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Planeación territorial


Introducción

México tiene el reto de propiciar un proceso de transformación del territorio que revierta las tendencias de deterioro del capital natural y a

la vez favorezca la organización social y económica; o di-cho de otra manera, debe realizar una planeación inte-gral para el uso del territorio es un asunto nacional.

La planeación en el manejo de los recursos naturales y en la ocupación del territorio cobra una gran impor-tancia, ya que los efectos de la forma en que la sociedad establezca su relación con la naturaleza definirán, en buena medida, el incremento o la disminución de la pro-blemática ambiental tanto al nivel global como al nivel regional o local.

Por esta razón, la generación de marcos conceptua-les y metodológicos para elaborar, implementar, operar, evaluar y para el seguimiento de instrumentos de pla-neación territorial orientados hacia la sustentabilidad, es uno de los objetivos primordiales del quehacer del INE.

Este capítulo presenta diversos esfuerzos en materia de planeación territorial que se desarrollaron en el INE en los últimos seis años, tanto desde el punto de vista del instrumento de política ambiental denominado Ordena-miento Ecológico, como desde el enfoque de análisis in-tegral de cuencas hídricas. Ambos enfoques analizan el manejo de los recursos naturales con una clara referencia territorial, consideran aspectos biofísicos y socioeconó-micos, y buscan la coordinación de actores, si bien tienen historias y énfasis distintos y pueden ser apropiados para contextos diferentes, como se describe a continuación.

El Ordenamiento ecológico

La planeación territorial explícita se inició en México en la década de los setenta del siglo pasado, momento en que el proceso de industrialización había provocado una concentración de la población en un número redu-

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cido de ciudades, sobre todo, en la Ciudad de México. Por lo tanto, las primeras acciones en materia de planea-ción territorial se enfocaron a los asentamientos huma-nos. De tal modo, en 1976 se promulgó La Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH), y por primera vez aparece el término de ordenamiento territorial referido como un instrumento de regulación territorial aplicado al ámbito urbano-rural.

Por otra parte, en la década de los ochenta, se incor-poró el aspecto ambiental a la planeación del desarrollo. Como parte de las acciones que reflejaban la preocupa-ción del gobierno mexicano por atender los problemas ecológicos, en 1982, la Ley Federal para Prevenir y Con-trolar la Contaminación Ambiental (publicada en 1971) fue sustituida por la Ley Federal de Protección al Am-biente, y, más adelante, en 1988, ésta también se reformó. En ambos casos, la justificación de las reformas se fun-damentó en que se trataba de disposiciones orientadas a corregir los efectos de la contaminación sobre la salud humana o bien a regular la contaminación ambiental provocada por las actividades económicas. Así entonces, las reformas publicadas en 1988, en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEE-PA), básicamente consistieron en la introducción de po-líticas y mecanismos para prevenir los problemas am-bientales. En este sentido, uno de los instrumentos que se introdujeron fue el Ordenamiento Ecológico.

El Ordenamiento Ecológico (OE) es un instrumento de política ambiental mediante el cual se imprime un carácter integral a la planeación del desarrollo, puesto que considera los aspectos sociales, económicos y am-bientales que repercuten en la configuración del territo-rio. Es un instrumento base que brinda tres perspectivas temporales del territorio: actual, tendencial y deseable. En años recientes, sobre todo con la publicación del Re-glamento de la LGEEPA en materia de OE, se ha concebi-do como un instrumento que promueve la participación social y la concertación entre los actores sociales, con el

fin de minimizar los conflictos ambientales en el uso del territorio. La formulación del OE implica un proceso de trabajo, el cual, al ser socialmente incluyente, permite diseñar las pautas normativas que garanticen el equili-brio territorial mediante la distribución racional de los asentamientos humanos y los usos del suelo, el apro-vechamiento sustentable de los recursos naturales, y la conservación de los ecosistemas.

En la actualidad, en la planeación territorial en Méxi-co prevalecen los dos instrumentos: el Ordenamiento Territorial, sustentado en la LGAH, y el Ordenamiento Ecológico, con fundamento en la LGEEPA. Desde fina-les de la década de los noventa ha habido esfuerzos por unificar la aplicación de ambos instrumentos, con algu-nos avances, particularmente en la parte metodológica de la elaboración de los estudios; pero una armonización completa es aún una tarea pendiente. En lo que respecta al OE, dentro de Semarnat y con la transformación del INE en 2001 se dividieron las funciones relacionadas con el instrumento. Las actividades de gestión (firma de con-venios, promoción de la participación social, el decreto y la instrumentación) quedaron a cargo de oficinas centra-les de la Semarnat, y el aspecto técnico para la formu-lación de los estudios (base conceptual y metodológica), a cargo del INE.

En este contexto, el INE ha trabajado en la generación de información técnica acorde con las necesidades que exige la realización de estudios de OE y la ha puesto a disposición de los usuarios en formas directas y accesi-bles. Así, la elaboración de guías técnicas, términos de referencia, propuestas metodológicas para el análisis del territorio, la sistematización de datos estadísticos y la elaboración de cartografía constituyen tareas principa-les del INE en materia de OE. Además, el INE ha sido un actor clave en la conducción técnica de los procesos de OE de competencia federal (regional y marino), y ha participado como asesor técnico de los trabajos de OE de competencia estatal y local (municipal y comunita-

El ordenamiento ecológico

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rio), cuando así se le ha solicitado. Cabe mencionar que el INE ha jugado un papel activo en la tarea de armoni-zar los términos de referencia para la realización de los estudios de Ordenamiento Ecológico Territorial y los de Ordenamiento Territorial a nivel local (municipal). El INE difunde su trabajo a través de publicaciones, capa-citación, colaboración, atención a solicitudes de asesoría técnica e investigación. A continuación se exponen algu-nas de las acciones que ha desarrollado el INE, según los distintos niveles de aplicación del OE.

Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT)

El ordenamiento ecológico general del territorio (OEGT) es, hasta el momento, el único instrumento de planeación que puede proporcionar a los sectores del gobierno fede-ral una base territorial común para la construcción de sus planes y programas sectoriales. De esta manera, la planea-ción en el país estará en condiciones de generar sinergia, a través de la planeación y puesta en marcha de activida-des compatibles o complementarias, que se enmarquen en una visión integral y sustentable del uso del territorio.

Según la LGEEPA, el objetivo del OEGT es determi-nar la regionalización ecológica del territorio y de las zonas sujetas a la soberanía y jurisdicción nacional, y establecer los lineamientos y estrategias ecológicas para la preservación, protección, restauración y aprovecha-miento sustentable de los recursos naturales (art. 20). En el reglamento de la LGEEPA en materia de OE, se enfati-za que como parte de la regionalización ecológica habrá que distinguir las áreas de atención prioritaria y las áreas de aptitud sectorial (art. 22 fracción I).

Para contribuir a la ejecución de este objetivo, y de acuerdo con sus atribuciones en materia de OE general, el INE se ha enfocado a fortalecer las bases técnicas para la regionalización ecológica del territorio y el reconoci-miento de áreas de atención prioritarias.

En este sentido, el INE hizo una revisión de los indi-cadores y la cartografía que fue utilizada para el OEGT entre 1996 y 2000, con el fin de actualizar y validar la información que originalmente se había generado para una escala geográfica de 1:4 000 000. Lo anterior debido a que se prefirió ampliar la escala de trabajo a 1:250 000, por considerar que ésta sería más útil para los estudios de OE (el general del territorio y los regionales), pues los fenómenos o hechos analizados pueden ser representa-dos con mayor detalle que con la escala anterior.

Como resultado de la revisión de los indicadores uti-lizados para el OEGT, se validaron aproximadamente 70 indicadores con su respectiva representación cartográfi-ca. Esta información se sistematizó y se montó en un sis-tema de cartografía en línea, con el propósito de poner-los a disposición de todas aquellas entidades y personas interesadas en la planeación territorial.

El Sistema de Cartografía en Línea se ha ido enrique-ciendo con una diversidad de productos cartográficos generados durante los últimos 5 años, los cuales han sido utilizados por un gran número de dependencias, acadé-micos y organizaciones sociales (ver sección de geopro-cesamiento de datos espaciales para la planeación terri-torial y el manejo de recursos naturales).

Las áreas de atención prioritaria son aquellas “zonas del territorio donde se presenten conflictos ambientales o que por sus características ambientales requieren de atención inmediata” (reglamento de la LGEEPA en mate-ria de OE). El INE ha identificado a los humedales como áreas de atención prioritaria, tanto por su importancia debida a los bienes y servicios ambientales que proveen, como por el alto grado de presión y deterioro al que están sometidos. Esto justifica la necesidad urgente de ubicar y caracterizar a este tipo de ecosistemas. Al respecto la tarea consiste en contar con una cartografía y un inven-tario de humedales a nivel nacional. Los humedales de-berán incluirse en los estudios de OE del país tomando en cuenta los siguientes aspectos:

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• La regulación de los usos del suelo y las actividades productivas, en función del interés del uso sustenta-ble de los mismos

• El mantenimiento de la biodiversidad y los bienes y servicios ambientales que proporcionan a la sociedad

• Su mantenimiento como componente del funciona-miento integral de las cuencas hídricas.

El INE ha promovido un trabajo conjunto, con otras áreas de la Semarnat y con otras dependencias del go-bierno federal, con el propósito de realizar el inventario y la cartografía de humedales bajo el contexto de áreas de atención prioritaria (ver sección Inventario Nacional de Humedales).

Otra actividad del INE relacionada con el OEGT, en esta administración, fue el Diagnóstico Ambiental de la Región Sur-Sureste. Este trabajo se hizo a solicitud de la Semarnat, en el marco del Plan Puebla-Panamá (PPP), y con él se buscaba hacer un análisis integrado del terri-torio de los estados mexicanos comprendidos en el PPP, que permitiera evaluar y monitorear los efectos sobre el territorio de las acciones de desarrollo e infraestructura que se proponían.

Los sectores de gobierno podrán emplear el Programa de OEGT para orientar sus acciones y facilitar la aplica-ción de otros instrumentos de política ambiental, como por ejemplo la evaluación del impacto ambiental, la ubi-cación de Áreas Naturales Protegidas y el manejo de la vida silvestre. La sociedad en su conjunto podrá verifi-car que las acciones del gobierno estén alineadas y sean congruentes con el manejo, conservación, preservación y restauración de los recursos naturales y ecosistemas, so-bre todo en áreas de atención prioritaria. Con todo esto, se generará certidumbre y confianza en el desarrollo de nuestro país.

La participación del INE en los grupos de trabajo técnico para la conformación del programa de OEGT, deberá continuar como trabajo coordinado con la Se-

marnat, una vez que se establezcan las alianzas nece-sarias para la participación de los sectores del gobierno federal y actores relevantes que incidan en la planeación sectorial de nuestro país. Para fortalecer las bases técni-cas del OEGT, se deberá continuar con la conformación de las bases de datos y cartografía digital, y mantener la investigación y los trabajos concurrentes con institu-ciones educativas y del sector civil para definir áreas de atención prioritaria.

Ordenamiento Ecológico Marino

México cuenta con una extensión territorial marina de 209,000 km2 y un litoral de 11,208 km (Conabio, 1998). Toda su extensión litoral está ligada a diversas activida-des, entre las que se destaca el turismo, la pesca y el trá-fico mercantil. Desafortunadamente el desarrollo de las actividades de aprovechamiento de los recursos marinos no ha sido acompañado por un nivel similar de formula-ción de instrumentos para la planeación de estas activi-dades. La LGEEPA contempla al marino entre los distin-tos niveles de ordenamiento ecológico, justamente con esta finalidad.

Al inicio de la presente administración, sólo existía una experiencia sobre ordenamiento ecológico marino (OEM), el OEM del Mar de Cortés. Éste logró conjun-tar en un solo Sistema de Información Geográfica una serie de bases de datos dispersas de diferentes institucio-nes regionales; además desarrolló un estudio técnico de ordenamiento ecológico completo, con las cuatro fases de caracterización, diagnóstico, pronóstico y propuesta (INE-Semarnap, 2000). Sin embargo, la propuesta nun-ca fue consensuada con los gobiernos estatales ni con la sociedad civil organizada. De esta forma, el OEM del Mar de Cortés, como pionero en el tema, no llegó a de-cretarse, pero logró sentar ciertas bases metodológicas y de información para los estudios posteriores que se ela-boraron en esa misma área geográfica

Ordenamiento Ecológico

General del Territorio

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Considerando la escasez de información y de meto-dologías ad hoc para realizar estudios de OEM, uno de los objetivos principales del INE, en la presente admi-nistración, fue generar y consensuar entre los expertos marinos del país un marco conceptual y metodológico que sirviera de base para los futuros estudios de OEM. Este trabajo se realizó a través de la contratación de estu-dios y la coordinación de talleres enfocados, en primera instancia, en aspectos de regionalización marina.

