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Actualidad Gubernamental N° 83 - Setiembre 2015

Derecho y Procedimiento

Administrativo

Área

Fronteras jurisdiccionales entre el proceso contenciosoadministrativo y el proceso de amparo contra resoluciones

judiciales.

¿Qué aspectos se deben considerar para la correcta aplicación dela jurisdicción contencioso administrativa o constitucional?

I n f o r m e E s p e c i a l

Introducción6. Objeto del proceso contencioso administra-

tivo

Sumario

X

Autor : Luiggi V. Santy Cabrera*

Título : Fronteras jurisdiccionales entre el proceso con-tencioso administrativo y el proceso de amparocontra resoluciones judiciales. ¿Qué aspectosse deben considerar para la correcta aplicaciónde la jurisdicción contencioso administrativa oconstitucional? - Parte final

Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 83 - Se-tiembre 2015

Ficha Técnica

* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos(UNMSM) con mención “Summa Cum Laude” mediante sustentación de tesis. Magíster en Derecho y AdministraciónPública, con especialidad en Derecho, Procesos ContenciososPúblicos y Contratación Pública en la Facultad de Derecho,Economía y Gestión de la Universidad de Orleans, Francia.Estudios de especialización sobre procedimientos administrativosen la Escuela de Derecho de la Universidad de La Sorbona deParís (Universidad París 1 Panteón-Sorbona), Francia. Estudiosde especialización en contrataciones públicas en la Facultadde Derecho de la Universidad Jean Moulin Lyon III, Francia.Especialista en derecho público y consultor en temas de derechocivil, derecho administrativo y en contrataciones públicas. Se hadesempeñado como asesor legal en la Contraloría General de laRepública.

Además, en el artículo 5 del mismo cuerpolegal, en el proceso contencioso adminis-

trativo podrán plantearse pretensionescon el objeto de obtener lo siguiente:

Preten-sionesque

podránplantear-

se:

1. La declaración de nulidad, totalo parcial o ineficacia de actosadministrativos.

2. El reconocimiento o restableci-miento del derecho o interés jurí-dicamente tutelado y la adopciónde las medidas o actos necesarios

para tales fnes.3. La declaración de contraria aderecho y el cese de una actua-ción material que no se sustenteen acto administrativo.

4. Se ordene a la administraciónpública la realización de unadeterminada actuación a la quese encuentre obligada por man-dato de la ley o en virtud de actoadministrativo frme.

5. La indemnización por el dañocausado con alguna actuaciónimpugnable, conforme al artí-culo 238 de la Ley N.º 27444,siempre y cuando se planteeacumulativamente a alguna de las

pretensiones anteriores.

Finalmente, el proceso contencioso ad-ministrativo se rige por los principios quese enumeran a continuación y por losdel derecho procesal, sin perjuicio de laaplicación supletoria de los principios delderecho procesal civil en los casos en quesea compatible, tales como: i) Principio deintegración, donde los jueces no debendejar de resolver el conicto de intereseso la incertidumbre con relevancia jurídicapor defecto o deciencia de la ley. En talescasos deberán aplicar los principios delderecho administrativo. ii) Principio de

igualdad procesal, donde las partes enel proceso contencioso administrativo de-berán ser tratadas con igualdad, indepen-

IntroducciónEn esta última parte de nuestro comen-

tar io, analizaremos esencialmente loscomponentes del proceso contenciosoadministrativo; y evaluaremos la extensa

jurisprudencia respecto a la jurisdicciónaplicable al cuestionamiento de resolu-ciones judiciales, en sede constitucional a

través del proceso de amparo o a travésdel proceso contencioso administrativo.

6. Objeto del proceso contencio-so administrativo

A través del Texto Único Ordenado de laLey N.º 27584, Ley que Regula el Proceso

Contencioso Administrativo, modicadopor el Decreto Legislativo N.º 1067, se-ñalaremos el objeto del citado proceso.

El artículo 3 de la citada norma nosprecisa la “exclusividad del procesocontencioso administrativo”, donde lasactuaciones de la administración públicasolo pueden ser impugnadas en el pro-ceso contencioso administrativo, salvolos casos en que se pueda recurrir a losprocesos constitucionales.

