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Presupuesto Participativo en el Perú, Avances y Desafíos

Roger Salhuana Cavides

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ContenidoDefinicionesDiscusiones en torno al marco analíticoInterrelación con proceso presupuestarioOportunidades creadasRestriccionesAvancesCifrasTareas necesariasAgenda pendiente

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Presupuesto Público: “Principal instrumento de programación económica, social y financiera” / “Estimación (anual) de ingresos y egresos”

Permite cumplir las funciones del Estado Refleja los cambios en las prioridades del gobiernoEs resultado de un ejercicio de planificación de largo, mediano y corto plazo Instrumento de Política y Gestión Pública

Presupuesto Participativo DefiniciónInstrumento de política y gestión pública para la toma de decisiones compartida (Estado-Sociedad) sobre las acciones a implementar (principalmente proyectos) para el logro de la Visión del Desarrollo en el marco de los Planes de Desarrollo Concertado.Objetivos principales

Promover la creación de condiciones económicas, sociales, ambientales y culturales que mejoren los niveles de vida de la población (Desarrollo). Mejorar la eficiencia y equidad en asignación y ejecución de los recursos públicos.Reforzar la relación entre el Estado y la sociedad civil.Fijar prioridades del gasto público, en materia de gastos de inversión.

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Mundo de contradicciones:

Opulencia mundial sin precedentesConsolidación del sistema democráticoConceptos de derechos humanos y de libertad, parte de la retórica.Globalización

Pero….también:

Notables privacionesMiseriaOpresiónPersistencia de la pobreza y NBIsViolación de libertades básicas

Superar esto es la agenda básica del Desarrollo

Desarrollo: Discusión

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Desarrollo: Discusión ¿Qué es el desarrollo?

Crecimiento económico (PBI)Aumento de la renta personal (PBI percapita)IndustrializaciónAvances tecnológicosModernización social

Amartya Sen: ampliación de libertades

PobrezaTiranía (Versus democracia)Escasez de oportunidades económicas (no necesariamente liberalismo)Privaciones sociales sistemáticasCarencia de servicios públicosIntolerancia, exceso de intervención de los estados represivos

¿Por qué algunos países logran el desarrollo y otros no?

InstitucionesCapital SocialConfianza

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Knack (1999)Capital Social-Crecimiento e Inversión: +Existencia de instituciones económicas y políticas estables reduce la incertidumbre y favorece la inversión.La confianza generalizada entre las personas disminuye los costos de transacción de la economía; la homogeneidad étnica y social reduce la posibilidad de conflictos políticos y sociales.Fukuyama (1995): Los valores propios de ciertas culturas favorecen la cooperación y la confianza generalizada, influyendo así en la organización empresarial y la estructura industrial de los países.

Desarrollo: Discusión

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Capital Social-PobrezaTanzania, Narayan y Pritchett (1999): La participación de campesinos en grupos y organizaciones locales horizontales, democráticas, heterogéneas y activas causa un incremento en los ingresos de los hogares de estos campesinos, así como de los hogares ubicados en los asentamientos donde operan estos grupos. La participación genera varios efectos positivos: incrementa el interés de los padres en la calidad de la educación que reciben sus hijos, posibilita la producción colectiva de ciertos bienes y favorece la difusión de nuevas técnicas agrícolas.Moser (1998): Los hogares más pobres se apoyan mutuamente mediante mecanismos informales para afrontar el endurecimiento de las condiciones económicas: crean mecanismos informales de crédito, cooperan en el cuidado de sus hijos, participan en proyectos comunitarios para proveerse de servicios y se fusionan con otros hogares de la familia extendida, para reducir gastos.Rose (1999): encontró que la pertenencia a determinadas organizaciones y redes sociales influye positivamente en el bienestar individual.Collier (1998): planteó que el capital social podría actuar como sustituto del capital físico y financiero del que carecen los pobres, pero también sugirió que ciertas formas de interacción social pueden empeorar la situación: las redes de confianza son excluyentes y, en las organizaciones comunitarias, los líderes suelen ser quienes tienen más ingresos.

Desarrollo: Discusión

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Asignación-Provisión de bienes públicos y corrección

de fallas del mercado Distribución

-Equidad entre grupos de diferentes niveles de ingresos.

Estabilización-Económica (política fiscal): Expansiva-Contractiva

“Las funciones del Estado son Objetivos del Presupuesto”

Funciones del Estado *

Ex Ante Durante Ex Post

Ejecución Eficiente

Asignación

eficienteCalidad de vida

Equidad EquidadReducció

n de brechas

Metas de déficit

Control de

agregados

Estabilidad de

indicadores macro

S&E

* Musgrave, 1987

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Prioridades:Seguridad

Salud

Educación

Justicia

Transportes

Decisiones políticas basadas en valores de los hacedores de

política (políticos, tecnocracia, sociedad civil)

A

B

C

D

E

Pirámide Socioeconómica

¿Ejecución de Recursos Públicos?

