11. chapoy, b. d. (2003)

CAPTULO TERCERO

PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA Y PLANEACIN

I. Evolucin del mtodo presupuestal en Mxico . . . . . . . 102

1. Presupuestacin y poltica . . . . . . . . . . . . . . . . 105

2. Relacin entre planeacin y presupuestacin . . . . . . 107

3. Integracin de la presupuestacin en la planeacin a tra-vs de la programacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

4. Presupuesto tradicional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

5. Presupuesto por programas . . . . . . . . . . . . . . . . 115

6. Unidad presupuestal y diversidad en la asignacin . . . 120

II. Base programtica del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 121

1. Nocin de programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

2. Principios de la programacin . . . . . . . . . . . . . . 123

3. Elementos de la programacin . . . . . . . . . . . . . . 123

4. Relacin entre el programa anual de trabajo del gobiernoy el presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

III. Presupuestacin por programas . . . . . . . . . . . . . . . 125

1. Naturaleza jurdica del presupuesto . . . . . . . . . . . 125

2. Efectos jurdicos del presupuesto . . . . . . . . . . . . . 128

3. Principios presupuestales . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

4. Fases de la presupuestacin . . . . . . . . . . . . . . . . 129

5. Carcter de la presupuestacin programtica . . . . . . . 133

6. Contenido del presupuesto . . . . . . . . . . . . . . . . 136

IV. Colofn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

UserSello

UserCuadro de textoMaterial compilado con fines acadmicos, se prohbe su reproduccin total o parcial sin la autorizacin de cada autor.

UserCuadro de texto11) Chapoy, B. D. (2003). III. Presupuestacin, Programacin y Planeacin. En Planeacin, programacin y presupuestacin (pp. 101-120). Mxico: UNAM. Instituto de Investigaciones Jurdicas.

CAPTULO TERCERO

PRESUPUESTACIN PROGRAMTICA Y PLANEACIN

Como se ha visto en los captulos precedentes, cada presidente de la rep-blica, gobernador de un estado o presidente municipal, decreta un plan dedesarrollo al iniciar su periodo en el gobierno. La etapa crucial del proce-so de planeacin es la transformacin de ste en una serie de presupues-tos anuales, condicin indispensable para llevarlo a la prctica, porque elpresupuesto es el instrumento para traducir los planes de desarrollo enprogramas de accin.

La relacin entre el plan de desarrollo y el presupuesto es muy estre-cha, porque este ltimo es la exposicin financiera del plan anual de tra-bajo del gobierno,276 en el que se establece lo que debe hacerse en el si-guiente ejercicio fiscal para convertir las metas multianuales de los planesa mediano y largo plazo en objetivos inmediatos para hacerlas realidad,especificando las acciones para llevarlos a la prctica, y los recursos ne-cesarios para hacerlo.

Requisito indispensable para hacer del presupuesto un instrumentoefectivo de la planeacin econmica del sector pblico es una formula-cin realista.277 sta y la ejecucin del presupuesto desempean un im-portante papel en el desarrollo de la actividad econmica del sector pbli-co, a condicin de que la formulacin lleve a un programa racional degasto verdaderamente vinculado a la previsin de ingresos, y que dentrode una natural y necesaria flexibilidad, su ejecucin no altere drstica-mente la escala de prioridad del presupuesto original ----como ha suce-dido muchas veces----. Sin disciplina presupuestaria se desvirta el senti-do del presupuesto, porque si habitualmente la diferencia que existe entre los

101

276 Waterston, Albert, op. cit., nota 3, pp. 195-197.277 Navarrete, Jorge Eduardo, Mxico: The New Goverments Economic Policy, Mxi-

co, Banco Nacional de Comercio Exterior, 1971, pp. 117 y 129.

egresos e ingresos previstos y los ejercidos es sustancial, invalida los pri-meros y hace de los segundos un obstculo para la sana gestin financieradel pas.278

I. EVOLUCIN DEL MTODO PRESUPUESTAL EN MXICO

La Ley Orgnica del Presupuesto de Egresos de la Federacin, en vi-gor desde 1935 hasta 1976, no permita determinar la eficiencia de la ges-tin presupuestal, porque se basaba en un proceso emprico, mecnico yunitario de presupuestacin que asignaba recursos atendiendo nicamenteal objeto especfico del gasto, e impeda localizar las duplicaciones defunciones y de erogaciones. Asimismo, al establecer nicamente una veri-ficacin legal y financiera que no inclua el control de avances ni la eva-luacin de resultados, slo permita fincar responsabilidad respecto al malmanejo de los recursos autorizados.279

Con el fin de que todos los gastos de la administracin pblica se en-cuadraran en un solo documento, tanto para controlarlos280 mejor, comopara apreciar con mayor exactitud las obligaciones del Estado y garantizar elcumplimiento de las mismas, a partir de 1965 se incluyeron en el presu-puesto federal los organismos descentralizados y las empresas de partici-pacin estatal, porque slo integrados en un documento nico todos losgastos, pueden conocerse con exactitud tanto la magnitud de stos y lautilidad que se deriva de cada uno de los proyectos con los que se relacionan,como la proporcin que del Producto Interno Bruto representa el gastodel gobierno. Adems, esa presentacin permite percibir con certeza si elpresupuesto est equilibrado o no, dificulta la ocultacin de gastos, y faci-lita el control que el Poder Legislativo ejerce sobre el gasto pblico.281

En 1974 se inici una etapa de transicin que se llam de orientacinprogramtica, la cual condujo a que en diciembre de 1976 se abrogara laLey Orgnica del Presupuesto de Egresos de 1935 y se expidiera la que

102 DOLORES BEATRIZ CHAPOY BONIFAZ

278 Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 15.279 Secretara de Educacin Pblica y Universidad Autnoma de Tlaxcala, V Curso

Nacional Universitario sobre Presupuestacin Programtica, Mxico, 1982, p. 68.280 Originalmente, el presupuesto fue sinnimo de control de gastos. Este sentido te-

na cuando fue adoptado en Francia, alrededor de 1820, y posteriormente en otros paseseuropeos. En el gobierno federal de Estados Unidos de Amrica, lo fue en 1921. VzquezArroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 13; Rolph, Earl R. y Break, Georg F., Public Finan-ce, Nueva York, The Ronald Press Company, 1961, p. 51.