El INE ha combinado su trabajo de generación de un marco conceptual con la conducción técnica de los pro-cesos de OEM llevados a cabo en esta administración, primero el OEM de la región de la Escalera Náutica y posteriormente el OEM del Golfo de California (INE-Colmex, 2002; INE-UABC, 2002; INE-UABC, 2005). Con esta combinación de actividades el INE ha innova-do el aspecto metodológico para la formulación de los estudios de OEM que actualmente están en proceso, al mismo tiempo que, vía la aplicación de casos reales, va-lida las innovaciones metodológicas. Hasta el momento, las regiones donde se han realizado procesos de ordena-miento marino son limitadas, ya que solamente existe el OEM del Golfo de California (INE-UABC, 2003; Semar-nat, 2006). El próximo OEM que se prevé es el del Golfo de México, en el que nuevamente el INE jugará un papel importante en la conducción técnica del proceso.

La metodología generada tendrá su aplicación directa en los procesos de OEM que se desarrollen en el futu-ro cercano, teniendo en primera instancia al OEM del Golfo de México y El Caribe. En el caso del OEM-GC, la aplicación de la propuesta entrará en vigor a partir de la publicación de su decreto en el DOF, y representa un primer nivel de consenso entre los diferentes actores con interés en la región.

Entre los principales usuarios de la metodología de-sarrollada se tiene a las instituciones académicas encar-gadas de elaborar estudios técnicos de OEM, así como a los Órganos Técnicos de los procesos de OEM que se

promuevan en el futuro. Para el OEM-GC, los princi-pales usuarios son los sectores interesados en la región (pesca, acuacultura, conservación, turismo y pueblos in-dígenas) y los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), que deberán incluir en su planeación los lineamientos y metas definidos en la etapa de propuesta.

En lo que concierne al desarrollo de procedimientos metodológicos, los siguientes esfuerzos se orientarán, en el corto plazo, a la elaboración de metodologías para estu-dios que integren tanto el ámbito marino como el terres-tre a nivel de ordenamientos costeros. Esto debido a que desde el punto de vista ambiental y socioeconómico, am-bos medios están estrechamente relacionados, y es muy difícil planear el uso del territorio costero y sus recursos naturales desde una perspectiva exclusivamente terrestre o marina. Asimismo, es fundamental generar bases de da-tos marinos, a nivel regional y para todo el país, en temas como biodiversidad, batimetría a escalas locales, disper-sión de contaminantes terrestres, procesos oceanográfi-cos, distribución de especies de importancia económica y ecológica e identificación de hábitats críticos, entre otros.

Ordenamiento Ecológico Regional

El ordenamiento ecológico regional representa un mar-co general para la planeación territorial en las regiones prioritarias (o de interés de la federación) del país. Por un lado, es un instrumento que facilita la coordinación institucional entre los tres órdenes de gobierno (princi-palmente al nivel federal y estatal) que tienen atribucio-nes concretas en el territorio, por lo que orienta espa-cialmente la aplicación de sus programas; por otro lado, ofrece un espacio de discusión para la búsqueda de con-sensos entre los principales actores de la región.

De esta forma, el ordenamiento ecológico regional ar-moniza los programas de la federación con los programas, intereses y necesidades regionales, generando un marco de planeación de las actividades desarrolladas sobre el te-


Marino

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Hacia una propuesta conceptual y metodológica del ordenamiento ecológico marino: La regionalización marina

Al igual que el territorio continental, las áreas costeras y la zona de influencia marina correspondiente se han visto so-metidas a fuertes procesos de presión por parte de la po-blación, producto del uso poco planificado de los recursos naturales. Sin duda, una de las principales causas de esta situación es el régimen de propiedad existente en estas zo-nas, así como la delimitación de las mismas. Esta situación ha ocasionado en estas zonas una multitud de conflictos de uso que ponen en riesgo las probabilidades de conservación de las tierras, así como la efectividad del uso sustentable de los recursos presentes. El ordenamiento ecológico marino pue-de ser, en tanto instrumento de planeación, una herramienta adecuada en la búsqueda de consensos para lograr un apro-vechamiento sustentable de los recursos marinos.

Durante los años 2004 y 2006 se convocó a expertos del sector académico así como a representantes de la so-ciedad civil a participar en una serie de talleres cuyo obje-

tivo era avanzar hacia una propuesta del marco concep-tual metodológico del ordenamiento marino. El enfoque inicial fue la regionalización de los espacios marinos. Entre los resultados obtenidos se incluyen la definición de un procedimiento metodológico para la regionalización de zonas costeras, la revisión de metodologías para la repre-sentación espacial de las actividades productivas en el mar y para la identificación de hábitats críticos y la distribu-ción de especies de importancia ecológica y económica, así como la generación de una representación dinámica del cambio de temperatura de la superficie marina, y una propuesta integrada de regionalización para los mares de México. Estos productos son insumos para los futuros pro-cesos de OEM del país y podrán facilitar la elaboración de los estudios técnicos correspondientes.

Las experiencias generadas y los resultados obteni-dos se encuentran plasmados en diversas publicaciones de este instituto (Córdova et al. 2006; Rosete, et al., 2005 y 2006) y en la página electrónica del INE. Se espera que durante el año 2007 se publique el libro con los resultados de las investigaciones realizadas durante 2006.

rritorio que puede ser retomado al nivel local para definir concretamente las formas de manejo de los recursos natu-rales en procesos de planeación a mayor detalle.

Durante la pasada administración, el instrumento de planeación territorial-ambiental de mayor desarrollo y aplicación fue, sin duda alguna, el ordenamiento ecológi-co regional. Se generó un gran número estudios técnicos en sus modalidades estatal, macro-regional (aquellos que involucran más de un estado) y micro-regional (aquellos que incluyen varios municipios dentro de un mismo es-tado). Sin embargo, el porcentaje de los estudios decreta-dos fue muy bajo (inferior al 10%), por lo que en realidad este esfuerzo tuvo un impacto menor al deseado.

Con base en este panorama, durante la presente ad-ministración se estableció como objetivo hacer más efi-ciente el esfuerzo de planeación y concretar el decreto de los procesos existentes, en especial de aquellos que se consideraron como prioritarios para la federación. Para lograr ese objetivo se aplicó una estrategia de participa-ción social (tanto de los gobiernos locales como de la so-ciedad civil organizada) para poder construir la propues-ta de los ordenamientos ecológicos regionales mediante consensos. En este sentido el reglamento de la LGEEPA en materia de OE representa un avance en su instrumen-tación al sentar los requerimientos de participación y otros lineamientos importantes en los procesos de OE.

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El ordenamiento ecológico marino del Golfo de California

El 5 de junio del año 2004, en el marco de las celebraciones del día mundial del medio ambiente, cinco estados y seis dependencias de la administración pública federal firma-ron el convenio de coordinación del ordenamiento ecoló-gico marino del Golfo de California (OEMGC).

En esa fecha se convoc a diversos sectores produc-tivos y a la academia a conformar el Comité de OEMGC para trabajar conjuntamente en el desarrollo de dicho or-denamiento. Durante el periodo 2004-2006 el papel del INE se centró en presidir el Órgano Técnico del Comité mencionado.

El Órgano Técnico está integrado por 21 miembros: un representante de cada uno de los gobiernos de Baja Ca-lifornia, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa y Nayarit; un representante académico de cada estado; un represen-tante de cada una de las dependencias federales involu-cradas de la SAGARPA, SECTUR, SEMAR, SCT y SEGOB; y un representante de cada uno de los sectores productivos, pesca industrial, pesca ribereña, acuacultura, actividades turísticas, conservación y pueblos indígenas. En el Órga-no Técnico se establecen los lineamientos técnicos para la conducción del estudio de ordenamiento; se definen el área de estudio e índices de aptitud sectorial, y se elabora el pronóstico y la propuesta de OEM.

Los resultados de la etapa de caracterización se some-tieron a consulta pública durante los meses de septiembre a diciembre de 2005, y la etapa de propuesta durante los meses de junio a septiembre de 2006. Se espera que a fina-les de 2006 se publique en el Diario Oficial de la Federación el decreto, que contendrá: la Declaración de Principios de Sustentabilidad; las estrategias de aplicación general para la atención de problemas ambientales; y los lineamientos y estrategias a aplicar en las Unidades de Gestión Ambiental.

En la región del Golfo de California se ubican ecosis-temas muy conservados y únicos en su tipo, con especies de alto valor comercial y con una belleza escénica muy atractiva para el turismo. Al mismo tiempo, en esa región existe un fuerte desarrollo de diversas actividades produc-tivas. El OEMGC será un factor clave para la preservación y la protección de los ecosistemas, así como para la genera-ción de esquemas de aprovechamiento sustentable de los recursos naturales en las zonas marinas.


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El ordenamiento ecológico de la Región Mariposa Monarca

A principios de la presente administración se contaba con un estudio técnico concluido para el OE de la Región Mariposa Monarca, pero la etapa de propuesta solamente había sido consensuada con la Dirección de la Reserva de la Biosfera Mariposa Monarca. A iniciativa de los estados involucrados (estado de México y Michoacán), en el año 2002 se inició una serie de talleres de consulta con autoridades estatales, mu-nicipales, sector académico y organizaciones sociales. Como resultado de esos talleres, se concluyó que era necesaria la actualización del estudio, ya que los datos habían quedado obsoletos pues el estudio técnico se concluyó en el año 1998 y los datos utilizados correspondían a 1995. En el año 2004, el INE contrató y supervisó la actualización del estudio exis-tente hasta la etapa de pronóstico y se planteó la necesidad de construir la propuesta en forma consensuada con los go-biernos estatales y las organizaciones sociales de la región (INE-IG, 2006). Además, se redefinió el área de estudio a so-licitud de los gobiernos estatales, de tal forma que la actua-lización incluyó 27 municipios (11 del estado de México y 16 de Michoacán). En ese mismo año se instaló formalmente el Comité del Ordenamiento Ecológico, en el que el INE lleva la presidencia del Órgano Técnico. Durante el año 2005 se realizaron diversos talleres en los dos estados para revisar y validar las etapas actualizadas del estudio técnico, así como para comenzar a plantear una propuesta de aplicación de lineamientos, estrategias y acciones para la región. Durante el año 2006 el INE contrató y supervisó la integración de la etapa de propuesta, con base en los resultados obtenidos tanto en la actualización del estudio técnico como en los ta-lleres realizados durante el año anterior, con la finalidad de presentar una propuesta de ordenamiento ecológico facti-ble para su decreto al final de este mismo año.

El decreto de este ordenamiento dará como resultado la alineación de programas y proyectos de la APF, de los go-biernos estatales y municipales, así como de las ONG inte-resadas en la protección ambiental de la Región Mariposa Monarca. Estos programas y proyectos estarán orientados a frenar los problemas propios de la región tales como la tala clandestina, la explotación del bosque por la gran cantidad de industrias de aserrío, los incendios forestales, la erosión del suelo (por el cambio de uso forestal a uso agrícola) y la contaminación del agua. Además la propuesta de OE, dado el carácter integral de éste, también sentará las bases para dirigir estrategias y acciones para disminuir la pobreza de la que adolece la población, sobre todo, al atender uno de los principales problemas que es la falta de empleo. Esto último se logrará mediante la incorporación de la población en las acciones de protección ambiental así como en aquellas acti-vidades que permitan hacer un uso sustentable del territorio (como la actividad ecoturística).

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El ordenamiento ecológico de la Cuenca de Burgos

La Región Cuenca de Burgos abarca diversos ecosistemas con una alta biodiversidad que proveen de numerosos ser-vicios ambientales a la población. Entre los recursos de la re-gión se incluyen las vastas reservas de gas natural; recursos pesqueros; grandes áreas de humedales como la Laguna Madre, hábitat natural de varias especies de aves residen-tes y migratorias, así como de algunas especies marinas; y el Matorral Espinoso Tamaulipeco de gran importancia por sus poblaciones de fauna cinegética, entre otros.

El área de estudio comprende 208,586 km2 abarcando parcialmente el estado de Tamaulipas (19 municipios y 31 cuencas hídricas), Nuevo León (48 municipios y 15 cuen-cas) y Coahuila (31 municipios y 155 cuencas). En las últimas décadas, la presión antrópica ha aumentado considerable-mente a través de actividades extractivas de hidrocarburos, instalación de industrias maquiladoras y actividades agro-pecuarias. Por otro lado, el crecimiento urbano demanda cada vez mayores servicios y repercute en un incremento de la presión ejercida sobre los recursos naturales.

Ante esta situación, el 5 de agosto de 2003 se suscribió un convenio de colaboración que establece las bases para la instrumentación del proceso tendiente a la formulación, la aprobación, la expedición, la ejecución, la evaluación y la modificación del programa de ordenamiento ecológico de la Región Cuenca de Burgos, celebrado entre la Semar-nat, SedeSol y Pemex y los estados de Nuevo León, Coahuila y Tamaulipas.

El INE lleva la presidencia del Órgano Técnico del Comi-té de Ordenamiento Ecológico; con ese papel ha conduci-do los trabajos técnicos del estudio de OE, en coordinación con representantes estatales y académicos de la región. Los avances hasta la fecha incluyen los términos de referencia para elaborar el estudio, las etapas de caracterización y diagnóstico, así como la realización de talleres participati-vos para determinar las áreas de interés de los sectores.

Se espera tener concluido el estudio técnico y lograr el decreto durante este año.

