicio producido por un ilcito econmico, elclculo a partir de requerimientos tcnicos del fiscalen nada oscurece el dato producido puesto que elmismo tiene un valor como indicador social delimpacto daoso del delito econmico.

De acuerdo con los clculos efectuados el perjui-cio estimado para el perodo 1980-2005 asciende a

10.144 millones de dlares. Sobre el total de estacifra, slo en el fuero federal el perjuicio producidopor los delitos econmicos asciende a 8.724 millo-nes de dlares. Aqu se analiza el total de casos alma-cenados en la base de datos.

Ao

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Totales

Causas

259

762

548

983

745

126

3423

Imputados

958

1400

891

1159

1017

263

2688

Cantidad de causas por corrupcin en la

Justicia Federal. Informados por la Cmara

Nacional en lo Criminal y Correccional Federal

Fuente: Oficina Anticorrupcin

Tabla N2

Fuero

Fuero Federal

Fuero OrdinarioPenal Econmico

Penal Tributario

s/d

Total

Cant. de causas

407

118131

84

10

750

Perjuicio

8.724,4

597,6603,4

215,7

3,5

10.144,7

Perjuicio econmico producido entre 1980 -2006


Tabla N4Art. 173

174-5 173-7

Art. 210

Art. 256

Art. 257

Art. 258

Art. 259

Art. 260

Art. 265

Art. 266

Art. 267

Art. 268

Art. 277

1 %

73 %

2 %

4 %

0 %

1 %

0 %

2 %

3 %

2 %

0 %

11 %

1 %

Frecuencia de los delitos investigados en las

causas del 2001/2006. Fuente: Oficina Anticorrupcin

Tabla N3


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Si nos adentramos en el anlisis de la distribu-cin de este perjuicio dentro del fuero federal, com-probamos que del 86 % de este perjuicio, 7.546millones, proviene de los delitos federales cometidosen el mbito jurisdiccional de la Capital Federal,abarcando as el 87 % mientras que el 13 % restan-te se produce por delitos federales en otras jurisdic-ciones del pas. El grfico n 5 muestra con claridadla afirmacin antedicha.

La mayor concentracin de perjuicio en delitosproducidos en este mbito jurisdiccional explica ellugar estructural que la corrupcin juega dentro delfuncionamiento de la criminalidad econmica comoproceso, puesto que esta jurisdiccin presenta comocaracterstica principal que en ella tiene asiento elpoder poltico central de la Repblica. Como vimosantes, los delitos investigados dentro del fuero involu-cran en la mayora de los casos a sectores empresarios

y funcionarios pblicos de alta jerarqua ministerial.Esta cuantificacin busca mostrar el dao social

que estos delitos producen. El concepto de daosocial hace referencia al dao que impacta sobre lossectores mayoritarios, vctimas o sujetos pasivos delos delitos econmicos9, redefiniendo las relacionesentre el Estado y la sociedad al enriquecer a deter-minados sectores a costa de excluir a las franjas msdbiles de la asignacin justa y equitativa de recur-sos sociales bsicos. As se puede contrastar el per-

juicio econmico con indicadores sociales bsicoscomo salud, educacin y verificar en trminos reales

el costo del dao social producido.

En la tabla n 4 se comparan el monto del perjuicio producido por delitos econmicos entre losaos 2001 y 2004 con relacin a las partidas asigna-das en el Presupuesto Nacional en los rubros salud yeducacin para esos aos. Los montos estn expre-sados en millones de pesos a valores corrientes.

Si observamos el impacto porcentual del montodel perjuicio sobre los rubros seleccionados se puededeterminar que en el ao 2001 el costo producidopor delitos econmicos es equivalente al 407.8 %del presupuesto de salud asignado a nivel nacional.Este comportamiento daoso se mantiene establedurante el ao 2002 cayendo luego al 211% y 196% para los aos 2003 y 2004. Es cierto que si ana-lizamos las partidas presupuestarias asignadas entreel 2001 y 2004 vamos a notar un incremento cre-ciente (de 575 millones de pesos en el 2001 a 1.195millones de pesos en el 2004) no obstante lo cual nopierde entidad la magnitud que el perjuicio produ-cido genera sobre esta rea.

En materia de educacin, si bien el impactonegativo se mantiene en niveles que oscilan entre el60 % y el 90%, en el ao 2002 nos encontramoscon un impacto del 94% en relacin con el presu-puesto asignado a educacin. El grfico n 6 ilustrams claramente esta relacin.


10

Perjuicio producido por delitos econmicosDistribucin del Perjuicio en el Fuero Federal

en millones de dlares.Fuente: Base de Datos Cipce

7.5

Grfico N 4

Concepto

Total Ley de presupuesto

Salud

Educacin

Monto total del perjuicio

2001

51.232,4

575,8

2.994,9

2.348,0

2002

42.844,5

405,9

2.486,3

330,5

2003

66.173,0

1.110,1

3.083,4

304,2

2004

59.708,6

1.195,2

3.697,3

1.639,5

Dao social producido por delitos econmicos


Tabla N5

Concepto

Total Ley de presupuesto

Salud

Educacin

2001

4,6

407,8

78,4

2002

5,5

578,4

94,4

2003

3,5

211,5

76,2

2004

3,9

196,4

63,5

Partidas presupuestarias


Tabla N6

9 Cfr. David Baign, Dao social en el delito econmico, en Hans Welzel en el pensamiento penal de la modernidad, Coleccin Autores de Derecho Penal, Dir.

Edgardo Donna, ed. Rubinzal Culzoni, Buenos Aires, 2005


13/120

Frente a este panorama, la construccin concep-tual de la corrupcin debe perder su ligazn directacon los modelos culturales, funcionales o econmi-cos, para pasar a quedar anclada a partir del recono-cimiento del poder gravitacional que el poderempresario posee a la hora de definir las reglas de

juego en los mercados, y en el mbito de decisindel poder poltico.

V. Viejas y Nuevas estrategiaspara controlar el crimeneconmico y la corrupcin

Hasta aqu los datos. En estas breves lneas fina-les es importante resaltar una conclusin principalya expresada en varias oportunidades en este traba-

jo. El sistema penal mostr su fracaso absoluto parareprimir los delitos econmicos. La ausencia de con-denas, la escasa cantidad de causas que pasan a jui-cio oral, el estancamiento de los procesos, su dura-

cin desproporcionada, y la lgica culminacin delas causas en la salida prescriptoria muestran el fra-caso del sistema, a la vez que evidencian que ni losfiscales ni los jueces tomaron las decisiones institu-cionales adecuadas para hacer efectiva la aplicacinde la ley en los casos.

La percepcin negativa de la corrupcin se pro-fundiza en contextos de impunidad como los que seevidencian a partir de las investigaciones reseadas.Diez mil millones de dlares de perjuicio, menos de

un 5 por ciento de condenas, 5688 imputados,deberan ser tomados en serio por los organismosencargados de disear la poltica criminal delEstado, que hasta el momento no han advertido lamagnitud ni los efectos del problema.