281 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, pp. 85-87.

est en vigor, la cual implant en la administracin federal el presupuestopor programas, mismo que a manera de prueba vena utilizndose desde1959 en la Secretara de Obras Pblicas, en la Secretara de Agricultura yGanadera y en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.282

La Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico en vigor desde1977, racionaliz la gestin pblica al implantar la presupuestacin porprogramas fundados en costos, de acuerdo con los objetivos y metas decada entidad gubernamental, en los que deben sealarse a los responsa-bles de su ejecucin.283 Dichos programas son elaborados por las propiasentidades, tomando en cuenta tanto la situacin pretendida para el futuro,como los recursos y las acciones necesarias para llegar a ella.

Con el fin de fusionar las actividades de planificar, programar y pre-supuestar en un proceso nico que permitiera precisar la estrategia inte-gral, formular los programas, preparar el presupuesto, y llevar a cabo losobjetivos propuestos, se introdujo el sistema de presupuesto por progra-mas, que es un proceso con base tcnica que asigna recursos a los proyec-tos de acuerdo con sus metas y previo clculo de sus costos unitarios, yque al emplear una clasificacin combinada sectorial-administrativa haceresaltar la duplicacin de funciones. Asimismo, al prever el control de laejecucin, la verificacin de las realizaciones fsicas, y la medicin de losresultados, hace posible fincar responsabilidad si la gestin administrati-va no se ajusta a lo programado y no se alcanzan las metas.284

El motivo para implantar este sistema285 fue que su aplicacin facilitaestablecer las metas nacionales, investigar los medios para alcanzarlas,seleccionar entre ellos los ms adecuados, y determinar con certeza suscostos.

El fundamento del proceso de seleccin de los planes y de los progra-mas ms eficaces para alcanzar los fines de la poltica gubernamental ----pie-dra angular del sistema---- es el empleo metdico del anlisis econmicopara decidir entre las diferentes opciones del gasto pblico, y es la com-paracin entre el costo y el beneficio, o entre el costo y la eficiencia elprocedimiento ms efectivo para hacerlo.

PLANEACIN, PROGRAMACIN Y PRESUPUESTACIN 103

282 Sedas Ortega, Cecilia, op. cit., nota 135, p. 47.283 Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico, artculo 13.284 Secretara de Educacin Pblica y Universidad Autnoma de Tlaxcala, op. cit.,

nota 279, p. 68.285 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, pp. 194 y 195.

Es as como la informacin sobre los costos y los beneficios de cadauna de las posibles opciones, provee a la administracin pblica de crite-rios efectivos para tomar decisiones sobre la asignacin y distribucin delos recursos disponibles en funcin de los objetivos de la poltica guber-namental y de acuerdo con las metas por lograr. Por otra parte, atendien-do a su aspecto de presciencia, la presupuestacin programtica tienecomo funcin elaborar proyectos diseados de tal modo que su organiza-cin permita un examen con perspectiva plurianual.

El presupuesto pblico ----el plan general previo de ingresos y egresosdonde se fija una relacin de medio a fin entre ellos----286 pas de ser unexpediente administrativo y contable para autorizar gastos, a ser una delas principales herramientas de la poltica econmica. Por lo mismo, lapresupuestacin est ligada al proceso de planeacin nacional y respondea las demandas sociales, econmicas y polticas que afectan la conduc-cin de los asuntos pblicos. Por esto, el presupuesto es mucho ms queun instrumento de la hacienda pblica,287 pues es el arbitrio por medio delcual se establecen polticas sociales y se desarrollan programas guberna-mentales sujetos a controles legislativos y administrativos. Jurdicamente,el presupuesto es el documento relativo a la previsin de los ingresos ylos gastos pblicos, formulado y sancionado en los trminos establecidospor la legislacin aplicable.

Sin perder su carcter de procedimiento administrativo, en tanto pre-v acciones concretas para cumplir en forma coordinada los planes y pro-gramas gubernamentales y controlar todo su desarrollo, como resultadode la creciente intervencin del Estado en el proceso econmico, el presu-puesto ----como expresin de un plan estructurado para hacer congruenteslos objetivos previstos con los recursos disponibles----288 ha venido a serun elemento de planificacin en cuanto establece metas que debe lograrcon recursos restringidos, una tctica para contrarrestar las fluctuacioneseconmicas, una estrategia con fines redistributivos, y un mecanismo im-pulsor del desarrollo econmico.

El presupuesto es tambin un recurso poltico en tanto implica deci-siones gubernamentales respecto a compromisos concretos y beneficiosprometidos que son cumplidos ejerciendo el poder pblico.289 Por eso, y


286 Laufemburger, Henry, cit. por Sedas Ortega, op. cit., nota 135, p. 30.287 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, p. 301.288 Ibidem, pp. 302-304.289 Martner, Gonzalo, op. cit., nota 84, pp. 7 y 8.

dado que la imposibilidad de aplicar las decisiones las nulifica, la habili-dad del Poder Ejecutivo para movilizar el apoyo del Poder Legislativohacia ellas es tan importante como hacer la seleccin correcta;290 y asi-mismo, si el Poder Ejecutivo est en posicin de modificar a su libre arbi-trio el presupuesto autorizado por la legislatura, hace nugatoria la volun-tad expresada por sta. En cualquiera de estos casos es el pas el que sufrelas consecuencias.

1. Presupuestacin y poltica

A partir del triunfo de la revolucin mexicana, y hasta 1970, el presi-dente haba manejado el sector pblico apoyado en un sistema binario decontrol poltico291 apoyado en dos estructuras: una econmica, constituidapor las secretaras a cargo de la hacienda pblica, las comunicaciones, laeconoma, el comercio, la industria paraestatal, la agricultura y la pesca,independientemente de la forma en la que estas materias se combinaran ydel nombre que se diera a las dependencias responsables de su gestin;y otra poltica integrada por la Secretara de Gobernacin, la de Relacio-nes Exteriores, la del Trabajo y la de Educacin Pblica, as como por elDepartamento del Distrito Federal y el Partido Revolucionario Institucio-nal, que fue el partido poltico dominante al que pertenecieron todos lospresidentes hasta 2000. Adems, entre 1940 y 1976 todos los presidentesprovinieron del sector poltico: dos pertenecieron a la Secretara de la De-fensa, uno a la Secretara del Trabajo, y cuatro a la Secretara de Gober-nacin, que era la que encabezaba el aparato de control poltico.

