5

1. Los Departamentos y la Organización Territorial en Francia.

Los departamentos fueron la novedad del “ modelo de organización territorial

que se impuso en Francia luego de la revolución de 1789,“1 el predominante

influjo que en la época tuvo “la ideología de la igualdad exigía que fueran

abolidos los privilegios y las particularidades regionales. La idea de soberanía

nacional postulada por Sieyes implicaba una legislación y una administración

común para todo el país. De allí la ley de diciembre de 1789 que dividió el reino

en departamentos, tanto para la representación como para la administración.” 2

Así, pues, “ desde su origen, el departamento cobra una doble función: técnica

y política, administrativa y electoral“3.

La imposición de la nueva organización fue muy evidente, ya que “el trazo de

los departamentos se hizo dividiendo en cuadrados un mapa (nueve grandes

cuadrados, subdivididos cada uno, en nueve cuadrados más pequeños)

teniendo en cuenta las particularidades geográficas, la influencia de ciudades y

los límites de las antiguas circunscripciones. Un factor determinante fue el de

acercar la administración a todos los ciudadanos. Por eso el criterio de división

territorial para formar los departamentos fue el de que en ellos a partir de todas

las localidades, se pudiera llegar al centro de la administración en un día de

viaje” 4.

1 Eduardo Verano de la Rosa, Ponente; Gaceta Constitucional, número 46, quince de abril de 1991; Asamblea Nacional Constituyente; Colombia; pág. 16. 2 Alvaro Tirado Mejía; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; página 36 3 Ibid; página 36 4 Ibid; página 36

6

Bajo estas consideraciones nacen los departamentos en Francia, cuna de la

Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, rescoldo que

avivaría y sustentaría los ánimos independentistas en las colonias americanas

de España. No sólo en este punto Francia se convierte en referente para los

españoles nacidos en América, de la misma manera “el modelo de

organización territorial que se impuso... luego de la revolución de 1789, fue

adoptado por los países de América Latina a partir de la independencia de

cada uno de ellos.” 5

No obstante; como lo expresa claramente el profesor Jorge Cárdenas Galvis,

bajo este nuevo engranaje del Estado, subyace como razón de fondo, el

floreciente desarrollo de las fuerzas capitalistas: “la configuración del Estado-

Nación como totalidad política-económica-social-territorial situada por encima

de entidades más concretas como la comunidad local o la región, está

íntimamente ligada al desarrollo del capitalismo. A cerca de esto es

paradigmática la historia de Francia. En la primera etapa de la revolución

francesa (1789-1793) la Asamblea Nacional parificó las relaciones entre

individuos al suprimir los privilegios económicos y políticos de la nobleza y el

clero, convirtió la monarquía en república y dispuso una organización política

del territorio mediante departamentos arbitrariamente trazados sobre el

antiquísimo y diverso ámbito de regiones. De hecho la nación no es una

agrupación natural como lo fue la tribu o la comunidad aldeana. Resulta ser

una entidad artificial cuyos elementos de cohesión no se manifiestan evidentes

a los sujetos ni a las agrupaciones sensibles que la constituyen.“6

Para la emergente burguesía francesa, la consolidación del Estado Nacional;

que les garantizará el dominio sobre un mercado más amplio que el regional,

5 Eduardo Verano de la Rosa, Ponente; Gaceta Constitucional, número 46, quince de abril de 1991; Asamblea Nacional Constituyente; Colombia; pág. 16. 6 Jorge Cárdenas Galvis; Recuento de un proceso inconcluso; Revista Criterio No. 20; Santa Fe de Bogotá; Julio de 1994; pág. 95

7

así como el emprendimiento de obras civiles que incentivarán e hicieran

rentable la inversión capitalista; era una necesidad inminente, por ello “las

antiguas regiones francesas fueron divididas en departamentos para hacer

efectiva la gestión del Estado, pero, a la institución de la participación popular

local se opuso la creación napoleónica del prefecto, como representante del

poder central en el ámbito departamental, cuyos poderes desvirtuaron los

postulados de autonomía municipal y regional.”7 Evidenciando la necesidad de

fortalecer al Estado Nacional.

Al respecto podemos ver como la evolución del capital, “desde su nunca

perfecto estadio de competencia hasta la fase monopólica, condujo a que las

decisiones y los intereses de la burguesía rebasarán los límites regionales,

para adecuarse en forma mucho más definida y clara a las estrategias de rama

o sector productivo. Estas, en tanto estrategias de clase, traducían los

intereses generales de los capitalistas, ya estuvieran establecidos en el sector

agrícola, en el industrial o financiero. En esa medida, requerían de

percepciones globales y de posiciones unitarias en la búsqueda y defensa de

sus propósitos, y esto ya configuraba una tendencia centralizadora. Pero,

además. Con la simultánea y paralela tendencia concentradora del sistema

crediticio y con la aparición de las corporaciones, los carteles y los trust, la

necesidad de las estrategias centralistas y nacionales se vio acrecentada.

Adicionalmente con el proceso de transnacionalización del capital se acentuó

aún más la tendencia al centralismo, desbordando, incluso, los límites

nacionales.”8

De lo anterior lo que resulta patente, a manera de corolario, es que los

elementos que determinan los fenómenos sociales, cualesquiera que fueran

7 Eduardo Verano de la Rosa, Ponente; Gaceta Constitucional, número 46, quince de abril de 1991; Asamblea Nacional Constituyente; Colombia; pág. 16. 8 Carlos Moreno Ospina; Por qué descentralización?; en Laberintos de la descentralización; Esap; Bogotá; 1994; pág. 16

8

ellos, ya sea la revolución francesa o la regeneración de Núñez, son los

económicos. Lo notamos en Francia en 1789 o en España en 1492, pero se

vuelve aún más ínclito, si lo miramos hoy por hoy, cuando la vida, de un pastor

que mora en los lugares más recónditos del Himalaya, está determinada por los

dictámenes de la economía globalizada.

9

2. Los departamentos en Colombia.

Los departamentos han sido tildados como divisiones arbitrarias y artificiales

del territorio nacional, de ello da cuenta Fals Borda, en la siguiente manera: “sin

negar la existencia centenaria de los departamentos –lo cual ha producido

sentimientos de lealtad regionales con su simbología cultural, que no con la

clase política dominante allí, en lo cual debemos tener el cuidado de distinguir,

como en las divergencias entre La Guajira y el Cesar por un corredor al mar-

cabe recordar lo artificial e imperial de su introducción en 1886.”9

Hoy los departamentos, como entidades territoriales, cumplen el papel de

coordinadores de la planeación y de la acción administrativa local, y de

intermediarios naturales entre la Nación y sus Municipios, de esa manera

fueron concebidos por el Constituyente en 1991, con el ánimo de fortalecerlos.

Una visión en este sentido, es expresada por Ana Lucía Hincapié y Saúl Mesa:

“si por efecto de la ley de creación de los Corpes (Ley 76 de 1985), se asesto

un duro golpe a los departamentos, al darle a las regiones de planificación

funciones similares a los de aquellos entes, y en virtud del enfoque o sesgo

municipalista de la descentralización, es igualmente cierto que salen – los

departamentos- fortalecidos de la Constitución de 1991, en términos de

autonomía política y administrativa. Simultáneamente, las regiones –RAP-

quedan condicionadas a su voluntad asociativa y en la práctica abandonadas

por la Nación, gracias a que se impone la tesis de niveles de planificación

9 Orlando Fals Borda, Ponente; Asamblea Nacional Constituyente; Gaceta Constitucional, número 38; cinco de abril de 1991; Colombia; pág. 5

10

separados en correspondencia con las competencias de la Nación y de los

otros niveles administrativos y territoriales.”10

2.1. Los Departamentos durante el siglo XIX.

La historia departamental en Colombia, comienza con la consolidación (total)

de la independencia en 1819. Una vez se produjo la declaratoria de la misma

en 1810, la preocupación de las antiguas provincias fue la de organizar su

propia administración así como su ordenamiento político. Sin embargo, esos

primeros años de independencia, fueron poco afortunados para quienes

lideraron el proceso independentista, a muchos de ellos les costó la vida, a

manos de sus coterráneos o de los pacificadores de Morillo. El motivo de la

reyerta que había generado el período, que más tarde se denominará “La

Patria Boba“, residía en el profundo desacuerdo que había entre los

neoindependientes por el modelo de Estado que deberían adoptar. “Entre la

escogencia del modelo francés y el federal norteamericano se debatió el

ordenamiento territorial para Colombia, discusión que existió a lo largo del

siglo XIX, hasta que en 1886 los delegatarios de entonces, adoptaron el

modelo napoleónico“.11

“Al declarar la independencia en 1810 fue natural que el primer nombre

nacional quedará en “Provincias Unidas de Nueva Granada”. Para entonces

había 22 provincias, resultado de las subdivisiones de las grandes

gobernaciones coloniales. Este esquema persistió hasta 1819 cuando se creó

la República de Colombia...Los nuevos e inmensos departamentos

conformados entonces se dividieron en provincias, éstas en cantones y éstos

en parroquias. Se establecieron Asambleas (o Cámaras) y gobernadores

10 Ana Lucía Hincapié y Saúl Mesa Ochoa; Lo regional en el proceso de descentralización pasado y futuro; en Hacia una gestión pública orientada a resultados; Departamento Nacional de Planeación; Bogotá; 1996; pág. 165 11 Eduardo Verano de la Rosa, Ponente; Gaceta Constitucional, número 46, quince de abril de 1991; Asamblea Nacional Constituyente; Colombia; pág. 16.

11

provinciales, subordinados a los intendentes de los departamentos. Esta forma

de gobierno territorial perduró casi sin cambios por otros cincuenta años. Las

provincias elegían senadores y representantes, proponían candidatos a

gobernador, y ejercían amplios poderes administrativos y fiscales. Ello abrió

cauce a la federación de los estados soberanos entre 1863 y 1885, cuando el

número de provincias subió a 65. Ellas fueron partes constitutivas de los

nuevos departamentos ordenados por la Constitución de 1886.”12

La Constitución de Rionegro de 1863, al adoptar un régimen federal para el

Estado, dividió al país en 9 Estados Soberanos, de ahí que Carrizosa exprese

que “las divisiones administrativas departamentales obedecieron a principios

de siglo o mucho más tarde en años recientes a una subdivisión de los

antiguos Estados soberanos (Antioquía, Bolívar, Boyacá, Cauca,

Cundinamarca, Magdalena, Panamá, Santander y Tolima). Algunos

departamentos fueron creados sin las condiciones requeridas por la

Constitución por simples motivos de aspiración regional, cuando no de

estrategia electoral de las corrientes políticas predominantes“13

La Regeneración de Núñez es, también, fruto de la necesidad del capital de

cimentar las bases de un Estado Nacional, al igual de lo sucedido en Francia

en 1789. El principio de Centralización política y descentralización

administrativa consagrado en la Carta de 1886 “en el terreno del derecho,

quería decir que si en el pasado había tantas soberanías como Estados

existían, en adelante sólo habría la soberanía de la nación. Como

consecuencia de ello, las partes o secciones componentes de la Nación

perderían sus atributos políticos – los de expedir Constituciones y legislación

12 Orlando Fals Borda, Ponente; Asamblea Nacional Constituyente; Gaceta Constitucional, número 38, cinco de abril de 1991; Colombia; págs. 2 y 3 13 Vásquez Carrizosa Alfredo; El Poder presidencial en Colombia; Editor Enrique Dobry; Bogotá; 1979; pág. 396

12

propias – que quedarían concentrados en las autoridades nacionales. Al revés

de lo que ocurría en el pasado, los Departamentos, cuyo sólo nombre por

comparación con el de Estados anuncia la profundidad del cambio, no tendrían

sino las facultades que la Constitución y las leyes les concedieron y éstas no

podían ser sino de naturaleza administrativa, con el único fin de realizar una

descentralización administrativa“14

Desde la óptica netamente jurídica, plantea Vidal Perdomo que “para dar curso

al postulado de la descentralización administrativa, que debía desenvolverse a

través de los Departamentos y Municipios, la Constitución de 1886 repite el

carácter administrativo de sus funciones y autoridades. En el artículo 182 se lee