Desde 2001 el INE ha enfocado su esfuerzo en mate-ria de OE regional a la conducción, supervisión y asesoría técnica, en conjunto con los actores involucrados y fre-cuentemente en concurrencia con estados y municipios. Cuatro de los procesos de ordenamiento ecológico re-

gional de competencia federal en los que ha participado el INE son: OE de la Región Mariposa Monarca (INEIG, 2005), OE de la Región Cuenca de Burgos, OE de la Re-gión del Volcán Popocatépetl y su Zona de Influencia y el OE de la Cuenca del Río Tuxpan.


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Ordenamiento ecológico territorial de la Cuenca del río Tuxpan

La cuenca de río Tuxpan abarca 29 municipios, de los cuales cinco corresponden al estado de Hidalgo, seis al estado de Puebla y 18 al estado de Veracruz. En esta región se encuentran ecosistemas de gran importancia para la conservación de la biodiversidad y los servicios ambientales. Asimismo, la riqueza de combustibles fó-siles en el subsuelo hace que esta zona sea importante para el desarrollo de actividades petroleras y de pro-ducción de energía eléctrica. Entre los objetivos de este proceso se tiene la coordinación de acciones de la APF, y promover el desarrollo económico conservando los recursos naturales y los servicios y bienes ambientales.

En el año 2005 se firmó el convenio marco de coordi-nación entre Semarnat, Sedesol, CFE, Pemex y los go-biernos de los estados de Hidalgo, Puebla y Veracruz. Los resultados a la fecha son la delimitación del área de es-tudio, la formulación de los términos de referencia para contratar las etapas de caracterización y diagnóstico, la definición de la escala de trabajo (1:250,000), la integra-ción de la agenda ambiental, un listado de la información disponible y el perfil para la contratación del consultor. Se tiene previsto que durante el 2006 se concluyan las etapas de caracterización y diagnóstico.

Ordenamiento Ecológico de la región del Volcán Popocatépetl y su zona de influencia

El área de ordenamiento involucra a 34 municipios (11 en el estado de México, 5 en el estado de Morelos y 18 en el estado de Puebla). La importancia de este ordena-miento radica en la problemática ligada al riesgo de ori-gen volcánico, ya que existen varios núcleos de población en las inmediaciones del volcán (Semarnat, et al., 2004 y 2005). El objetivo general del ordenamiento ecológico es regular e inducir los usos del suelo y actividades pro-

ductivas bajo una perspectiva que compatibilice el apro-vechamiento y la conservación de los recursos naturales y reduzca la vulnerabilidad ante una contingencia volcá-nica. Durante el año 2003 se concluyeron las etapas de pronóstico y propuesta para Puebla, y se comenzó con la elaboración de esas mismas etapas para los estados de México y Morelos. En el 2004 se firmó el convenio de co-ordinación entre la Semarnat, Sedesol y los gobiernos de los estados de México, Morelos y Puebla. En el año 2005 se concluyó la consulta pública de la etapa de pro-puesta para el estado de Puebla, la cual se decretó en ese mismo año (Semarnat et. al., 2005).

También se concluyó la etapa de propuesta para el estado de México, y se conformó un grupo de trabajo de-rivado del Órgano Técnico para enriquecer la propuesta. Durante el año 2006 se concluyó la etapa de propuesta para el estado de Morelos y se inició el proceso de con-sulta pública para las propuestas en los estados de Méxi-co y Morelos. Se tiene contemplado que a finales de 2006 se pueda decretar la propuesta del ordenamiento ecoló-gico para ambos estados.

Por otra parte, el INE también ha apoyado con ase-soría técnica procesos de ordenamiento ecológico re-gional de competencia estatal, como los casos del OE de la región La Zacatecana, Zacatecas (Semarnat-SGM, 2006); el OE de las cuencas de los ríos Necaxa y Laxaxalpan correspondientes a los estados de Hidalgo, Puebla, Tlaxcala y Veracruz (INE, 2005); el OE de la Región Barrancas del Cobre, Chihuahua (Semarnat-CRM, 2002); el OE del estado de Michoacán; la actuali-zación del OE del estado de Colima; el OE de la Cuenca de Valle de Bravo, estado de México (UAEM, 2002); el OE de la costa de Yucatán; el OE de la Laguna de Coyu-tlán, Colima (Semarnat-CRM, 2002); el OE del estado de Tlaxcala; el OE de la Cuenca de Cuitzeo, Michoacán (SUMA-IG-UNAM, 2005)

Una labor técnica adicional ha sido la construcción de propuestas metodológicas para el OE. En este sentido,

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resalta la generación, entre el INE y la Semarnat, del Manual de Ordenamiento Ecológico Regional, mismo que será en breve publicado en medio impreso y digital. Este manual representa un avance importante hacia la estandarización de las metodologías que se aplican en los diversos procesos de ordenamiento ecológico regional a nivel nacional.

Una vez decretados, los ordenamientos ecológicos regionales se aplican en la planeación e implementación de los diferentes programas de gobierno, así como en la orientación de los recursos públicos hacia espacios geográficos concretos con la finalidad de alcanzar las metas específicas asignadas a cada porción del territo-rio en cuestión.

Los principales usuarios de los ordenamientos eco-lógicos regionales son los sectores interesados que in-teractúan en cada región y los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), que deberán incluir en su planeación los lineamientos y metas definidos en la etapa de propuesta del OE.

En lo que se refiere al fortalecimiento de este instru-mento, es necesario llegar a establecer términos de re-ferencia consensuados entre la Semarnat y la sedesol para los estudios de OE y los de ordenamiento territorial a escala regional (al menos en sus modalidades de OE esta-tal y OE regional de zonas de interés para la federación).

Otro punto importante es el desarrollo de metodo-logías, por un lado para el establecimiento de consensos dentro de un proceso participativo, y por otro lado para poder identificar, en forma de atributos, los intereses de los sectores en el territorio y la definición de la aptitud te-rritorial para el desarrollo de las actividades sectoriales.

Ordenamiento Ecológico Local

En el ámbito municipal, el Ordenamiento Ecológico Local (OEL) apoya directamente la definición de los usos del suelo, vinculando hacia arriba la planeación del desa-

rrollo con los otros niveles de gobierno, y hacia abajo con la planeación comunitaria. Por lo corto de los periodos de gobierno en los municipios, y por la visión de 12 a 15 años prevista en el OEL, éste sirve de base para la confor-mación de los planes de desarrollo municipal, lo cual re-dunda en una planeación congruente de mediano plazo.

El ordenamiento ecológico local, como lo prevé la LGEEPA, se aplica en un municipio o parte de éste. Por ordenamiento ecológico local-comunitario se entiende la aplicación de técnicas de participación directa de los dueños de la tierra, generalmente campesinos, en un solo ejido, comunidad o propiedad privada, para la elabora-ción del estudio. Ambos tipos de ordenamientos fueron muy poco atendidos durante la administración 1994-2000. Se presentaron sólo 18 iniciativas, de las cuales menos de 10 llegaron al decreto.

En este sentido, el apoyo a los programas de OEL de-bía partir de la conformación de un marco conceptual y metodológico para su aplicación y la adquisición de ex-periencia en este ámbito de planeación. Para ello el INE se planteó el desarrollo de una serie de acciones tanto a nivel comunitario como a nivel municipal.

Al final de periodo administrativo señalado, tres fac-tores propiciaron un cambio en la atención al ordena-miento ecológico local y local-comunitario: a) la gran demanda de comunidades y ejidos que de manera directa o a través de la sociedad civil organizada solicitaron la participación del gobierno en sus procesos de planeación territorial; b) la vinculación del ordenamiento ecológico local (OEL) con las iniciativas de diferentes dependencias de la Semarnat que trabajaban con otros instrumentos de planeación territorial y el uso de los recursos natu-rales a nivel comunitario (ver cuadro 1); c) en el marco de la agenda de transversalidad entre la Semarnat y la Sedesol, por el carácter regulatorio y no sólo inducti-vo que ha prevalecido al nivel local, así como el interés compartido por el apoyo y fomento a los ordenamientos ecológicos y territoriales municipales.

Ordenamiento EcológicoRegional

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A nivel comunitario se alcanzaron los siguientes resultados:

• Elaboración de términos de referencia para los orde-namientos territoriales en el contexto local-comuni-tario, puesto que los términos de referencia de este tipo de ordenamientos, no seguían en su totalidad el esquema de los estudios de OE.

• Apoyo técnico, seguimiento y validación de estudios de ordenamiento territorial de nivel comunitario impulsa-dos por las instituciones y programas de la Semarnat

• Elaboración de una guía campesina para el ordena-miento ecológico local-comunitario.

En el contexto comunitario, entre los años 2001 y 2002, la Conanp y el INE impulsaron la elaboración de propuestas de Ordenamiento Ecológico Comunitario Participativo (OECP) en comunidades de varios estados del país, enfatizando el carácter participativo y de mane-jo integrado de cuencas. Esto se hizo en un trabajo con-junto denominado Ordenamiento Ecológico Comunita-rio Participativo en Áreas Naturales Protegidas (véase http://reliot.ine.gob.mx). Se realizaron seis estudios, de los cuales sólo uno logró la validación en cabildo muni-cipal, el ordenamiento de la Cuenca del río Coapa y Ejido de Coapa, en el municipio de Catazajá, Chiapas.

De igual manera, con participación de la Conanp, en el marco de un proyecto conjunto con la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ por sus siglas en alemán), el INE participó en la elaboración de una pro-puesta que buscaba vincular las acciones del desarrollo hacia el interior del municipio de Calakmul, Campeche, y hacia fuera de éste con el estado y la federación. En el contexto de este trabajo con la Conanp y la GTZ se rea-lizaron talleres para la homologación de metodologías y su aplicación al contexto comunitario, y se insertaron técnicas de planeación participativa útiles para los fines del ordenamiento ecológico en el ejido La Guadalupe,

municipio de Calakmul, Campeche. El INE decidió con-tinuar con la aplicación de las herramientas, conducien-do, coordinando y financiando la realización del progra-ma de ordenamiento ecológico del ejido. A partir de éste y otros trabajos del INE, se pretende publicar una guía para el uso y manejo de herramientas de planeación par-ticipativa en la formulación del ordenamiento ecológico local-comunitario. Por su parte la GTZ ha continuado su trabajo en el ordenamiento ecológico local-municipal de Calakmul, buscando con ello una estrategia político-administrativa para mejorar la intervención de las ins-tituciones de gobierno y la sociedad civil que influya en el uso del suelo del municipio. En este marco de trabajo continúa la colaboración entre la GTZ y el INE.

Los resultados obtenidos a nivel municipal fueron los siguientes:

• Elaboración de términos de referencia, validados con-juntamente entre la Sedesol y la Semarnat, para el ordenamiento ecológico y territorial municipal.

• Apoyo técnico, seguimiento y validación de estudios de ordenamiento ecológico y territorial municipal.

• Desarrollo conceptual y metodológico para la eva-luación en la etapa de seguimiento del ordenamiento ecológico local.

• Con la colaboración técnica del INE, el Instituto para el Desarrollo Sustentable de Mesoamérica A.C. lo-gró en el año de 2004 la aprobación en cabildo mu-nicipal del Programa de Ordenamiento Ecológico del Municipio de Catazajá, Chiapas.

En el contexto municipal, uno de los principales es-fuerzos del INE en esta administración ha sido la armo-nización de los marcos conceptual y metodológico del ordenamiento ecológico y del ordenamiento territorial, de la Semarnat y la Sedesol respectivamente, en una propuesta única, aceptada por ambas dependencias para su presentación a la sociedad.

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Cuadro 1. Dependencias de la Semarnat y acciones relacionadas con el ordenamiento ecológico territorial local y local-comunitario

Institución Área, programa o proyecto Acciones desarrolladas

Conanp Dirección de Alternativas para el Desarrollo Ordenamiento comunitario mediante la estrategia Proder1

Programa de Manejo Integrado de Tres Ordenamiento territorial Ecorregiones Prioritarias de México (principalmente comunitario)

Conafor Conservación Indígena de la Biodiversidad Planeación comunitaria Programa de Desarrollo Forestal Ordenamiento forestal Comunitario (Procymaf) (principalmente comunitario o de cuenca)

Conabio Corredor Biológico Mesoamericano-México Ordenamiento territorial comunitario

En el contexto comunitario, entre los años 2001 y 2002, la Conanp y el INE impulsaron la elaboración de propuestas de Ordenamiento Ecológico Comunitario Participativo (OECP) en comunidades de varios esta-dos del país, enfatizando el carácter participativo y de manejo integrado de cuencas. Esto se hizo en un trabajo conjunto denominado Ordenamiento Ecológico Comu-nitario Participativo en Áreas Naturales Protegidas (ver http://reliot.ine.gob.mx/). Se realizaron seis estudios, de los cuales sólo uno logró la validación en cabildo muni-cipal, el ordenamiento de la Cuenca del río Coapa y Ejido de Coapa, en el municipio de Catazajá, Chiapas.

La colaboración intersecretarial se ha extendido al apoyo técnico conjunto y en algunos casos al financia-miento de diversos programas. En el año 2005 se apo-

yaron los primeros trece programas de ordenamiento ecológico y territorial municipal (ver cuadro 2).