Asimismo, en cuanto a las actuacionesinimpugnables, el artículo de la mismanorma nos dice que conforme a las pre-visiones de la presente ley y cumpliendolos requisitos expresamente aplicables acada caso, procede la demanda contra

toda actuación realizada en ejercicio depotestades administrativas.

Sonimpugna-bles en

este pro-ceso las

siguientesactua-ciones

adminis-trativas:

1. Los actos administrativos ycualquier otra declaración admi-nistrativa.

2. El silencio administrativo, lainercia y cualquier otra omisiónde la administración pública.

3. La actuación material queno se sustenta en acto adminis-

trativo.

4. La actuación material de ejecu-ción de actos administrativos que

transgrede principios o normasdel ordenamiento jurídico.

5. Las actuaciones u omisiones dela administración pública respectode la validez, efcacia, ejecucióno interpretación de los contratosde la administración pública, conexcepción de los casos en que esobligatorio o se decida, conformea ley, someter a conciliación oarbitraje la controversia.

6. Las actuaciones administrativassobre el personal dependienteal servicio de la administraciónpública.

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dientemente de su condición de entidadpública o administrado. iii) Principio defavorecimiento del proceso, por el cualel juez no podrá rechazar liminarmente lademanda en aquellos casos en los que por

falta de precisión del marco legal existaincertidumbre respecto del agotamientode la vía previa. Igualmente, en caso deque el juez tenga cualquier otra dudarazonable sobre la procedencia o no dela demanda, deberá preferir darle trámitea la misma. iv) Principio de suplenciade ofcio, donde el juez deberá suplir lasdeciencias formales en las que incurranlas partes, sin perjuicio de disponer lasubsanación de las mismas en un plazorazonable en los casos en que no seaposible la suplencia de ocio.

Además, este proceso judicial en primerainstancia es dirigido por el juez especializa-do en lo contencioso administrativo, luegoen segunda instancia es dirigido por la salasuperior en lo contencioso administrativoy en la Corte Suprema cuando se interpo-ne el recurso de casación.

6.1. El proceso contencioso adminis-trativo como vía idónea frente al cues-tionamiento de resoluciones judiciales

El Tribunal Constitucional ha precisado queel hecho de que los jueces del proceso con-tencioso administrativo hayan aplicado loscriterios que el propio Tribunal ha estable-cido a través de la STC N.° 4762-2007-PA/ TC, para resolver la demanda que puedan

presentar los recurrentes en la vía del pro-

ceso contencioso administrativo, no resultainconstitucional o arbitrario en la medida quela motivación en la que sustentaron su deci-

sión se basa en los medios probatorios que se presenten en dichos actuados; como porejemplo, en el Expediente N.° 00838-2014-PA/TC, la recurrente interpuso la demandade amparo contra la resolución expedida

por la Primera Sala Civil de la Corte Superiorde Justicia de Piura, quien había tomado encuenta para su decisión, una resolución admi-nistrativa por la cual se había responsabilizado

a la recurrente por haber demostrado faltade idoneidad en su desempeño funcional,

asimismo, donde su conducta se subsumíaen la infracción contenida en el artículo

23, inciso d, del Reglamento de Organi-

zación y Funciones de la Fiscalía Supremade Control Interno del Ministerio Público,Resolución N.º 071-2005-MP-FN-JFS.

Tal como se observa, la decisión (resoluciónexpedida por la Primera Sala Civil de la CorteSuperior de Justicia de Piura) se fundamentaen una resolución administrativa; por esasrazones se evidencia que la recurrente lo que

pretendió fue cuestionar lo decidido en unaresolución administrativa en un proceso de

amparo, materia del presente análisis, situa-ción que no resulta amparable a través delcitado proceso, dado que el amparo contraresoluciones judiciales no puede servir parareplantear una controversia resuelta por losórganos jurisdiccionales ordinarios, puesno constituye un medio impugnatorio que

continúe revisando una decisión que seade exclusiva competencia de la jurisdicciónordinaria. En tal sentido, el amparo contra