Frente a este panorama el Cipce impulsa alter-nativas y acciones institucionales tendientes agenerar una nueva estrategia capaz de afrontar esteproblema complejo, dinmico y difcil de asir. Paraello se trabaja bsicamente en tres lneas de accinsimultneas:

A. Atacando las finanzas criminales

En primer lugar promoviendo acciones legales ypolticas pblicas dirigidas a recuperar los fondospblicos robados por corruptos y empresarios ilega-les, mediante la persecucin de los bienes de origenilcito de manera independiente al enjuiciamientopenal por la accin delictiva. Esta herramienta nove-dosa ha sido utilizada en diversos pases afectados

por corrupcin arrojando resultados exitosos10

, porlo que hoy es reconocida en los principales instru-mentos normativos anticorrupcin y antilavado deactivos11. Perseguir el bien mediante acciones inrem12 es un modo sencillo de obtener una solucinrazonable en trminos de justicia sustantiva frente alas dificultades reseadas en materia de persecucindel delito, especialmente si tenemos en cuenta el fac-tor temporal y la prescripcin de causas como modoanormal de terminacin del proceso.


11

10 Caso de Ferdinand Marcos en Filipinas, el de Jean Claude Duvalier en Hait , el de Sani Abacha en Nigeria, el de Alberto Fujimori de Per

11 As la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin, la Convencin de Naciones Unidas contra el Crimen Organizado Transacional, Convencin de

Naciones Unidas para la Supresin de la Financiacin del Terrorismo de 1999, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, las 40 Recomendaciones de

GAFI, y las 9 Recomendaciones Especiales de GAFI sobre Financiacin del Terrorismo

12 Dee R. Edgeworth, Asset Forfeiture - Practice and Prodcedure in State and Federal Courts. ABA Publishing

4000,0

3500,0

3000,0

2500,0

2000,0

1500,0

1000,0

500,0

0,01 2 3 4

Dao social y Presupuesto Pblico Nacional.Fuente: Base de Datos Cipce

Ministerio de Salud Ministerio de Educacin Perjuicio Econmico

Grfico N 5


14/120

B. Promoviendo Redes Preventivas

En segundo lugar, los problemas y debilidadesdetectados en las dimensiones preventivas de los sec-tores pblico, comercial y financiero, plantean lanecesidad de construir redes preventivas de almace-namiento, intercambio y anlisis de informacinsobre empresarios, funcionarios y personas jurdicasvinculados a maniobras delictivas. Existen muchoscasos de funcionarios pblicos que poseen una tra-yectoria poco transparente en el sector privado yque, una vez llegado al sector pblico quedan nue-vamente vinculados en maniobras de corrupcin.

En este sentido la propuesta del desarrollo de unbanco de datos busca enlazar y cruzar informacio-nes de diferentes fuentes de la que puedan servirselos organismos encargados del control para efectuar

una especial vigilancia financierasobre movimientos y operacionesbancarias y comerciales. Asimismo,la recoleccin de informacin sobrecrmenes econmicos y casos decorrupcin debe ser tenida en cuentapara la elaboracin de programas deprevencin de la criminalidad econ-mica. Esta tarea debera estar a cargode una agencia especializada de investi-gacin de estos delitos, que haga delproceso de recoleccin/anlisis de datos yde la planificacin de objetivos, tcticas yestrategias de investigacin sus activos mspoderosos13.

C. Incentivando la reparacin deldao social producido a las vctimas

El impacto de delito econmico tambin produ-ce vctimas, an cuando sus efec-tos no sean visibles de manera

directa como sucede en los delitosconvencionales. En este sentido elensayo efectuado al comparar yrelacionar el perjuicio econmicoproducido por el delito con rubrosdel presupuesto nacional da cuentadel desarrollo de una estrategia decuantificacin y visibilizacin de lasvctimas producidas por los delitoseconmicos.

Lejos de algunas concepciones que tienden a aso-ciar los costos de la corrupcin con su impactonegativo en el crecimiento y la inversin14, el princi-

pal efecto que esta produce es dao social. Estees un tema complejo de trabajar

aqu, por lo que nos limitamos asealar que el objetivo de la recu-peracin de bienes ilcitos debereinvertirse en el desarrollo depolticas pblicas, puesto que elrobo de fondos al erario nacionalsignifica desfinanciar las capacida-des y potencialidades institucionalesdel Estado.


12

(...)la propuesta del desarrollo

de un banco de datos buscaenlazar y cruzar informaciones

de diferentes fuentes de laque puedan servirse los

organismos encargados delcontrol para efectuar unaespecial vigilancia finan-ciera sobre movimientosy operaciones bancarias

y comerciales.

13 Leigh Edward Somer, Economic Crimes - Investigative Principles and Techniques. Clark Boardman Company LTD. New York, 1984.

14 Cfr. Mauro Paolo, Corruption and Growth - Quarterly Journal of economics N 110, 1995, p. 618 - 712.

(...)

el objetivo de la recupera-cin de bienes ilcitos debereinvertirse en el desarro-llo de polticas pblicas,puesto que el robo de

fondos al erario nacionalsignifica desfinanciar

las capacidades ypotencialidades insti-tucionales del Estado.


15/12013


monitoreo y seguimiento de casos de la mano delgarantismo, incidira en la mayor informacin ciu-dadana y aumentara la seguridad en el sistema quebrinde la mnima satisfaccin a los reclamos y evitetambin con esto ser blanco fcil de manipulacio-nes mediticas, en los casos graves denunciados.

2. Metodologa

Decidimos facilitar un proceso de casi dos aos,ayudadas por la metodologa de la sistematizacin

de experiencias, la investigacin - accin participati-va, bilinge (guaran castellano) al interior de lasorganizaciones de la sociedad civil en puntos clavesdel Paraguay, posible tambin gracias a una alianzacon la Red de Contraloras Ciudadanas, la cualtambin saldra fortalecida en la estandarizacin yregistro de todo su proceso de trabajo.

2.1. El itinerario en varias fases:

2.1.1 Mirando internamente: Desde un diagnsti-co del mtodo de seguimiento y monitoreo

de casos que realizaban las organizaciones de

1. Antecedentes

Cuando en febrero del ao 2004, nos convocan aformar el Equipo Jurdico del Proyecto Transparen-cia1Judicial del INECIP Paraguay, dentro de todoslos objetivos planteados para el trabajo en red, elprincipal desafo consista sin lugar a dudas, en inci-dir en la articulacin y la movilizacin de las organi-zaciones de base, hacia un modelo de participacinms directo en ese mismo sistema, donde hasta ahorapareca casi excluido por los mismos agentes.

Cmo motivar la participacin responsable deuna sociedad civil en procesos inclusive judiciales,casos relevantes o paradigmticos y seguirlos res-ponsablemente de cerca hasta las decisiones sobrecasos graves de corrupcin, sin que esto sea percibi-do por los magistrados y las magistradas como unatropello a su independencia, su imparcialidad,objetividad y pueda ser compaginado perfectamen-te con el ideal de justicia.