Hasta el momento, sólo el programa de ordenamien-to ecológico y territorial del municipio de Rosario Te-sopaco, Sonora, ha sido aprobado por el cabildo muni-cipal. Entre los municipios a apoyar en el año 2006 se incluyen los municipios de Centro (Tabasco) y Veracruz (Veracruz), que serían apoyados por segunda vez, con la finalidad de que se concluyan los estudios y se validen en cabildo municipal (cuadro 3).

Finalmente, el grupo interinstitucional ha promovido una amplia interacción, retroalimentación y seguimiento de la aplicación de los términos de referencia desarrolla-dos, con el propósito de evaluar su aplicación en campo y mejorarlos.

* Las estrategias que tiene el Programa de Desarrollo Rural Sustentable (PRODERS) consisten en fortalecer la aplicación del ordenamiento ecológico a nivel subregional y comunitario, con el fin de difundir la idea de la conservación y la protección de la biodiversidad al interior de las comunidades dispersas en las regiones prioritarias para la conservación de la Conanp sin descuidar el desarrollo económico de las mismas.


Local

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El INE le ha dado una gran importancia al trabajo a nivel comunitario, buscando generar un marco concep-tual y metodológico que permita a las organizaciones de la sociedad civil consolidar sus esfuerzos de planeación territorial, a través de la vinculación con el ordenamien-to ecológico local-municipal. Al asociar los ejercicios comunitarios de planeación territorial a un instrumento viable para ser aprobado a nivel municipal y decretado por el estado, se brinda mayor certidumbre a estos ejer-cicios, justamente en el nivel en que se hace realidad la planeación en la práctica cotidiana del uso del suelo.

Considerando lo anterior, el INE se planteó la elabora-ción de una guía metodológica que permitiera mantener el esquema institucional del ordenamiento ecológico y a la vez incorporar las herramientas de la planeación participa-tiva para la construcción de las propuestas de manejo co-munitario del territorio. Durante el 2003 y 2004 se elaboró la Guía campesina de ordenamiento ecológico local-comu-nitario (Carranza, en prensa), y durante el 2004 y 2005 se presentó para su enriquecimiento a las instituciones de go-bierno, a la sociedad civil organizada y a representantes de comunidades. Se analizó y se integró la retroalimentación recibida y en este año se publica la guía.

Los esfuerzos encaminados hacia el mejor desempe-ño de la planeación local-comunitaria son aprovechados por los municipios; en la mayoría de los casos sirven como referentes para hacer compatible la planeación municipal y para vincular al municipio con las comuni-dades reproduciendo estos ejercicios. Específicamente, el ordenamiento ecológico municipal permite la gestión y la toma de acuerdos entre los diferentes niveles de go-bierno que programan y realizan acciones en los muni-cipios y comunidades, sin perder de vista que la sociedad en su conjunto también puede utilizar el instrumento para los mismos fines, sobre todo en relación con el ám-bito municipal.

En un futuro inmediato, será importante mantener el trabajo transversal y avanzar en la conformación uni-

ficada de los marcos conceptual y metodológico en todos sus niveles de aplicación, ya que de otra manera seguirán existiendo confusiones y redundancia en los esfuerzos de ambas dependencias. Conformar una base sólida que per-mita vincular al nivel local-comunitario y a los municipios con los diferentes niveles de planeación territorial y con el desarrollo del país, es otro de los retos, así como también contribuir, a través de la aplicación del ordenamiento eco-lógico, al fortalecimiento del municipio como eje articula-dor entre los tres niveles de gobierno, entre sus institucio-nes y con los usuarios y usufructuarios del territorio.

Serie de Planeación Territorial

Debido a la importancia del tema y a la insuficiencia de materiales editoriales sobre planeación territorial, el INE en 2006 decidió comenzar la edición de una serie dedi-cada a este tópico. El propósito es apoyar los ejercicios de planeación territorial en el país, brindando metodo-logías, lineamientos y reseñas que pudieran facilitar y enriquecer dichas labores. Los títulos que aparecerán en 2006 incluyen: Ordenamiento territorial comunita-rio; Guía campesina para la elaboración de estudios de ordenamiento ecológico local–comunitario; Semblanza histórica del ordenamiento ecológico territorial en México; Naturaleza, saberes y territorios comcáac (seri) y Aproximaciones metodológicas al ordenamiento ecoló-gico marino. En el 2007, se tiene previsto publicar libros sobre generación de unidades de paisaje, cartografía de sistemas naturales, instrumentos de política para océa-nos y costas y regionalización marina, entre otros.

Geoprocesamiento de datos espaciales para la planeación territorial y el manejo de recursos naturales

Todo trabajo territorial requiere de una clara referen-cia geográfica. Los Sistemas de Información Geográfica

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consulta y el análisis de la información territorial utili-zada en los estudios de Ordenamiento Ecológico General del Territorio (OEGT). El SIORE funcionaba con la plata-forma de Arc/Info en su versión Workstation y se diseñó como una interfaz por medio de menús que facilitaba al usuario el uso del sistema para la consulta y análisis de la base de datos del OEGT.

Por la carencia de datos geográficos, la mayoría de los insumos cartográficos digitales que formaban la base de datos del SIORE se generaron, principalmente, a dos es-calas geográficas: 1:4,000,000 y 1:1,000,000. En menor medida había productos a escala 1:250,000.

En menos de una década, ya se había avanzado mucho en cuanto a la obtención de datos, y la percepción remota estaba dando la oportunidad de generar y actualizar con relativa rapidez y facilidad información del territorio. Es así que al inicio de la presente gestión del gobierno fede-ral, se estableció la posibilidad de ampliar la base de datos geográfica, principalmente a escala 1:250,000, con el fin de apoyar más y de mejor manera los estudios de ordena-miento ecológico en sus distintos niveles. De esta forma,

Cuadro 2. Procesos de ordenamiento ecológico y territorial apoyados por la Sedesol,

la Semarnat y el INE en el año 2005

Con financiamiento del programa Hábitat de Sedesol

Estado Municipio

Campeche CampecheCampeche EscárcegaCampeche ChampotónMorelos TlaltizapanGuerrero José AzuetaMorelos JiutepecPuebla TehuacánPuebla San Martín TexmelucanTabasco CentroTamaulipas Ciudad VictoriaVeracruz Veracruz

Con financiamiento de microrregiones de Sedesol e INE

Sonora Rosario Tesopaco

Con financiamiento de agencias Hábitat de Sedesol

Yucatán MéridaJalisco Tonalá

Cuadro 3. Procesos de ordenamiento ecológico y territorial apoyados por la Sedesol,

la Semarnat y el INE en el año 2006

Estado Municipio

Morelos Zacatepec Cuautla TemixcoAguascalientes AguascalientesVeracruz VeracruzHermosillo SonoraPuebla TepeacaTabasco Centro

(SIG) han venido a cambiar la visión y las formas en que se realiza la planeación territorial, y el INE ha sido van-guardista en su aplicación para este propósito.

Durante el periodo 1995-2000, se desarrolló el Sistema de Información para el Ordenamiento Ecológico (SIORE). Este sistema tenía como objetivo facilitar y agilizar la


Local

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Cartografía de la biodiversidad*

En momentos en los cuales México está completando sus inventarios de plantas y animales silvestres, se hace nece-sario conocer también la ubicación geográfica de estos recursos, bien sea para fines de su conservación y preser-vación in situ, como también para su posible aprovecha-miento sostenible.

Existe una demanda creciente de información sobre la distribución de los taxa (corología) para la evaluación correcta y geográficamente comparable de la biodiversi-dad. Es a través de este conocimiento que podemos ubi-car en el tiempo y en el espacio las áreas de mayor riqueza de especies, los cambios en la estructura, composición y abundancia de las mismas y con ello podemos delinear las políticas de uso y conservación de estos recursos.

Todo proyecto que tenga como objetivo cartogra-fiar la distribución de la diversidad biológica necesita de un mecanismo que le permita acopiar la información en una base de datos georeferenciada que además permita la unificación de conceptos y metodologías. Para lo an-terior se requiere de personal conformado por expertos, profesionales y estudiantes en las áreas de fitogeografía, zoogeografía, biogeografía, corología y cartografía de la biodiversidad.

Existen diversas fuentes para obtener información sobre la distribución de la biodiversidad, sin embargo, la información georeferenciada de manera sistemática y confiable es una práctica que tiene menos de dos décadas. Por lo general se recomienda trabajar con información ya publicada u obtenida de herbarios, museos y colecciones. En México de manera oficial y para este tema destacan las bases de datos y cartografía del INEGI y de la CONABIO.

Los productos cartográficos derivados de la mani-pulación de los datos georeferenciados de flora y fauna

—en ocasiones aprovechando algunas variables físicas y sociales del ambiente— se plasman en mapas de flora y fauna, de áreas de concentración de especies endémicas o amenazadas, de regiones y taxa prioritarias para la conser-vación, de pesquerías, de zonas maderables, de regiones ecológicas, de tipos de vegetación, de áreas cinegéticas, entre muchos otros.

La cartografía vegetal dentro de las distintas expre-siones de modelar la distribución de la diversidad vegetal es la que tiene más avances en México, lo anterior princi-palmente por el mayor conocimiento de este grupo y la naturaleza sedentaria del mismo lo que permite de una manera más directa el estudio y el registro de los cambios en el espacio y en el tiempo.

Otro aspecto importante respecto a la cartografía de la vegetación es que México esta en el camino de sistema-tizar sus metodologías con el objetivo de perfeccionar los inventarios periódicos que hace el país al respecto. Estas descripciones permiten analizar como los recursos fores-tales varían en el tiempo y en el espacio lo que permite dirigir las acciones pertinentes según sea el caso.

La cartografía de la biodiversidad, es sin duda, una de las principales herramientas para conocer y asimilar la dis-tribución de las especies. Este conocimiento nos permite tomar importantes decisiones relativas al aprovechamien-to y permanencia de este valioso recurso. Por lo anterior, queda claro que esta actividad debe ser impulsada y apo-yada en el corto plazo desde los programas de las carreras de geografía y la biología hasta los presupuestos que se invierten a esta actividad.

*Tomado de: Bocco et al., 2004.

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Geo-procesamiento

de datos espaciales

La percepción remota en el INE

El medio ambiente y los recursos naturales se encuentran en constante cambio debido, en gran medida, a las acti-vidades humanas. Para comprender muchas de las inte-rrelaciones complejas de los fenómenos que causan estos cambios, es necesario analizar una gama de escalas tanto temporales como espaciales. El estudio de la superficie de la Tierra, por medio de la percepción remota, puede ser una manera eficaz y económica de colectar datos a escalas temporales y espaciales necesarias para el monitoreo de cambios y fenómenos de un territorio.

La percepción remota comprende los métodos, las técnicas y la instrumentación para la observación de la su-perficie de la Tierra a distancia, así como la interpretación de las imágenes obtenidas con el fin de adquirir informa-ción significativa de los objetos de interés.

En el INE la percepción remota se empezó a usar re-cientemente. Una aplicación importante es en el estudio de la vegetación. En el instituto se han generado mapas te-máticos de formaciones o tipos de vegetación por medio de diferentes métodos. Algunos de los principales trabajos realizados son:

• Análisis y evaluación de los cambios de uso del suelo y vegetación en el área de Petatlán, Guerrero.

• Evaluación preliminar del estado de conservación de los bosques del ejido Río Frío del Estado de México.

• Elaboración de cartografía de formaciones vege-tales del Área de Flora y Fauna Cuatro Ciénegas en Coahuila.

Otra aplicación es la delimitación y la clasificación de humedales por medio de sensores remotos como forma de adquirir información para el Inventario Nacional de Hu-medales. Dada la magnitud del proyecto del INH, el uso de sensores remotos constituye un método que permite una eficiente relación costo-beneficio en la obtención de infor-mación para grandes áreas como es el territorio nacional.

Actualmente, en el instituto se está desarrollando un proyecto piloto de monitoreo del crecimiento de la zona urbana sobre áreas de conservación en el Gran Bosque de Agua. En este proyecto, la percepción remota se utiliza para detectar la dinámica de cambio en el ámbito urbano-rural, aportando elementos para la planeación y conserva-ción de las áreas forestales que circundan a las zonas me-tropolitanas de la Ciudad de México, Toluca y Cuernavaca.

en el año 2001 se propuso como meta presidencial el desa-rrollo del proyecto Sistema de Cartografía en Línea.

El Sistema de Cartografía en Línea se implementó inicialmente con el objetivo de poner a disposición de especialistas, académicos y público en general, la infor-mación cartográfica base para apoyar los estudios de ordenamiento ecológico general del territorio y otros ejercicios de planeación territorial. Posteriormente el ob-jetivo se amplió para considerar la producción y difusión de cartografía digital especializada en temas de Orde-namiento Ecológico, Conservación de los Ecosistemas y

el Manejo Integrado de Cuencas Hídricas, producida a través de investigaciones del instituto.

El diseño e implementación de este sistema de con-sulta por Internet se basa en el software ArcIMS de ESRI, que incorpora capacidades de alta personalización y co-nectividad con la plataforma SIG institucional. El sistema también soporta estándares del Open GIS Consortium, que al ser estándares abiertos, permiten la interoperabi-lidad con otras plataformas.