- Los departamentos para el servicio administrativo, se dividirán en provincias,

y éstas en Distritos municipales -. A continuación el artículo 183 - Habrá en

cada Departamento una corporación administrativa denominada Asamblea

Departamental -“15

2.2. Los Departamentos durante el siglo XX.

La historia jurídica de los departamentos, y en general, de todas las entidades

territoriales, no ha presentado en el siglo XX, mayores altibajos, así tenemos

que “en cuanto concierne a la organización departamental y municipal, el Acto

reformatorio número 3 de 1905 facultó a la ley para alterar la división territorial

de la República, para formar el número de departamentos que estimará

conveniente; para segregar distritos municipales a los departamentos

existentes; para determinar la base de población que corresponda, y distribuir

14 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal: Puntos de

Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla; 1978; pág. 8

15 Ibid; pág. 9

13

entre los departamentos los bienes y cargos. Por medio del Acto Legislativo

número de 1907, fueron remplazadas las Asambleas departamentales por

Consejos Administrativos elegidos por las municipalidades. La ley 17 de 1905

creó más de treinta departamentos “16

Por su parte, “el acto legislativo número 3 de 1910 volvió por los fueros

departamentales y municipales aprobando disposiciones de este tenor – el

territorio de la República se divide, para efectos de administración pública, en

departamentos a cuya cabeza se encuentra un Gobernador, los departamentos

se dividen en distritos municipales y pueden tener divisiones provinciales u

otras; los bienes y rentas de los departamentos y municipios son de su

propiedad exclusiva y gozan de la protección de los que poseen los

particulares; se restablecen las Asambleas departamentales como cuerpos de

elección popular y se les devuelven sus funciones” 17

Con la reforma constitucional de 1936, son eliminadas las provincias del

ordenamiento jurídico colombiano, dejando exclusivamente, a los

departamentos y a los distritos municipales como entidades territoriales de la

República. Mientras tanto la reforma del 68, planteó un fortalecimiento del nivel

departamental, que Vidal Perdomo describe así: “se tiene entonces que por la

tutela sobre los municipios y la desaparición del antiguo sistema administrativo

provincial, los departamentos se afirman como la sede de la descentralización

administrativa en Colombia. Tal es la inclinación que en ese punto ofrece el

derecho constitucional colombiano que hasta los propios servicios nacionales

deben prestarse respetando los límites departamentales“.18 Al respecto, Alvaro

Tirado Mejía, concuerda al afirmar que “al comparar la atención que la

16 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal: Puntos de

Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla; 1978; pág. 9

17 Ibid; pág. 10

14

Constitución Nacional (la de 1886) brinda al departamento en contraste con el

municipio, se puede deducir que es la organización departamental y no la

municipal la base del aparato territorial del Estado”.19

Tirado Mejía es bastante enfático al afirmar que “el tipo de organización

regional del país no se modifica desde 1886... continua la misma división en

departamentos y en ellos subsisten las asambleas pero ya prácticamente sin

funciones... Lo único que se ha dado para modificar esta situación, es la

división de antiguos departamentos. En ello ha primado mas la mecánica

política, el Clientelismo y la burocracia, que razones de peso. A partir de la

conformación del Frente Nacional en 1958, en razón de que el Plebiscito

establecía que cada departamento debía tener una representación

parlamentaria mínima, los apetitos burocráticos crecieron y para saciarlos se

procedió a dividir antiguos departamentos. Caldas en Caldas, Risaralda y

Quindío. Donde más obro la mecánica de división fue en la Costa Atlántica, en

donde los antiguos departamentos de Bolívar y Magdalena fueron cercenados.

Así en los años cincuenta surgieron Córdoba, Sucre, Cesar y la Guajira. En

esta forma el grupo de la costa con siete departamentos, tiene el mayor peso

parlamentario tal como se manifiesta en la elección de mesas directivas de

Senado y Cámara, y sobre todo en el lucrativo nombramiento, desde el punto

de vista burocrático, del Contralor General de la República.”20

Por su parte, Jaime Castro, quien fuera Alcalde de Bogotá y más tarde

Constituyente, percibía en 1986 la situación de los departamentos, en la

siguiente forma: teniendo en cuenta que “las normas vigentes asignan

competencia amplia en materia administrativa a los departamentos. En

18 Ibid; págs. 14 y 15 19 Alvaro Tirado Mejía; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; página 69 20 Ibíd; página 53

15

principio, para el adelantamiento y mejora de sus territorios y el bienestar de

sus habitantes, pueden y deben hacer todo lo que sea necesario; en la

realidad, hacen muy poco como entidades prestadoras de servicios y

ejecutoras de obras. Salvo contadas excepciones, han fracasado en el

cumplimiento de sus principales tareas... Las causas de esta situación son

varias. Una de ellas tiene que ver con su crónica penuria fiscal pues apenas

pueden sufragar sus más elementales necesidades, subsistir

burocráticamente.”21 Y sostiene, “en una época el ingreso público se repartía

en forma más o menos aceptable entre los tres citados niveles administrativos

- se refiere a la Nación, al Departamento y al Municipio -. El esfuerzo tributario

consentido por los colombianos llegó incluso a dividirse casi por partes iguales

entre la Nación, los Departamentos y los Municipios. En los últimos lustros no

ha ocurrido así. El proceso centralizador canalizó igualmente los recursos a

favor de la Nación.“22

Parece ser, supone Castro que “el departamento como entidad captadora de

recursos propios parece haberse agotado. (Ver Anexos, Cuadros No. 4 y 5,

página 64) Las causas pueden ser múltiples: La nación tomó para sí la casi

totalidad de los impuestos, se acabó la imaginación tributaria de quienes

deben crearle fuentes de ingreso de los departamentos, las gentes no

consienten o toleran mas desembolsos a favor de una organización que no

presta ningún servicio, que no cumple función positiva”23.

Y agrega, el mismo autor, “el proceso centralizador desequilibró el crecimiento

del aparato administrativo del Estado y deterioró sus manifestaciones más

21 Jaime Castro Castro; Código de Régimen Departamental; Editorial Oveja Negra; Bogotá;

1986; pág. 13

22 Ibíd; pág. 7

23 Alvaro Tirado Mejía citando a Jaime Castro Castro; en Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; página 146

16

importantes, situaciones que a su vez perturban con consecuencias graves, la

vida político-administrativa de la nación.”24 Así las cosas, “antes que el tamaño

del Estado lo que se debe revisar es mas el reparto de competencias y

recursos entre los diferentes niveles administrativos y la clase de relaciones

que establecen, que un problema del tamaño del Estado.”25

Pero si en el plano jurídico, los cambios no eran tan notorios; los guarismos

económicos daban cuenta de la generación de una gran brecha entre

Departamentos pobres y ricos, tenemos que “en 1952, a partir de las

estimaciones que tomaban en cuenta el comportamiento de diez factores

económicos (depósitos bancarios, ahorros, ingresos departamentales, número

de vehículos automotores, kilovatios instalados, consumos de azúcar,

cigarrillos, cerveza, ganado y compraventas), se estableció una suerte de

categorización de los departamentos... Según ésta, el departamento

colombiano más rico era el de Cundinamarca, en el cual se concentraba el 27%

del ingreso de todo el país. Siguen luego el de Antioquia, con 16% del ingreso;

el Valle, con 13; Caldas con 10% y el Atlántico con el 8% del ingreso total.” 26

Esta situación continúo progresando, así lo expresa Tirado Mejía al afirmar con

vehemencia, “con tales condiciones de disparidad en lo económico, en los

ingresos y en los servicios, como lo ejemplifica profusamente el informe

Wiesner Bird, la igualdad jurídica del término departamento, no hace mas que

encubrir profundas diferencias.”27

24 Jaime Castro Castro; Código de Régimen Departamental; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1986; pág. 12 25 Ibíd; pág. 12 26 Octavio Barbosa Cardona; Región y proceso de Descentralización en Colombia; Esap; Bogotá 1999; pág. 26 27 Alvaro Tirado Mejía citando a Jaime Castro Castro; en Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; página 71

17

Un nuevo ciclo para los departamentos se inicia a partir de la expedición de la

Constitución de 1991, fundadora del Estado Social de Derecho, que establece

una República unitaria, descentralizada y con autonomía de las entidades

territoriales, que busca reanimar a los criticados y alicaídos departamentos. Un

punto fundamental en esta reciente Carta de Navegación es la introducción y

desarrollo “del concepto de autonomía... Como un atributo de las entidades

territoriales, es decir, de aquellas unidades político-administrativas del Estado

que conforman la división general del territorio a diferencia de las demás

divisiones que puede establecer la ley para el cumplimiento de las funciones y

servicios, las cuales no gozan de los principios derivados de la autonomía.”28

El principio de autonomía establecido en el artículo 287 de la Constitución

política de 1991, reviste la mayor importancia para los entes territoriales,

podríamos decir que es el pasaporte hacia la mayoría de edad institucional. En

desarrollo de éste las entidades territoriales son autónomas para la gestión de

sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y de la ley. Y en virtud del

cual tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias

2. Ejercer las competencias que les correspondan

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales.”29

No obstante, la expedición de las nuevas normas, la mayoría de las

Administraciones departamentales han sido inferiores al compromiso histórico

que la nueva Carta les ha asignado. Y si antes estaban en crisis, los últimos

acontecimientos las ponen en la bancarrota. Para tener una mayor ilustración

sobre este punto, sugiero que usted se remita al capítulo 4.

28 Julio Enrique Ortiz Cuenca; Tienen vigencia los departamentos en Colombia?; Escuela Superior de Administración Pública; Santa fe de Bogotá; 1999; págs. 11 y 12

18

3. Los contenidos de la Descentralización Administrativa.

3.1. Descentralización en el Ambito Global

Para abrir este acápite con broche de oro, me parece bastante sugerente citar

a Tocqueville, quien con mucha perspicacia planteó “ la mayor parte de los que

en Francia hablan contra la centralización no quieren, en el fondo, destruirla;

unos, porque detentan el poder y los demás, porque esperan obtenerlo. La

descentralización al igual que la libertad, es algo que los jefes del pueblo

prometen, pero que nunca conceden. Para obtenerla y conservarla el pueblo no

debe contar mas que con su propio esfuerzo; y si él mismo no tiene voluntad de

tal cosa, el mal carece de remedio.”30

La descentralización no es un término nuevo para nosotros, al menos eso ha

sucedido así en el papel, pues desde el siglo XIX encarnó el espíritu de la

Constitución de Núñez. “Lo que en la práctica se dio entre nosotros con la

regeneración fue una centralización política seguida de una centralización

administrativa, muy rígida, debido fundamentalmente al fuerte régimen

presidencialista que se implantó.”31

No obstante lo anterior, es esclarecedor el hecho que no se haya dado

aplicación al principio de Descentralización Administrativa consignado como

29 Escuela Superior de Administración Pública; Constitución Política de Colombia; Tercera Edición; Esap; Bogotá; 1992; pág. 116 30 Alvaro Tirado Mejía citando a Alexis de Tocqueville; en Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; página 22 31 Ibíd; págs. 24 y 25

19

letra muerta en la Carta, puesto que esto no se debe al fuerte régimen

presidencialista que percibe Tirado Mejía, sino que, por el contrario, el fuerte

régimen presidencialista es también una respuesta a la necesidad, netamente

económica, de consolidar, el apenas incipiente Estado Nacional, a fin de que

éste creara las condiciones requeridas para ensanchar el mercado interno del

país. Evidentemente la descentralización administrativa si se produjo, pero fue

de manera funcional, o como dicen los teóricos del derecho administrativo por

servicios. La Nación, por la gran cantidad de servicios que debió asumir a

través de su nivel central, no dio abasto y por ello surgen en aquella época, los

llamados Institutos descentralizados con el objetivo de aliviar las pesadas

cargas de la misma, pero sin que eso implicara perder el control real sobre las

funciones transferidas y/o sobre los órganos que las asumían. De esto, es una

muestra exquisita e incluso, para algunos, hilarante, de esa realidad: “como en

varias ocasiones se ha destacado, los llamados institutos descentralizados han

concentrado una serie de atribuciones propias de los municipios que han

perdido competencias y se ha llegado a la paradoja de que un instituto que

lleva el nombre de Caminos Vecinales, opera desde Bogotá.”32

Por eso resulta palmario, bajo cualquier óptica, que el actual proceso de

descentralización de los Estados Modernos obedece a la exigencia de relanzar

la acumulación capitalista en todos sus niveles, liderada sin lugar a dudas por

el capital transnacional. Producto de la disminución de la rentabilidad del

capital, entre otros factores por la disminución de la productividad del trabajo, la

pesada carga impositiva y laboral a costa de las empresas, agudizada aún más

por la denominada crisis del petróleo en el decenio de los setentas. El modelo

de dirección estatal fuertemente centralizado y basado en las políticas de

bienestar, que en algún tiempo fueron la solución a un escollo anterior, serían

reconocidos como las talanqueras a la eficiente movilidad del capital.