Iniciar el camino para la transparencia y la parti-cipacin de la sociedad civil -que hasta ese momen-to estaba todava casi ausente desde planteamientos

de interes colectivos de casos de corrupcin- hacia el

INECIP Paraguay

[email protected] / [email protected] ][

Yeny Villalba y Gisela Di Mdica

Transparencia judicial, seguimiento

y monitoreo de casos desde

la sociedad civil organizada

INECIP Paraguay implemented the Judicial Transparency Project in order to involve civil society in monitoring

and following up on corruption cases. The main purpose of the project was to promote responsible participation

in judicial processes and to closely follow serious cases of corruption until sentences were issued. Project organ-

izers were careful to ensure that judicial operators would not perceive these activities as an attempt to limit their

independence and impartiality.

*

1 El Proyecto Transparencia Judicial fue ejecutado por el INECIP PARAGUAY desde octubre de 2003 a septiembre de 2005 con la cooperacin tcnica de USAID

Paraguay. www.inecip.org.py/transparencia


16/120

la sociedad civil en Paraguay en el ao 2004,priorizando una organizacin: La Red deContraloras Ciudadanas del Paraguay(RCCP), a travs de varias reuniones yencuentros de intercambio.

2.1.2 Mirando externamente: Realizando unainvestigacin en pases con democracias enconstruccin como el nuestro, pero conbuena experiencia de trabajo y acciones desdelas organizaciones de la sociedad civil. Elequipo jurdico del ProyectoTransparencia Judicial visit aorganizaciones que luchancontra la corrupcin en ElSalvador y Guatemala, realizconsultas on web de experien-cias y procesos a nivel regional en

el seguimiento y monitoreo decasos.Esta fase ayud al proyecto a fami-liarizarse con las experiencias inter-nacionales y a buscar ideas innova-doras que puedan ser intercambiadasentre las organizaciones de AmricaLatina y el Paraguay.

2.1.3 Revisando las prcticas, reviendo lahistoria: Con alrededor de siete talleres de sis-tematizacin de experiencias en el seguimien-to y monitoreo de casos, donde se pudieronrevisar las prcticas,, desde una mirada crti-ca y positiva de aprendizaje, se concret en 18pasos principales el proceso de seguimientode casos de las organizaciones de base.

2.2. Talleres participativos locales

Con ayuda de los talleres, se ha podido evaluarque existen casos complejos para dar seguimiento yotros ms sencillos, que por la naturaleza e impli-

cancia necesaria no requieren un seguimiento tanriguroso, por lo que los pasos que se presentaroncomo una gua, pretendieron ser de los ms flexi-bles, abiertos a los ajustes y capacidades que serequieran para cada caso: antes de empezar el segui-miento, para asumir el seguimiento, para presentarpblicamente el caso y para fortalecer el seguimien-to de casos de corrupcin pblica.

2.3. Material disponible

Dejar un material de difusin concreto colabora-

ra en el trabajo cotidiano y fue por eso que se ela-bor a partir de todo el proceso la gua para el segui-miento y monitoreo de casos, desde la sociedad civilorganizada, contando adems con reuniones devalidacin de la propuesta, para comprender que la

movilizacin social y el control de casos, requiere deorganizacin y estrategias que cremos puntualizarcon acciones identificadas. El mismo proceso de ela-boracin supuso aprender y crecer participativa-mente en el hacer.

3. Reconocer la experiencia,mirar para adelante

La cuestin de la estandarizacin de estrategias,no quera significar tampoco la idea de cortar la cre-

atividad sino muy por el contrario, enayudar a aprender de las prcti-cas e ir avanzando en ideas inno-

vadoras de trabajo, revisar tam-bin los conceptos lo que enten-

dan las mismas organizaciones

base por seguimiento y monito-reo de casos.

Necesitbamos dejar claro paratodos, lo que significaba para cada

activista en el control de bienes delestado, -hechos y casos, actitud y

decisin de la organizacin para darseguimiento y cmo analizar los resultados de la

movilizacin.

Dividir los pasos desde la deteccin del caso, elseguimiento y el monitoreo de casos, que finalmen-te se determin colectivamente como la observacintcnicajurdica de uno o varios procesos de seguimientode casos; la mirada objetiva a las prcticas decisiones yacciones para llegar a un resultado, conforme a la ley,los procesos legales preestablecidos y las capacidades de laorganizacin para realizar las acciones.

Se ha identificado que: quien monitorea loscasosdirectamente no realiza el seguimiento de uncaso. Monitorear los casos es acompaar, apoyar,

orientar y sugerir a las organizaciones de base, parala toma de decisiones y la realizacin de acciones.

La gua adems de plasmar los conceptos parti-dos de la experiencia: hechos y casos, plantea queen el interior de la organizacin de base se puedadiscernir: Este hecho es relevante o no para que seconsidere un caso a dar seguimiento? Esto porquehan ocurrido situaciones donde organizaciones muynuevas, han iniciado procesos de seguimiento ymonitoreo de casos, que luego les han absorbidoms de la expectativa, llegando a quemar a cadaintegranteprematuramente por la falta de estrate-gias o el asumir responsabilidad mayores que susdisponibilidades.


14

Lacuestin de la estandari-zacin de estrategias, noquera significar tampo-co la idea de cortar lacreatividad sino muypor el contrario, enayudar a aprenderde las prcticas eir avanzando enideas innovado-ras de trabajo

...


17/120

Ser conscientes de las capaci-dades de la organizacin, puedeprevenir la desmotivacin en lamovilizacin, por lo que fue nece-sario visualizar mecanismos de par-ticipacin en decisiones claves rela-cionadas a derechos de ciudadana.

Se present un esquema prctico ysimple:

Hecho(s)

Anlisis de relevancia

Decisin de la organizacin:. Para considerar el hecho como un caso

(si es relevante) y para dar el seguimiento.

Se ha tratado de animar, pese a las dificultades ya la deliberacin prctica para dar el seguimientoa un caso y monitorear objetivamente cada accin.

La gua plantea la posibilidad que se vuelvan alos objetivos de la organizacin cada vez que se pre-sentare un caso que pueda resultar muy interesan-te pero sin que finalmente desve y quite fuerza aotras movilizaciones o seguimientos de casos ya ini-ciados y no concluidos por la misma organizacin.

Con la pregunta bsica y a la vez necesaria de Cmo saber cundo los hechos son relevantes?inte-grantes de la organizacin base, tendran al menosuna seal de parar la marcha, mirar los criterios ytomar las decisiones ms acertadas.

Cuando los hechos son importantes, significativos,destacados. Se deben tener criterios preestablecidos -oayudar a construirlos, establecerlos, registrarlos-, ascomo la informacin que posibilite clasificar los hechos.No todos los hechos que ocurren pueden ser tenidos en

cuenta para dar un seguimiento, no todos los hechosque observamos son relevantes para que constituyan uncaso de seguimiento.

Se deben valorar los datos y situarse como organi-zacin, es decir, saber qu corresponde hacer a cadaquien (no suplimos funciones pblicas), hasta dndepuedo implicarme personalmente, hasta dnde puedeimplicarse mi organizacin o qu esperamos lograr conla investigacin de este caso, si se confirma nuestrosupuesto.

Otra cuestin que apareca fuertemente en lostalleres de intercambio de experiencias, fue la cons-

tante de mezclar hechos con resultados espera-dos, y las conclusiones apresuradas podran llegar aser inclusive perjudiciales: cuando vemos una situa-cin hecho o determinados hechos, relacionados a per-

sonaspuede ocurrir que apresura-damente solicitemos directamente

un resultado. Debemos saber queun caso puede derivar en una o

varias instancias institucionales reso-lutivas, segn las caractersticasdatos

y situacin en general, (..).. ladeteccin del hecho, todava debe pasar

un largo recorrido: Desde la deteccin ala investigacin y la resolucin.