A través de este sistema el usuario puede visualizar y consultar la cartografía y bases de datos relativas a la

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planeación territorial, manejo de cuencas y conservación de ecosistemas. También pueden ser consultados los me-tadatos1 correspondientes a los mapas publicados, infor-mes de proyecto, estadísticas y fichas técnicas.

La información que integra actualmente el Sistema de Cartografía en Línea, contempla temas tanto del me-dio natural como del medio socioeconómico que son bá-sicos para llevar a cabo el análisis de diversos problemas relacionados con el medio ambiente y el manejo de los recursos naturales.

Actualmente se cuenta con 135 productos organiza-dos en cinco temas: medio físico, medio biótico, medio social, medio económico y estudios regionales. Dentro de los temas del medio físico, se encuentran el relieve y la hidrología.

En este caso, se dispone de la delimitación de cuencas hidrográficas y la morfometría del terreno a nivel nacio-nal. Los temas del medio biótico incluyen los mapas de uso del suelo y vegetación así como una serie de mapas que muestran la distribución geográfica de diferentes especies de flora y fauna a nivel nacional. Estos mapas fueron elaborados en el INE a partir de datos correspon-dientes a colecciones zoológicas y de herbarios que pue-den encontrarse en la Conabio e instituciones académi-cas de alcance nacional.

La cartografía del medio social está conformada por una serie de mapas temáticos, los cuales revelan la dis-tribución territorial de los fenómenos sociales. Se ela-boraron a partir de la cuantificación de atributos de la población, por medio de indicadores y de su representa-ción cartográfica, tomando como unidad de referencia espacial al municipio. La importancia de la representa-ción cartográfica de los indicadores sociales estriba en su

capacidad de mostrar, de manera abreviada, el patrón de emplazamiento y la situación concreta de las cualidades de la población en los años 1990 y 2000.

Los mapas del medio económico, al igual que los del medio social, se elaboraron a partir de la valoración cuantitativa de los atributos relativos a la producción de bienes y servicios representados, básicamente, mediante la referencia espacial municipal. En este caso, los mapas muestran de manera abreviada la distribución geográfica y las características de las formas de producción de los sectores primario (1991), secundario (1994 y 1998) y ter-ciario (1994 y 1998).

Como parte de la cartografía en línea se presentan dos estudios de carácter regional: Sur-Sureste y Cuen-ca Lerma-Chapala. En cuanto a la Región Sur-Sureste, el trabajo del INE consistió en la elaboración de aproxi-madamente 80 indicadores que fueron organizados con base en los aspectos más generales del territorio: medio físico, medio biótico y medio socio-económico. Se realizó la representación cartográfica de los indica-dores; esto permitió conformar una base de datos con información a escala 1:250,000 cuyas unidades espa-ciales de análisis utilizadas fueron el municipio y la localidad, para el aspecto socio-económico, mientras que los aspectos físico y biótico quedaron represen-tados según la distribución natural de las categorías definidas para cada indicador. Con esta información el INE contribuyó a la identificación de zonas críticas y prioritarias, a la determinación de las potencialidades y limitaciones del medio natural de la Región Sur-Su-reste, así como a la elaboración de estrategias de desa-rrollo socio-económico para el manejo sustentable de los recursos naturales.

El estudio integral de la Cuenca Lerma-Chapala se desarrolló a escala 1:250,000. Su propósito es conocer el estado actual de los paisajes del territorio y lograr una zonificación funcional socioeconómica que tenga en cuenta las zonas de funcionamiento hidrográfico (cabe-

1 Los metadatos, proporcionan información complementaria al usuario acerca del autor, la fecha de elaboración, fuentes de datos y metodologías, proyección cartográfica, entre otros.

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cera, captación-transporte y emisión) de la cuenca y sus potenciales naturales para el desarrollo de diferentes ac-tividades socioeconómicas.

La información de la base de datos geográfica producto de los proyectos de investigación del INE, está disponible para el público en general. Sin embargo, los usuarios que con mayor frecuencia solicitan los insumos cartográficos del instituto, son aquellos dedicados a la investigación en materia de la problemática ambiental y la planeación del territorio, incluyendo los que se relacionan con la elabora-ción de los programas de ordenamiento ecológico.

Entre los diferentes usuarios se encuentran las insti-tuciones del sector ambiental, tales como diversas áreas de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Natu-rales, órganos estatales de ecología, así como algunas organizaciones no gubernamentales. En el ámbito aca-démico, se han facilitado anualmente una gran cantidad de productos cartográficos a universidades atendiendo solicitudes de investigadores y tesistas de todo el país.

Los beneficios que aporta el Sistema de Cartografía en Línea se basan en proporcionar información sobre temas ambientales y recursos naturales a un público amplio de forma ágil y atractiva. A través de la carto-grafía en línea, el usuario puede conocer la información disponible y sus características con el fin de evaluar si le es útil a sus propósitos. En caso afirmativo, el INE, a

solicitud del usuario, proporciona las bases de datos di-gitales completas y sin costo alguno. De esta forma, se contribuye al mejoramiento de las capacidades técnicas de las instituciones que se dedican al desarrollo de pro-yectos relacionados con los problemas ambientales que se presentan sobre el territorio.

Como parte de las acciones a futuro se pueden men-cionar las siguientes. El Sistema de Cartografía en Línea continuará siendo alimentado con los resultados de los proyectos de investigación del INE. También se contem-pla su actualización, para hacer más atractiva la presen-tación al público y facilitar su navegación así como la consulta de la información.

En el rubro de la administración de las bases de datos geográficas, se contempla su migración a un sis-tema de referencia (datum) nuevo. Este procedimiento tendrá como fin facilitar a los usuarios la integración de la información del INE con las bases de datos geo-gráficas de otras instituciones como el INEGI y datos satelitales.

Finalmente, se espera incrementar la aplicación de la percepción remota en los proyectos del INE, esto con di-ferentes fines: la adquisición de datos sobre los recursos naturales a escalas más detalladas, la generación de car-tografía temática, y el estudio de la dinámica del cambio de uso de suelo en el territorio nacional.

Geo-procesamiento

de datos espaciales

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Manejo integral de cuencas hídricas

En las últimas décadas, la cuenca hidrográfica ha al-canzado un amplio reconocimiento como unidad es-pacial para la planeación que posibilita la gestión de recursos naturales en un marco de transversalidad de políticas sectoriales. En América Latina, este proceso ha prevalecido y se ha fortalecido durante las últimas décadas, de tal modo que algunos países cuentan hoy en día con instituciones federales dedicadas a este en-foque de planeación.

Asimismo, varias instituciones internacionales pro-mueven esta perspectiva. Entre ellas, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD, por sus siglas en inglés), quien recomendó a México “for-

talecer y desarrollar más un enfoque integral de mane-jo de cuencas tanto para mejorar la gestión de recursos hídricos y forestales como para proporcionar servicios relacionados con el medio ambiente de manera más efi-ciente” (OECD, 2003: 68).

Con el inicio de este sexenio, el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales (2001-2006) señaló que “la nueva política ambiental va más allá de un enfoque puramente ecológico y considera que los recur-sos naturales deben ser manejados en forma conjunta. Para lograr el manejo integral de los recursos naturales en el territorio se adoptará un enfoque integral de cuen-cas” (PNMARN, 2001:72). Para ejecutar esta política se advirtió la necesidad de organizar al sector medio am-biente a nivel federal de una manera compatible con este

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concepto e impulsar la descentralización de algunas atri-buciones ambientales (Semarnat, 2001).

El cambio de enfoque de planeación y gestión, desde unidades políticoadministrativas hacia unidades confor-madas por límites naturales, implicaba el cambio de mu-chos paradigmas. Ante este reto, el INE se planteó como objetivos principales en este tema:

i. Fortalecer e impulsar el desarrollo de proyectos de investigación en materia de conservación y manejo de los recursos naturales en cuencas hídricas, a tra-vés de acuerdos y mecanismos de coordinación con los tres niveles de gobierno y sectores académico, so-cial y privado.

ii. Identificar, diseñar y elaborar propuestas concep-tuales y metodológicas para el desarrollo de estudios y proyectos relacionados con el manejo integral de cuencas hídricas.

iii. Formular propuestas de políticas públicas para el ma-nejo integral de cuencas hídricas.

El INE considera a la cuenca hídrica como una uni-dad delimitada por la divisoria de las aguas, también co-nocido como parteaguas, que abarca un territorio sujeto a interacciones sistémicas entre el medio biofísico, los modos de apropiación del territorio (considerando eco-nomía, tecnología, organización social e identidades cul-turales) y las instituciones existentes.

La investigación de la problemática en una unidad te-rritorial definida naturalmente, como lo es una cuenca hídrica, ofrece diversas ventajas analíticas, ya que por un lado permite la comprensión de la dinámica del agua y sus interrelaciones con el sistema biofísico, y por otro lado, posibilita tanto considerar como evaluar las exter-nalidades causadas por los diferentes usos y usuarios.

El concepto de manejo integral de cuencas (MIC) lo define el INE como el proceso de planeación, imple-mentación y evaluación de acciones y medidas dirigidas

al aprovechamiento adecuado de los recursos naturales con fines productivos, de conservación de ecosistemas y de control y prevención de los procesos de degradación ambiental, en el contexto de una cuenca hidrográfica como unidad territorial. Este proceso conlleva la gestión participativa para fomentar el desarrollo de capacidades locales, y su objetivo final es el logro de formas de desa-rrollo social, económico y ambiental sostenibles y sus-tentables en el mediano y largo plazo.

En ese sentido, la utilización de esta unidad territo-rial busca la gestión equilibrada de los recursos naturales y la integración de los actores involucrados en una sola problemática, en lugar de atender varios problemas sec-toriales dispersos. Por ello, un supuesto básico para la instrumentación del MIC es la capacidad de los actores para coordinarse entre sí y lograr acciones conjuntas en torno a un objetivo común.

Las investigaciones que se han realizado en el INE durante este sexenio, y que se describen en esta sección, se hicieron de manera conjunta con otras instituciones, tanto académicas como gubernamentales y ONG; todas han sido difundidas en diferentes medios escritos (revis-tas, libros, medios electrónicos y memorias de congre-sos). Estos proyectos de investigación se realizaron para reforzar el conocimiento de los procesos y arreglos que se requieren para el uso de la cuenca como unidad de planeación y gestión, tanto desde el ámbito geográfico-ambiental como social-institucional.

Bases técnicas para la planeación y la gestión de cuencas a nivel nacional

La planeación es un mecanismo para dar certeza a la toma de decisiones porque de esta manera se garantiza que los recursos se asignen a las acciones más pertinentes y se minimiza el riesgo de que las políticas se deformen en el proceso de implementación. Para que este proceso logre su fin, tiene que estar basado en información científica

Manejo integral

de cuencas hídricas

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sólida expresada en un lenguaje claro. Habiendo deter-minado a la cuenca hidrográfica como unidad de pla-neación, el INE se abocó a elaborar los insumos necesa-rios para, primero, elaborar una delimitación de cuencas consensuada con otras instituciones (CNA e INEGI) y, segundo, presentar la información ambiental y socioeco-nómica por cuencas.

Uno de los principales requisitos de una delimitación de cuencas (como de cualquier otra clasificación) está su carácter consensual que provea un lenguaje común para estudios a escalas regional y nacional, lo cual contribui-ría a mejorar la comunicación entre tomadores de deci-siones. Ante este reto, el Instituto Nacional de Ecología en coordinación con el INEGI y la CNA establecieron un grupo de trabajo interinstitucional para el estableci-miento de los criterios, la metodología y la delimitación de cuencas a nivel nacional.

Ya que una de las premisas fundamentales para la instrumentación del manejo integral de cuencas consti-tuye la definición de estas unidades territoriales, nuestro primer paso consistió en definir a la cuenca hidrográfica conceptualmente para después, aplicar dicho concepto a la realidad territorial. Como proyecto complementario, se está desarrollando un sistema de información geográ-fica que aporte indicadores ambientales y socioeconómi-cos para cada una de las cuencas hidrográficas.

A comienzos del sexenio, la Semarnat, en concor-dancia con diversas instituciones internacionales, plan-teó la necesidad de utilizar a la cuenca hidrográfica como unidad espacial para la planeación y gestión. Uno de los principales problemas a los cuales se enfrentó fue la au-sencia de una delimitación de cuencas consensuada al interior del país.

Esta información constituye un paso importante para la determinación de una unidad espacial de planeación común para el sector ambiental.

La gestión de los recursos naturales en cuencas en México no es una práctica nueva. En años anteriores

Criterios y metodología para delimitación de cuencas a nivel nacional

Los criterios utilizados por el grupo interinstitucional INE-INEGI-CNA para la delimitación de las cuencas fueron ex-clusivamente naturales: hidrología superficial y morfogra-fía, y se excluyeron criterios como tamaño, uso del suelo, grado de contaminación y características administrativas. De esta forma, se delimitaron cuencas de carácter endo-rreico y exorreico; asimismo se definieron criterios para la denominación de cada cuenca (Cotler et al., 2006).