Equidad:Distribución igualitaria de oportunidades para el desarrollo pleno de las capacidades de los individuos (Rawls)

Funciones del Estado a través del Presupuesto

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Discusión en torno a la equidad / ruralidadCrecimiento económico en los últimos años (2005: 5,6%)

Evolución de los niveles de pobreza: ligera reducción

Evolución de los niveles de pobreza de los más pobres: no hay mejora en los pobres de sierra rural

¿Por qué no todos se benefician del crecimiento?: Discusión (Grade)

-Eficacia de políticas públicas

-Calidad de las burocracias en la provisión de bienes y servicios

-Políticas de promoción del desarrollo rural con énfasis en costa rural

-El problema de los pobres de sierra rural es la carencia de activos (públicos y privados) y acceso (con productividad) al mercado

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Programación y

Formulación

Aprobación

Ejecución

Evaluación

Las fases del proceso presupuestario deben retroalimentarse mutuamente en un círculo virtuoso:

Problemas comunes:Incrementalismo, como método de presupuestación

Inercia en estructuras, programas…en los aciertos y errores

Discrecionalidad política en la toma de decisiones

Fases del proceso operan como elementos independientes

Proceso presupuestario, limitaciones y opciones para el cambio

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Problemas principales Consecuencias OpcionesAsignación y ejecución

InerciaNo existe fundamentación

técnicaNo congruente con plan

nacional o sectorial de desarrollo

Se arrastran errores de asignación de años anteriores.

No se asegura el mantenimiento.

Se financian grandes obras sin rentabilidad

Se potencia la improductividad e ineficiencia del gasto

Establecer criterios técnicos, estables, explícitos y transparentes para la asignación de recursos.

Fomentar análisis de costo efectividad para priorizar recursos entre distintas alternativas de gasto.

Los procesos presupuestales predominan sobre los de planificación

Promover la planificación estratégica e introducir mejores sistemas de programación.

Proceso presupuestario, limitaciones y opciones para el cambio1/

Tomado de Mostajo, Rossana (2002) El Sistema presupuestario en el Perú. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES. Santiago

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Problemas Consecuencias Opciones

Atomización y fragmentación

1831 Municipios

Se descentra el planeamiento Se pierde de vista la responsabilidad

funcional.No existe corresponsabilidad entre

niveles y entre unidades públicas.No existe consistencia entre los

pliegos de un mismo sector.

Nueva estructura programática: reducir número de pliegos y reagruparlos bajo el sector correspondiente.

Elaborar plan de desarrollo sectorial para que pliegos guarden consistencia con él y entre si.

No hay evaluación de resultados o calidad / no hay políticas financieras.

No hay incentivos al ahorro. Se financian proyectos y actividades

de baja calidad. Se evalúan solamente procesos.

Desarrollar planificación estratégica. Implementar sistemas de evaluación

del desempeño, convenios de gestión, indicadores estratégicos de gestión.

Desarrollar sistemas de auditoria que focalicen resultados.

Implementar sistemas de rendición de cuentas.

Proceso presupuestario, limitaciones y opciones para el cambio

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Revaloración del planeamiento, con agregados de participación y concertación.Visiones compartidas del desarrollo que involucren a todos los actores, incluyendo los del sector privado.Visibilidad de necesidades de mayor capital humanoCambio en la tradicional manera de tomar decisiones de gasto en el nivel subnacional- desafía a las élites.Mayor involucramiento social en los asuntos públicos: reduce incentivos a la corrupción.Desarrollo de mayor conciencia tributaria (se requiere políticas complementarias de apoyo a la generación local de ingresos).Mayores espacios para escuchar la voz de los más pobres y excluidos.Acercamiento entre sociedad civil y autoridades elegidas: legitimidad y ejercicio de la democracia

Oportunidades creadas

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Generales

Carencia de un Plan Nacional y de modelos de desarrollo

Limitaciones del Estado y de la burocracia para asumir desafíos

Específicas

Fases incompletas en planeamiento y presupuestación

Incumplimiento de acuerdos

Aplicación inadecuada de metodología para la toma de decisiones

Desconocimiento de autoridades sobre los fundamentos del presupuesto participativo – Escaso compromiso con el mismo.

Presión de grupos de interés en regresar o mantener el status quo en la manera de asignar el gasto en el nivel subnacional

“El presupuesto participativo representa un cambio en los paradigmas, con resistencias comprensibles por el mantenimiento del status quo”

Restricciones enfrentadas

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AvancesInstitucionalización

Marco Normativo

Marco Metodológico

Dinámicas regionales y locales propias

Aprendizaje incremental en actores

¿Institucionalidad precaria?Contexto Actual

Asistencia Técnica

Financiamiento internacional de ONGs locales

Ministerio de Economía y otros actores del GN

Trabajo articulado de Sociedad Civil y Estado (GN, GR y GL)

¿Capitalización del apoyo? ¿dependencia?