Que hubiera dos rdenes separados y muy definidos diferenciando elaspecto propiamente poltico del aspecto econmico, mantuvo las deci-siones en materia de economa aisladas de cualquier influencia poltica;pero a pesar de que a lo largo de decenios esta frmula haba probado seraltamente eficiente, el presidente Echeverra (1970-1976) ----el ltimosurgido de la estructura poltica, pues previamente haba sido Secretariode Gobernacin---- decidi que la Secretara de la Presidencia iba a hacer-se cargo de la conduccin no slo de la poltica sino tambin de la econo-ma, centralizando en ella todo el poder, propsito que el siguiente presi-


290 Wildawsky, Aarn, Budgeting. A Comparative Theory of Budgetary Process, 2a.ed. rev., Oxford, U. K., Transaction Publishers, 1989, p. 315.

291 Torres Espinosa, Eduardo, Bureaucracy and Politics in Mexico, Brookfield, USA,Ashgate, 1999, pp. 207, 208, 212 y 217.

dente, Lpez Portillo, primer presidente producto del sector econmico----haba sido Secretario de Hacienda---- consum en 1976 al crear expre-samente con ese fin la Secretara de Programacin y Presupuesto.

Al implantar Lpez Portillo el sistema de planeacin, programacin,y presupuestacin ----que es un mtodo muy especializado---- enalteci elpapel de los peritos en economa dentro de la administracin pblica.292El organismo que se encarg de esa funcin, la Secretara de Programa-cin y Presupuesto, absorbi personal altamente calificado para crear uninstrumento de administracin cientfica que reforzara el control del pre-sidente sobre el sector pblico de acuerdo con las lneas tradicionales delpresidencialismo.

En teora, dicha secretara debi planear, programar, controlar, super-visar y evaluar el creciente gasto pblico, y servir de vnculo entre la pre-sidencia y la burocracia. Pero con facultades para decidir quin gastaba,cunto, en qu y cmo; y asimismo para evaluar el proceso total ----empe-zando desde la planeacin----, decidir si haba ocurrido una desviacin delproceso ----o de fondos----, y si proceda o no sancionar al responsable, enla prctica result ser un organismo preeminente con capacidad para per-seguir sus propios intereses, que lleg a ejercer tal influencia en las deci-siones del presidente que lo hizo depender de ella, y de hecho dict lapoltica pblica. Fue tambin escabel para escalar altos puestos: en susquince aos de existencia la Secretara de Programacin y Presupuestoprodujo tres presidentes,293 y la mayor parte de los puestos de importanciaen sus gabinetes fueron cubiertos por personal proveniente de esa mismadependencia.

Para revivir el presidencialismo y recuperar el control poltico, De la Ma-drid introdujo el Comit de Asesores Econmicos,294 sustituido por laOficina de Coordinacin de la Presidencia creada por Salinas,295 ambas insti-


292 Ibidem, pp. 208, 210, 211 y 216.293 Desde que comenz el declive de la Secretara de Gobernacin como cabeza del

aparato de control poltico en diciembre de 1970, y desde que la tecnocracia reemplaz alPRI como principal pilar del presidencialismo en diciembre de 1976, en el mbito interno,la fuerza de cambio poltico ms poderosa fue la Secretara de Programacin y Presupues-to. El cambio del rgimen de los polticos al rgimen de los tecncratas desplaz a la es-tructura poltica de su papel de semillero de presidentes, de all en adelante el sector eco-nmico se convirti en el nico acceso a la presidencia. Pero cinco sexenios de crisishacen patente que la fusin de la economa en la poltica ha sido nefasta para el pas.Ibidem, pp. 213, 214, 226, 227 y 229.

294 Acuerdo publicado en el DOF de 2 de enero de 1985.295 Ibidem, 7 de diciembre de 1988.

tuciones instauradas con la finalidad de servir de enlace entre la presiden-cia y la burocracia, y para orientar el proceso de toma de decisiones enmateria econmica. Finalmente, en uso de la prerrogativa del presidenterespecto a decidir qu organismos poltico-administrativos han de apoyar-lo en el desempeo de sus atribuciones de proveer en la esfera adminis-trativa a la exacta observancia de las leyes,296 el presidente Zedillo supri-mi297 la Secretara de Programacin y Presupuesto, devolviendo a laSecretara de Hacienda las funciones de planear el desarrollo y decidir losobjetivos del gasto pblico y su monto, que artificialmente haban sidoseparadas de las de determinar su financiamiento. Tanto la creacin comola eliminacin de la Secretara de Programacin y Presupuesto tuvieron elmismo propsito: reforzar el papel de la presidencia.298

Las atribuciones de la extinta secretara en materia de contabilidad,control, vigilancia y evaluacin pasaron a la Secretara de Contralora yDesarrollo Administrativo; las relativas al desarrollo regional a la Secre-tara de Desarrollo Social; y las relacionadas con los recursos naturales dela nacin a la Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales.

2. Relacin entre planeacin y presupuestacin

La poltica y la estructura del presupuesto coadyuvan a hacer msjusta la distribucin del ingreso, y por tanto a incrementar el bienestar so-cial, siempre y cuando los recursos se recauden de quienes tienen mayorpoder econmico y se canalicen a crear obras para las clases menos favo-recidas, o a prestar servicios a las mismas. En este sentido, el gasto pbli-co es un mecanismo eficaz para impulsar el desarrollo social a travs dela generacin de empleos, y de la atencin a las necesidades bsicas de lapoblacin desprotegida.