Como resultado se generó el mapa nacional de cuen-cas hidrográficas a escala 1:250,000. Este mapa se constru-yó utilizando técnicas tradicionales de análisis cartográfico en conjunto con herramientas de Sistemas de Información Geográfica (SIG). Adicionalmente se elaboró una base de datos asociada y metadatos.

Según este procedimiento, el país cuenta con 1448 cuencas hidrográficas continentales de las cuales, el 56% (817) son menores de 50 km2 y ocupan menos del 1% del territorio nacional.

diversas instituciones académicas, gubernamentales y ONG privilegiaron esta práctica. El manejo de cuencas implica numerosos temas, desde aspectos ambientales a tópicos de gestión, política y gobernabilidad. Una prime-ra exploración de esos temas en México, donde se integró el conocimiento de varios expertos, se plasmó en Cotler (2004). Por otra parte, para establecer lineamientos que hagan posible la gestión de recursos naturales en cuen-cas se elaboró un proyecto con la finalidad de: (i) pden-tificar las condiciones institucionales, organizacionales, socioeconómicas y medio ambientales que intervienen en proyectos para aplicar el manejo integral de cuencas sostenible; (ii) generar recomendaciones sobre las condi-ciones, arreglos y acciones que se requieren para llevar

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Manejo integral de cuencas

hídricas

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Bases técnicas para la planeación

a cabo un manejo integral de cuencas en México; (iii) generar recomendaciones sobre políticas públicas que podrían impulsar el manejo integrado de recursos natu-rales en cuencas hídricas.

La necesidad de establecer un mejor manejo de los recursos naturales está impulsando a un gran número de municipios a considerar a las microcuencas como uni-dades de planeación y gestión, por lo cual las lecciones aprendidas de distintos casos de estudio a nivel nacio-nal serán de gran utilidad tanto para municipios como para ONG y diversas entidades gubernamentales. Poste-riormente, a partir de este estudio se podrán extraer los

principales elementos y pasos metodológicos necesarios para un plan de manejo integral de cuencas en México.

A partir de la caracterización de cuencas a nivel na-cional se priorizarán las cuencas en función de su dete-rioro natural así como de indicadores socioeconómicos. Este estudio requerirá del diseño de un marco conceptual especializado y multidisciplinario en el que se aplicarán técnicas de análisis espacial multicriterio utilizando a los sistemas de información geográfica como herramienta operativa.

Por otro lado, se elaborará un documento sobre las lecciones aprendidas del manejo de cuencas en México, el cual resumirá parte de la memoria histórica de los aciertos y fracasos de este instrumento de planeación y gestión que se ha venido desarrollando durante más de una década en el país.

La descentralización ambiental en México

En el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales (PNMARN), 2001-2006, se estableció que una de las estrategias de gestión para desarrollar y consolidar los sistemas de manejo de los recursos naturales, asegu-rar la participación y corresponsabilidad social y promo-ver la descentralización del manejo y la administración, sería la de tomar como unidad de gestión la cuenca hi-drológica (Semarnat, 2001).

Para el gobierno federal, introducir la cuenca como unidad de gestión en la distribución de competencias, inherente al proceso de descentralización, agregaba un grado de dificultad más al reto de descentralización de otros sectores. Esta dificultad radica, principalmente, en la diferencia entre los límites políticoadministrativos de las entidades federativas y los municipios, y los límites naturales de una cuenca; en la interdependencia entre los recursos naturales de los estados que la conforman; y en el carácter de bien público de los bienes y servicios derivados del cuidado y la conservación de una cuenca. De tal modo

Manejo de cuencas en México: algunos resultados

La primera parte de este proyecto (recopilación de datos en campo para conocer las acciones realizadas) recibió el apoyo económico de la WWF-México, a través del Centro de Investigaciones de Ecosistemas-UNAM.

Los principales resultados mostraron que hoy en día, en México, se está realizando un número significativo de casos de manejo integral de cuencas, a lo largo del país, con particular énfasis en Guanajuato, Jalisco, Durango y Guerrero. Estos procesos son dirigidos por diferentes instituciones. Resaltan los esfuerzos encabezados por el Programa Nacional de Microcuencas a cargo del FIRCO-SAGARPA, seguidos por otras instituciones federales como Semarnat, Conafor, Conanp y con la activa participación de varias organizaciones no gubernamentales. Los casos de manejo de cuencas, subcuencas y microcuencas, son muy desiguales entre sí. Las diferencias se deben a la ex-tensión que abarcan (que puede variar entre 6 y 285 km2), el enfoque establecido por la institución líder, el tipo de participación social, las fuentes de financiamiento, las condiciones ambientales y las acciones ejecutadas, entre otras.

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que los efectos de la política ambiental de un estado sobre otras jurisdicciones exigía la uniformidad de políticas y la coordinación entre los estados involucrados.

Conscientes de esta dificultad, en el INE se diseñó una estrategia para coadyuvar a traducir una política descen-tralizadora en resultados para el medio ambiente y para la sociedad. Con el objetivo de apoyar a la Semarnat en el proceso emprendido, el INE desarrolló varios proyectos de investigación sobre el tema de la descentralización.

En un inicio, se estudió el estado y los planes del pro-ceso descentralizador en el sector ambiental desde di-versas perspectivas. Para ello, el INE conjuntó la parti-cipación de los expertos más reconocidos en el tema a nivel nacional, organizando un taller de discusión cuyos resultados fueron posteriormente publicados en La des-centralización en México: experiencias y reflexiones para orientar la política ambiental (Rodríguez, 2003c).

El campo de aplicación de los productos obtenidos se sitúa en la esfera del diseño de mecanismos de coordina-ción pertinentes para instrumentar una gestión ambien-tal descentralizada. Tales mecanismos pueden ser la de-finición de criterios para la distribución de competencias o un listado de insumos para la elaboración de manuales de operación. Lo anterior nos lleva a identificar como usuarios potenciales no sólo a las organizaciones que in-tegran el sector ambiental a nivel federal, sino también a los gobiernos estatales y municipales.

Cabe destacar que si bien el tema de la descentraliza-ción en México ocupa un lugar importante en la agenda de los gobiernos, la descentralización en el sector am-biental sigue todavía en una fase preliminar, por lo que es necesario desarrollar los mecanismos de implemen-tación más adecuados que permitan evaluar hasta qué nivel resulta conveniente la descentralización del sector ambiental y bajo qué figuras. Mientras tanto, el aporte de este Instituto al tema en cuestión, es una caja de herra-mientas que permitirá a los tomadores de decisión ana-lizar todo el abanico de posibilidades existente, conside-

Descentralización ambiental en México: algunos resultados

Uno de los aportes más sobresalientes en este tema fue la elaboración de un listado exhaustivo de las funciones de la Semarnat en los ámbitos federal, estatal y municipal, que podrían eventualmente dividirse en un proceso no sólo de descentralización, sino de ordenamiento funcional. Con la elaboración de este listado, el instituto ofreció un certero punto de partida para la definición de competencias, la elaboración de manuales de operación y la determinación de los mecanismos de coordinación entre los diferentes niveles de gobierno. Estos mecanismos de coordinación se extendieron a la federación y a las denominadas “coor-dinaciones regionales de cuenca”, en el entendido de que sería ésta la figura adoptada para llevar a cabo la gestión por cuencas (Quántica, 2003).

Divulgación de resultados

Para la divulgación de los resultados obtenidos, se gene-raron tres publicaciones electrónicas: Marco teórico para sustentar la propuesta de distribución de facultades por nivel de gobierno (Rodríguez, 2003a); El ejercicio de la autoridad ambiental: descentralización versus manejo federal (Rodríguez, 2003b) y Manejo Ambiental por Co-ordinaciones Regionales de Cuenca y su Financiamiento (Quántica, 2003). Además, se publicó el libro “La Descen-tralización en México: experiencias y reflexiones para orientar la política ambiental” (Rodríguez, 2003c). Adicio-nalmente, los resultados de las investigaciones realizadas fueron presentados en foros internacionales tales como el Tercer Congreso Latinoamericano de Cuencas Hidrográfi-cas, en Arequipa, Perú, en junio de 2003.

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rando los pesos y contrapesos que permitan optar por las mejores decisiones.

Análisis socioambiental de la cuenca Lerma-Chapala: insumos para tomadores de decisiones

El análisis socio-ambiental de una cuenca, como unidad de manejo, adquiere relevancia en la medida que brinda a los tomadores de decisión un mejor conocimiento de la forma en la que las acciones diseñadas afectarán positi-va o negativamente no sólo el entorno ambiental, sino a la sociedad en su conjunto. Tal cometido lo logra al iden-tificar, en primer lugar, las relaciones de interdependen-cia entre las características físicas del agua, sus usuarios y usos principales. En segundo lugar, permite conocer la forma en que las características de los subsistemas eco-nómicos, los patrones demográficos y las dinámicas so-cioculturales que se conjugan en las cuencas, estructu-ran y organizan el territorio.

Al inicio de 2003, a petición de la Semarnat, el INE llevó a cabo diversos estudios para la elaboración de un diagnóstico socioambiental de la Cuenca Lerma-Cha-pala. El propósito fue avanzar en el conocimiento de los problemas ambientales derivados del manejo de los re-cursos naturales que han afectado significativamente el ciclo hidrológico en la región.

Con esta iniciativa se pretendía atender el enfoque de cuenca propuesto en el PNMARN 2001-2006 y también se intentó complementar los esfuerzos de planeación y administración que, desde la década de los noventa, se habían venido realizando por parte de la Comisión Na-cional del Agua.

La suma de los diferentes estudios realizados sobre la Cuenca Lerma-Chapala, se concretaron en el Diagnóstico Biofísico y Socioeconómico de la Cuenca Lerma-Chapala (INE, 2003). Los dos grandes apartados incluidos en este documento tienen como principal objetivo encontrar las interrelaciones entre la dinámica socioeconómica de la

Análisis socio-ambiental de la cuenca Lerma-

Chapala

cuenca y el estado de los recursos naturales, haciendo hin-capié en los recursos forestales y el suelo como elementos imprescindibles para asegurar el ciclo hidrológico.

Dicho documento incluye diversos temas de impor-tancia para la toma de decisiones desde las agencias del sector público ambiental, toda vez que ofrece una gran cantidad de información ambiental y socioeconómica que hace posible tener una visión general sobre el estado de la cuenca y su dinámica interna. Asimismo, al estu-diar las reglas e instituciones que la sociedad establece para sí misma para definir el acceso y las formas de apro-piación de los recursos naturales, es posible identificar los incentivos que determinan ciertas formas de aprove-chamiento, y conocer y reconocer las capacidades reales del sector ambiental para actuar ante la problemática ambiental que se enfrenta en la cuenca.

Entre las principales recomendaciones que derivan de este estudio se encuentra la exigencia imperativa de dirigir las acciones gubernamentales para detener y re-vertir el deterioro de la cobertura vegetal y los suelos de la cuenca, a través de la coordinación interinstitucional e intergubernamental que evite la duplicación de funcio-nes y la dispersión de esfuerzos y recursos.

En suma, el Diagnóstico Biofísico y Socioeconómico de la Cuenca Lerma-Chapala ha representado la base para el análisis integral de los diversos temas que de-ben de ser considerados ante la posibilidad de concre-tar la gestión de los recursos naturales bajo el enfoque de cuenca. Asimismo, ha sido punto de referencia para diversos proyectos de investigación que, ya sea a nivel local o regional, tienen como propósito iniciar la plani-ficación de los recursos naturales, atendiendo su diná-mica socioeconómica.

Del diagnóstico mencionado se desprendieron tres productos posteriores. El primero de ellos fue el Proyec-to de Ecorrehabilitación de la Cuenca Lerma-Chapala, a partir de la identificación de zonas prioritarias, aten-diendo como principales criterios la vulnerabilidad de la

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cuenca como unidad de gestión y se realizó el análisis de la problemática de cada una de las subcuencas del río Ler-ma. El estudio denominado Zonas prioritarias estratégicas para la recuperación de la cuenca Lerma-Chapala (Sotelo et al., 2006) constituye una herramienta de utilidad para la planeación y la toma de decisiones de actores locales y regionales en el marco del Acuerdo para la Recuperación y Sustentabilidad de la Cuenca Lerma Chapala, signado en marzo de 2004, entre la federación y los gobiernos de las entidades federativas que participan en la cuenca.

Una aportación importante de este documento es la oportunidad de ubicar espacialmente no sólo los princi-pales procesos de degradación por subcuenca, sino tam-

población y la fragilidad de los ecosistemas. Este estudio identifica las áreas críticas, es decir, aquéllas con mayores problemas ambientales en la región, especialmente pro-blemas que afectan al suelo y la vegetación, y que requie-ren de acciones urgentes para la rehabilitación ecológica de estos recursos. La finalidad principal fue construir un instrumento que sirviera de guía para tomadores de de-cisiones.