32 Alvaro Tirado Mejía; en Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; pág. 63

20

Ante la dramática situación de la economía mundial, se busca en los principios

clásicos de la teoría económica, la solución a la crisis. Los países altamente

industrializados, viéndose seriamente afectados, marchan a la vanguardia

como julos en tiempo de guerra, entre ellos Inglaterra y Estados Unidos, y

desde estas dos economías, principalmente, se comienzan a irradiar, a través

de organismos multilaterales como el Banco Mundial o el FMI, las fórmulas

salvadoras del neoliberalismo o neoconservadurismo. El nuevo modelo

plantea específicamente una serie de medidas económicas que deben ser

adoptadas por el Estado, medidas que por supuesto van afectar a amplios

grupos sociales. Situación ésta que hace paladino un principio económico

fundamental: “el Estado gira en función de la economía y no al revés.”

La economía determina al Estado. Decididamente lo expresa Uribe Uribe, “los

economistas justificamos la existencia del Estado a través de los fallos del

mercado.”33 Por eso uno de los paquetes del nuevo modelo sirve para precisar

“las modernas tendencias del intervencionismo estatal, para ello se tomará

como base el documento elaborado por la Federación Colombiana de

Municipios y FESCOL:

- El Estado sólo interviene cuando los particulares lo demandan.

- El estado somete su intervención a la aprobación y evaluación de los

particulares mediante mecanismos de la democracia participativa.

- El Estado y los particulares deciden, ejecutan, controlan y evalúan

conjuntamente.

- Las decisiones privadas de asignación de recursos interesan al Estado y

autorizan su intervención.

A los anteriores cuatro criterios podrían agregársele otros tres así:

33 Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa; Volumen 13, número 29; Universidad de Antioquia; 1999; pág. 177 y 178

21

- El acceso universal a la prestación de los servicios públicos básicos, los

cuales son responsabilidad del Estado (aunque no su prestación directa).

- La protección al medio ambiente y al sistema ecológico.

- La eficiencia e internacionalización de la producción.“34

Las reformas económicas desarrolladas a finales de los setenta y principios de

los ochenta en Inglaterra por la Dama de Hierro, Margareth Thatcher, son un

vivo ejemplo de este proceso, a ello se refiere el profesor Jorge Cárdenas

cuando asume que:“ la modernización no se realiza exclusivamente en el plano

de la economía. La modernización es también imperativa en el plano del

Estado, sobre todo, en las instancias correspondientes al Estado como

instrumento y conlleva la adecuación o ajuste del aparato estatal a la

“reestructuración” económica. Descentralización territorial, privatización,

reformas fiscales, son políticas que conducen al cumplimiento de la estrategia

de reducción y flexibilización del Estado que procura encuadrar en una relación

homotética el par Estado- Economía.”35

Según Kalmanovitz, “los principios centrales del modelo neoliberal son: 1. las

fuerzas del mercado son las más eficientes asignadores de recursos; 2. El

Estado no debe intervenir en la economía, a no ser para garantizar el libre

juego de tales fuerzas, 3. La inflación es un problema monetario que debe

pasar, en buen parte, por la intermediación financiera, 4. La economía debe

abrirse al mercado mundial y al flujo internacional de la economía.“36

34 Juan Gómez Martínez, Ponente; Asamblea Nacional Constituyente; Gaceta Constitucional, número 32, primero de abril de 1991; Colombia; pág. 4 35 Jorge Cárdenas Galvis; Recuento de un proceso inconcluso; Revista Criterio No. 20; Santa Fe de Bogotá; Julio de 1994; pág. 102. 36 Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización; en Laberintos de la Descentralización; ESAP; Bobotá; 1994; pág. 40.

22

Claramente, las reformas al Estado tienen su origen en el hecho que “el capital,

la misma relación social que había erigido el Estado democrático con el fin de

apoyar y respaldar el proceso de acumulación a escalas nacionales, ahora, en

su etapa de transnacionalización, se vio constreñido por el conjunto de

acuerdos y reglamentaciones que constituían la esencia del sistema político.

Se requería, en esta nueva fase de una flexibilidad total, que rompiera la

camisa de fuerza que representaba el incrementar las ganancias

simultáneamente con el consumo de las masas. El estado comenzó a ser

calificado como un aparato coercitivo para el capital que, con sus compromisos

políticos, impedía la libre movilidad de los recursos para su colocación en las

regiones y actividades más rentables; como una entidad que despilfarraba la

riqueza social en el mantenimiento de unos niveles de vida que no

correspondían a su utilización más eficiente.”37

Sin embargo, “no puede afirmarse..., que el proceso de transnacionalización

del capital haya conducido a que los Estados latinoamericanos confronten una

progresiva pérdida de identidad como instancias articuladoras de los intereses

de sus respectivas sociedades y que, por ende, se encuentren en un definitivo

proceso de desnacionalización... Por el contrario, han sido y son cada vez más

frecuentes las exigencias ciudadanas y comunitarias por una mayor presencia

del Estado en los países de América Latina.”38 Lo que subyace como una

verdad inocultable en América Latina es que, los países de la región, no

estaban preparados para asumir esta nueva fase del capital, por cuanto aún;

sus economías no han madurado lo suficiente, pero además, las reformas

fueron impuestas por los organismos multilaterales a sabiendas de los graves

efectos que podían provocar.

37 Carlos Moreno Ospina; Por qué descentralización?; en Laberintos de la descentralización; Esap; Bogotá; 1994; pág. 20 38 Ibid; pág. 25

23

Por eso, no es gratuito que, “los efectos de este intento de aplicación del

modelo neoliberal fueron funestos para el país; es así como el sector industrial

perdió todo el dinamismo que había logrado a finales de los 70, y entró en una

situación de estancamiento a finales del 82. Mientras tanto, el sector financiero

había crecido desmesuradamente, esto, a su vez, tuvo consecuencias en la

configuración espacial del país, ya que la concentración de la población y de

las actividades económicas en términos espaciales se acentúo debido, por una

parte, a que el sector más dinámico de la economía, el de las actividades

financieras, tiende perfectamente a ubicarse en las grandes concentraciones

urbanas y, por otro, a que la intensificación de los procesos de modernización

de la agricultura especialmente del café, generó un aumento de la

productividad y un consiguiente desplazamiento de la fuerza de trabajo rural

hacia las grandes ciudades.“39

De esta forma, “el capital viene perdiendo sus raíces tanto sectoriales como

regionales o locales, dando lugar a su creciente desectorialización y

desterritorialización. Este comportamiento no resulta ajeno a las empresas

regionales o locales más dinámicas, cuyas estrategias de crecimiento también

las obligan a diversificar (sectorial y territorialmente) sus inversiones para poder

asegurar la continuidad de su expansión, conforme a las condiciones para la

mejor valorización de sus capitales que perciben en otras partes de su espacio

nacional o, fuera de él. Consecuentemente, en los países de mayor desarrollo

capitalista de la región, este comportamiento se ha traducido en un persistente

debilitamiento del tipo tradicional de empresa, cuyo crecimiento se realizaba

apegado a determinados sectores y/o lugares del territorio.“40

39 Carlos Moreno Ospina; Por qué descentralización?; en Laberintos de la descentralización; Esap; Bogotá; 1994; págs. 39 y 40 40 Carlos De Mattos; Nuevas estrategias empresariales y mutaciones territoriales en los procesos de reestructuración en América Latina; en Laberintos de la Descentralización; Esap; Bogotá; 1994; pág. 66

24

3.2. Descentralización y centralización en Colombia.

Entender las dinámicas internas del país, permite dilucidar muchos aspectos

importantes del acontecer nacional, “el modelo de crecimiento capitalista que

predomina..., entre 1930 y 1967 aproximadamente, es un modelo de

crecimiento hacia adentro, identificado como el modelo de sustitución de

importaciones y liderado por los sectores industrial y agoroexportador cafetero,

que contó con el total respaldo de los sectores dominantes...Mientras tanto,

desde nuestro ángulo de análisis lo que el periodo desde 1974 – 1982 muestra

es la consolidación de un nuevo patrón de acumulación basado en el sector

financiero como el sector punta de la acumulación, apoyándose en una

estrategia Neoliberal.”41

Las regiones de menor desarrollo industrial, fueron el caldo de cultivo perfecto

para la proliferación de las prácticas clientelistas, debido a que son altamente

dependientes de las transferencias del gobierno central y “siendo el Estado el

principal empleador a nivel regional, la ausencia de fuentes de empleo posibilita

que la primera y más importante condición para ser funcionario público sea

matricularse en un grupo político local.”42 Lo que le permite contar al Jefe

político, con los funcionarios públicos dispuestos a satisfacer las necesidades

de su clientela; porque precisamente el sistema funciona cuando las personas

carentes de recursos, ofrecen lealtad política al patrón, a cambio de una

satisfacción a cuenta gotas de sus necesidades, puesto que ahí está el secreto

de la sumisión. En ese sentido podemos definir tentativamente “al Clientelismo

como las relaciones de intercambio de prestaciones y contraprestaciones entre

quienes, a falta de recursos (clientela), garantizan lealtad política hacia terceros

en razón de su poder económico, político e influencia social, podemos destacar

41 Jairo Enrique Rodríguez Hernández.; Acumulación de Capital y estructuración espacial Cuadernos de Economía. Número 12; Universidad Nacional; 1998; págs. 98 y 99 42 Eduardo Díaz Uribe; El Clientelismo en Colombia: Un estudio exploratorio; El Ancora Editores; Bogotá; 1986; pág. 45

25

que se trata de una relación asimétrica, es decir, de una relación en la cual una

de las partes tiene poder (patrón) mientras la otra no lo tiene (cliente)” 43

En estas regiones se reproducía el clientelismo a pasos más agigantados,

debido al círculo vicioso que se generaba en torno a la utilización de los

recursos públicos, girados por la Nación, pues representaban la mayor, sino la

única, fuente de subsistencia, para la comunidad altamente necesitada, y la

posibilidad de conservar el poder y sus prebendas, para el Jefe Político.

Mientras tanto en las grandes ciudades, se concentraba la industria, la riqueza,

el empleo y gran parte de la población del país.

Una descripción patente del fenómeno es realizada por Tirado Mejía: “en los

últimos tres decenios se nota un proceso de concentración en dos sentidos:

a. Dentro de la creciente urbanización que registra el país, 70% de los

habitantes son urbanos, éstos se concentran en las cuatro mayores

ciudades que cuentan con el 40% de los habitantes y un peso similar o

mayor en lo económico.

b. El ritmo de crecimiento de Bogotá, muestra una tendencia hacia la

concentración, no solo respecto a todo el país, sino también en relación con

las tres ciudades que le siguen” 44

Eduardo Díaz Uribe, no podía dar mejor cuenta del fenómeno del clientelismo:

“estamos frente a dos racionalidades y estilos cualitativamente distintos: la

llamada tecnocracia definiendo políticas desde una perspectiva

supradepartamental, internacional y a largo plazo, como corresponde al capital;

y, la otra, la clientelista definiendo acciones en materia de inversión pública en

los niveles regionales que son el campo de acción del mundo político, de los

profesionales de la política...Si bien ambas racionalidades se repelen, también

43 Ibid, pág.12 y ss.

26

se requieren: la una no puede existir sin la otra. El poder central y el gran

capital necesitan de la estabilidad política y electoral que solo les puede ser

garantizada por la clase política, y esta última, para reproducirse, requiere del

poder del Estado y de su presupuesto”45

Y continúa Díaz Uribe: “una de las características de la gestión pública local es

el fomento de proyectos y obras que no generan impacto en materia de

desarrollo económico y social... Si bien el Clientelismo es inoperante frente al

desarrollo económico y social, no por ello es políticamente incompetente; por el

contrario, su fortaleza radica en la debilidad y postración económica de las

grandes mayorías del país, ya sea para movilizarlas como carne de cañón a

cambio del derecho de trabajar la tierra, como ocurrió en el siglo pasado, o por

la luz eléctrica, la Salud, la educación, la muerte en vida o la muerte a secas,

como ocurre hoy...La planeación centralizada solo es eficiente en la medida en

que tiene que dar cabida la los intereses clientelistas en el presupuesto

nacional y en los argos de dirección del Estado para garantizar la estabilidad

política. Lo anterior se traduce en ejercicios de planeación que no pasan del

papel a tiempo que la previsión en materia de política económica y social se ve

relegada frente a la realidad objetiva de legitimación electoral del régimen

económico predominante, institucionalizado y sostenido por los partidos

tradicionales.”46

Las dinámicas de la centralización y la concentración del capital, en las

grandes ciudades del país, eran legitimadas electoral y políticamente por el

clientelismo. La centralización administrativa, como lo muestran los cuadros

44 Alvaro Tirado Mejía; en Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; pág. 58 45 Eduardo Díaz Uribe; El Clientelismo en Colombia: Un estudio exploratorio; El Ancora Editores; Bogotá; 1986; pág. 61 y ss. 46 Ibíd; 1986; pág. 65 y ss.