El monto, la distribucin, el orden, y la calendarizacin del gastopueden provocar una conducta de la demanda interna que corresponda alos niveles que puede absorber la economa, as como mejorar la eficien-cia, la honradez, y el control en la ejecucin del gasto pblico, que em-pleado apropiadamente puede reorientar el desarrollo sectorial y regional,as como la evolucin general de la economa, y por lo tanto coadyuvar al


296 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 89, fraccin I.297 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin de 21 de febrero de 1992,

derogando diversas disposiciones de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.298 Torres Espinosa, Eduardo, op. cit., nota 291, pp. 208 y 209.

fortalecimiento de la posicin econmica externa. En este sentido, el pre-supuesto es un dispositivo fundamental para hacer realidad lo previsto enel Plan Nacional de Desarrollo.299

Modificar la Constitucin para dar respaldo legal a la rectora econ-mica del Estado, fue el primer paso para iniciar institucionalmente la pla-neacin econmica. En el primer Plan Nacional de Desarrollo emitido deacuerdo con la Ley Nacional de Planeacin, se explic la relacin quede all en adelante existira entre los planes nacionales de desarrollo y lapoltica de gasto pblico,300 enmarcando el ejercicio de ste dentro dela programacin a mediano plazo derivada de dichos planes, en los quede manera explcita y en una perspectiva de varios aos, se considerandesde entonces los objetivos macroeconmicos y los cambios previsi-bles en la situacin internacional.

En el mismo documento se expusieron las consideraciones respecto ala reestructuracin del gasto pblico en relacin con el Plan Nacional deDesarrollo, especficamente con el Programa Inmediato de ReordenacinEconmica para adecuar el crecimiento y la composicin de la demandaagregada a la lucha contra la inflacin y a la proteccin del empleo. Aeste respecto se decidi programar conjuntamente la disponibilidad de re-cursos fiscales y el volumen del gasto por ejercer, para as reducir gra-dualmente el dficit pblico como proporcin del producto interno brutohasta estabilizarlo en un nivel compatible con un crecimiento sostenido ycon un ritmo de inflacin decreciente, e impedir que su financiamientofuera una fuente de presiones inflacionarias.

Asimismo, se resolvi que sin desatender la responsabilidad de pro-porcionar los servicios bsicos, era necesario aminorar la participacindel gasto corriente en el gasto total, e incrementar el gasto de capital conla finalidad de fortalecer la capacidad del Estado para orientar el desarro-llo. Tambin se determin que para reforzar el potencial del presupuestocomo instrumento de regulacin coyuntural que contrarrestara los efectosnegativos de los cambios imprevistos tanto en la situacin interna comoen el mbito internacional, se requera cuidar la calendarizacin del ejer-cicio del gasto con el fin de evitar su concentracin en el tiempo, y decontrolar, por una parte, las disponibilidades, y por la otra las presionesde ampliacin.


299 Madrid Hurtado, Miguel de la, op. cit., nota 27, pp. 167, 169 y 170.300 Ibidem, pp. 172 y 173.

3. Integracin de la presupuestacin en la planeacina travs de la programacin

Al convertir los objetivos generales contenidos en los planes de desa-rrollo ----nacional, estatal o municipal, segn el caso---- en programas detrabajo anuales, y stos en presupuestos al determinar su costo, la presu-puestacin programtica se integra en el proceso de planeacin, haciendode la poltica presupuestaria la expresin ms evidente de la poltica eco-nmica y social del gobierno, y del presupuesto un eficaz instrumento dela rectora econmica del Estado.301

Pero para que el presupuesto sirva a la planeacin, la predictibilidad----no la variabilidad---- es decisiva, porque sin la certeza de que va a man-tenerse el curso de accin proyectado durante el plazo previsto, la planea-cin carece de sentido.302 La prctica de hacer modificaciones al presu-puesto varias veces al ao, puede que obedezca a factores econmicos, yque en este caso facilite hacer los ajustes necesarios, pero an si stos sonimprescindibles crea caos en las dependencias, desordena los clculos yempeora los conflictos.

Todo presupuesto es, por una parte, la expresin en cifras de los gas-tos planeados para un periodo futuro, y por la otra, la estimacin de losrecursos previstos para cubrirlos, e implica tanto la autorizacin paraefectuar las erogaciones como el lmite de stas. Tratndose de gastos p-blicos ----los destinados a proporcionar un servicio pblico o a cumplirfines econmico-sociales, realizados por un poder del Estado o por em-presas pblicas---- el presupuesto debe ser aprobado por el rgano querepresenta a la poblacin de la jurisdiccin para la que se formula, y serexpresado en un documento nico cuya estructura permita el conocimien-to claro tanto de la procedencia del ingreso, como de los fines econmi-co-sociales a los que se destina el gasto.

El presupuesto pblico303 es el instrumento de planificacin de carc-ter poltico, econmico y administrativo, formulado y sancionado en lostrminos establecidos por la legislacin aplicable, que contiene el plan fi-nanciero del gobierno expresado en un programa anual de trabajo con laespecificacin de todas las actividades que ste entraa, con la descrip-cin de sus metas y objetivos, y con la determinacin de su costo.


301 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, p. 88.302 Wildaswky, op. cit., nota 290, p. 314.303 Morones Hernndez, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, p. 15.

Ingresos y gastos considerados en su totalidad an si formalmenteconstan en distintos ordenamientos ----las leyes de ingresos y los decretosde presupuestos respectivamente, en cada uno de los tres niveles de go-bierno----, deben figurar por su importe ntegro sin afectar determinadasentradas a un desembolso especfico,304 porque fraccionado no se puedecontrolar de modo eficiente el gasto pblico, y deben ser ejercidos dentrodel periodo cubierto por el presupuesto, sin exceder la previsin autoriza-da y sin trasladar a periodos futuros las partidas no ejercidas. Asimismo,la gestin del presupuesto ----centralizada en una sola dependencia---- debeser sometida al control del rgano que aprob su ejecucin. La regulacinjurdica del ciclo presupuestario ----elaboracin, ejecucin y control delpresupuesto---- constituye el derecho presupuestario.

El presupuesto de ingresos y el presupuesto de egresos son comple-mentarios toda vez que los gastos deben ajustarse a los ingresos disponi-bles, lo que significa que los recursos estimados deben ser los suficientespara cubrir las necesidades de inversin, de gasto corriente, y de deudapblica que contemple el programa general de gasto.305

Contenido el primero de ellos en las leyes de ingresos federal, estata-les y municipales, es el instrumento jurdico que comprende el plan finan-ciero del gobierno en lo referente a la poltica tributaria que ha de seguir-se para costear los objetivos programados, as como la estimacin de losrecursos que el gobierno espera obtener de las fuentes de recaudacin queen la misma se enumeran, y que en todo caso deben ser suficientes paracubrir el programa de trabajo que va a desarrollarse.