El segundo producto surge a partir de la necesidad de proponer una estrategia de implementación de acciones de manejo integral que resultara factible, dadas las dimen-siones de la Cuenca Lerma-Chapala y la multiplicidad de actores involucrados. Para ello se propuso utilizar la sub-

Diagnóstico biofísico y socioeconómico de la Cuenca Lerma-Chapala

Concentrándose en la dinámica ambiental, se inició con un estudio sobre los paisajes hidrológicos de la cuenca y su balance hídrico (PLADEYRA, 2003) para conocer el gra-do de deterioro y vulnerabilidad de los recursos hídricos de la región. Posteriormente se evaluó el cambio de uso del suelo (1976-2000) y su relación con la vegetación, en términos de fragmentación y biodiversidad, y con los tipos y grados de degradación del suelo (INE, 2004). Asimismo, dada la importancia de las actividades agrícolas, por ex-tensión y por consumo de agua, se caracterizaron los sis-temas de producción considerando agricultura, ganadería y tenencia de la tierra.

Con el propósito de encontrar las relaciones entre la actividad económica preponderante de los centros de población y su entorno biofísico, se delimitó el área de in-fluencia económica a partir de la identificación de flujos de las actividades económicas de la región más allá de las fronteras físicas de la cuenca, pero hasta donde llegaron

los impactos económicos significativos (Cardona, 2004).Por otro lado, se analizó el marco institucional (marco

legal y organizacional) a partir del cual se realiza actual-mente la gestión ambiental. Ambas perspectivas per-mitieron identificar y señalar los potenciales obstáculos ante la propuesta de la SEMARNAT sobre la adopción del enfoque de cuencas para la gestión ambiental en México. Como principal reto se señala la posibilidad de asegurar la coordinación intersectorial a nivel federal y lograr el com-promiso de las entidades federativas para construir una política ambiental cada vez más preventiva y transversal (Caire, 2004).

Este diagnóstico concluye destacando que los proble-mas de gestión y conflictos derivan de la falta de claridad y precisión que enfrenta el marco institucional en torno al manejo de los recursos naturales, especialmente ante es-cenarios de escasez y deterioro ambiental. La gestión am-biental requiere de una visión de largo plazo que debe ser construida por las instituciones públicas en aras del bien común.

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bién las alternativas de solución que podrían ser aplica-das, identificando el conjunto de políticas públicas que lograrían incentivar las prácticas de manejo y de conser-vación en esta zona (Sotelo et al., 2006). Este proyecto adquiere importancia en la medida que señala y ubica geográficamente los principales problemas que amena-zan la funcionalidad ambiental de la cuenca. Con base en esta información los actores locales y regionales pueden seleccionar las prácticas que mejor se adapten tanto a su realidad social como ambiental.

Un tercer producto derivado del diagnóstico general fue elaborado a petición de la Comisión Especial para Analizar la Situación en la Cuenca Lerma-Chapala de la Cámara de Diputados LIX Legislatura. Bajo el título de Problemática Actual de la Cuenca Lerma-Chapala: Una visión estatal, se organizó la información a partir de la problemática am-biental que enfrenta cada uno de los estados en la porción de territorio que forma parte de la cuenca. Con el propósito de atraer la atención de las instancias estatales correspon-dientes, en este documento se advierte sobre las principales dinámicas naturales que afectan la funcionalidad ambien-tal de la cuenca por el manejo indebido y excesivo de los recursos naturales (Caire et al., 2005).

Finalmente, hacia principios de 2006, se propuso la elaboración de un documento compilador de todos los es-tudios realizados a lo largo del sexenio, titulado Atlas de la Cuenca Lerma Chapala: construyendo una visión con-junta. El atlas adquiere gran relevancia al contar con la co-laboración de más de 60 autores de diez instituciones del ámbito gubernamental, académico y ONG. Cabe destacar que este trabajo contribuye a la difusión de la información básica y especializada sobre esta región lo que hace de él un valioso referente para los procesos decisionales en ma-teria ambiental y de desarrollo económico, ya sea que se trate de instituciones del sector público, social o privado (Cotler, Mazari Hiriart, De Anda, editores, en prensa).

La difusión y las propuestas para la solución de la problemática de la Cuenca Lerma-Chapala se ha realiza-do a través de la Semarnat, de los gobiernos de los cinco estados involucrados en la cuenca, del Consejo de Cuen-ca y de la Comisión Especial para Analizar la Situación en la Cuenca Lerma-Chapala de la Cámara de Diputados LIX Legislatura.

Aún queda pendiente la elaboración de proyectos que profundicen y destaquen no sólo los impactos de la acción humana sobre los recursos naturales, sino, por el contrario, el impacto que tiene el mal aprovechamiento de los recursos naturales y su degradación, en las ac-tividades y el bienestar de la sociedad. Al estudiar las relaciones contrarias y plantear los resultados en tér-minos de costos sociales, y no únicamente ambientales, es muy probable que se logre transmitir y comunicar la importancia de preservar y conservar los recursos naturales. Entre estos estudios podrían mencionarse algunos como los efectos negativos de las deficiencias de gestión de los recursos hídricos en los recursos na-turales, como son la contaminación de suelos y mantos freáticos, degradación de ecosistemas acuáticos y eco-sistemas ribereños y otros impactos sociales y econó-micos. Otro ejemplo sería la medición de la afectación por uso de agroquímicos en la calidad del agua y sus

Proyecto de Ecorrehabilitación de la Cuenca Lerma-Chapala

Para la identificación de las áreas críticas, de las cuales de-pende el restablecimiento del funcionamiento hidroecoló-gico de la cuenca, se integraron los tres principales proce-sos de degradación (erosión hídrica superficial, erosión en forma de cárcavas y declinación de la fertilidad) aunados al índice de antropización de la cobertura vegetal. Este ejer-cicio arrojó 5 subcuencas de atención prioritaria de las 21 existentes: Ignacio Ramírez/Antonio Alzate, Huacamacato, Ceballos, Tepetitlán y Charapán. (Cotler, et al., 2004)

Análisis socio-ambiental de la cuenca Lerma-

Chapala

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alcances, o, entre otros, la identificación y la valoración de la degradación ambiental en los recursos hídricos y la infraestructura hidráulica.

A manera de conclusión puede afirmarse que si bien todos los estudios realizados no han llegado a evaluar y cuantificar las pérdidas sociales y económicas ocasiona-das por el deterioro ambiental de la cuenca, muestran enfáticamente una realidad en la que la sociedad ha des-cuidado los recursos naturales (agua, suelo, vegetación y biodiversidad), los que, de acuerdo con la lógica propia de la naturaleza, son imprescindibles para la continuidad del ciclo del agua a nivel regional y local.

Cumplimiento de la regulación industrial en la Cuenca Lerma-Chapala

La dinámica económica de la Cuenca Lerma-Chapala tiene como sector protagónico al sector industrial. Su ac-tividad y localización han marcado gran parte de las ca-racterísticas del desarrollo socioeconómico no sólo de la cuenca y su área de influencia, sino del país. No obstan-te, el crecimiento de este sector también ha tenido im-portantes implicaciones ambientales, tanto por el uso de insumos como por el tipo y cantidad de desechos y des-cargas que genera, sobrepasando en muchos casos la ca-pacidad de carga de los ecosistemas.

Entre 1997 y mediados de 2005 la Procuraduría Fe-deral de Protección Ambiental ha realizado 2936 inspec-ciones a 1398 (1.07% del total de las unidades económicas existentes) empresas asentadas en la Cuenca Lerma-Chapala. Aunque no todas son industrias de jurisdicción federal, estos datos nos hablan de la poca probabilidad que enfrentan los establecimientos industriales de ser inspeccionados y, por lo tanto, de los pocos incentivos que poseen para invertir en el cumplimiento de la nor-matividad en materia ambiental.

Esta difícil relación entre industria y medio ambiente dio lugar a que distintos actores gubernamentales y so-

ciales externaran su preocupación por la poca capacidad de regulación industrial en la cuenca. Ante este hecho, el INE se dio a la tarea de estudiar cuál ha sido la estra-tegia que la autoridad ha desarrollado, dado su marco de funcionamiento actual, y proponer instrumentos que in-crementen el cumplimiento de la regulación industrial. Con esto, el INE no sólo contribuye a generar informa-ción útil susceptible de ser utilizada por los tomadores de decisiones en materia de regulación industrial, sino que además contribuye a la construcción de sólidos ar-gumentos para dar respuesta a las inquietudes de la so-ciedad civil organizada.

Para encontrar el efecto de la presencia de la autori-dad reguladora y conocer las consecuencias de las san-ciones impuestas a las industrias asentadas en la cuen-ca, se analizó con más detalle el comportamiento de las empresas que han sido visitadas en más de una ocasión por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. A través de este análisis se pudo observar que sólo una cuarta parte de las industrias cumplió totalmente con los requisitos de la inspección, y en un 12% de las indus-trias se decretaron medidas de urgente aplicación. Si se clasifica el resultado de las inspecciones por tamaño de industria, se aprecia que el 40% de las industrias inspec-cionadas son microempresas, y sólo un 6% son industrias de gran tamaño.

Actualmente las penalizaciones monetarias y no mo-netarias aplicadas a las industrias asentadas en la cuenca no parecen tener un efecto positivo en la disponibilidad de las empresas a cumplir con sus obligaciones en mate-ria ambiental. Si consideramos los bajos montos de las multas, estas cantidades no parecen lo suficientemente persuasivas para tomar acciones preventivas. Una in-dustria asentada en la cuenca se enfrenta a una baja pro-babilidad de ser inspeccionada y a sanciones mínimas; las grandes empresas o aquellas cuyos desechos sean costosos de manejar, prefieren enfrentar ese riesgo que realizar los cambios e inversiones necesarias para mejo-

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rar sus procesos y generar un menor impacto negativo al ambiente.

Los datos de la Cuenca Lerma-Chapala, en cuestión de cumplimiento, no difieren mucho de los que se presentan a lo largo del territorio nacional: las industrias sin irregulari-dades representan menos de un cuarto de todas las instala-ciones industriales inspeccionadas. Los índices de cumpli-miento de la regulación industrial a nivel nacional y en la Cuenca Lerma-Chapala son muy bajos; por consiguiente, se está afectando el frágil equilibrio de los ecosistemas y ade-más se pone en riesgo la seguridad de la población.

Para entender mejor los incentivos que generan las ins-pecciones realizadas por la autoridad reguladora a las industrias en la cuenca, se estudió el comportamiento de 707 empresas inspeccionadas en más de una ocasión, en el periodo comprendido entre 1997 y 2005. Se diseñó un modelo logístico que muestra las variables que influyen en la probabilidad de cumplir con la regulación impues-ta a los establecimientos industriales, así como el efecto del monto de las multas en el desempeño ambiental de las empresas.

El modelo se diseñó a partir de dos posibles resulta-dos de la inspección industrial: cumplir con la regulación o no. Estas posibilidades están representadas por una va-riable “dummy”, que toma el valor uno si cumple y cero en caso contrario. Los resultados de la inspección fueron agrupados para poder clasificarlos y decodificarlos en una variable binaria.

Para cada empresa inspeccionada se hizo un listado de características principales, las cuales se transformaron en variables que fueron incluidas en un modelo logístico en distintas etapas.

Algunos resultados

• El giro al que pertenecen las industrias es un factor parcialmente influyente en la probabilidad de cumplir las regulaciones. Las industrias químicas muestran un modesto incremento en la probabilidad de cumplir con la regulación industrial; entre el resto de los giros no se observan diferencias significativas.

• Las empresas catalogadas como riesgosas no presen-tan una diferencia significativa en su probabilidad de cumplir con la normatividad ambiental, aunque son consideradas como prioritarias en las estrategias de inspección industrial.

• Las multas impuestas son bajas en comparación con los costos de implementar tecnologías que permitan cum-plir con los requerimientos de las normas ambientales.

• La gran mayoría de las industrias inspeccionadas ge-nera residuos peligrosos, casi el 50% representa riesgo y cerca de una cuarta parte genera emisiones a la at-mósfera.

El usuario principal de los resultados de esta línea de inves-tigación es la Profepa, pues la metodología expuesta puede ser replicada para analizar sectores industriales de distintas regiones del país. Conocer el comportamiento del sector in-dustrial en general, le permitiría a la autoridad reguladora lograr un diseño más acabado y eficaz de su sistema de re-gulación. Esto significa que si se conocen los incentivos que mueven a las industrias mexicanas a cumplir o no con las disposiciones en materia de regulación industrial, pueden orientarse mejor las acciones de mejora del marco que re-gula las actividades de este sector productivo.

Efecto de las inspecciones en el desempeño ambiental de las industrias en la Cuenca Lerma Chapala

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Las autoridades ambientales se enfrentan a la necesi-dad de diseñar estrategias regulatorias mixtas que, siendo viables dentro de su marco regulatorio vigente, puedan aprovechar las complementariedades y sinergias entre la regulación directa, los instrumentos económicos, y la regulación informal a través de difusión de información a los distintos actores. Existe un desafío real de creativi-dad e innovación en combinar estos distintos elementos dentro de una estrategia regulatoria coherente, que pue-da ser más efectiva y práctica que los esfuerzos aislados de implementación de instrumentos económicos. Para contribuir en la superación de este desafío, el INE se pro-pone continuar apoyando a la autoridad reguladora con la emisión de recomendaciones pertinentes, que recojan las mejores enseñanzas de los análisis que se realicen en distintas regiones y tipos de industria del país.