27

No. 1 y No. 2, (Ver Anexos, página 63) es condigna a la concentración y

centralización del capital. De esa manera se explica la centralización

administrativa creciente entre 1930 y 1980 en Colombia; así como también el

hecho que el principio de descentralización administrativa de la Constitución

de 1886, no hubiera tenido aplicación práctica.

3.3 Qué es la Descentralización ?

Muchos son los conceptos que se han elaborado con respecto a la

descentralización, presentaremos a continuación los más importantes, y en la

medida de lo posible trataremos de relacionarlos con el régimen departamental:

Tirado Mejía, expresa que “la descentralización puede mirarse bajo muchos

aspectos. Como traspaso de competencias entre el nivel central hacia las

comunidades locales; como radicación de competencias de carácter

administrativo en manos de las autoridades regionales o locales; como gestión

autónoma de los intereses locales. Ha sido definida como una repartición de

poderes entre el Estado y las colectividades, según modalidades variables que

siguen las tradiciones históricas de cada país.”47

Hernando González plantea que “si entendemos por descentralización el

reconocimiento de competencias – capacidad de decisión, de manejo de

recursos- a organismos no subordinados al nivel nacional y si descentralizar

significa redistribuir poder entre la Nación y las entidades territoriales, es claro

que dicha descentralización se ha focalizado hacia los municipios y muy poco

ha avanzado en las instancias territoriales intermedias. Se esperaba que el

departamento se fortaleciera en su papel de intermediador con la Nación y en

47 Alvaro Tirado Mejía citando a Luis Ricardo Paredes; en Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; pág. 62

28

su rol de promotor del desarrollo económico, pero en este sentido poco se ha

avanzado.“48

Wilson Herrera esgrime que para responder al interrogante de qué es la

descentralización “es importante hacer dos distinciones básicas: una con

respecto a su significado, y otra con respecto a sus objetivos. En lo que hace

referencia a su significado existen dos versiones: la primera versión, formulada

por Von Haldewang, concibe la descentralización como un proceso mediante el

cual se “modifica el aparato institucional político-administrativo, trasladándose

competencias a unidades inferiores (funcional o territorialmente definidos)

dentro del aparato estatal, o bien a instituciones fuera del Estado”. La segunda

versión, formulada por muchos autores latinoamericanos, la resume De Mattos

así: la descentralización es un proceso mediante el cual se “ aumenta el poder

y la autonomía de decisión y de control de recursos, las responsabilidades y las

competencias de las colectividades locales, en detrimento de los órganos del

estado central”.49

Por su parte “para la concepción neoliberal, la descentralización tiene como

objetivo básico “lograr la asignación más eficiente de los recursos del Estado y

el mejoramiento de la calidad de los servicios esenciales”. Así, la

descentralización se concibe como un mecanismo que pposibilitaría al estado

tomar sus decisiones de acuerdo con criterios de beneficio-costo. Dicho criterio

de esta concepción, implica dos aspectos: por un lado, que la cantidad ofrecida

de los servicios prestados por el Estado estaría determinada por las

preferencias reveladas “de los individuos que se reflejarían en los mecanismos

de mercado... Y por otro lado, las entidades estatales prestadoras de los

48 Hernando González; Regionalización y descentralización; de Hacia una gestión pública

orientada a resultados; Departamento Nacional de Planeación; Bogotá; 1996; pág. 185

49 Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización; en

Laberintos de la Descentralización; ESAP; Bogotá; 1994; págs. 45 y 46

29

servicios determinarán sus gastos de acuerdo con los ingresos recibidos, es

decir, de acuerdo a la demanda real de estos.“ 50

Para muchos estructuralistas como “Borja y Boisier, la descentralización

constituye un mecanismo idóneo para solucionar los principales problemas

políticos y económicos de los países latinoamericanos. Dentro de ésta

perspectiva, la descentralización tendría como objetivos básicos:

1. Promover el desarrollo regional; 2. Democratizar los procesos sociales; 3.

Aumentar la participación popular; y 4. reducir la injusticia social.“51

Expone, Darío Restrepo, “cuando se habla de descentralización se entiende

usualmente la transferencia del poder de decisión y ejecución de políticas

públicas de los órganos centrales del gobierno y del Estado a las entidades

territoriales y las fuerzas vivas que allí habitan. Para que se pueda asumir la

descentralización se requerirá entonces implementar tres aspectos:

a) La transferencia de competencias administrativas, de planeación y de

regulación de todos aquellos sucesos que ocurran en cada entidad territorial

y cuyo impacto se límite a la entidad y a la población correspondiente...

b) Los recursos para poder asumir toda esta serie de competencias que

afectan la calidad de vida y la cotidianeidad de la población...

c) En tercer lugar y lo más importante es la capacidad política de las entidades

territoriales y de la población que allí habita para tomar las decisiones sobre

cómo administrar las funciones y los recursos descentralizados y propios” 52

50 Ibid, pág. 46 51 Ibid, págs. 46 y 47. 52 Darío Restrepo; Cartografía de la descentralización, emergencia, actualidad e indefiniciones;

en Laberintos de la Descentralización; ESAP; 1994; pág. 83

30

Desde un ámbito jurídico “la descentralización territorial. Es el otorgamiento de

competencias o funciones administrativas a las colectividades regionales o

locales, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia

responsabilidad. Es decir, que se les otorga a las colectividades locales cierta

autonomía para que se manejen por sí mismas.”53

“ Para que se presente realmente esta descentralización (territorial) se requiere

la presencia de varios elementos:

1. La existencia de necesidades locales, es decir, diferentes de aquellas que

son comunes a toda la nación.

2. La personería Jurídica pues es evidente que para que una colectividad

pueda realmente manejarse a sí misma, requiere tener la capacidad de ser

sujeto derechos y obligaciones.

3. Autonomía financiera, es decir, que la entidad territorial tenga su propio

patrimonio y presupuesto diferente de los de la nación.

4. Autonomía administrativa, es decir, que se puedan organizar internamente

de manera autónoma.

5. Existencia de autoridades locales en el sentido de autoridades propias,

elegidas por la misma comunidad o nombradas por sus representantes.

6. Existencia de un control por parte del poder central, pues tratándose de un

sistema unitario no puede pensarse que las entidades territoriales gocen de

total autonomía.”54

Para mi la descentralización es el proceso que otorga empoderamiento a las

comunidades locales, para que éstas sean sujetos activos de su propio

desarrollo. El empoderamiento implica tener autonomía para decidir cuando es

menester hacerlo, en tal sentido, para que haya autonomía se requiere tener el

control sobre lo que se administra; es decir, sobre los recursos que necesito

53 Carlos Alberto Cortés Riaño;. Régimen político Departamental; Legis Editores; Bogotá; 1987; Pagina 12 54 Ibid, pág. 13; Carlos Alberto Riaño citando a Libardo Rodríguez

31

para hacer mi labor. En otras palabras, no puede haber descentralización sino

tengo los recursos para efectuar mis tareas, llámense conocimiento, dinero, o

simplemente capacidad. Es esta pues, una realidad que afecta a las entidades

territoriales, la situación actual de los departamentos da cuenta de ello.

3.4 Cuál es el propósito de la descentralización?

Al igual que las demás políticas, incluidas en el modelo neoliberal, tales como

la privatización, la descentralización tiene como propósito generar por un lado,

las condiciones necesarias para que el capital vuelva a las sendas de la

rentabilidad económica, y por el otro lado, busca disminuir el gasto público de

los Estados, vía mayor eficiencia en la ejecución del mismo, atendiendo al

principio que los problemas se solucionan en el nivel que son importantes,

sobra decir, que ese nivel son los espacios locales y regionales. En este orden

de ideas, una disminución en el gasto público, redundaría en una disminución

de los gastos de las empresas, vía disminución en las cargas impositivas, y al

mismo tiempo generaría mayores utilidades netas.

A diferencia de la fase anterior del capitalismo, cuando este requirió para su

expansión y crecimiento de la anuencia de un Estado Nacional fuerte, hoy, es

preclaro que con la consolidación de los grandes capitales financieros, se

necesitan nuevos espacios para trasladarse con mayor movilidad y seguridad.

La especulación financiera que generó una considerable crisis en los países

desarrollados, en los setentas, fue uno de los fenómenos que produjo una seria

desestabilización en el sistema y en últimas dejó muchas enseñanzas. El

capital no se puede quedar quieto, suyo es el movimiento constante, propio de

un ser vivo. La globalización es el producto de esa necesidad. Su mirada hacia

lo regional, está dada por que allí existen posibilidades de inversión. El rescate

de lo local, de lo diverso, de la heterogeneidad, es parte de su nueva filosofía,

para crear nuevos mercados, para lanzar nuevos productos, para crear nuevas

necesidades, para no quedarse quieto, para buscar mayor rentabilidad. La

32

descentralización entendida como el empoderamiento de las comunidades

locales busca generar un interlocutor válido y confiable para el capital, de esta

manera se deben visualizar los presentes procesos descentralizadores.

En concordancia con lo anterior Darío Restrepo plantea que “la

descentralización de funciones y recursos, y el fortalecimiento de las entidades

territoriales, tienen como norte la búsqueda del acercamiento de lo público y lo

estatal al mercado. Por una parte, acerca la definición de políticas, su

financiación y ejecución, su validación, sus mecanismos de evaluación, control

y seguimiento, a los mercados locales. Por otra parte, permea las instituciones

a la participación de los diferentes agentes del mercado en la definición de las

decisiones colectivas, públicas y estatales. La descentralización supone

entonces grados de autonomía política, de autodefinición de las entidades

territoriales, precisamente para que su gestión pueda ser expresión del

mercado y de sus agentes naturales, los productores y consumidores. “ 55.

Ahora bien, hay que tener en cuenta que “el problema de la descentralización

no es neutro y su resolución pasa necesaria y fundamentalmente por las

instancias políticas debido a los intereses que toca, los cuales, como en toda

las ocasiones de privilegio, no van a estar conforme con una modificación del

statu quo que les beneficia”.56

Apegarse a concepciones legalistas es el pronunciamiento de quienes

consideran que la norma es la que determina la dinámica de la realidad;

“algunos limitan el problema a la dicotomía centralismo – descentralismo

administrativo, como se plantea en el actual debate al respecto, lo cual reduce

la discusión a una escala tan simplista como que todos los males del país se

deben al centralismo, mientras a la imprecisas propuestas de descentralización

55 Darío Restrepo; Cartografía de la descentralización, emergencia, actualidad e indefiniciones; en Laberintos de la Descentralización. ESAP.1994 .Pág. 107. 56 Alvaro Tirado Mejía; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra;

Página 61

33

se les otorga la capacidad milagrosa de solucionar una variedad de asuntos

que van desde la crisis final de los gobiernos locales, le reivindicación de los

sectores populares, la eficiencia administrativa y la democracia, hasta todo tipo

de conflictos entre Estado y población. Esta interpretación que ha hecho

carrera en los partidos tradicionales parte del desconocimiento de la estrecha

relación existente entre los procesos de desarrollo capitalista y

descentralización administrativa y la responsabilidad que en materia les

corresponde a los grupos políticos locales y a las maquinaria bipartidistas. 57

“En últimas, considerar que la descentralización pueda contribuir para lograr

un desarrollo económico equitativo en términos espaciales, implica, o bien

sostener que el modelo neoliberal vigente tiende hacia una desconcentración

de los beneficios del desarrollo en términos espaciales, o bien considerar que

la descentralización podría transformar los ejes fundamentales de la dinámica

capitalista. Lo anterior significaría que una reforma de tipo político-

administrativa podría generar cambios en el modelo económico neoliberal, lo

cual iría contra los mismos presupuestos que han inspirado y guiado los

procesos de reforma del Estado. En este caso, una revisión de los procesos de

descentralización en América Latina muestra que no existe en éstos ningún tipo

de evidencia que vaya en tal sentido”.58

Hacer lecturas, que solo se limiten a establecer las incidencias políticas,

comunitarias, participativas de la descentralización en la vida local puede que

sea relajante pero no se compadece de una realidad que ha sido por lo demás

impuesta desde fuera “más bien, la descentralización es uno de los

instrumentos que, junto con la desburocratización y la privatización, se han

57 Eduardo Díaz Uribe citando a Hitsson Robin Lee; El Clientelismo en Colombia. Página 54.

58 Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización; en Laberintos

de la Descentralización. ESAP.1994. Página 49.