El segundo de ellos ----comprendido en los decretos de presupuestofederal, estatales y municipales---- es el documento que establece el planfinanciero del gobierno respecto a la cuantificacin de todas y cada unade las actividades de su programa anual de trabajo, abarcando las diversaserogaciones que habrn de efectuar los rganos pblicos con base en susrespectivos programas de trabajo.

Para efectos de la planeacin, el presupuesto debe garantizar la conti-nuidad, y por razones econmicas debe adaptarse al cambio; desde elpunto de vista econmico debe ser flexible, y para controlar los lmitesdel gasto debe ser rgido. Como no hay instrumento que simultneamente


304 An cuando determinados ingresos se destinen a un fin especfico, de acuerdo conel artculo 4o., prrafo segundo, del Cdigo Fiscal de la Federacin, son recaudados por laSecretara de Hacienda.

305 Morones Hernndez, Humberto y Santana Loza, Salvador, op. cit., nota 4, pp. 15-17.

favorezca la continuidad y el cambio, ni que al mismo tiempo proporcio-ne rigidez y flexibilidad, no es de extraar que, segn los crticos, se con-centre en uno u otro de estos propsitos, la presupuestacin resulte siem-pre inadecuada.306

4. Presupuesto tradicional

Desde siempre y en cualquier organizacin relacionar, los gastos conlos ingresos ha sido indispensable. Un sistema de contabilidad pblicaque permitiera saber si los fondos asignados eran gastados en las acti-vidades designadas, y si lo erogado se mantena dentro de los lmites esti-pulados, era imprescindible para verificar el empleo de los recursospblicos.307 Este control fue uno de los primeros propsitos de la presu-puestacin.

El presupuesto tradicional ----como cualquier otra tradicin---- no fueresultado de un proceso de anlisis que llev a tomar una decisin, sinode una experiencia repetida a lo largo del tiempo; sus procedimientos ypropsitos no fueron postulados tericamente en un determinado momen-to e implantados siguiendo un acuerdo, sino que fueron producto de unaevolucin que oblig a hacer las acreciones que las circunstancias ibanhaciendo necesarias.308

El presupuesto tradicional era un instrumento administrativo y conta-ble que centraba su inters en lo que el gobierno adquira para desarrollarsu funcin, y que slo proporcionaba informacin respecto a la utiliza-cin de los fondos asignados; pero que no daba a conocer los anteceden-tes indispensables para que los funcionarios pudieran tomar las decisio-nes adecuadas para cumplir las metas de la administracin pblica, y quefrustraba los intentos de interpretar el significado del presupuesto en rela-cin con la actividad del Estado.309

El presupuesto tradicional slo tomaba en consideracin el periodode doce meses para el que era preparado, se basaba en incrementar loya gastado en el ao anterior, de acuerdo con las nuevas erogaciones pre-vistas, se empleaba para planear y controlar las entradas y salidas de efec-tivo, y se estructuraba con base en partidas que agrupaban conceptos


306 Wildawsky, op. cit., nota 290, p. 315.307 Ibidem, p. 314.308 Ibidem, pp. 313 y 314.309 Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 22.

idnticos ----sueldos o mantenimiento----. En vez de abarcarlo todo, frag-mentaba las decisiones en segmentos; se apoyaba en lo ya ocurrido y noen lo que era modificable en el futuro; y era indiferente a los objetivos.310

Pero precisamente porque no era totalizador, facilitaba calcular elgasto, y la experiencia del pasado proporcionaba una base slida en quapoyar las previsiones porque era conocida, en tanto que el futuro no po-da serlo; por otra parte, al fragmentar las opciones que podan ocasionarconflictos, tambin descompona en sus partes las decisiones que debantomarse, de modo de que no todas las dificultades tenan que ser enfrenta-das al mismo tiempo.

Que el presupuesto fuera organizado de acuerdo con actividades ofunciones ----personal, mantenimiento---- no implicaba que la administra-cin pblica careciera de objetivos, y s permita que stos pudieran sermodificados sin arriesgar la supervivencia de la organizacin. Si bien elpresupuesto tradicional no exiga el previo anlisis de todas las polticasposibles, tampoco lo impeda; y al ser neutral respecto a ellas, era compa-tible con todas las que pudieran expresarse en partidas. Esto haca delpresupuesto tradicional un instrumento sencillo, controlable y flexible.311

Pero al no hacerse pblicos los propsitos de la gestin gubernamen-tal, haca innecesario establecer un sistema de normas y coeficientes demedida que sirviera para evaluar la productividad de los recursos materia-les, humanos y financieros empleados; y careciendo de elementos quepermitieran identificar los distintos programas de accin, as como demetas cuantificables, impeda por una parte calificar el grado de eficien-cia del sector pblico como impulsor de la utilizacin racional de losrecursos humanos, y por la otra evaluar los efectos del gasto pblico, ascomo establecer propsitos definidos y cuantificados de mejoramiento dela actividad gubernamental.312

A ese esquema de presupuestacin, diseado para facilitar la admi-nistracin, contabilizacin y auditora de las cuentas, y no para desarro-llar la planeacin econmica y social del pas,313 corresponda el sistemaprevisto en la ley de 1935, que produca un documento compuesto de cla-ves con su asignacin mensual y anual,314 que atenda casi exclusivamen-


310 Wildawsky, op. cit., nota 290, p. 315.311 Ibidem, p. 328.312 Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 15.313 Ibidem, p. 16.314 Arriaga Conchas, Enrique, Finanzas pblicas de Mxico, 2a. ed., Mxico, Instituto

Politcnico Nacional, 2001, pp. 64 y 65.

te a una adscripcin administrativa del gasto, por lo que nicamente deta-llaba las adquisiciones del gobierno, organizndolas en funcin de las en-tidades de la administracin centralizada y paraestatal que efectuaban elgasto pblico.315 Anticipando la solicitud de proyectos por parte de la au-toridad central, cada dependencia preparaba los propios, empezando porlos de sus subdivisiones ms reducidas; cada uno de ellos contena el cos-to de lo que ya estaba hacindose, ms el incremento necesario para laextensin que se planeaba hacer.