Análisis socioambiental de presas

La discusión sobre la construcción de grandes presas ha cobrado importancia a nivel mundial (World Comission on Dams- WCD, 2000) debido a los grandes impactos ambientales y sociales que estas obras generan. En el último reporte del Millenium Ecosystems Assessment (2005) se menciona que durante el siglo XX existía de 3 a 6 veces más agua en presas que en ríos naturales (consi-derando sólo las grandes presas, que constituyen el 65% del total). En los últimos años, la construcción de estas obras hidráulicas ha generado un fuerte polémica en México (como ha sido el caso de La Parota, Guerrero, y San Nicolás, Jalisco) al considerar los posibles impactos ambientales y las implicaciones sobre temas como equi-dad y gobernabilidad.

En México, la construcción de las presas está suje-ta a una legislación en materia de impacto ambiental, la cual es relativamente nueva, por lo que existe escasa experiencia y conocimiento práctico, tanto de las instan-cias que elaboran las evaluaciones de impacto ambiental

como de aquellas que las evalúan y les dan seguimiento. Por lo tanto, la información generada en este proyecto dará nuevos elementos para mejorar los manifiestos de impacto ambiental y las medidas de mitigación conse-cuentes.

Ante esta situación, el INE consideró de vital im-portancia iniciar líneas de investigación que ofrecieran insumos para la valoración de los impactos sociales, eco-nómicos y ambientales que originan las presas en térmi-nos del costo-beneficio de su establecimiento y del efecto en el funcionamiento ecohidrológico de las cuencas.

De manera más precisa se analizó la valoración de los beneficios y costos asociados a la interrupción del caudal por el establecimiento de una presa, considerando los be-neficios sociales y económicos, así como los costos am-bientales asociados al cambio de la dinámica hidrológica en una cuenca hidrográfica.

Estimación económica de los principales efectos que generan las presas sobre el caudal ecológico y la sistema-tización de una metodología de valoración costo-benefi-cio que permitirá su aplicación en estudios posteriores.

La información generada en este proyecto dará nue-vos elementos para mejorar los manifiestos de impacto ambiental y las medidas de mitigación consecuentes, al brindar una visión más fundamentada de los efectos de la construcción de presas sobre el medio ambiente. Esto permitirá que tanto los gobiernos como los evaluadores de impacto cuenten con información y puedan actuar en consecuencia. Al valuar los costos ambientales asociados a estas obras hidráulicas, es posible establecer una estrategia de inver-sión que permita dirigir los esfuerzos y recursos econó-micos para atenuar los efectos ambientales negativos más perjudiciales para la región aledaña y, al mismo tiempo, establecer acciones preventivas ante los nuevos proyec-tos de presas en el país.

Desde el punto de vista social, el análisis permite esti-mar los beneficios y costos sociales, con lo cual se puede

Cumplimiento de la regulación

industrial de la cuenca

Lerma-Chapala

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conocer el impacto real de estas obras en las condiciones de vida de la población.

Finalmente, desde el punto de vista ambiental, el aná-lisis permite detectar los principales impactos de estas obras en la dinámica ambiental de la cuenca; con base en esto se puede trabajar en el diseño de las medidas nece-sarias para recuperar la integridad de la cuenca sin poner en peligro el desarrollo social y económico. El estudio de los impactos de las presas en el medio ambiente es aún un terreno inédito, por lo que se requiere continuar los estudios sobre el efecto de las presas sobre hábitats acuáticos, ecosistemas riparios, generación de gases in-vernadero, entre otros.

Servicios ambientales: estudio de la oferta hídrica en México

Los humanos obtenemos una amplia variedad de bene-ficios de los ecosistemas, entre los que se encuentran los alimentos, las medicinas, las materias primas, el agua u otros servicios menos tangibles pero igualmente de indispensables, como la regulación del clima, de en-fermedades, o bien aspectos culturales y paisajísticos, entre muchos otros. Una de las consecuencias directas del grave deterioro ambiental de México es la pérdida de estos servicios, por lo cual, la valoración económi-ca de los servicios ambientales comienza a ser de gran preocupación en nuestro país. Los servicios ambienta-les hídricos son aquellos resultantes del ciclo hidroló-gicos producto de la capacidad de los ecosistemas para captar agua y así mantener la oferta hídrica disponible para el beneficio de la sociedad.

La valoración económica de los servicios ambientales se encuentra en pleno apogeo tanto en México como en el mundo. Si bien el programa federal de Pago por Ser-vicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), iniciado en el 2003, es un gran avance dentro de la política ambiental en México, se requiere aún incorporar la dinámica pro-

pia de los ecosistemas a estos programas, con la finalidad de fortalecer sus objetivos a mediano plazo.

En la búsqueda de afinar la fase de planeación de este programa, el INE en colaboración con el Instituto de Ecología A.C., elaboró un estudio sobre modelos de simulación de servicios ambientales hídricos. El objetivo de esta investigación fue desarrollar un modelo detallado que simulase los procesos de filtrado, retención y almace-naje de agua, identificando los métodos y sus respectivas fuentes de información para su evaluación en México.

En este estudio se retoman conceptos e ideas genera-dos en las teorías de dinámica de sistemas y en la genera-ción y aplicación de modelos, que sirven como herramien-tas base para apoyar la toma de decisiones relacionadas con el PSAH y el manejo de recursos naturales. En este sentido, constituye una información esencial, tanto para la Semarnat y la Conafor, como para aquellas enti-dades gubernamentales y no gubernamentales que bus-quen promover este esquema de pago. Los resultados del presente trabajo permiten el análisis de los PSAH bajo un esquema multidisciplinario e integral, bajo un enfoque de cuencas hidrográficas.

La construcción del modelo de oferta ambiental hí-drica favoreció el entendimiento de los procesos ecoló-gicos que generan servicios ambientales, y subrayó que la oferta de estos servicios depende de la combinación de diversas variables biofísicas, las cuales deben ser medidas o evaluadas en cada ecosistema, para conocer la oferta ambiental. En ese sentido, la elaboración de este modelo, bajo un enfoque sistémico, se realizó con la finalidad de generar simulaciones orientadas a encontrar aquellas va-riables que optimizaran uno o varios de los servicios am-bientales hídricos considerados por el PSAH, como re-carga de mantos acuíferos, mantenimiento de calidad de agua, reducción de la carga de sedimentos cuenca abajo.

Para poner en marcha el modelo en una zona especí-fica, se requiere de una gran cantidad de datos tanto de variables físicas como biológicas, los cuales no siempre

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tanto estudios de campo, puntuales, como metodologías cualitativas que permitan dar una idea de aquellos eco-sistemas cuya oferta ambiental hídrica es prioritaria. En ese sentido, se continuarán apoyando y generando estu-dios que mejoren nuestro conocimiento sobre el tema.

Conclusiones

El trabajo realizado por el INE en materia de planea-ción territorial ha sido muy importante y ha fortaleci-do las bases para la planeación ambiental en México. En Ordenamiento Ecológico y Manejo Integral de Cuencas se han desarrollado marcos conceptuales y metodológi-cos adaptados a las condiciones del país y a diversas es-calas y ambientes (terrestres y marinos).

Asimismo se ha hecho una fuerte difusión de los re-sultados de las investigaciones, a través de publicaciones científicas, de divulgación, en cartografía en línea, en co-mités especiales del Congreso de la Unión, con tomado-res de decisiones en la Semarnat, entidades federativas y municipios, con la comunidad académica nacional e internacional, así como con un gran numero de organi-zaciones de la sociedad civil.

En todo ello ha habido un compromiso de alcanzar estándares académicos de alto nivel y un particular inte-rés en formar cuadros técnicos especializados en las re-giones del país, a través de diplomados, cursos diseñados específicamente para diversos grupos, entre otros.

En Ordenamiento Ecológico, durante la presente administración se logró concretar el decreto de una proporción mucho mayor de estudios de OE que ante-riormente, en parte gracias al énfasis que se ha dado a la participación pública en los procesos, a través de los comités de ordenamiento, las consultas públicas, talle-res sociales y otros espacios de involucramiento de la sociedad.

Durante la próxima administración, será importan-te continuar a enfatizando la concreción de los decretos

Algunas características del modelo de oferta ambiental hídrica

La construcción del modelo favoreció el entendimiento de los procesos ecológicos que generan servicios ambienta-les, y subrayó que la oferta de estos servicios depende de la combinación de diversas variables biofísicas, las cuales deben ser medidas o evaluadas en cada ecosistema, para conocer la oferta ambiental. En ese sentido, la elaboración de este modelo, bajo un enfoque sistémico, se realizó con la finalidad de generar simulaciones orientadas a encontrar aquellas variables que optimizaran uno o varios de los ser-vicios ambientales hídricos considerados por el PSAH, como recarga de mantos acuíferos, mantenimiento de calidad de agua, reducción de la carga de sedimentos cuenca abajo.

Para poner en marcha el modelo en una zona especí-fica, se requiere de una gran cantidad de datos tanto de variables físicas como biológicas, los cuales no siempre es-tán disponibles para distintas regiones del país. Dada esta carencia de información, se dispuso que el modelo calcule analíticamente algunas de las variables faltantes.

están disponibles para distintas regiones del país. Dada esta carencia de información, se dispuso que el modelo calcule analíticamente algunas de las variables faltantes.Experiencias previas al programa de Pago por Servicios Ambientales Hídricos (PSAH) en México han mostrado que su diseño juega un papel central para garantizar su éxi-to; una de las variables claves es la evidencia científica clara que relaciona los usos del suelo y la provisión del servicio.

En este sentido, la metodología establecida podría ser utilizada por municipios u otras entidades guberna-mentales y sociales para el diseño del establecimiento del pago por servicios ambientales hídricos.

La evaluación de los ecosistemas y su oferta ambien-tal es un tema vasto y complejo, en el cual se requieren

Servicios ambientales

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y asignar mucha importancia a la instrumentación y el monitoreo de los ordenamientos para que los efectos de este instrumento comiencen a verse realmente en el te-rritorio.

Entre otros, los niveles de ordenamiento que deben de-sarrollarse y fomentarse con mayor intensidad serán los costeros (integrando las porciones marinas y terrestres de las costas), los locales y los locales-comunitarios. Será muy importante consolidar la armonización de los procesos de ordenamiento de Sedesol y Semarnat, no sólo en los as-pectos metodológicos, donde se ha logrado un gran avance en los últimos años, sino también en la operación institu-cional e incluso en la reglamentación, donde se comprome-ta a ambas dependencias a trabajar coordinadamente en los ejercicios a escala nacional, regional y local.

Finalmente, los estudios de planeación territorial desde la Semarnat deben abordar más sistemáticamen-te temas como:

• la interfase urbano-rural, • el crecimiento desordenado de las ciudades sobre

suelo de conservación, • el efecto del metabolismo urbano (consumo de recur-

sos y descargas de contaminantes) sobre las regiones que lo sustentan,

• abordar la planificación asociada a la disminución del riesgo frente a fenómenos naturales extremos, para es-tar a la altura de las necesidades actuales del país.

En Manejo Integral de Cuencas, las diferentes líneas de investigación que se han desarrollado en el transcurso de este sexenio permitirán la elaboración de una priori-zación de cuencas a nivel nacional. A partir de este in-sumo se podrán encauzar los programas y acciones del gobierno federal de manera más eficiente.

Si bien en las últimas décadas en México los cambios en la gestión ambiental han tendido a transitar de un en-

foque sectorial y centralista hacia uno descentralizado y de mayor participación social, las deficiencias institucio-nales-organizacionales y la dificultad para conseguir una coordinación intrasectorial y entre órdenes de gobierno, son aspectos que aún siguen frenando la gestión adecua-da de las cuencas.

El trabajo en cuencas ha identificado tres líneas de trabajo cuyo desarrollo será fundamental en los próxi-mos años. Uno de los recursos naturales más afectados y menos atendidos en nuestro país es el suelo. Evidencia de ello es que el 45% del territorio nacional presenta al-gún tipo de degradación de suelos (Semarnat-Colegio de Posgraduados, 2002).

Esta degradación tiene efectos tanto a nivel local, re-duciendo los rendimientos de los cultivos, como a nivel regional y global, originando problemas de sedimenta-ción e inundación, pérdida de biodiversidad y emisión de gases de efecto invernadero (como CO2), responsables del cambio climático. Además, la pérdida de los suelos limita en gran medida la aportación de servicios ambien-tales requeridos por la población urbana y rural.

Por ello, el INE considera urgente iniciar líneas de investigación sobre degradación de suelos integrando enfoques ambiental, legal y de políticas públicas. Por otro lado, la degradación de tierras tiene consecuencias disímiles en función de la resiliencia de los ecosistemas en los que se dan.

Es fundamental analizar las causas y los efectos de la desertificación en México, desde la elaboración de un diagnóstico que permita afinar las políticas públicas ambientales que se implementen en las zonas afectadas, hasta la generación de indicadores que permitan el mo-nitoreo de la desertificación en el país.

Por último, es necesario continuar generando cono-cimiento sobre el impacto que ocasionan las presas sobre el ambiente en general, y en específico sobre el caudal ecológico.

10 - inecc · ine difunde su trabajo a través de publicaciones, capa-citación, colaboración,...

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