34

utilizado para cambiar el funcionamiento del Estado y su papel dentro de la

economía, con el fin de adecuarlo a los nuevos patrones de acumulación en los

países subdesarrollados. Desde esta perspectiva, siguiendo a Rojas y

Moncayo, podemos decir que la descentralización tiene cuatro finalidades.

a- Lograr una mayor eficiencia y eficacia en el gasto público, tal que disminuya

el “impacto tributario sobre las tasas de rentabilidad” por un lado, y por otro,

que los abultados déficits fiscales, que en el esquema anterior el Estado

crónicamente presentaba con claros efectos inflacionarios, fuesen

eliminados, a través de una redistribución de funciones entre niveles

territoriales, de tal manera que los departamentos y municipios asumiesen

la responsabilidad de su funcionamiento, ello en la medida en que buena

parte de los servicios públicos domiciliarios, la educación y la salud,

quedaron a cargo de dichos entes tanto en su financiamiento como su

prestación.

b- La descentralización debe posibilitar una relación más directa entre la

inversión pública y las actividades productivas de cada región, de tal

manera que los gastos públicos en aquellas regiones estén en función de

los recursos que éstas generen. En este sentido, la inversión se distribuye

regionalmente, de acuerdo con las demandas efectivas en cada una de las

regiones.

c- Como se mencionó antes, la descentralización tiene como objetivo lograr

cambiar la racionalidad del Estado en la prestación de los servicios, de

modo que éstos se presten de acuerdo con criterios de costo-beneficio. Ello

se logra en tanto que al traspasar la responsabilidad y el financiamiento de

una buena parte de los servicios públicos domiciliarios a los departamentos

y municipios, éstos tendrán que establecer políticas tarifarias con criterio no

de tipo redistributivo, sino de beneficio-costo. Frente a esto cabe la

objeción de que el gobierno central igual podría hacerse cargo de dichos

servicios con tales criterios. Sin embargo, esto sería menos eficiente, pues

son las autoridades locales y regionales quienes mejor conocen cualitativa y

cuantitativamente sus necesidades, por un lado, y por otro, la

35

descentralización en la prestación de los servicios hace que el costo político

de las políticas tarifarias recaiga sobre dichos entes y no sobre el gobierno

central. Esta sería una vía más flexible para la privatización de los

servicios, sin necesidad de comprometer políticamente al mismo gobierno

central.

d- La descentralización “sienta las bases para la nueva fase mediante la

aproximación de los procesos de producción, reproducción y realización,

todos ellos afinados flexiblemente a una ley del valor cada vez más

internacional”. Ello en la medida en que son los entes locales y regionales

los encargados de garantizar las condiciones de vida de los trabajadores, ya

que, como se vio anteriormente, estos entes tienen bajo su responsabilidad

la prestación de los servicios domiciliarios, los programas de vivienda social,

de educación y de salud“59.

En la concepción del modelo neoliberal “la descentralización no

necesariamente es un instrumento de desarrollo regional, ni mucho menos de

mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Esto no quiere decir

que aquí se esté defendiendo el centralismo político y económico, sino, más

bien, que los problemas del subdesarrollo, que son de carácter estructural,

difícilmente pueden ser atacados con reformas de tipo político-administrativo

que apenas rozan dichas estructuras. Por otra parte, y no menos importante,

se ha mostrado cómo los problemas del desarrollo regional están de manera

directa relacionados con los criterios de asignación de la inversión, los cuales

están determinados por los patrones de acumulación del capital “.60 No

obstante, un modelo económico de otra naturaleza, podría considerar la

descentralización como una política de desarrollo regional, solo que sería ir en

contra del esquema de desarrollo vigente. Con el riesgo de morir en el intento o

con la posibilidad de propiciar nuevas dinámicas económicas. En este sentido,

59 Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización, en Laberintos de la Descentralización. ESAP.1994 Páginas 49-50 60 Wilson Herrera; Desarrollo económico, desarrollo regional y descentralización, en Laberintos de la Descentralización. ESAP.1994 Página 51

36

el Estado colombiano bien podría adoptar una política restrictiva que indujera a

los inversionistas privados a inyectar un porcentaje considerable de capitales

en regiones distintas a las que hoy concentran la actividad productiva. Eso

generaría una desconcentración territorial de los capitales, pero podría

significar el cierre de las fronteras del país.

En esta misma tónica “en la medida en que el nuevo modelo propugna una

progresiva reducción del papel del Estado como inversor y productor, quienes

quedan con capacidad efectiva para dinamizar un proceso de acumulación

productiva regional o local son , fundamentalmente, los inversores privados. Y

a este respecto no se conoce ningún tipo de argumentación consistente que

permita augurar que los responsables de la gestión empresarial van a

aumentar sus inversiones en una determinada parte del territorio en función del

hecho de que ahora allí hay más autonomía, más poder político, más

transparencia, más participación y más democracia; los factores que

condicionan las decisiones de inversión (o de no inversión), reposan

principalmente (lo cual no significa exclusivamente) en las condiciones que los

decisores respectivos puedan avizorar en esas regiones o localidades, para la

mejor valorización de sus capitales “. 61

“ Estas consideraciones dan pie para fundamentar la aseveración de que una

reorganización del Estado basada en una mayor descentralización territorial del

poder político, aun cuando puede provocar importantes beneficios en términos

de transparencia, participación y democratización para los habitantes de las

colectividades territoriales, en ningún caso asegura de por sí las condiciones

61 Carlos De Mattos; Nuevas estrategias empresariales y mutaciones territoriales en los procesos de reestructuración en América Latina; en Laberintos de la Descentralización. ESAP.1994. Pág. 74 y 75.

37

para el desencadenamiento de procesos de acumulación y crecimiento regional

o local y, por ende, de desarrollo regional o local “. 62

4. Eliminación de los Departamentos.

Diversas propuestas tendientes a prescindir de la instancia departamental han

sido formuladas a lo largo de la vida institucional de los departamentos, en el

presente acápite reseñaremos las más importantes:

A. La propuesta de Tulio E. Tascón.

Una de los primeros pronunciamientos en este sentido fue el del Doctor Tascón

cuyos “principales argumentos esgrimidos en defensa de su propuesta pueden

descomponerse de esta manera:

1.) Los departamentos son un anacronismo, son un recuerdo del régimen

federal .

Frente a la explicación según la cual la Constitución de 1886 habría operado

una transacción histórica entre el federalismo y el régimen centralista o unitario

con sentido positivo, Tascón sostiene que dicho conjunto normativo cometió el

error de haber conservado los antiguos Estados soberanos con la

denominación de departamentos.

Tascón concluye sobre el particular: Los actuales departamentos no obedecen

a ningún postulado histórico: ni a diferencias raciales, que en realidad no

existen entre nosotros; ni a intereses económicos, porque no hay antagonismo

a este respecto entre las distintas secciones y, antes bien, se observa que si

62 Carlos De Mattos; Nuevas estrategias empresariales y mutaciones territoriales en los

procesos de reestructuración en América Latina; en Laberintos de la Descentralización.

ESAP.1994. Pág. 75,

38

algún antagonismo se presenta, es precisamente entre ciudades de un mismo

departamento.

2.) Los costos de la administración departamental.

Al respecto de costos, comenta irónicamente Tascón que se tienen 14

gobernaciones con gabinetes de secretarios que equivalen a otros tantos

ministerios; 14 asambleas que son otros tantos congresos; 14 tribunales de

cuentas y enorme lista de administradores y recaudadores de hacienda

departamental.

3.) El Municipio como ente de tradición histórica.

Tulio E. Tascón ve en el Municipio la única entidad que responde a las

tradiciones históricas, que existe con su cabildo y sus fueros desde la conquista

y la colonización, y aún con mayor autonomía que de la que gozaba al

momento de escribir sus notas” 63

B. Los planteamientos presentados en el Congreso Nacional durante los debates del Acto Legislativo que generó la reforma Constitucional de 1968.

Así mismo han sido periódicas y reiterativas las intervenciones de algunos

miembros de la vida política nacional como lo evidencia, la intervención del

Representante Luis Villar Borda en la ponencia para primer debate en la

Cámara de Representantes, del proyecto de Acto Legislativo de 1968. “En

dicha ponencia..., se proponía reemplazar las Asambleas por Consejos

Administrativos departamentales de elección popular, se suprimían las

contralorías y la vigilancia fiscal del Departamento se confiaba a delegados

nombrados por los Consejos de ternas presentadas por el Contralor General de

la República, y se propiciaba la división del país en regiones económicas que

63 Tulio E. Tascón y su libro Derecho Constitucional Colombiano; Editorial Minerva; Bogotá,

1934; es citado por Vidal Perdomo.G en Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978. Pág. 32 y 33

39

pudieran comprender el territorio de varios departamentos tomando en cuenta

la geografía y las unidades económicas...A pesar de ello, se mantuvieron las

Asambleas y las contralorías y a los departamentos se les reforzó en su papel,

ya que se les dio expresamente la tutela sobre los municipios para los efectos

de la planificación del desarrollo y la coordinación de los servicios (Art. 182). La

iniciativa sobre regionalización no fue adoptada, pero debe reconocerse que

desde 1959 se modificó el art. 7 de la Constitución y con base en dicho cambio

ha florecido el fenómeno de las corporaciones autónomas regionales que

buscan consultar las realidades geográficas-económicas sin tener en cuenta

los linderos departamentales, aunque no siempre se cumple ese propósito“64

Estas eran las palabras del Representante Villar Borda: “Si bien es cierto, pues,

que debe mantenerse la estructura tradicional de los Departamentos para

efectos administrativos y políticos, no es menos cierto que resultaría irracional

insistir en ellos para efectos de la planificación. Para esta solo puede contar el

criterio de la región, como lo demuestra la experiencia de otros países.“65

Comentarios como éste se exponían en el Senado, durante el segundo debate

del Acto Legislativo de 1968: “El fabuloso desarrollo tecnológico del mundo en

los últimos treinta años, ha superado todas las previsiones. Atrás quedaron

principios que antes se consideraban leyes nimbadas por el dogma de la

intangibilidad, mientras nuevos usos y costumbres sociales se suceden con

increíble rapidez, como símbolo de una sociedad rebelde, inestable y

cambiante. Mientras tanto, las sucesivas reformas a la Carta han dejado

prácticamente el aparato de los Muncipios colombianos, como fueron en la

colonia lejana, al paso que las regiones solo han cambiado para llamarse

64 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 13

40

“Estados” unas veces y “Departamentos” otras. Hemos sido, pues por falta de

imaginación, o por temor, inmunes a los avances de la ciencia política. Mientras

que países como Francia e Italia rompieron recientemente las pesadas amarras

que los ataban a una tradición milenaria y ensayan ahora, contra todos los

intereses creados, nuevas y modernas formas de administración e

institucionalización regional, nosotros sucumbimos ligados a una tradición

insostenible que nada bueno le ha dado al país... La gran verdad que es

preciso relievar con decisión, es que el aparato administrativo de los

Departamentos y Municipios es totalmente ineficiente, y que sobre su

estructura se ha montado desde hace muchos años la compleja mecánica de

los partidos, dando origen así a todas las formas de corrupción y a la

atomización de las colectividades políticas, con los peligros que se derivan para

la supervivencia de la democracia representativa... Los Concejos y las

Asambleas pretenden mal administrar la miseria, pero hace mucho tiempo que

se convirtieron en corporaciones esencialmente políticas, desviándose así de

sus funciones y objetivos naturales.” 66

C. Algunas declaraciones del Presidente Alfonso López M.

En el mismo sentido se cita un párrafo del reportaje concedido por el Señor

Presidente ( López Michelsen) a la Revista Visión dentro del cual se lee: “Los

departamentos son entidades territoriales demasiado grandes, propios de un

régimen federal y no de un régimen centralista. Es la razón por la cual yo

pienso que en el futuro será necesario recurrir a divisiones territoriales más

pequeñas, provincias, cantones o prefecturas, con una administración más

descentralizada y más ágil. La institución del Gobernador con sus secretarios,

65 Jaime Vidal Perdomo citando a Villar Borda; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 28 66 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 12