resoluciones judiciales será improcedentecuando se evidencien vías procedimentalesespecícas, igualmente satisfactorias, para la

protección del derecho constitucional ame-nazado o vulnerado1; presupuesto que en el

presente caso no se ha acreditado. Asimismo, el Tribunal Constitucional hadeterminado qué signica que el amparo

sea considerado como proceso subsidiario y excepcional. El proceso de amparo solo atiende requerimientos de urgencia (STCN.º 4196-2004-AA/TC) y cuando las víasordinarias no sean idóneas, satisfactorias oecaces para la cautela del derecho (STCN.º 2006-2005-PA/TC). En consecuencia,

si el demandante dispone de un procesocuya finalidad también es la proteccióndel derecho constitucional presuntamentelesionado, siendo igualmente idóneo para taln, entonces debe acudir a dicho proceso 2.

De otro lado, también es válido recordarque dicha causal de improcedencia será

aplicada siempre y cuando existan otros procesos judiciales que en la práctica seanrápidos, sencillos y ecaces para la defensade los derechos que protege el proceso de

amparo 3. En caso contrario, es obvio que el proceso de amparo constituye la vía idónea y satisfactoria para resolver la controversia planteada. Por ello, en la STC N.º 1387- 2009-PA/TC, se señala que “La urgencia detutela tiene que ser valorada por el juez en elcaso concreto, teniendo en consideración lascircunstancias del caso y la situación de la

persona, eventualmente afectada o amenaza-da con la acción u omisión”. De las sentencias

precitadas, es claro que en el presente casodebe determinarse si el otro proceso (elordinario) no cumple con la característica de

urgencia, que dene al proceso de amparo yque debe estar plenamente evidenciado enel caso concreto; y es el demandante quientiene la carga de la prueba para justicarlo.

Así, podemos concluir que el proceso de amparo es un proceso de tutela urgente y rápida en tanto se trata de proteger losderechos fundamentales, valores especial-mente relevantes en nuestro ordenamiento

jurídico. En cambio, el proceso contencioso administrativo es un proceso que tiene pornalidad el control jurisdiccional de los actosde la administración pública, resguardandoque los mismos guarden el debido respeto

por la Constitución y las leyes así como porlos derechos de los administrados. Es un pro-ceso de naturaleza más compleja en el que se

revisa lo ya actuado en la vía administrativa,con la presencia de una estación probatoria y la intervención del Ministerio Público.Por tanto, el Tribunal Constitucional, en elcitado Expediente N.° 00838-2014-PA/TC,estimó conveniente reiterar que el procesode amparo no resulta idóneo para cuestionarla imposición de una sanción de multa comoocurre en el caso de autos que, como antesquedó dicho, no supone un supuesto derequerimiento de tutela de urgencia ni tam-

poco entraña la posibilidad de incurrir en un perjuicio irreparable, por tanto, la demanda se declaró improcedente interpuesta por larecurrente en estricta aplicación del artículo5.2 del Código Procesal Constitucional.

1 Inciso 2 del artículo 5 del Código Procesal Constitucional.

2 Expediente N.° 04650-2011-PA/TC, FJ N.º5. 3 CASTILLO CÓRDOVA, Luis. “El amparo residual en el Perú”, En:

Justicia Constitucional, Revista de Jurisprudencia y Doctrina, año I, N.º 2, Lima, agosto-diciembre, 2005, p. 71.

El proceso contencioso administrativo esconsiderado como primer nivel de protec-ción de los derechos fundamentales (RTCN.° 00923-2012-PA/TC, fundamento 6) y,

por tanto, tal como lo ha planteado la enti-dad emplazada reriéndose a la aplicacióndel artículo 5, inciso 2, del Código ProcesalConstitucional, es una vía especíca y satisfac-toria para dilucidar la presente controversia;este Colegiado, en vista de la gravedad delos hechos denunciados y de su relevanciaconstitucional, estima pertinente que las

afectaciones invocadas sean analizadas en el presente proceso. Tal como sucedió en la STCN.° 00228-2009-PA/TC, se dejó dicho que“cuando exista un tema de relevancia cons-titucional que requiera un pronunciamientoen la jurisdicción constitucional, sea por mo-tivos de ausencia de pronunciamiento o dedeciencias, incoherencias y contradiccionesen la misma, la vía procesal del amparo seconvierte en la vía que debe activarse para

la resolución de la controversia constitucional suscitada”4.