4. Una movilizacin,dividirla en partes

Desde el anlisis colectivo, hemos separadomovilizacin:

Antes de presentar un caso a alguna instancia deresolucin institucional, sensibilizando e instan-do a otras organizaciones o instituciones para lapresentacin del caso;

Durante el proceso de resolucin de las instan-cias: acompaando el desarrollo del proceso, des-pus de presentar el caso;

Despus del proceso, independientemente que elcaso haya sido resuelto o no, sistematizando laexperiencia, reviviendo los casos que sirvan dereferencia con el objetivo de integrarlo a lamemoria histrica y/o agrupndolos con casossimilares para lograr una mayor incidencia.

Cremos importante incluir todas estas conclu-siones en la gua, como en una etapa inicial quepueda reflejar por qu se pens as, por qu setom esta decisin o por qu ayudar este trabajo.

Asimismo se ha reflexionado que cuando unamovilizacin social implica a la organizacin, stapuede pasar por tres etapas en cada caso:

Primera etapa: Sensibilizacin interna y contac-

tos con alianzas o redes sociales de influencia. Segunda etapa: Presentacin pblica del caso. Tercera etapa: Seguimiento de los resultados del

caso, desde la entrega de toda la informacin a laprimera institucin pblica que debe interveniren el caso, hasta la resolucin definitiva delmismo que puede ir hasta las ltimas instanciasinternacionales. Las instancias resolutivas insti-tucionales locales o internacionales pueden ser

judiciales o extrajudiciales.

Ha resultado interesante en todo este proceso,

detectar los lmites que tiene la organizacin encada etapa para la motivacin a la denuncia y laconstruccin de un caso. Se parti de aspectos sen-cillos desde cmo hacer una denuncia, as como la

Y E N Y V I L L A L B A Y G I S E L A D I M D I C A

15

Serconscientes de las capaci-dades de la organizacin,puede prevenir la desmo-tivacin en la moviliza-

cin, por lo que fue

necesario visualizarmecanismos de parti-cipacin en decisio-nes claves relacio-nadas a derechosde ciudadana.


18/120

informacin bsica a reunir cuandose inicia una investigacin, qu debecontener la denuncia, indicar con quinformacin se cuenta para demostrar loque sucedi, etc.

No se ha dejado de lado la necesidadde incluir que existen situaciones nuevasque afectan a la ciudadana: Puede darsetambin un caso que aparentemente nocuenta con una instancia de resolucin o va procesal preestablecida porque simplemente es un caso quenunca se ha dado o que si se ha dado, el inters ciuda-dano en encontrar una respuesta dentro del Estado deDerecho es reciente.

Y es as que se ha animado en la redaccin a lainiciativa legislativa y a un observatorio de situacio-nes que identifique Cuando una instancia no puede

decidir sobre la cuestin porque su ley de aplicacin defunciones le restringe sobre el caso a resolver y escapa alas posibilidades de solucin que tiene(n) la(s) institu-cin(es) a donde se recurre, nos encontramos ante uncaso en el que aunque legalmente quiz no sea posibleplantearlo va judicial, se pueden generar movilizacio-nes sociales capaces de incidir, crear leyes, sacar al deba-te ciudadano la cuestin de inters, relatar la situacin,su importancia, cmo est afectando a la ciudadanavctimas y que el Estado y la ciudadana todaencuentren un camino, una va de solucin legal y derespeto a la dignidad humana.

Otra aclaracin que fue til en los talleres yencuentros fue la de encontrar la estrategia paraplantear la solucin de un caso a una instanciacorrespondiente. Diferenciar los conceptos, Casose instancias ha sido un ejercicio efectivo.

Se ha reconocido que:

La movilizacin ciudadana puede darse paralela eindependiente a las acciones realizadas ante lasinstancias procesales preestablecidas: Sensibilizar,

movilizar a la ciudadana, generar opinin pbli-ca, recurrir a la prensa, entre otras.

La movilizacin ciudadana ante las instancias lega-les, procesales preestablecidas- Administrativas,Civiles, Penales, etc.: Denunciar/ peticionar/demandar/ querellar, acompaar institucional-mente el caso en la Municipalidad, ContraloraGeneral de la Repblica, Ministerio Pblico,Polica, Juzgado en lo civil, penal etc.,Procuradura General de la Repblica, entre otras.

5. Apuntar siemprea la planificacin

Casi de manera natural, se identificque la planificacin es lamentablemente

una conocida debilidad en el seguimiento.Y es por eso que como criterio, se requiri

dejar plasmado que las organizaciones deben apuntarsiempre y aunque casi todo sea urgente a la pla-nificacin: Una vez detectado un caso, el siguientepaso sera proyectar y saber por cules instancias creemospuede recorrer el caso, PLANIFICAR nuestras acciones y definir hasta dnde nuestra organizacin estar dis-puesta a continuar. En este momento, podemos recurriral Monitor de casos, los asesores jurdicos con los quecuenta la organizacin, ya sean de manera permanente

o como consultores externos.

Planificar estratgicamente encamina a las demsacciones que se irn desarrollando hasta la finalizacindel seguimiento del caso. Todas las acciones deben serestratgicas y de presin poltica social para ejercer uncontrol ciudadano eficaz, que ayude a proteger los inte-reses de la ciudadana, fortaleciendo el Estado deDerecho.

La visin, misin, valores y principios son los pri-meros indicadores del lugar donde se ha decidido inci-dir social y polticamente como organizacin y son lasluces que encaminan de manera ms especfica el uni-verso de espacios propicios para ejercer el control espe-rado y de manera permanente. La organizacin debedar el paso de la PLANIFICACIN y una vez decidi-da en realizar el seguimiento del caso, consciente de susrecursoslos disponibles y alcanzablesy otras capaci-dades internas.

6. Los 18 pasos

Presentamos un fragmento de la principal gua,pasos para el seguimiento y monitoreo de casos,desde la sociedad civil organizada, la cual se encuen-tra disponible en la pgina web del INECIPParaguaywww.inecip.org.py/transparencia , la pro-puesta de seguimiento y monitoreo de casos, parti-da de la experiencia ciudadana:

Antes de empezar el seguimiento1) Revisar los materiales previos para empezar el

seguimiento... principalmente la planilla de

anotaciones.2) Contar con un sistema predefinido de recep-

cin de casos.3) Derivar los casos que la organizacin no puede

dar seguimiento.


16

(...)las organizaciones

deben apuntar siem-pre -y aunque casitodo sea urgen-te- a la "plani-

ficacin" ...


19/120

Para asumir el seguimiento4) Buscar mecanismos para obtener ms datos

relacionados al caso.5) No todos los casos que interesan pueden darse

seguimiento: PRIORIZAR LOS CASOS.6) Buscar el apoyo en la organizacin y las redes

de las que forma parte.7) Empiezan a generarse las informaciones claves

en el seguimiento del caso: Qu hacer?8) Analizar las pruebas obtenidas.