41

de gobierno, hacienda, desarrollo, obras públicas, etc., como remedo del

Presidente, está mandada a recoger. Otro tanto diría yo de las Asambleas que

no son sino una caricatura del Congreso pero sin atribuciones.”67

Así mismo, destaca la propuesta del Presidente Alfonso López M., “una vez

aprobado el Acto Legislativo No. 2 de 1977, que encierra la convocatoria de la

Asamblea Constituyente, en su alocución televisada dijo el Jefe del Estado

refiriéndose al proyecto gubernamental que será presentado a dicho cuerpo:

(Contempla la división del territorio de los departamentos en distritos...que en

algunos casos comprenderán únicamente un municipio, como el caso del

Distrito Especial de Bogotá, y los distritos en que quedarían convertidas

algunas capitales de departamentos, o distritos de varios municipios, cuando

lleguen a sumar un número de habitantes superior a 60 mil y un número de

recursos que justifiquen su existencia como distritos. Esto no quiere decir que

queden abolidos en modo alguno los departamentos. Los departamentos

subsistirán, acomodándose a las necesidades de la nueva organización. El

Gobernador será un agente del Presidente de la República, se le exigirán

determinadas calificaciones y posiblemente deberá ser confirmado por la

asamblea departamental. Pero el departamento perderá la capacidad de

ejecución. Será un organismo de tutela sobre los distritos, de coordinación y de

planeación, dejando la responsabilidad de un número de servicios en cabeza

de los distritos... No van a desaparecer los departamentos como se insinuó

tantas veces en el curso del debate sobre la Asamblea Constitucional ... el

gobierno central considera que efectiva, tradicional, económica y socialmente

los departamentos ya constituyen en Colombia regiones con características

especiales que serían muy difíciles de borrar de la noche a la mañana).”68

67 Jaime Vidal Perdomo citando a Villar Borda; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 34 68 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 39

42

D. La opinión del Presidente Carlos Lleras Restrepo

Pero los contradictores, también eran ilustres “una opinión adversa a la

inutilidad de los departamentos se encuentra en el discurso del ex Presidente

Carlos Lleras Restrepo en Medellín en el cual se leen estos apartes: “No

comparto, en manera alguna, la idea de que los departamentos son entidades

artificiales, incómodos y costosos intermediarios entre la Nación y los

Municipios. ¿De dónde ha salido esa peregrina idea? Si hay algo con

raigambre histórica son nuestros departamentos. Pienso que hay que

aprovechar la fortaleza de la tradición histórica; que muchos factores, y en

primer término la creciente concentración en los grandes y medianos centros

urbanos, que ha acentuado la carencia de personal directivo, en los demás,

hacen imperativo conservar las entidades departamentales con funciones de

tutela administrativa y sin perjuicio de fortificar el régimen municipal.“69

E. Las intervenciones de importantes juristas, funcionarios públicos y consultores.

En un tono de abierta aceptación, Hernán Toro Agudelo, ex Magistrado de la

Corte Suprema de Justicia y Senador por Antioquia expresa las siguientes

palabras en la Revista de la Cámara de Comercio de Bogotá, número 23 de

1976. “ Arrancando de los primeros años de vida republicana, hay una

institución que el país tiene bien aceptada: la subdivisión territorial como medio

de acercar el gobierno a toda su extensión y habitantes, pasando desde los

Estados soberanos, con poderes políticos, hasta los departamentos, como

entidades meramente administrativas; y parece casi ocioso discutir siquiera la

necesidad y conveniencia de esas divisiones, en un país tan grande como el

69 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 36

43

nuestro, apenas en vía de integrarse, aún físicamente a través de

comunicaciones fáciles... No cabe duda de que, en general, el funcionamiento

de los departamentos y municipios, como entidades, y el de asambleas y

concejos, como órganos deliberantes de su administración, no es satisfactorio.

Pero hay que decir que ciertos vicios que exhiben, como la politiquería, la

utilización del presupuesto para fines ajenos a una sana administración, la

avidez para disponer de los fondos en dietas, altos sueldos, prestaciones y

prebendas, son apenas reflejo de los del Congreso y de las clases políticas que

detentan el poder, pero que no son vicios autorizados por la Constitución y las

leyes sino fraude a las mismas, violación abierta de todas ellas, a veces

toleradas por los gobernantes mismos. No son fallas o vicios de las

instituciones, sino mera corrupción de las personas, que pueden corregirse no

sólo con una mejor selección de éstas, sin que se necesite una reforma

constitucional que les ordene ser honestas.”70

Y sostiene además, Hernán Toro Agudelo que, “en cuanto a las asambleas, su

costo no es tan excesivo como lo ponderaba el Señor Presidente. Cuando el

Congreso cuesta, para 312 senadores y representantes, la suma de 372

millones de pesos al año - presupuesto de 1976 – esto es de un millón

doscientos mil pesos por cabeza, las veintidós asambleas departamentales,

con 406 diputados; no valen más de sesenta millones de pesos, en conjunto, y

eso con violación de las leyes que fijan montos moderados para sus

asignaciones. Además, la democracia formal cuesta, y no ha de suprimirse

porque los procesos electorales y el sostenimiento de los cuerpos

representativos impliquen gastos, pues más vale incurrir en ellos, así muchas

veces generen abusos, que confiar en la sabiduría y honestidad de todos los

gobernantes, aduciendo que sale más barato un decreto que una ley o una

ordenanza... La necesidad o conveniencia de las asambleas departamentales,

70 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 45

44

o sus supresión, es tema que no puede plantearse en términos de costos; que

se corrijan sus vicios, se controlen sus gastos, se encaucen sus labores, pero

que se conserven como cuerpos de elección popular y medio directo de gestión

en la administración pública. Una reforma democrática no puede consistir en

consagrar la omnipotencia de dictadores departamentales y la infalibilidad de

sus decisiones.”71

De la misma forma, es resaltado el interrogante formulado por Luis Córdoba

Mariño, Presidente de la Confederación colombiana de Cámaras de Comercio,

en la reunión celebrada en Pasto, el 17 de noviembre de 1977, y que dice de la

siguiente manera: “¿Si los departamentos que hoy existen – que en su mayoría

obedecen a realidades geográficas e históricas, con arraigada tradición- no

han podido contrarrestar la fuerza centrípeta del Estado, cómo podrían hacerlo

entidades más pequeñas, como serían las provincias o cantones que también

se ha propuesto como solución?.“72

Igualmente, el Doctor Vidal Perdomo parafraseando al Dr. Eduardo Santa, a

raíz del artículo denominado Departamentos y Municipios, publicado en la

Revista de la Cámara de comercio de Bogotá, No. 23, junio de 1976, p. 101;

anota “No se ha realizado adecuadamente el postulado de Núñez sobre la

Centralización política y la descentralización administrativa y si bien los

departamentos no corresponden a una necesidad de autonomía política o

administrativa, que no sería conveniente darles, su existencia sólo se justifica

en la necesidad de acercar al pueblo a los poderes y de facilitar la gestión

administrativa.“73.

71 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 47 72 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 36 y 37 73 Ibíd; pág. 37

45

Considero, además que son pertinentes “las recomendaciones de Eduardo

Santa, conocido escritor y antiguo funcionario del Ministerio de Gobierno, que

fueron presentadas al VII Congreso Nacional de Municipalidades de Ibagué de

1966 y aprobadas allí, reposan sobre los siguientes fundamentos:

1.) Continuación de los departamentos, pero como simples demarcaciones

territoriales sin el carácter de personas jurídicas, como circunscripciones

electorales y sedes de la prestación de servicios públicos.

2.) No habrá impuestos de carácter departamental. Los vigentes pasarán a ser

del municipio en proporción a la capacidad tributaria del mismo (la

fabricación de bebidas será monopolio nacional, lo mismo que las loterías),

así como los bienes, acciones y valores que tengan los departamentos.

3.) Abolición de las contralorías departamentales y funcionamiento en su

reemplazo de las municipales.

4.) El Gobernador continuará con su condición de agente del poder central y

con funciones delegadas, pero quedan abolidas las asambleas. En cambio

serán creados consejos de gobierno que actuarán como consejos

consultivos de los gobernadores en los casos que señale la ley y en los

cuales deben tener representación los agricultores, industriales,

comerciantes, obreros, profesionales y demás fuerzas económicas y

sociales de la comunidad.

Por su parte, la organización municipal comprendería el Alcalde, el Concejo

municipal (no se indica su composición corporativa), el procurador y el contralor

municipal, las ligas o corporaciones regionales municipales y las empresas de

servicios públicos que auto rice la ley.“74

Resalta al respecto, la opinión de Jaime Vidal Perdomo, para quien, “la

presencia de corporaciones va delineando una distribución de servicios entre

74 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; págs. 37 y 38

46

ellas y los departamentos, pues mientras las primeras se ocupan en aquellos

que pueden agruparse bajo el nombre de económicos o de desarrollo, los

departamentos conservan las tradicionales de educación, asistencia pública,

policía, etc... La menor incidencia de la lucha política en su funcionamiento, la

agilidad en la gestión de los asuntos que se les han confiado por la flexibilidad

de su administración, la permanencia de los directores en sus cargos y la

atención que han recibido de los organismos de asistencia técnica y crediticia

internacionales, hacen de las corporaciones entes ágiles, eficientes y modernos

de administración, en contraste con la vetustez, inmovilidad y penuria fiscal de

los departamentos.“75

Así mismo, como resultado de un estudio sobre las entidades territoriales,

Arvids Kalnins asevera que “la asamblea departamental cuyas funciones fueron

asignadas por el artículo 187 de la constitución política ( de 1886) desempeña

un papel muy modesto en los asuntos departamentales; por tal razón se

sugiere la realización de un estudio con miras a su supresión con la posibilidad

que las funciones que realiza, puedan ser distribuidas entre el gobernador y los

municipios, otorgando mayores atribuciones a los gobernadores y fortaleciendo

la autonomía municipal y una disminución de burocracia en los servicios

administrativos de los departamentos que como señalamos en el diagnóstico

es considerable (88.830 empleados en 1969).”76

Por otra parte, el informe Wiesner-Bird sobre finanzas intergubernamentales,

expresaba que aunque “las principales funciones de los gobiernos

departamentales incluyen la planeación regional, la supervisión de la

administración municipal, el orden público, la coordinación regional de las

funciones de los institutos nacionales descentralizados, la provisión de la

75 Jaime Vidal Perdomo; Evolución del régimen departamental y Municipal, Puntos de Referencia para una reforma; Cámara de Comercio de Barranquilla, 1978; pág. 26 76 Arvids Kalnins, Entidades territoriales descentralizadas de Colombia: Diagnóstico, áreas críticas y reformas sugeridas; Presidencia de la República; Bogotá; 1974; págs 424 y 425

47

Educación y la Salud, la construcción de algunas carreteras y la prestación de

servicios públicos en áreas rurales. De todas estas, en la práctica, el principal

tipo de servicio provisto directamente por los departamentos ha sido la

construcción y mantenimiento de algunas carreteras, además de los servicios

de Educación y Salud que actualmente se encuentran virtualmente

nacionalizados.”77

F. Los planteamientos de Jaime Castro Castro.

Planteaba Jaime Castro, “una de las críticas mas válidas que se hacen a la

situación actual de los departamentos, es que se han convertido en entidades

meramente burocráticas destinadas a administrar una nómina que sustenta el

Clientelismo. Las partidas para inversión son mínimas a la par que los gastos

de funcionamiento consumen la mayoría de los ingresos, y esto es una

progresión que ha ido aumentando. Así, mientras en 1961 los departamentos

destinaban 69,9% a gastos de funcionamiento y 30,1% a inversión, en 1975 los

gastos de funcionamiento ya iban en un 84,4% y los de inversión habían

disminuido a un mas hasta llegar a solo 15,6%.”78. (Ver Anexos Cuadro No. 3,

pág. 63).

Y se refiere al tema departamental con mucha propiedad Jaime Castro: “que no

cumpla con sus funciones, no es obstáculo para que el departamento no se

realice burocráticamente. Las asambleas y los gobernadores crean una

verdadera superestructura administrativa.... Quien los vea desde fuera, en los

textos, en los organigramas, piensa que los departamentos son eficiente

entidad, que funciona a todo vapor, con altos índices de productividad... Sin

embargo, se trata de un extenso, costos y complejo montaje burocrático. Que

77 Alvaro Tirado Mejía; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; pág. 187 78 Alvaro Tirado Mejía citando a Jaime Castro; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; pág. 71

48

vive por sí mismo, que genera los recursos que necesita para sobrevivir, que

no se proyecta a la comunidad en forma de servicios.”79

Pero, pese a todo, expresa Castro “el departamento no se puede suprimir.