En conclusión, señalamos que el estableci-miento de un amparo residual ha surgidocomo una exigencia de la realidad concreta,

para corregir situaciones anómalas quedesnaturalizaron y desprestigiaron este

proceso constitucional. Para lograr que el amparo constituya positivamente un procesode tutela de urgencia de derechos funda-mentales, conferido de celeridad y carácter

sumario, era ineludible renunciar el amparo alternativo y consagrar su naturaleza residual y excepcional.

6.2. Análisis de la jurisprudencia: ¿la

jurisdicción contencioso administrativao la jurisdicción constitucional?

Ahora bien, se han presentado alguna dudasrespecto a la jurisdicción aplicable al cuestio-namiento de resoluciones judiciales, pues ladisyuntiva de acceder al proceso de amparoo al proceso contencioso administrativo.

Ante tal situació –como se ha explicado enel desarrollo del presente comentario– en elinciso 2 del artículo 5 del Código ProcesalConstitucional consagra la residualidad del

amparo al indicar que será improcedentecuando “existan vías procedimentalesespecícas, igualmente satisfactorias, parala protección del derecho constitucional

amenazado o vulnerado”. En este sentido,la labor a realizar –antes de optar por una u

otra–, será identicarlas como tales.Para tal n, la revisión de la jurisprudenciadel Tribunal Constitucional nos proporcionarálos elementos necesarios que nos ayuden

a comprender la correcta aplicación de la jurisdicción del contencioso administrativoo la jurisdicción constitucional.

Por ejemplo, en el Expediente N.° 00838- 2014-PA/TC, se inició con el recurso de agravio constitucional interpuesto por doñaRocío Angélica Vences Gonzales, en adelanterecurrente, contra la resolución expedida porla Primera Sala Civil de la Corte Superior de

Justicia de Piura, que conrmó la resoluciónque rechazó inicialmente la demanda de au-tos; y que con fecha 12 de junio de 2013, larecurrente interpone la demanda de amparo

contra la Ocina Desconcentrada de ControlInterno del Ministerio Público, Piura-Tumbes,

4 Expediente N.° 04293-2012-PA/TC, FJ N.º3.


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representada por don César Rodolfo AguilarCosme, solicitando que se declare la nulidadde la Resolución N.º 047-2013-MP-ODCI-Piura-Tumbes, de fecha 1 de febrero de

2013, que le impuso una multa del 5% delhaber básico mensual que percibe en sucondición de Fiscal Adjunta Provincial de laPrimera Fiscalía Provincial Penal Corporativade Piura.

Pues, precisamente, la recurrente señala quela resolución cuestionada no ha cumplidocon establecer de manera clara y concreta lanorma con rango de ley que presuntamentehabría infringido en su condición de Fiscal

Adjunta Provincial, pues si bien se le habíaresponsabilizado por haber demostrado faltade idoneidad en su desempeño funcional

asimismo, se precisa que su conducta se sub- sume en la infracción contenida en el artículo 23, inciso d, del Reglamento de Organización y Funciones de la Fiscalía Suprema de ControlInterno del Ministerio Público, Resolución

N.º 071-2005-MP-FN-JFS; es decir, que ladecisión se fundamenta en una resoluciónadministrativa,vulnerando con dicha acciónel principio de legalidad administrativa, pre-visto en el artículo 230, inciso 1, de la Leydel Procedimiento Administrativo General,Ley N.º 27444. Además, aduce que la reso-lución impugnada adolece de dos vicios denulidad insubsanables que afectan el derecho

al debido proceso en su aspecto sustantivo, a saber: a) que no se fundamenta en unanorma con rango de ley, y, b) que además

se le sanciona con una norma reglamentariaemitida por la propia Fiscalía de la Nación.