De acuerdo con las necesidades que deba satisfacer y con lo que pla-neaba hacer para solventarlas, cada dependencia ----empezando por el es-caln ms inferior---- identificaba sus planes de trabajo ya en operacin,con base en ellos propona su ampliacin, y presentaba sus estimacionesen el siguiente estrato, donde eran revisadas, acrecentadas con sus pro-pios proyectos, y transmitidas al nivel superior, y as sucesivamente hastacompletar el proyecto de presupuesto de la totalidad de la dependencia;una vez que ste era autorizado por la autoridad superior de la misma, eraenviado a la Secretara de Hacienda para su inclusin en el proyecto depresupuesto de la administracin pblica federal. De esta manera, dichasestimaciones eran no slo elementos de informacin, sino tambin ele-mentos de decisin, que en un flujo ascendente de agregacin iban englo-bando los planes anteriores siguiendo un proceso acumulativo.

Pero a partir de la segunda mitad del siglo pasado esa forma depresupuestar empez a ser condenada como carente de sentido porque suspartidas no equivalan a programas; como irracional porque relaciona-ba insumos en lugar de resultados; falta de previsin porque cubra unao y no varios de ellos ----lo que poda llevar a un gasto excesivo, dadoque desembolsos que en aos venideros habran de resultar desmesura-dos, quedaban encubiertos----; como propiciadora de la prctica de agotarlos recursos asignados en exceso de la capacidad de operacin, incremen-tando el gasto en lo que fuera al aproximarse el cierre del ejercicio presu-puestal, con el fin de no slo impedir la reduccin del presupuesto, sinopara justificar la peticin de incrementos en la asignacin del ao si-guiente; como fragmentaria, porque en principio slo las modificacionesa los proyectos existentes eran revisadas; como fraccionaria porque losprogramas eran analizados aisladamente y no en comparacin con su cos-


315 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, pp. 88 y 89.

to futuro en relacin con los ingresos esperados; y conservadora porquelos cambios tendan a ser mnimos.316

Por el contrario, la presupuestacin plurianual317 empez a ser ensal-zada ya que, por una parte, mejora la seleccin racional porque permitehacer la distribucin de recursos de acuerdo con una perspectiva a largoplazo, lo que obliga a revelar los gastos futuros, y dificulta la tctica deiniciar proyectos encubriendo el hecho de que posteriormente pueden exi-gir erogaciones desmesuradas; y por la otra proporciona estabilidad a lasdistintas dependencias, porque calcular y manifestar el costo de sus pro-yectos tan exactamente como es posible, tiende a reducir la posibilidad derepentinas reducciones, de acuerdo con las necesidades del momento.

Siguiendo esa lnea de pensamiento, la administracin pblica federalencontr que la forma en que haba venido presupuestando, nicamente in-dicaba quien gastaba, pero no los objetivos y metas del programa de gastopblico, ni su significacin en la economa nacional; que dicho documen-to no aclaraba la relacin entre los bienes y servicios adquiridos por elgobierno y las acciones que ste realizaba; y que prevea nicamente uncontrol financiero legal, sin proporcionar elementos de informacin, loque no slo impeda identificar la duplicacin de atribuciones, sino quedilua la responsabilidad de quienes efectuaban la gestin administrativa,pues no especificaba a quin corresponda alcanzar las metas previstas.

Desde otro punto de vista, por falta de control sobre los resultadosobtenidos y sobre los que dejaban de alcanzarse, por una parte imposibili-taba evaluar y medir la eficiencia de la gestin del Ejecutivo, y por la otradificultaba la planeacin,318 porque al no desplegar los antecedentes, im-peda tanto correlacionar las metas a mediano y largo plazo con las accio-nes que a corto plazo deban desarrollar los servidores pblicos, como to-mar las decisiones adecuadas para el cumplimiento de dichas metas.

Tomando en consideracin esas circunstancias ----y pese al inconve-niente de que una vez que un gasto es incluido en un presupuesto pluria-nual entra a formar parte de un entramado tan interrelacionado de proyec-tos, que all debe permanecer porque sera riesgoso desorganizar talurdimbre----,319 la administracin pblica federal inici el proceso deadoptar la presupuestacin programtica.


316 Wildawsky, op. cit., nota 290, pp. 313 y 317.317 Ibidem, p. 318.318 Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, p. 22.319 Wildawsky, op. cit., nota 22, p. 318.

5. Presupuesto por programas

La presupuestacin programtica320 se define en trminos de objetivos ypropsitos. En este sistema se invierte el flujo de informacin y decisionesen relacin con el procedimiento mencionado, al tratar el mtodo tradicio-nal: antes de emitir la solicitud de los programas anuales con el clculo desu costo, el ms alto nivel de decisin en la autoridad central establece lapoltica general de gasto y el plan general de trabajo que han de seguirse,y gira instrucciones sobre la poltica establecida a la mxima autoridaddel nivel inmediato inferior, con el fin de que sucesivamente sea transmi-tida del mismo modo hasta alcanzar el nivel mnimo de la administracin.Conforme a esto, el proceso de decisiones crticas ----la determinacinrespecto a los propsitos y los planes----, al contrario de lo que suceda enla presupuestacin tradicional, sigue un flujo de disgregacin descendente.

Establecer la decisin de determinar la poltica general de gasto queha de seguirse como antecedente de la elaboracin de los proyectos detrabajo anuales y del clculo de su costo, produce un cambio en la distri-bucin de las responsabilidades en la presupuestacin. Las funciones b-sicas de planeacin, operacin y control son complementarias, pero laque de ellas adquiere mayor relevancia por su conexin con la poltica, yporque orienta la preparacin del presupuesto centralizando la determina-cin de las polticas dentro y entre las dependencias, es la de planeacin,que debe estar firmemente centralizada, en tanto que las de operacin ycontrol se delegan a las distintas dependencias a cargo de la ejecucin delpresupuesto, y a la autoridad responsable de su fiscalizacin.