Para presentar pblicamente el caso9) Preparar la presentacin pblica del caso.10) Al presentar un caso: Respetar y acompaar los

plazos determinados en la ley.11) Cuidar la informacin.12) Monitorear el seguimiento de casos.

Para fortalecer el seguimiento13) Registrar y ser corresponsables en la construc-

cin de la memoria histrica del seguimientode los casos.

14) Recurrir a experiencias de seguimiento de casosa travs de la web: Sistemas informticos dispo-nibles para el seguimiento de casos.

15) Preguntar constantemente las novedadesavances, resoluciones, resultados de peritajesetc. del caso.

16) Tratar de mantener viva la opinin pblica.

17) Hacer un resumen del caso.18) Sistematizar la experiencia.

7. Algunas observaciones

A partir del paso 10, despus de lapresentacin de un caso, fue necesarioubicar de nuevo las dos situaciones endonde se encuentra la organizacin,una vez tomada la decisin de dar

seguimiento. Sucede que a veces losintegrantes de las organizaciones pordesconocimiento desconfan de todo elproceso y pierden el inters, concluyendoque todo acaba nuevamente en el opa reio acaba debilitado, sin resultados.

Termina una etapa de trabajo ms inter-no de la organizacin Recepcin de casos anivel interno, deteccin, recoleccin de datos y prue-bas, anlisis y finalmente la presentacin pblicadel caso ante las instancias pertinentes.

Comienza un nuevo proceso: Cada caso conformesus caractersticas debe cumplir con ciertos actos y plazos procesales. La institucin acaba de tomarconocimiento de los hechos de manera ms activa ycomprometedora ante la organizacin y por ello laorganizacin deber estar atenta a los resultadosque se obtengan por su gestin.

La institucin pblica cuenta con un sistema,una organizacin interna que debe ser respetada.

Aunque muchas veces parece que algunos mecanis-mos son innecesarios o muy burocrticos es slo unpunto de vista externo, pero quiz para la institu-cin existe una razn organizacional.

El registro y la corresponsabilidad de la memoriahistrica del trabajo, no pudieron estar ausentes,necesarios en el desarrollo de un sistema de comuni-

cacin tanto externa e interna, por lo que se insta aregistrar datos de los casos que son seguidos por losintegrantes de la organizacin, para que la informa-cin resumida pueda ser observada y considerada.

Por primera vez y aunque no sea comn en elinterior de las organizaciones, el uso de planillainformtica se exhorta a mirar como una herra-mienta posible y aplicable, eso tambin con la visinque la mayor cantidad de informacin estar pron-to en las pginas web de las instituciones pblicas ylas organizaciones no deben quedar fuera de los usosinformticos y medios de control a travs de la web.

Con sistematizar la experiencia, quisimos divul-gar adems el interesante marco terico de la siste-matizacin de experiencias y una gua que nos haayudado en la metodologa. Sistematizar es:Registrar, de manera ordenada, una experienciaque deseamos compartir con los dems combinan-

do el quehacer con su sustentoterico, y con nfasis en la

identificacin de los aprendi-zajes alcanzados en dicha

experiencia2.

Dejamos as esta experienciade trabajo, que con la colabora-

cin del Monitor de casos de laRed de Contraloras Ciudadanas

Fernando Martnez y cada una/o delos integrantes de las organizaciones

que participaron en los talleres, conquienes nos nutrimos de experiencias,

aprendimos y seguimos avanzando en una cada vezmejor calidad de justicia en el Paraguay, con la par-ticipacin directa de la ciudadana.

Y E N Y V I L L A L B A Y G I S E L A D I M D I C A

17

(...)el uso de planilla inform-

tica se exhorta a mirarcomo una herramienta

posible y aplicable (...) y

las organizaciones nodeben quedar fuerade los usos inform-

ticos y medios decontrol a travs

de la web.

2 Urrutia G. Eizaguirre, M. ALBOAN - HEGOA - UNIVERSIDAD DE DEUSTO (Bilbao 2004). La sistematizacin, una nueva mirada a nuestras prcticas. Gua para la

sistematizacin de experiencias de transformacin social.


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18

1 Trabajo presentado en el marco del proyecto sobre Reforma Legal y Control de la Corrupcin en Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial, Programa de

Educacin para Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Mxico y Per, julio 2002.

Los sistemas judiciales, por su parte, no slo nohan estado al margen de este problema sino que lohan enfrentado desde una doble perspectiva. Por unlado combatiendo sus propias corrupciones; por elotro, avalando y permitiendo aqullas que debiera

controlar y castigar.Esta doble dimensin del

tema de la corrupcin en los sis-temas judiciales hace que la per-

cepcin del problema por parte delos observadores externos est

influida por cada una de esas dimen-siones y repotenciada por ello.

Por una parte, el observador perci-be los niveles de corrupcin del propio

sistema judicial; pero, por la otra, tam-bin percibe que ese sistema judicial

nada hace respecto de la corrupcin enotros sectores del Estado y ello se le aparece comouna nueva forma de corrupcin aunque en muchoscasos no sea ms que la ineficiencia normal del pro-pio sistema. El costo de esa ineficiencia es muchoms alto para el prestigio del sistema judicial, ya queen la gran mayora de los casos va a ser percibidocomo complicidad y corrupcin.

Nos encontramos en una poca en la cual la pala-bra corrupcin tiene muchos significados y unalto componente emocional. Para algunos, el pro-blema de la corrupcin es un problema moral. Encambio, segn otra perspectiva, el problema de lacorrupcin debe ser planteado en elcontexto organizacional: es la formay la cultura de la organizacin la queno slo cobija sino que estimula losactos de corrupcin.

Segn una tercera perspectiva, cir-cunscribir el problema de la corrupcinal mbito organizacional supone desco-

nocer que detrs de un funcionariocorrupto hay otro que es quien corrompe.Ello vincula a la corrupcin con otras rea-lidades externas a la propia organizacin,en particular al modo como generan nego-cios y riquezas en nuestros pases.

Todo esto nos demuestra que detrs de la palabracorrupcin existen muchas realidades pero, en todoslos casos, se trata de un problema estructural que afec-ta desde el modo de generar riqueza hasta la rupturade valores tradicionales, pasando sin duda por laforma de las organizaciones y sus reglas implcitas.

Director Ejecutivo del Centro de Polticas Pblicas para el Socialismo (CEPPAS)

Miembro del Consejo Consultivo del INECIP. Director de Sistemas Judiciales.

[email protected] ][

Alberto M. Binder

Corrupcin ySistemas Judiciales1

Corruption is a structural problem that has a clear impact on organizations' form and rules. Due to the com-

position of judicial organizations, corrupt practices are seldom visible in these agencies. As a result, the mod-

ernization, efficiency and democratization of judicial institutions are essential conditions for the introduction of

truly comprehensive anti-corruption policy.

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(...)el problema de la corrup-cin debe ser planteadoen el contexto organi-zacional: es la forma yla cultura de la orga-

nizacin la que no

slo cobija sinoque estimula los

actos decorrupcin.