En el mismo orden de ideas –aún bajo elejemplo del Expediente N.° 00838-2014-PA/TC– mediante resolución de fecha 19 de

junio de 2013, el Juzgado Mixto de Castilladeclaró la improcedencia liminar de la de-manda, por considerar que al cuestionarseuna resolución administrativa emitida porel órgano de control de una entidad públi-ca, la vía procesal especíca e igualmente

satisfactoria para este tipo de pretensioneses la contencioso-administrativa; y que,en consecuencia, le es aplicable el artículo5.2, del Código Procesal Constitucional. Por

su parte, la Primera Sala Civil de la CorteSuperior de Justicia de Piura conrma la

apelada, estimando que la materia versa sobre la imposición de una sanción a lademandante, quien se encuentra bajo elrégimen de la actividad pública, lo queconstituye un conicto jurídico individual

respecto a actuaciones administrativas; que, por lo tanto, la vía idónea para ventilar la pretensión es la contencioso-administrativa por ser especíca e igualmente satisfactoria para la protección de los derechos constitu-cionales invocados.

Otro ejemplo, podemos citar al ExpedienteN.°1417-2005-AA/TC, referido al derecho

a la pensión, donde el Tribunal Constitucionalestableció que “la vía idónea para dilucidarlos asuntos pensionarios que no versen sobreel contenido directamente protegido porel derecho fundamental a la pensión, es el

proceso contencioso administrativo”. Equiva-lentemente, en el Expediente N.° 0206- 2005-AA/TC, el Tribunal Constitucional señala que si se trata de la invocación dederechos laborales de trabajadores sujetos

al régimen laboral del sector público –comodespidos, impugnación de adjudicación de

plazas , desplazamientos, reasignacioneso rotaciones, cuestionamientos relativos aremuneraciones, bonicaciones, subsidios ygraticaciones, permisos, licencias, ascensos,

promoc iones, impugnación de procesos administrat ivos discip linar ios, sanciones administrativas, ceses por límite de edad, ex-cedencia, reincorporaciones, rehabilitaciones,compensación por tiempo de servicios, entreotros– debía acudirse al proceso contencioso

administrativo. No obstante, el Tribunal ad-mite la posibilidad de optar por el procesode amparo, cuando establece que “solo endefecto de tal posibilidad o atendiendo ala urgencia o a la demostración objetiva yfehaciente por parte del demandante deque la vía contenciosa administrativa no esla idónea, procederá el amparo”.

De igual modo, el Tribunal Constitucional enel Expediente N.º 03459- 2009-PA/TC,

señala que en el mismo supuesto en materiade pensiones, existe la posibilidad de acudir

al proceso urgente (artículo 26 de la Leydel Procedimiento Administrativo General).Sin embargo, en diversas oportunidades elTribunal Constitucional ha considerado quedicha vía no resulta igualmente satisfactoria

al amparo, quedando expedita la posibilidadde acudir a sede constitucional. Igualmente,en el Expediente N.º 04521-2009-PA/ TC, el Tribunal también ha establecido que

para cuestionar acuerdos societarios que afecten derechos fundamentales constituyeuna vía igualmente satisfactoria el procesode impugnación (proceso abreviado) del

artículo 143 de la Ley General de Sociedades.

Asimismo, en el caso de derechos laborales,como son los despidos incausados, fraudu-lentos y nulos, el amparo es procedente

para posibilitar la reposición del trabajador,tomando en cuenta determinados criterios.En los casos de despidos incausados, elTribunal Constitucional a través del Expe-diente N.° 1124-2001-AA/TC, consideróque a n de cautelar la vigencia plena del

artículo 22 de la Consti tución y demásconexos, se declara fundada la demanda de

amparo, ya que se había afectado el derecho al trabajo y la libertad de sindicación de losdemandantes, disponiendo la no aplicación

al caso concreto del artículo 34, 2 párrafo delDecreto Legislativo N.° 728. Ahora bien, enel supuesto de que la demanda se trate de un“despido fraudulento”, el Tribunal Constitu-cional ha señalado que solo será procedentela vía del amparo cuando el demandante