El presupuesto por programas es un plan operativo a corto plazo, queconsiste en un conjunto armnico de proyectos que debe realizarse en unfuturo inmediato para dar cumplimiento a las atribuciones del sector p-blico, y que presupone una integracin efectiva con el proceso de planifi-cacin, porque liga el presupuesto anual con los planes a largo y medianoplazo. Como instrumento para ordenar las actividades de la administra-cin pblica, facilita la unidad de accin en dicho sector.321

El sistema de presupuestacin programtica introduce la contabilidadde costos en la gestin gubernamental, lo que permite medir los efectos


320 Schick, Allen, The Road to PPB: The Stages of Budget Reform, en Golem-biewski, Robert T. y Rabin, Jack, Public Budgeting and Finance, 4a. ed. rev. y aum.,Nueva York, Marcel Dekker, Inc., pp. 146, 158 y 159.

321 Vzquez Arroyo, Francisco, op. cit., nota 2, pp. 21 y 22.

directos e indirectos de la accin de la administracin pblica en la eco-noma nacional. Con esta tcnica,322 pueden interrelacionarse los progra-mas y determinar el costo de las actividades concretas que cada depen-dencia debe realizar para llevar a cabo los proyectos a su cargo; de estemodo es factible relacionar los fondos solicitados con las metas que hande cumplirse con ellos, y comparar los costos de distintos programas, loque hace posible la evaluacin tcnica de stos.

Asimismo, provee tanto de ndices de rendimiento como de unidadesde medida para conocer los bienes producidos y los servicios prestados,lo que permite determinar el grado de aprovechamiento de los recursos yel precio pagado por ellos, y hace posible comparar entre proyectos simi-lares. Por otra parte, dado que desglosa el funcionamiento de la adminis-tracin pblica hasta el nivel de actividades, y que suministra informa-cin sobre los costos, el volumen del trabajo ejecutado y las metaslogradas, esta tcnica permite producir bienes y prestar servicios con lamayor eficiencia y el menor gasto de recursos, as como emplear stos enforma ptima para cumplir con los objetivos sealados.323

Siguiendo este esquema, el presupuesto por programas y activida-des324 introducido en Mxico desde 1977, es un proceso con base tcnicaen el que se considera de mxima importancia tanto lo que va a realizarsecon los fondos disponibles, como la comprobacin de que lo ejecutadohaya sido lo programado de acuerdo con las metas a corto plazo despren-didas de los objetivos a largo y mediano plazo. Al integrar en un solodocumento los proyectos de presupuesto de todas las entidades, permiteprecisar la responsabilidad de las dependencias a cuyo cargo est alcanzarlas metas determinadas con antelacin,325 identificar la duplicacin defunciones, y percibir las posibles ineficiencias de la administracin.

El mtodo de programacin presupuestal exige una aplicacin siste-mtica del anlisis econmico a las diferentes disyuntivas del gasto pbli-co, examen que es la piedra angular del procedimiento del que se trata, y


322 Idem.323 Idem.324 Con el objeto de racionalizar los gastos de guerra y defensa, su aplicacin se inici

en 1946 en el Departamento de Marina de Estados Unidos de Amrica. Posteriormente, laComisin Hoover recomend que todo gasto del gobierno federal se determinar con baseen un presupuesto basado en funciones, actividades y proyectos. En cumplimiento de esarecomendacin, se dict en 1956 la ley que oblig a establecer un presupuesto basado encostos en todas las dependencias.

325 Osornio Corres, Francisco Javier, op. cit., nota 22, p. 90.

constituye la mdula del proceso de seleccin de los planes y programasms convenientes para el logro de los fines de la poltica gubernamental,pues pone al alcance de los niveles superiores de gestin, la informacinrelativa a los costos y beneficios de cada una de las posibles opciones,para facilitar la asignacin racional de los recursos disponibles de acuer-do con los propsitos de dicha administracin. Como expresin financie-ra de la accin anunciada por el gobierno, y tambin como manifestacinde sus lmites, el presupuesto por programas es un instrumento de polticaeconmica y tambin de racionalizacin administrativa.326

Pero el hecho de que la presupuestacin programtica se base en elanlisis costo-beneficio y se apoye en datos estadsticos, no debe hacerolvidar que todas las instancias implicadas en las distintas fases del pro-ceso presupuestario tienden a producir o a allegarse informacin que pue-dan organizar y manipular para defender sus intereses, ms que a cambiarsu conducta, de acuerdo con la nueva informacin que pudiera surgir,porque en el mbito poltico la informacin se usa para influir sobrequin consigue qu, en cuanto a asignaciones presupuestales.327 Por estono debe olvidarse la existencia de elementos volitivos y del empleo detcticas estratgicas en la presupuestacin.

La presupuestacin programtica puede analizarse desde diferentesperspectivas: como instrumento de planeacin, de rectora econmica yde informacin; como proceso; como mtodo y como documento.328

A. La presupuestacin programtica como instrumentode planeacin

La presupuestacin por programas es un instrumento de planeacinque motiva a lograr los objetivos y a cumplir con las polticas de la admi-nistracin, estimula la colaboracin interinstitucional, facilita el procesode tomar decisiones respecto a la asignacin de recursos de acuerdo conlas necesidades y los objetivos por cumplir, hace posible relacionar losrecursos disponibles con los servicios que deben prestarse, y destaca laimportancia relativa de cada programa, as como las necesidades de la po-blacin que no estn siendo remediadas por los programas en operacin.


326 Rosas Arceo, Alfredo, op. cit., nota 1, pp. 188 y 191-194.327 Schick, Allen, op. cit., nota 320, p. 158.328 Burbano Ruiz, Jorge E., Presupuestos: enfoque moderno de planeacin y control

de recursos, Mxico, McGraw-Hill, 1988, pp. 389-393.

a. La planeacin econmica como instrumento de rectoraeconmica

Pero la presupuestacin no se limita a la funcin antes mencionada,pues es tambin un instrumento de rectora econmica, porque la posibilidadde manipular el gasto pblico elevndolo o restringindolo para adaptarloa las condiciones mutables de la economa, aumentndolo para incremen-tar el empleo en periodos de recesin, y restringindolo para reducir la infla-cin, es de suma importancia para la gestin macroeconmica.329

b. La presupuestacin programtica como instrumentode informacin

Como instrumento de informacin, la presupuestacin por programaspermite el flujo de datos hacia los niveles en que se toman las decisiones;coadyuva a planear, porque suministra detalles sobre los costos de losdistintos programas; proporciona referencias sobre los distintos objetivosy las actividades relativas a ellos que deben ser evaluadas; y da a conocerel tipo de servicios que ofrece el gobierno a las personas interesadas, ascomo los recursos asignados a cada programa, lo que establece un vncu-lo entre el gobierno y la poblacin.