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Este anlisis no debe ser entendido en el sentidode que la corrupcin dentro del sistema judicial esslo un problema de percepcin externa. Al contra-rio; en los ltimos aos, en cada uno de los pases sepodran encontrar muchas razones objetivas quedemuestran que existen niveles de corrupcin cuyaextensin y profundidad es muy difcil de generalizar.

Por otra parte, el grado de impunidad que exis-te ante hechos flagrantes de corrupcin es tangrande que ya es difcil explicarlo en trminos de latradicional ineficiencia, aunque en realidad esa seala causa.

Aun sin tomar partido por ningu-na de las perspectivas de anlisis sobrela corrupcin, en todos los casos sereconoce que el modelo de organiza-cin siempre cumple alguna funcin

importante y, en general, determinan-te en el problema de la corrupcin. Laorganizacin judicial es justamente unmodelo de aquellas organizaciones encuyos pliegues las prcticas corruptas seesconden, se mimetizan con la adminis-tracin informal y primitiva, y por lotanto se vuelven invisibles. Por eso, el cam-bio en la organizacin judicial no es sloun problema de la modernizacin, la efi-ciencia y la democratizacin de las institu-ciones judiciales sino que tambin es una de las con-diciones esenciales para una verdadera poltica anti-corrupcin en el sistema judicial.

En cuanto al problema de la corrupcin en lossistemas judiciales, l ha quedado atrapado muchasveces en la visin moralista. De este modo, su preo-cupacin central ha sido modificar los sistemas denombramiento y remocin de los funcionarios judi-ciales. El poco xito que han tenido estas polticasdebe llevar a una revisin de ese modo de encarar elproblema. No porque se deje de actuar sobre laseleccin del personal de los sistemas judiciales o se

abandone la educacin y prdica tica sino porque,si no se modifican otras condiciones estructuralestales como el contexto organizacional o la situa-cin econmica las posibilidades de que esas prc-ticas terminen por reaparecer son muy altas. Unenfoquecomplejo, estructural y una intervencinenrgica y mltiple, que trabaje tanto en los casosconcretos como las condiciones que lo favorecenparece un camino ms rico para los prximos aos.

Por otra parte, as como es complejo el problemade la percepcin externa de la corrupcin en los sis-temas judiciales, tambin existen variables que dis-

torsionan la percepcin interna sobre esa mismacorrupcin. El primer punto a destacar es el modocomo se vive al interior de las instituciones judicia-les el problema de la ilegalidad de las rutinas. Lasorganizaciones judiciales producen diariamente

miles de actos ilegales: actas con falsedad ideolgica,incumplimiento de plazos, violacin de garantasconstitucionales, etc. Ellas son, en su gran mayora,producto de la deficiente organizacin del trabajo ydel anacronismo de los procedimientos. Sin embar-go, los propios jueces y funcionarios viven estasituacin anmala como un problema de menorimportancia, sin saber que ello supone una forma deinsensibilidad hacia la ley de consecuencias muyprofundas.

Otra de las formas de corrupcin que no es per-cibida como tal por el sistema judicial es la que se

refiere al tratamiento especialque se otorga a quienes tienen

relaciones de amistad con losfuncionarios judiciales o for-

man parte de alguna familia

judicial. Es bastante comn quedentro de las instituciones judi-

ciales existan formas de trata-miento diferenciado, segn que la

persona sea reconocida como delpropio grupo judicial, se le reco-

nozca un grado apreciable deinfluencia o se lo estigmatice como

alguien externo o enemigo de los tri-bunales. Este amiguismo, es favoreci-

do por la falta de transparencia propio de la formade la organizacin judicial.

Otro fenmeno muy difundido y masivamenteaceptado en el funcionamiento de los sistemas judi-ciales es la delegacin de funciones. Actualmente, essta una de las condiciones estructurales del funcio-namiento de las instituciones judiciales y generaefectos de distorsin tan grandes como ocultos uocultados. La estructura del poder judicial, con susfuertes mecanismos de presin interna, y la estruc-tura procesal, con sus formas de arbitrariedad ysecreto, favorecen este tipo de prctica. La delega-cin de funciones es una forma de corrupcin y per-

mite una transferencia de poder muy perniciosahacia los sectores administrativos de las institucio-nes judiciales.

Sin embargo, en relacin a la gravedad del pro-blema, el proceso de reforma judicial no ha cons-truido un discurso fuerte sobre el problema de lacorrupcin judicial porque ello puede significar laprdida de adhesiones internas o del compromiso delas autoridades judiciales con el cambio. No obstan-te, aunque eso puede tener una explicacin o una

justificacin estratgica en un momento dado, nopuede convertirse en una poltica general y perma-

nente. El sistema judicial, los jueces y funcionarios,deben aprender a mirarse en el espejo de los efectossociales de sus omisiones si efectivamente deseamosuna profunda renovacin de la vida judicial en

Amrica Latina y el Caribe.

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(...)el cambio en la organiza-cin judicial no es slo unproblema de la moderni-zacin, la eficiencia y la

democratizacin de lasinstituciones judicialessino que tambin esuna de las condicio-nes esenciales parauna verdadera pol-tica anticorrupcin

en el sistemajudicial.


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Todas estas formas de pequeas y grandescorrupciones, directas e indirectas, no slo son elresultado del accionar interno de las instituciones

judiciales sino que cuentan con una participacinigual del gremio de los abogados. Muchas veces sehabla de la corrupcin judicial, incluso los propiosabogados hablan de ella, sin notar que la corrupcin

judicial y la del gremio de abogados son una mismarealidad con dos caras. Para cada uno de las dimen-siones que hemos sealado existe una prctica para-lela en el ejercicio privado de la abogaca.

Es evidente que una situacin tan compleja yarraigada como la sealada no puede ser resueltacon una simple interpelacin moral o buscando unarenovacin de las personas, que luego debernsometerse a reglas de funcionamiento que los empu-

jarn irremediablemente a repetir las mismas prcti-

cas. Inclusive en aquellos pases en los quefueron puestas en prctica soluciones de este tipo

(proclamadas siempre como la solucin final) nose han producido los resultado esperados. Polticasde emergencia que pretenden remover a todos los

jueces y funcionarios judiciales, comisiones especia-les de evaluacin y otro tipo de soluciones de basemoralista, slo han servido, en definitiva, paramodificar el equilibrio de poderes entre las distintastribus judiciales, sin que se produzcan modifica-ciones importantes en el nivel de corrupcin del sis-tema judicial.

Por otra parte, slo una visin muy ingenua omuy interesada podra desconocer estas realidadesque forman parte de la historia triste de cada uno denuestros pases. Por ello, una accin concertada anivel regional o internacional debe distinguir. Noobstante, estas acciones deben ser completadas conun mayor control sobre las prcticas de las mismasgrandes empresas, que hoy manifiestan su preocu-pacin. El efecto corruptor que pueden tener susacciones es muy grande y posiblemente le sea difcila cada pas prevenir esas acciones,

dado el carcter multinacional demuchas de esas empresas. Les compe-te en consecuencia a los organismosinternacionales que regulan la trans-parencia y equidad en el comercio,completar los planes anticorrupcin enel sistema judicial de cada pas con unapoltica muy fuerte de control y sancinsobre las empresas que promueven,aprovechan o provocan esa mismacorrupcin. El proceso de reforma judi-cial debe enfocar este problema y propo-

ner una accin mancomunada entre lospases y las organizaciones internacionalespara que cada una en su rea puedan con-tribuir a resolver un problema que afectaprofundamente la confianza en cada uno de

los pases y distorsiona su insercin en el comerciomundial.