Aunque, en algunos casos, artificial en sus orígenes, en todos ha terminado

convirtiéndose en una realidad mas o menos sólida desde los puntos de vista

geográfico, político, económico y social, que crea vínculos de solidaridad y un

patriotismo regional, sentimientos que sus habitantes defienden y hacen valer

en cualquier parte. La aspiración en ningún caso es la desaparecer como

departamento. Lo que busca la gente, cuando hay ánimo separatista, es

convertirse en nuevo departamento. Y las regiones de menor desarrollo lo que

desean es acceder a esta categoría.”80

La estructura administrativa de los departamentos, sostenía Castro, debía

“estar hecha para el cumplimiento de funciones de concepción, de

programación, de suministro de asistencia técnica, de tutela. En ningún caso

para la prestación directa de servicios al público ni para la ejecución de obras,

tareas que estarían a cargo de la nación y de los municipios, según la

naturaleza y entidad de cada una de ellas.”81

G. Las opiniones en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991.

Así mismo, fueron muchos los debates, que se originaron alrededor de lo

regional, lo provincial y lo departamental, como era de esperarse, en el marco

79 Ibíd; pág. 144 80 Alvaro Tirado Mejía citando a Jaime Castro; Descentralización y Centralismo en Colombia; Editorial Oveja Negra; Bogotá; 1983; pág. 155 81 Ibíd; pág. 157

49

de la Asamblea Constituyente de 1991. Juan Gómez Martínez, arguyó en su

ponencia que “el dilema básico es definir si se debe optar por dividir el país por

departamentos o por regiones o incluso, por ambos. En otras palabras hay que

identificar la entidad que debe desempeñar el papel que en un Estado Federal

cumplen los Estados miembros... Para enriquecer la discusión habría que

evaluar el papel que han desempeñado los departamentos en Colombia, las

causas de su mal funcionamiento, las posibilidades de introducir correctivos

eficaces y, por último, la viabilidad de optar por el modelo de regiones, sin

antecedentes en nuestra historia reciente – ni siquiera el CORPES -, así como

la posibilidad de adaptar en un país como Colombia las soluciones del derecho

comparado – del tipo de las autonomías regionales de España-.“82

Y reitera su argumento Juan Gómez Martínez: “opino que la razón principal

para mantener los departamentos y abstenerse de crear las regiones y las

provincias como entidades territoriales . con o sin supresión de aquellos- , es

adoptar por criterio “el reconocimiento de la realidad”, como bien lo proponía el

Constituyente Orlando Fals Borda. El texto constitucional debe reconocer lo

que existe y no reinventar la realidad. No hay en Colombia nada más real, con

más tradición y presencia que nuestros actualmente politizados e ineficientes

departamentos. Y no hay que confundir su existencia con su eficacia. Los

departamentos son, las provincias fueron. Las regiones podrían ser.“83

Defendiendo la misma posición, de conservar los departamentos, Gustavo

Zafra Roldán, expresa, “queremos resaltar, sobre todo, que no es posible la

existencia de un sistema de administración territorial, donde la Nación se

entendiera directamente con más de 1009 municipios, la mayoría de ellos con

82 Juan Gómez Martínez; Asamblea Nacional Constituyente; Gaceta Constitucional, número 32, primero de abril de 1991; págs. 4 y 5 83 Ibíd; pág. 6

50

poblaciones de menos de 20.000 habitantes que como lo han expresado en

sus ponencias, tanto miembros de la Comisión 5ª como 2ª, no pueden

sobrevivir económicamente sin apoyos externos a nivel nacional e intermedio...

Desaparecer la instancia de intermediación sería condenarlos aún más a su

propia pobreza.“84 En ese mismo sentido aduce que, “es el municipio la entidad

a la que le corresponde garantizar el bienestar social de las comunidades

urbanas y sociales (sic), suministrando en forma oportuna y equitativa los

servicios que éstas demandan. Ello no excluye el hecho de que en forma

complementaria o supletoria concurran con el otros niveles de gobierno.“85

H. Una proposición economicista sobre la inutilidad de los departamentos.

Un análisis reciente de la inutilidad de los departamentos, lo encontramos en

un artículo del Economista Rafael Uribe Uribe. Este es un ataque puntual y

contundente, basado en los postulados del mercado y de la ciencia económica,

para transmitir dicha propuesta, se hace necesario plantear todos y cada uno

de los supuestos que la sustentan. Así que tenemos que partir del principio, es

decir, del mercado. “El mercado se ocupa de la eficiente asignación de los

recursos, mas no de la equitativa distribución de la riqueza y la renta... Cuando

el mercado incumple uno de los requisitos de eficiencia se ocasiona un fallo

del mercado...Los economistas suelen hablar de los siguientes fallos: 1) Los

bienes públicos puros; 2) Los monopolios simples, 3) los monopolios naturales,

4) las exrternalidades positivas, 5) las externalidades negativas, 6) los

mercados incompletos, 7) los bienes preferentes, 8) el paro y la inflación... Los

84 Gustavo Zafra Roldán, Ponente; Los Departamentos; Gaceta Constitucional número 42, 10 de abril de 1991; Asamblea Nacional Constituyente; Pág. 12 85 Gustavo Zafra Roldán, Ponente; Informe de Ponencia; Gaceta Constitucional número 80, 23 de mayo de 1991; Asamblea Nacional Constituyente; Pág. 5

51

economistas justificamos la existencia del Estado a través de los fallos del

mercado.”86.

Y agrega Uribe, “para responder a los fallos del mercado, los estados se

organizan en diferentes niveles de gobierno, repartiendo competencias y

recursos entre ellos... el gobierno nacional y el local son los niveles que mas

pueden hacer para superar los fallos del mercado, en cambio, el nivel

departamental tiene pocas posibilidades para con su intervención solucionar

dichos fallos... El gobierno central departamental es el que menos bienes

públicos puros oferta a sus ciudadanos... Los bienes públicos puros se

caracterizan por su consumo no rival y por la imposibilidad de aplicar el

principio de exclusión... Se cobran impuestos para poder financiar el suministro

de bienes públicos puros que se ofertan sin exclusión...Si los departamentos

colombianos se caracterizan por la poca oferta de bienes públicos puros,

entonces ¿Qué razón hay – fuera de la que corresponde a la parte invisible-

para que cobren impuestos?.”87

Pero, sostiene Uribe, “en fallos del mercado como el paro y la inflación, los

monopolios simples y naturales, los mercados incompletos y la externalidades

negativas, los departamentos no tienen mayor injerencia. Y no la tienen en

razón de que carecen de poder primario para crear impuestos; no tienen

posibilidad de acceder a créditos en el emisor e influencia en la cantidad de

dinero; carecen de poder regulatorio de los precios de los bienes; no tienen

comisiones reguladoras de los monopolios naturales; los recursos propios

tienen una baja representación e el PIB, por ende su gasto público carece de

relevancia para afectar variables económicas como la demanda agregada; en

86. Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa, Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; págs. 177 y 178 87 Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa, Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; pág. 179

52

materia de balanza de pagos su influencia es nula; el tipo de impuestos que

manejan los departamentos, no es apropiado para dar incentivos tributarios que

influyan en variables como el ahorro, la inversión, el empleo,, en suma la

promoción del desarrollo económico; carecen de recursos significativos para

poder emprender megaproyectos de inversión o ofrecer créditos y seguros que

llenen el vacío de los mercados incompletos.“88

Y esgrime Uribe, “pero a pesar de que el fuerte de los departamentos sea el

caso de los bienes meritorios (externalidades positivas) de educación y salud,

el modelo de federalismo fiscal que es la teoría de la descentralización,

ubicaría la oferta de estos bienes en el nivel municipal, donde se pueden

ofrecer de manera más pronta y eficiente, y un mayor control directo del

ciudadano que es votante-consumidor de bienes públicos- contribuyente.. la

provisión de educación y salud se lleva a cabo con recursos ajenos, que

debieran ir directamente a los entes locales, ¿qué razón existe para que los

fiscos departamentales cobren impuestos?... ¿qué razones se pueden argüir

para que sigan existiendo estos entes?. Todo parece indicar que, la única

razón de ser de los departamentos es la existencia de la “pata invisible”, del

nefasto triángulo de gobernantes-burocratas-políticos.“89

Y de manera enfática argumenta Uribe que, “los departamentos que existen en

el país tienen una baja capacidad técnica y financiera, de un lado, y de otro,

una alta politización y burocratización, lo que impide que sean articuladores de

os niveles nacional y local, o que sean asesores y presten asistencia técnica a

sus municipios, o que propongan estrategias de producción y comercialización.

En los procesos de descentralización han dejado solos s a los municipios, o se

88 Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa, Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; pág. 179 89 Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa, Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; pág. 180

53

dedican a hacer lo mismo que éstos, lo que deviene en una duplicidad de

competencias ineficiente. Es muy disiente que los alcaldes prefieran

relacionarse de forma directa con el nivel nacional y no con su departamento...

El departamento es el nivel articulador del Estado, en el sentido que impulsan

las políticas nacionales para ser ejecutadas en el nivel local, sobre la base de

las particularidades de su territorio. Además de servir de coordinador tiene la

función de asistir técnicamente al municipio y de proyectar el desarrollo

económico de la región. En la práctica, y tal como se hizo evidente en las

visitas realizadas, el nivel departamental sigue sin ejercer su papel, En la

mayoría de los casos observados, el departamento no cumple con sus

funciones de coordinador, articulador y promotor.”90

Además plantea Uribe que “entre los departamentos y los municipios hay

duplicidad de funciones. Hay duplicidad costosa en secretarías de Educación,

salud, agricultura, obras públicas, etc... Las asambleas departamentales

actuales son organismos inútiles para la población, pues su labor básica es la

de aprobar de manera formal o ritual el proyecto de presupuesto presentado

por el secretario de Hacienda; sus miembros, los diputados y demás

parafernalia, se valen de su cargo para presionar prebendas de la

administración departamental; emitir ordenanzas inocuas sobre centenarios de

nacimiento o fallecimiento de personajes ilustres de la región y, así por el estilo

transcurre su labor. A cambio de los pocos beneficios que se derivan de las

sesiones de estos organismos, los ciudadanos tenemos que soportar la carga

financiera de las elecciones de diputados, los gastos generales de

funcionamiento y el costo elevado – pueden ganar lo mismo que un

parlamentario- de los pagos por servicios personales ( nómina) de los

diputados. La relación costo-beneficio es negativa para los contribuyentes de

los fiscos departamentales” 91

90 Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa, Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; pág. 181 91 Ibíd; pág. 182

54

Y en su propuesta plantea Uribe que, “las actuales asambleas departamentales

de diputados deben ser transformadas en asambleas departamentales de

alcaldes. Estas asambleas se encargarían de la coordinación de todos los

municipios del departamento... de los actuales departamentos no debe quedar

sino la asamblea departamental de alcaldes y un organismo anexo a tal

asambleas, que es la oficina o comité de planeación departamental, lo demás

debe desaparecer.” 92Pagina 182-183 Rafael Uribe Uribe. La inutilidad de los

departamentos, de la Revista Tecnología Administrativa, Volumen 13, número

29, de 1999, Universidad de Antioquia.

I. La bancarrota actual de la mayoría de los departamentos

Los departamentos hoy por hoy, han recibido los siguientes cuestionamientos:

“1. Los departamentos son entes burocráticos, que no responden a las

necesidades de la comunidad.

2. Los municipios pueden entenderse directamente con los poderes centrales.

3. Tienen un déficit fiscal muy alto.

4. Están sobre endeudados y no tienen capacidad de pago.

5. Su pasivo prestacional es impagable.

6. En muchos departamentos las loterías y licoreras son fortines burocráticos y

centros de corrupción.

7. Hay dualidad de competencias con la nación y los municipios.

8. Los departamentos siguen en el siglo pasados y no han asimilados las

funciones asignadas en la Constitución de 1991.

92 Rafael Uribe Uribe; La inutilidad de los departamentos; Revista Tecnología Administrativa, Volumen 13, número 29, de 1999; Universidad de Antioquia; págs. 182 y 183

55

9. No hay interés del gobierno, ni del Congreso en clasificar las competencias

a los departamentos, reflejado en el aplazamiento de la Ley de

Ordenamiento Territorial.