B. La presupuestacin programtica como proceso

Como proceso, el presupuesto por programas establece un ciclo anualcon plazos determinados para la planeacin, la programacin y la presu-puestacin, de tal forma que se garantice un enfoque ordenado y el tiem-po adecuado para que en todos los niveles de la administracin se tomenlas decisiones pertinentes; adapta los sistemas contables y estadsticoscon la finalidad de que suministren la informacin requerida para esosprocesos; y reconoce los problemas cuya solucin requiere ms tiempodel ciclo anual, de tal forma que las acciones para alcanzarla puedan divi-dirse entre el periodo para el que se presupuesta, y los ejercicios posterio-res que sean necesarios.

Asimismo, identifica los problemas que han de solucionarse, y definelos objetivos de la administracin lo ms especficamente posible; ana-liza los diferentes programas viables en trminos de sus posibles resulta-


329 Wildawsky, Aarn, op. cit., nota 290, p. 314.

dos y sus costos; desarrolla herramientas analticas para la medicin decostos y beneficios; y permite la revisin continua de los programas enrelacin con sus resultados y sus costos, con el fin de determinar la conve-niencia de introducir modificaciones en los programas y en sus objetivos.

Como mtodo, el presupuesto por programas es un conjunto armni-co de programas y proyectos330 por realizar en un futuro inmediato, elcual sistemticamente une la planeacin a largo plazo con los programasanuales de trabajo. Dicho mtodo consiste en la definicin de las necesi-dades de la poblacin; en el examen de las varias posibles soluciones conbase en la informacin social y econmica acerca de los costos y benefi-cios implicados en cada una de ellas; en la concepcin, comparacin yevaluacin de los distintos cursos de accin practicables para responder adichas necesidades; en la seleccin racional entre las distintas opciones, yen la implantacin de los programas sealados, usando el medio ms efi-ciente posible.

C. La presupuestacin programtica como documento

Como documento, siguiendo una estructura por programas que mues-tra la asignacin de recursos a cada proyecto y los resultados que de suejecucin se esperan, el presupuesto programtico despliega las metas enfuncin de las cuales se prev el trabajo de la administracin, y las ac-tividades que han de realizar los organismos gubernamentales para cum-plirlas.

D. Presupuesto base cero

El presupuesto base cero es una modalidad de la presupuestacin pro-gramtica que consiste en que cada ejercicio presupuestal debe conside-rarse como si fuese el ao cero,331 el ao de inicio de todos los proyectos,sin aceptar por inercia lo erogado en el ao anterior como algo necesario----con la obligacin de fundamentar nicamente el aumento de gastos res-pecto a los ya ejercidos----, sino analizando y justificando todos los recur-


330 En relacin con este estudio, por programa se entiende el conjunto de actividadesseleccionadas para cumplir un objetivo cuantificable y alcanzable; por proyecto, el con-junto de acciones para cumplir un programa; y por actividades, los procesos de trabajoque consumen recursos presupuestales con el fin de contribuir a la realizacin de un pro-grama. Burbano Ruiz, op. cit., nota 328, p. 391.

331 Burbano Ruiz, Jorge E., op. cit., nota 328, pp. 377 y 378.

sos solicitados como si la tarea fuese totalmente nueva. El presupuestobase cero es un proceso analticamente estructurado que permite tomardecisiones sobre la asignacin de recursos con base en objetivos determi-nados para cada nuevo periodo, as como en los distintos medios para al-canzarlos, seleccionando al que de ellos rinda mayores beneficios con elmenor costo.

En el momento actual de aplicacin del sistema de presupuesto por pro-gramas, se parte de que, cuando se trata de un programa ya establecido, seda por sentado, sin mayor examen, que va a continuar vigente con unaasignacin cuando menos igual a la del ao anterior, y slo tiene que jus-tificarse el incremento solicitado sobre lo que se gast en el ejercicio pre-vio. El enfoque base cero332 requiere, de cada dependencia, la evaluaciny revisin sistemtica de todos sus programas y actividades ----tanto en cursocomo nuevos----, con base tanto en los resultados, como en el costo; por-que se supone que as podran obtenerse ahorros sustanciales.

Un sistema presupuestal que comienza con la determinacin de obje-tivos requiere que todos los programas que ya estn en operacin compi-tan en igualdad de condiciones con las nuevas propuestas;333 si se aceptala base ya existente como algo permanente, y se examina slo la necesi-dad de incrementos, se transfiere el presente al futuro con pocas y peque-as variaciones; en este caso, la curva de la actividad gubernamental escontinua, con pocas rupturas y cambios de rumbo. Partiendo de la basecero, las decisiones que se toman son ms radicales que las tomadas encondiciones simplemente acumulativas.

6. Unidad presupuestal y diversidad en la asignacin

La forma del presupuesto y la de la asignacin de recursos no necesaria-mente tienen que coincidir,334 porque es posible analizar los gastos en perio-dos de tiempo extensos, en trminos de programas incluidos en una planea-cin de largo alcance, sin que esa forma financiera, en la cual el presupuestoes presentado a la legislatura y autorizado por ella, corresponda a la forma enque los fondos son adjudicados. La unidad presupuestaria puede existir, ansi se reconoce que distintos gastos exigen diversos planteamientos.


332 Lyden, Fremont J. y Miller, Ernest G., Presupuesto pblico, planeacin, evalua-cin y control de programas, Mxico, Editorial Trillas, pp. 286 y 287.

333 Schick, Allen, op. cit., nota 320, p. 158.334 Wildawski, Aaron, op. cit., nota 290, pp. 328 y 329.

11. chapoy, b. d. (2003)

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