Tambin hemos visto que el problema de lacorrupcin del sistema judicial no slo se refiere a susituacin interna sino que tambin tiene que vercon el modo como reaccionan las instituciones judi-ciales frente a la corrupcin en otras reas delEstado. Si su actuacin es ineficaz, ya sea porqueparticipa de esos actos corruptos o por su tradicio-nal ineficiencia, de todos modos la ciudadana locomputar a la percepcin total que tiene del siste-ma. El proceso de reforma judicial debe ocuparseespecialmente de este tema. Es posible que, en losprximos aos, la mejor oportunidad que tenga elsistema judicial de recuperar credibilidad y la con-fianza de los ciudadanos est vinculada a su contri-bucin en la resolucin del problema de la corrup-

cin de los funcionarios pblicos.Pero para poder encarar esta tarea es necesario

asumir y resolver algunos problemas puntuales. Porejemplo, dotar a las instituciones judiciales compe-tentes de una real capacidad de investigacin enestos casos, siempre complejos y que requieren espe-cializacin. El presente estado general de los mto-dos de investigacin en los pases de la regin per-mitira avanzar muy poco, aun cuando existiera lamejor buena voluntad.

Frente a este cuadro de situacin y la gravedad,urgencia e importancia del problema, se debate culdebe ser el papel y cul es la verdadera efectividad delas instituciones judiciales en las polticas antico-rrupcin que llevan adelante nuestros pases y cmose deben relacionar con el conjunto de otras accio-nes que se pueden desarrollar por fuera de ellas y enel mbito privado.

Para algunos sectores, ellas no slo son estructu-ralmente incapaces de resolver este tema sino que yaforman parte de la red de impunidad con que cuen-ta el propio funcionario corrupto para considerar

que es ganancioso dedicarse a cometer actos ilega-

les. El formalismo y la lenti-tud con que avanzan las insti-tuciones judiciales, sus siste-mas de garantas, la falta derecursos humanos y materiales,su debilidad poltica que laconvierte en fcilmente contro-lable desde el poder y otras tan-tas caractersticas la vuelven inep-ta para aplicar una poltica antico-rrupcin eficaz.

Desde otra perspectiva, no se

niega la falta de capacidad actual delas instituciones judiciales paraenfrentar este problema, pero se sos-tiene que sacar la investigacin y el

juzgamiento del campo judicial abre


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Lescompete en consecuenciaa los organismos internacio-nales que regulan la trans-parencia y equidad en elcomercio, completar losplanes anticorrupcin en

el sistema judicial decada pas con una pol-

tica muy fuerte decontrol y sancin

sobre las empresas

que promueven,aprovechan o pro-vocan esa misma

corrupcin.


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puertas tan peligrosas como la corrupcin misma.Las investigaciones secretas, el poner a todos losfuncionarios bajo sospecha y volverlos medrosos, lascondenas televisivas, la falta de control sobre el usode la tecnologa, el uso indiscriminado de cmarasocultas o grabaciones secretas yotros mecanismos, implica generarun estado de terror que favorece laspeores tendencias autoritarias denuestros pases.

Pareciera que finalmente el cami-no es disear polticas amplias,modernas y dinmicas de lucha antico-rrupcin, trabajar lo ms posible sobrelas medidas preventivas de tipo organi-zacional y preparar rpidamente a lasinstituciones judiciales para cumplir su

parte en esos planes. El otro camino esefectista en el corto plazo pero producedaos fuertes en el funcionamiento insti-tucional y puede generar una guerra deintereses sin control, que tambin es otra forma decorrupcin.

Otra discusin tiene que ver con la posibilidadreal de llevar adelante una poltica anticorrupcinsin remover algunas de las causas estructurales quedirectamente se vinculan a ella. Por ejemplo: Esposible hacerlo sin remover las condiciones de debi-lidad de las instituciones judiciales o sin aumentarlos niveles de remuneracin?

Segn algunos, ello es imposible. Dentro del sis-tema judicial son tantas las circunstancias que favo-recen la realizacin de actos corruptos que si no seremueven rpidamente algunas de ellas toda polti-ca es ineficaz. Adems, dado el gran efecto de reper-cusin que tiene un solo caso de corrupcin judi-cial, tampoco la ciudadana percibira los avancesrealizados. Lograr que no exista ningn caso de esetipo es imposible, aun para los pases con bajos nive-les de ilegalidad.

Con mucha mayor razn, resultara imposible ennuestra regin, donde la seleccin de funcionarios yel control sobre ellos es an deficiente. Si no seacta sobre los procedimientos secretos y escritos,sobre la organizacin verticalizada y oscura, y sobrelas carencias ms elementales de las instituciones

judiciales, entonces ser imposible detener la conti-nua aparicin de casos de corrupcin. Otra opininsostiene que esta circunstancia se puede matizar. Porsupuesto que se deben remover cuanto antes lascondiciones estructurales que facilitan la corrup-cin, pero las expectativas sociales no son tan

pacientes y la misma posibilidad de remover esasestructuras reclama algn xito en los casos concre-tos. Por ello, descuidar la investigacin o castigarslo algunos casos puntuales para poner toda laenerga en las condiciones estructurales puede ser

mal negocio para esa misma poltica de cambioestructural. En las actuales circunstancias, el proble-ma de la corrupcin es un problema poltico centraly, por lo tanto, los planes que se lleven a cabo tam-bin tienen que tener una estrategia poltica. La

sociedad necesita ver los avances y ello slo selograr detectando y actuandosobre casos particulares ya que

las restantes acciones pueden serms efectivas pero es difcil que

adquieran un nivel adecuado devisibilidad social.

Adems, la solucin final posi-blemente no exista, porque este tipo

de instituciones siempre tendralgn nivel de corrupcin. Se trata de

llevarla hacia niveles admisibles y

demostrar que el sistema no est dis-puesto a tolerar esos actos. La disyunti-

va que plantea el debate, en definitiva, esfalsa. S se pueden realizar acciones preventivas o decombate de la corrupcin con una relativa autono-ma respecto de los planes de reforma estructural.

El estado de los sistemas judiciales respecto de lacorrupcin, y la actitud general de ese sistema y demuchos de los jueces y funcionarios judiciales,representan una carga pesada para el proceso dereforma judicial, que debe mostrar una preocupa-cin por el estado general de las instituciones judi-ciales, pero luego es juzgado por los resultados obte-nidos en el tema de la corrupcin. El mejor indica-dor del avance de una organizacin en proceso detransformacin es su capacidad de detectar y expul-sar los casos ms graves de mal funcionamiento ocorrupcin. Las organizaciones se han formado alu-vionalmente y se modifican de un modo parecido,en base a nuevas formas y procedimientos que seconcretan en acciones inmediatas y contundentes.