10. Las Asambleas Departamentales son ineficientes y representan un gasto

excesivo para los departamentos.” 93

Ortiz Cuenca trae a colación la opinión, que al respecto emitiera “Juan Camilo

Restrepo, Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien, considera que el

constituyente del 91 dejó vivos los departamentos como institución pero los

dejó extraviados sin una misión clara que cumplir, sin unas rentas claras de

que vivir.”94

Es de conocimiento público, la situación financiera actual por la que pasan los

departamentos, sobreendeudados con las entidades financieras y con unos

pasivos pensionales alarmantes, están al borde de la quiebra. El Gobierno

Nacional presentó al Congreso de la República un proyecto que se convirtió en

la Ley 550 de 1990, o de Intervención Económica. En virtud de esta norma, los

entes departamentales se sometieron a la aplicación de los Planes de

Reestructuración de Entidades Territoriales, proceso que se está desarrollando

aún en estos días. La exposición de motivos de la citada norma sostiene que

“la difícil Situación Financiera Territorial ha adquirido ribetes dramáticos. Por lo

menos el 20% de la cartera del sector financiero corresponde al

endeudamiento de los entes territoriales.”95

93 Julio Enrique Ortiz Cuenca; Tienen vigencia los departamentos en Colombia?; Escuela Superior de Administración Pública; Santa fe de Bogotá; 1999; pág. 26 94 Julio Enrique Ortiz Cuenca; Tienen vigencia los departamentos en Colombia?; Escuela Superior de Administración Pública; Santa fe de Bogotá; 1999; pág. 27 95 Gaceta del congreso, Año VIII, número 390; Proyecto de ley No. 145 de 1999 Cámara sobre intervención económica; pág. 17

56

Es evidente que “situaciones como las del departamento del Cauca, declarado

prácticamente en concordato, o la insolvencia crónica del Chocó o Amazonas,

ejemplifican el extremo al que se llega cuando los compromisos adquiridos

rebasan la posibilidad de pago, ya no en términos de flujo sino, y esto es

gravísimo, en términos estructurales.”96.

Además, los últimos hechos de corrupción han puesto en entredicho a las

Asambleas Departamenta les, en respuesta a esto el Gobierno Nacional

presentó un proyecto de Ley para convocar un referendo nacional, con el fin

de cambiar las costumbres políticas del país. En la exposición de motivos de tal

proyecto se expresa que “la reforma reconoce que el influjo pernicioso del

clientelismo está ahogando la descentralización, por lo cual contiene medidas

de fondo en relación con la política regional, escenario privilegiados aunque no

exclusivo de la relación clientelar... Se propone la eliminación de las asambleas

departamentales cuya inoperancia actual es motivo de preocupación constante

y justificada de la ciudadanía. En su lugar, las funciones corresponderán a un

Consejo departamental de concejales, elegidos indirectamente sin

remuneración.”97

Y arremete el Gobierno Nacional “se quiere que haya un equilibrio entre el

costo que presenta cualquier órgano del Estado y el beneficio que se obtenga

de su funcionamiento, pues solo de esta manera se hace posible alcanzar el

principio según el cual, uno de los fines de Estado es promover la mejoría en

las condiciones de vida de los ciudadanos...las asambleas departamentales se

muestran incapaces para negociar las políticas públicas en el marco del

sistema de planeación establecido por la constitución y la ley 152 de 1994 y

precarias para definir la visión futura del departamento a partir del

96 Gaceta del congreso, Año VIII, número 390; Proyecto de ley No. 145 de 1999 Cámara sobre intervención económica; pág. 17 97 Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261 de 2000 Cámara, pág. 12.

57

ordenamiento territorial. La razón estriba en los incentivos que el sistema

ofrece a sus miembros: no es rentable políticamente el proceso de planificación

y en su lugar ofrece mejores réditos la respuesta directa al electorado a través

de la interferencia en la ejecución de los recursos.”98

Y plantea que “es necesario, entonces que los miembros de las asambleas

estén en la capacidad de llevar la vocería de los intereses de los municipios

con la corporación departamental. Como ello no acontece, los municipios

prefieren, en la mayoría de los casos, entenderse directamente con la nación”99

Igualmente hace alusión a que “la crisis fiscal de los departamentos no es

coyuntural. Desde 1995 las finanzas departamentales sufren un progresivo

deterioro... Por eso resulta apenas obvia, aunque no menos lamentable, su

insolvencia financiera y la cada vez menor capacidad de ejecutar inversión

pública... Contribuye a agravar la situación financiera de los departamentos el

alto nivel de los gastos de funcionamiento y, en particular, la exagerada

participación de los gastos de las asambleas y Contralorías. De acuerdo con

datos suministrados por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de

Hacienda, durante 1998 las transferencias a las asambleas y Contralorías

representaron el 11% de los ingresos tributarios y el 9% de los gastos de

funcionamiento, para una muestra de 18 departamentos.”100

Así pues tenemos que “en 1999, el cubrimiento de los salarios y los gastos de

funcionamiento de 502 diputados le costó a los departamentos ochenta mil

millones... En 1998, por ejemplo, la asamblea del Chocó aprobó el aumento de

un 50% en sus dietas; en Guainía, el funcionamiento de la asamblea en este

98 Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261 de 2000 Cámara, pág. 12 99 Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261 de 2000 Cámara, pág. 12 100 Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261 de 2000 Cámara, pág. 13

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mismo año costó lo equivalente al 150% de los ingresos Tributarios, mientras

que en Casanare ascendió al 36%, lo que significó una remuneración mensual

de 11.5 millones para cada diputado; en Cundinamarca cada diputado

representa para el fisco un costo anual de 330 millones... En el departamento

del Amazonas, según el presupuesto de 1999, el costo de funcionamiento de la

asamblea para los próximos tres años equivaldría al saldo actual de su deuda

financiera... No es exagerado afirmar que con un mes de salario promedio de

diputado se pagaría un año de servicios a un educador.”101

J. Una Nueva Propuesta

Teniendo como marco o contexto de actuación, los diferentes planteamientos

que se han hecho en pro y en contra de la supresión de los departamentos. Al

lado de la colosal crisis por la que atraviesan dichos entes hoy, mi propuesta

es, eliminar los departamentos, o mejor aún, la Administración departamental

del nivel Central; es decir, las Gobernaciones y las Asambleas

departamentales, y además, las Contralorías departamentales.

Son múltiples factores los que me incitan a preconizar esta tesis, entre otros, la

ineficacia e ineficiencia del gasto público departamental, la baja oferta de

bienes públicos puros del departamento, su papel de intermediario entrabador

de los asuntos municipales, su estaticidad y su imposibilidad para promover el

desarrollo, etc,

En síntesis, con la propuesta se pretende construir un modelo de organización

político-administrativa conformado por dos niveles básicos: El Municipio y La

Nación, el Nivel administrativo de intermediación desaparecería. Sin embargo,

como es evidente, la raigambre de los imaginarios colectivos en torno a los

101 Gaceta del Congreso; Año IX Número 98. 5 de abril de 2000; Proyecto de ley número 261 de 2000 Cámara, pág. 13

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límites departamentales, estos límites no se eliminarían, seguirían funcionando

como circunscripciones electorales para la Cámara de Representantes. El

proceso implicaría el desarrollo de una relación directa y personalizada entre el

Municipio y la Nación, fundamentada en el respeto, la solidaridad, la confianza,

y la programación.

Habría, por lo menos, un Funcionario Nacional para cada Municipio, encargado

de coordinar con el Alcalde, los asuntos relacionados con la gestión del

desarrollo municipal en los cuales, tuviera especial interés la Nación, o

necesidad de concurrencia y subsidiariaridad, el Municipio.

Los Municipios adoptarían las funciones del nivel departamental, e igualmente

se les trasladaría la propiedad y administración de las actuales rentas

departamentales.

Esta nueva situación, desembocaría de manera concomitante, en la necesidad

de efectuar un robustecimiento general al régimen municipal, que empezaría

por un fortalecimiento institucional de las Alcaldías y los Concejos municipales.

Que permita, en últimas a los Alcaldes disponer de todos los recursos

necesarios, para en armonía con los concejales, gerenciar al Municipio.

En este sentido, la labor del representante legal del Municipio trascendería las

funciones meramente administrativas para apropiarse de las gerenciales en

búsqueda del desarrollo. Esto se lograría con un cuerpo administrativo

profesionalizado cuyo papel, gire en torno de lo administrativo, pero teniendo

cuidado de que éste no se convierta en talanquera a la nueva visión municipal.

La labor de control que es sumamente importante dentro del Estado, se haría

de manera condigna a lo planteado arriba, en tal sentido, se reforzaría el

control interno, pero no para responder mecánicamente a las exigencias

legales, como actualmente se hace, sino como herramienta fundamental del

60

proceso gerencial, haciendo de éste, una función independiente y con mayor

status, garantizando así el fin último del control interno, a saber, el

mejoramiento del funcionamiento de la entidad para cumplir con los objetivos

del Estado.

Para poder llevar esto a la realidad, considero que es necesario que el control

interno sea ejercido por un funcionario idóneo, con ciertas calidades

profesionales, y elegido por un cuerpo colegiado, en este caso el Concejo

municipal, a fin de garantizar la independencia y autonomía en el ejercicio de

estas funciones, que por demás adquirían ribetes extraordinarios pues, un

control externo desde la Nación casi sería inviable, operando el principio de

presunción de la buena fe.

Previendo los contra-argumentos a esta propuesta, que antes que

organizacionales, serían de tipo jurídico, es decir, relacionados con los

principios en los que se sustenta el Estado Unitario colombiano, pues la función

real de los departamentos es aglutinar en torno a la Nación, a los Municipios y

a su población. Considero que para no resquebrajar la unidad nacional, no se

alteren las solidaridades que han generado los departamentos (los límites

territoriales) en la conciencia social de los individuos.

Además lo que uno percibe hoy, es que los departamentos, o mejor, su

organización administrativa, es una barrera a los procesos de

descentralización, ejemplo de esto, es el atraso en los procesos de

descentralización de la salud hacia los Municipios, pues es patente el temor de

estos entes a quedarse sin funciones, las únicas que vienen cumpliendo hoy.

Por tal razón, a la luz de los procesos de globalización de la economía y de

regionalización, que día por día adquieren mayor relevancia, resulta impráctico

mantener estas estructuras esclerotizadas, que lo único que les preocupa es

subsistir.

61

A no ser que nos aislemos de la realidad actual y construyamos un modelo

cerrado de economía, las exigencias del capital transnacional, propenderán con

mayor énfasis por la aplicación de las propuestas del modelo neoliberal, entre

ellas la descentralización. Si el Estado colombiano no asume la problemática

desde esta perspectiva, las evidentes muestras de crisis económica del país,

se agudizarán aún más, por cuanto la inversión extranjera es vital para generar

empleo y por ende mas recursos estatales. Claro está, con esto no pretendo

ocultar que el problema de la guerra interna desalienta dichas iniciativas,

privadas de inversión, lo que sugerimos es que los departamentos son una

traba para la descentralización y la eficiencia de los Municipios, representando

tal situación costos extras para el capital.

En fin la eliminación del nivel administrativo departamental implica la creación

de “un nivel municipal consolidado en su autonomía y recursos y dispuesto a

adaptarse a sus particulares contextos urbano-regionales, es decir abierto para

asociarse y atender aquellos aspectos que demuestren ventajas al ser

manejados de común acuerdo a través de asociaciones, áreas metropolitanas

o de provincias.”102

A manera de conclusión, resulta palmario que día por día; las exigencias no

sólo del mercado internacional, en cabeza de los organismos multilaterales,

como el FMI y el Banco Mundial, sino del capital interno; hacia el Estado,

ponen de plano que las políticas de descentralización territorial deberán ser

revigorizadas.

102 Hernando González; Regionalización y descentralización; Hacia una gestión pública orientada a resultados; Departamento Nacional de Planeación; Bogotá; 1996; pág. 189

62

Una descentralización efectiva que conduzca a procesos reales de

empoderamiento local, debe partir de la base del reforzamiento de la

autonomía de dichas comunidades, y de la supresión de las administraciones

departamentales, pues han demostrado a la saciedad, ser firmes opositoras de

dicho proceso y no tener vocación hacia el desarrollo.

“Para que haya autonomía se requiere tener el control sobre lo que se

administra; es decir, sobre los recursos que necesito para hacer mi labor,

llámense conocimiento, dinero, o simplemente capacidad”

La descentralización no puede ser, al igual que la supuesta reforma de

referendo planteada por el Presidente de la República, algo coyuntural. Este es

un asunto serio que merece ser mirado desde otro punto de vista, no solo

desde aquel que sobredimensiona la participación local, para legitimar la

supuesta democracia colombiana; sino para posicionar lo económico, por ser

este el elemento que, en últimas, determina los fenómenos sociales. Este es el

punto clave para tener en cuenta, pues, una economía boyante, siempre

legitimará a cualquier Estado.