acredite fehaciente e indubitablemente queexistió fraude, pues, en caso contrario, esdecir, cuando haya controversia o duda sobrelos hechos, corresponderá a la vía ordinarialaboral determinar la veracidad o falsedad deellos. En seguida, asimismo estableció a tra-vés del Expediente N.° 0976-2001-AA/ TC que los despidos originados en la lesión ala libertad sindical y al derecho de sindicación

siempre tendrán la tutela urgente del procesode amparo, aun cuando las vías ordinariastambién puedan reparar tales derechos.De igual forma, los despidos originados enla discriminación por razón de sexo, raza,religión, opinión, idioma o de cualquierotra índole, tendrán protección a través del

amparo, así como los despidos producidoscon motivo del embarazo.

También, el Tribunal Constitucional, en refe-rencia a la procedencia del amparo laboral,

en elExpediente N.º 03070-2013-PA/TC,ha señalado que el proceso abreviado laboralde la nueva Ley Procesal del Trabajo, LeyN.º 29497, constituye una vía igualmente

satisfactoria al amparo. En ese sentido,las demandas que tienen por objeto lareposición del trabajador, cuando esta

se plantea como única pre tens ión, no podrán ser tramitadas en el proceso del amparo laboral.

Además, a través del Expediente N.° 2050- 2002-AA/TC, el Tribunal Constitucionalconsideró “(…) que en efecto, la demandada

sancionó al recurrente conforme a las normasdel Reglamento del Régimen Disciplinario dela Policía Nacional del Perú. Como se ha vistoen el fundamento anterior, efectivamente

autorizan al superior jerárquico no solo aimponer el arresto simple, sino que, una vezimpuesta y aplicada tal sanción, esta puedaelevarse, anularse o variarse. Pero lo que secuestiona no es que el acto administrativo

reclamado se haya expedido por un órganoincompetente o, acaso, que haya sido dictadocon violación de la ley o del reglamento. Loque se cuestiona es si este es o no compa-

tible con los derechos constitucionales, quees otra cosa sustancialmente distinta. Y esque, como en reiteradas oportunidades seha enfatizado, en el amparo no se juzga siun acto se expidió o no de acuerdo a la leyo, acaso, con el reglamento que la desa-rrolla, sino, esencialmente, si aquel afectao no el contenido constitucionalmenteprotegido de un derecho reconocido porla Norma Suprema5. Y es que en muchasocasiones la legalidad de un acto administra-tivo no es sinónimo de constitucionalidad delmismo, ya sea porque el acto administrativo

es expedido al amparo de una norma legalmaniestamente incompatible con la Consti-tución, o bien porque tratándose de una leyo norma con rango de ley compatible conella, sin embargo, su aplicación riñe con laLex Legum (…)”.De otro lado, en el Expediente N.º 02677- 2013-PA/TC, el Tribunal Constitucional ha señalado los supuestos para identicar enqué momento nos encontramos frente auna vía igualmente satisfactoria. En conside-ración del Tribunal, deben tenerse en cuentados aspectos importantes: i) el primero decarácter objetivo, relacionado al análisis dela vía propiamente dicha; y ii) el segundo decarácter subjetivo, relacionado con el análisisde la afectación al derecho fundamental.

Ahora bien, en cuanto al primer aspecto de

carácter objetivo, el análisis apunta tanto ala estructura del proceso, atendiendo a si laregulación objetiva del procedimiento per-mite armar que estamos ante una vía célere

y ecaz (estructura idónea), como a la ido-neidad de la protección que podría recibirseen la vía ordinaria, debiendo analizarse si lavía ordinaria podrá resolver debidamenteel caso que se ponga a su consideración(tutela idónea). De otro lado, en cuanto al

segundo aspecto de carácter subjetivo, unavía ordinaria puede ser considerada idónea

si transitarla no pone en grave riesgo alderecho afectado involucrado (urgenciacomo amenaza de irreparabilidad). Pese alo mencionado, el Tribunal Constitucionalha señalado que podrá acudirse al amparo

aunque exista una “vía igualmente satisfac-

toria” en caso de que se necesite una tutelaurgentísima, atendiendo a la relevancia del

5 El resaltado es nuestro.


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