Consolidación de ideas fuerza en decisores y segmentos de población

“Los recursos públicos son escasos”

“Se tiene que priorizar”

“La priorización debe obedecer a diagnósticos objetivos y participativos”

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Algunas cifras del proceso 2005

GR GLP GLD Total

Registraron información en Aplicativo informático MEF

26 111 664 801

Número de Agentes Participantes 2,392 6,997 20,672 30,061

% de Agentes Participantes Mujeres 20 21 33

N° de Proyectos Priorizados 1,488 2,737 8,248 12,473

Monto Total registrado (S/. Millones) 843 731 1,028 2,062

Monto promedio por Proyecto (S/. Miles) 566 267 125 208

Monto mínimo de proyecto priorizado (S/. Miles) 2

Monto máximo de proyecto priorizado (S/. Millones) 30

% de representantes de sociedad civil en Equipo Técnico

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% de proyectos priorizado en calidad de Nuevos Proyectos

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Tareas necesariasReforzamiento de actividades

Capacitación de autoridades, equipos técnicos, sociedad civil y población

Perfeccionamiento de instrumentos técnicos

Racionalización y sistematización de experiencias propias de innovación

Tareas nuevas

Evaluaciones comprensivas (centralizadas MEF, ONGs, cooperación, etc.)

Evaluaciones específicas de procesos en fases de programación y ejecución

Ex Ante Durante Ex Post

Diseños Aplicación de instrumentosAjuste con ObjetivosAjuste con PDC

ResultadosImpactoAjuste a diseños

Programación adecuada

Agentes ParticipantesEnte externo

Ajuste con objetivos del PDC y del PP

Medidas correctivas proceso siguiente

Medidas correctivas proceso en

curso

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Buenas prácticas en PP

Como calificar a una experiencia de “buena”

Realización del proceso conforme a esquemas lógicos y planificados

Se llegan a acuerdos

Resultados que aproximan la experiencia a los objetivos del PP

Acciones priorizadas consistentes con PDC

Acciones priorizadas que resisten el análisis de eficiencia en asignación y equidad en distribución

Algunas experiencias

Padre Marquez, Loreto; Marcavelica, Sullana; Pampas, Tayacaja; Morropón

Elementos comunes en “buenas prácticas”

Compromiso político con el proceso por parte de autoridades elegidas

Sensibilización y capacitación previas al trabajo en talleres

Sensibilización y capacitación a la población

Cooperación técnica externa a la institución*

Con estas condiciones los procesos

fluyen y la necesidad de negociación política

se reduce

* En algunos casos la ausencia de apoyo externo no impidió el desarrollo de buenas prácticas

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Algunas restricciones

Metodológica

Expectativa de repartición de recursos “petición de obras”

Espacio para presentar propuestas de proyectos

Desconexión con procesos de análisis de preinversión (SNIP)

Política

Algunas autoridades y funcionarios reacios al proceso, incumplimiento de acuerdos

Riesgos

Burocratización del proceso

Rol del individuo

Avasallamiento de autoridades elegidas por parte de sociedad civil

Déficit de capital humano para la gestión

Estilos obsoletos de gestión y procesos en la administración pública

Fortalecer capacidades

Complementación de sistemas

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Algunas restricciones

Relación con Sistemas Administrativos

SNIP

Los proyectos se determinan ex ante el estudio de preinversión

Demoras en elaboración de estudios de preinversión

Demoras en proceso de Evaluación de estudios de preinversión

Mecanización-Burocratización del SNIP: Proyectos “ganadores” se conocen a priori

Sistema Presupuestario

Programación de proyectos, no considerados en el PIA

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Necesidad de definir una Agenda

Definición de roles según nivel de gobierno

Perfeccionamiento de instrumentos metodológicos y desarrollo de instrumentos específicos GR, GLs

Perfeccionamiento y difusión de metodología para el planeamiento estratégico territorial (PDC)

Perfeccionamiento del marco normativo y metodológico en temas como Rendición de Cuentas, Vigilancia y control ciudadano

Implementación de Sistemas de S&E del proceso, comprensivos y ad hoc en instituciones

Articulación con sistemas administrativos: Presupuestación Institucional y SNIP

Sistemas de incentivos: premios y castigos (sanciones a incumplimientos)

¿Elevar Instructivo a rango de Directiva?

Promover una mayor participación e inclusión

Incorporación de jóvenes

Profundizar el enfoque temático, sobre el territorial?

Promover la organización de grupos excluidos y no organizados

Desarrollo de metodologías específicas para la articulación entre niveles de gobierno

Incorporación de análisis del gasto corriente en los procesos?

Incorporación de partidos políticos

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Necesidad de modernizar el modelo de gestión pública

De una centrada en procesos a otra centrada en resultados…

Patrones de incentivos actuales: control de procesos

Patrón deseado: Control de gestión por resultados

Gestión y gerencia vertical

GyG deseados: horizontal, empatía y liderazgo resonante

Programación centrada en insumos

Programación deseada: programación centrada en productos y resultados

Algunos instrumentos modernos de gestión

Convenios de Administración por Resultados (CAR): Pilotos a nivel nacional 2005 en GLs (Chucuito y Azángaro)

Presupuesto por Resultados: el 2006 habrá pilotos en Gobierno Nacional