Por eso se debe asumir que la respuesta del siste-ma judicial frente a los casos de corrupcin interna,

as como su posicin frente a los casos de corrupcinexterna que debe investigar o juzgar, es un claro indi-cador de avance del proceso de cambio de ese mismosistema, pero tambin es mucho ms que eso.

Es el modo como la propia organizacin empie-za a reconstruirse a s misma, a generar sus nuevosvalores y a demostrar que est dispuesta a enfrentaral poder que muchas veces genera u oculta lacorrupcin, con su propio poder de investigacin y

juzgamiento. Significa que tambin est dispuesta acomenzar un nuevo dilogo con una sociedad que lereclama cambios tan profundos como concretos y

que puede darle tiempo para el cambio, pero slo sidemuestra efectivamente que est cambiando.

Sino se acta sobre los

procedimientos secretos yescritos, sobre la organiza-cin verticalizada y oscu-ra, y sobre las carenciasms elementales de las

instituciones judicia-les, entonces serimposible detenerla continua apari-

cin de casos decorrupcin.


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El presente informe comparativo tiene como propsito analizar brevemente el modoen que los pases signatarios de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin

(en adelante CICC), reconocen dentro de su ordenamiento penal los delitos previstos

como actos de corrupcin contendidos en l. A tal fin se tienen en cuenta los informes

sobre adecuacin de la legislacin local a la convencin presentada por los pases signa-

tarios. Estos informes constan en la pgina de la Organizacin de los Estados Americanos.

La CICC define en los artculos VI, VIII, IX, las diferentes modalidades de corrupcin.

As, en el artculo VI reconoce los casos de cohecho pasivo y activo, obtencin ilcita de

beneficios, concusin, aprovechamiento y ocultacin de beneficios y los casos de asocia-

cin ilcita, concurrencia de personas en el delito y la figura de la tentativa. En artculoVIII define el soborno trasnacional y el artculo IX el enriquecimiento ilcito.

Tambin la convencin define en su artculo III un conjunto de medidas preventivas

orientadas a fortalecer el control sobre el funcionamiento y manejo de recursos en el sec-

tor pblico, promover la transparencia y la participacin de la sociedad civil en el segui-

miento de los casos de corrupcin. Entre las medidas ms importantes, la CICC enumera

el uso de sistemas de declaraciones juradas, sistemas de compras y contrataciones, pro-

teccin de testigos y medidas para impedir el soborno de funcionarios pblicos naciona-

les y extranjeros.

A continuacin se recorren de manera comparativa los principales informes presenta-

dos por los pases signatarios.

Por Yanina Bettoli y Romina Tello CortezEstudiantes de Abogaca, Universidad de Buenos Aires.

Investigadoras del Centro de Investigacin yPrevencin de la Criminalidad Econmica, CIPCE

[email protected]

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Dossier

La Convencin Interamericana contrala Corrupcin y los delitos previstos.Adaptacin de normas penales por los pases signatarios

This comparative study analyzes the way in which signatories to the InterAmerican

Convention against Corruption catalogue offenses that are defined as manifestations of

this type of crime. It refers to efforts to adjust local legislation to reflect the content of

the convention. These reports are available on the Organization of American States

(OAS) website.



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D O S S I E R . L A C O N V E N C I N I N TE RA ME RI C AN A C ON TR A L A C O RR UP CI N Y L O S D EL IT O S P RE VI ST OS .

GUATEMALA

De acuerdo al informe elaborado por el pas,el Cdigo Penal de Guatemala contempla elcohecho pasivo (CP: 439) de manera similar alartculo VI.1a de la CICC. Tambin prev figuraspenales adecuadas para la contemplacin de lasmodalidades ilcitas abarcadas por la figura de

obtencin ilcita de beneficios previstas en elartculo VI.1.c de la CICC. As, por ejemplo elCaptulo V del Cdigo Penal que contiene deli-tos contra la administracin pblica, tipifica losdelitos de concusin (CP: 449), fraude al Estado(CP: 450) y exacciones ilegales (CP: 451).

Asimismo, el informe destaca que la legisla-cin penal no contiene ninguna norma penalque expresamente se refiera al aprovechamien-to doloso u ocultacin de bienes provenientesde actos de corrupcin, previsto en el artculoVI.1.d, reconociendo solamente tal conducta en

el encubrimiento (CP:474). En relacin con lafigura de enriquecimiento ilcito, reconocida enel artculo IX de la CICC, la legislacin local noprev ningn tipo penal afn. Tampoco seencuentra contemplado dentro de la legisla-cin local el delito de soborno transnacionalprevisto en el artculo VIII.

Entre las diferencias ms significativas con laCICC, el informe destaca el delito de concusin,porque segn la convencin el autor de estedelito puede ser cualquier persona (por s

misma o por intermediario), mientras que en elcdigo penal guatemalteco requiere condicio-nes especiales de autor, por lo que el sujetoactivo nicamente puede ser un funcionario oempleado pblico. Asimismo, la CICC no requie-re el elemento subjetivo especial de propsitode lucro, que se exige en el cdigo penal.

CHILE

El informe de adecuacin de la legislacinlocal a la CICC presentado por Chile destaca,

entre otras cosas que el artculo VI. 1. a y b., seencuentra recogido por los tipos penales decohecho pasivo (CP: 248 y 248 bis), cohecho acti-vo (CP: 250) y prevaricato (CP: 223 N2).

Las figuras de obtencin ilcita de beneficiosprevistos por la CICC en el artculo VI. 1. cencuentran reconocimiento legal en tipospenales de Malversacin por substraccin oPeculado (CP: 233 y 234), malversacin por dis-traccin o desfalco (CP: 235), Fraude (CP: 239) ynegociaciones incompatibles (CP: 240).

El aprovechamiento doloso u ocultacin debienes enunciado en el artculo VI. 1. d. de laCICC encuentra recepcin dentro del ordena-miento penal bajo la figura de obstruccin a la justicia (CP: 269 bis) y en artculo 12 de la leyn19366 sobre trfico ilcito de estupefacientesy sustancias psicotrpicas.

El informe presentado por Chile indica quela figura del soborno transnacional no est tipi-ficada en la legislacin local, sin perjuicio de locual el pas ha ratificado el "Convenio de Luchacontra la Corrupcin de Agentes Pblicos

Extranjeros en Las Transacciones Comerciales

Internacionales". As tambin no hay figurapenal que reconozca el carcter delictivo delenriquecimiento ilcito previsto en la CICC.

BOLIVIA

De acuerdo al informe presentado por estepas, el tipo de enriquecimiento ilcito conteni-do en la CICC no tiene correlato en la legisla-

cin interna, pues la disposicin legal contenidaen el art. 147 del Cdigo Penal (beneficios enrazn del cargo), si bien daran como resultadoun incremento en el patrimonio del funciona-rio pblico, prohbe bajo la alternativa de san-cin penal la posibilidad de justificar el incre-mento de su patrimonio por la recepcin deregalos u otros beneficios; resulta un delito pro-pio e independiente del cohecho pasivo, por-que no condiciona la recepcin de beneficios uotras ventajas al hecho de hacer o dejar dehacer actos inherentes a su funcin pblica.

De acuerdo al informe presentado porBolivia, la legislacin local no prev todas lasconductas ilcitas reconocidas en la

11-justicia y corrupción

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