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INTRODUCCION
En la Cumbre del Milenio, celebrada en el seno de la Organización de
las Naciones Unidas (ONU), en septiembre del 2000, las naciones del
mundo se comprometieron, a través de una alianza global, a combatir
la pobreza, mejorar la salud, promover la paz, los derechos humanos y
la sostenibilidad ambiental. Para más de un mil millones de personas
que viven todavía en condiciones de pobreza extrema, los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) representan una cuestión de “vida o
muerte”, ya que constituyen, sin duda, la “piedra angular actual de la
política internacional”, son la “carta de navegación” para orientar a los
Estados en la conducción de sus respectivas naciones, a fin de
alcanzar mejores niveles de desarrollo humano hasta el 2015.
Los ODM tienen una importancia vital para la estabilidad y seguridad
nacional e internacional, así lo consideró el Grupo de Alto Nivel de las
Naciones Unidas en reunión celebrada el 2004; así mismo, varios
líderes mundiales coinciden en que existe una relación directa entre
pobreza y seguridad mundial, entre ellos el Primer Ministro de Japón
Junichiro Koisumi, quien expresa que “La paz y la seguridad, y las
cuestiones económicas y sociales, están cada vez más entrelazadas”. 1
En el primer quinquenio del siglo XXI la humanidad asistió a una época
de profundos cambios y transformaciones en el escenario estratégico
mundial, en un proceso de transición hacia un nuevo orden mundial,
en el cual se observa la propagación de nuevas amenazas
transnacionales, que incorpora la noción de “amenazas asimétricas”,
internacionalizando principalmente la noción de la lucha contra el
terrorismo, el narcotráfico y la pobreza, lo que determina nuevas
perspectivas y enfoques de la seguridad.
El mundo experimenta una serie de fenómenos y transformaciones en
las relaciones de los Estados, las sociedades y del ser humano en 1 MILLENNIUM PROJECT. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2005),
Nueva York.
2
general, en los ámbitos político, económico y social, que marcan una
continuación de las difíciles circunstancias y hechos heredados del
siglo XX.
En el siglo pasado, la estrategia de seguridad mundial se inscribió en
el marco del período histórico denominado de la “guerra fría”, 1947 -
1991, y tuvo su origen al finalizar la Segunda Guerra Mundial. En
efecto, en la Conferencia de Yalta, se estableció la partición de
Alemania, y la conformación de la ONU, en 1945. A partir de 1947,
surgen las desavenencias entre las dos grandes potencias nucleares,
EE.UU. y la Unión Soviética, con el establecimiento del denominado
Plan Marshall para la reconstrucción de Europa, agravándose las
tensiones principalmente entre 1948 y 1953. La ONU, durante este
período de la guerra fría, se constituye en el mecanismo esencial para
mantener la paz y seguridad de la humanidad, preservándola de una
nueva conflagración mundial.
En este contexto, se puede afirmar, que todas las acciones de
seguridad norteamericanas estuvieron encaminadas a la contención
del comunismo, evitando la expansión soviética principalmente en
Europa Central y Oriental, y en los demás continentes, incluida por
supuesto la región latinoamericana.
En el ámbito hemisférico se instrumentó el Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca (TIAR), en 1947, producto de la Conferencia
Interamericana para el mantenimiento de la paz y la seguridad del
continente, suscrito por 21 repúblicas americanas, instrumento jurídico
en el cual se invoca los conceptos de legítima defensa y de la acción
colectiva. Surge así el concepto de “seguridad colectiva", según el cual
el ataque a cualquiera de los Estados americanos se constituye en
agresión para el resto de países.2
2 Seguridad Colectiva, se concibe como un mecanismo institucional de acción conjunta, mediante el cual todos los Estados que lo integran, se comprometen a contrarrestar toda acción que contra cualquiera de ellos se intente, a través del empleo de la Fuerza concertada, en contra del Estado agresor. Op. Cit. Uldaricio Figueroa Pla (1991), p. 557
3
En la región, fue notoria la estrategia norteamericana para enfrentar al
comunismo; así, durante la crisis de los misiles en Cuba en 1962, en
los conflictos bélicos que se produjeron en América Central, y las
acciones que se desarrollaron para frenar los movimientos insurgentes
en América del Sur, durante las décadas 60 y 70 del siglo XX, época
que coincide con el denominado “Plan Cóndor” y la “guerra sucia” en
los países del cono sur americano.
En 1975, tuvo lugar uno de los símbolos de la “distensión” entre las
grandes potencias, que de alguna manera marcaría el inicio del
proceso para el fin de la guerra fría, la Conferencia de Seguridad y
Cooperación en Europa, celebrada en Helsinki. El Acta de Helsinki
significó el reconocimiento de fronteras entre los Estados participantes,
el estrechamiento de la cooperación económica, y el cumplimiento de
compromisos para abstenerse al uso de la fuerza y el desarme en
general.3
Sin embargo, a partir de esa época, continuó de forma notoria el
avance comunista, la victoria de los comunistas vietnamitas en 1975,
unificando Vietnam y luego conquistando Camboya, aspecto que
favoreció la posición estratégica de URSS en Indochina. Por su parte
los EE.UU. perdieron toda su influencia en esa región, mientras que el
gobierno chino perdía el gobierno aliado de Camboya.
3 La Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa, iniciada el 3 de julio de 1973 en Helsinki y
luego continuada en Ginebra del 18 de septiembre de 1973 al 21 de julio de 1975, fue clausurada en Helsinki el 1 de agosto de 1975 por los Altos Representantes de 34 países en los cuales se destaca la participación de los Estados Unidos de América y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. En ella, los Estados participantes declaran respetar y cumplir con los siguientes mandatos:
• Abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza en sus relaciones mutuas.
• Abstenerse de todo uso de fuerzas armadas incompatibles con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, contra otro Estado participante y en particular de la invasión o del ataque de su territorio.
• Abstenerse de cualquier manifestación de fuerza con el propósito de inducir a otro Estado participante a renunciar al pleno objeto de sus derechos soberanos.
• Abstenerse de cualquier acto de coerción económica.
• Adoptar medidas efectivas encaminadas al objetivo final del desarme general y completo bajo un control internacional estricto y eficaz.
• Promover un clima de confianza y de respeto entre los pueblos.
• Realizar todos los esfuerzos para solucionar exclusivamente por medios pacíficos toda controversia entre ellos, según lo estipula el artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas.
4
En América Central, la revolución sandinista derrocaba a Somoza en
1979. Se establecía en Nicaragua un régimen revolucionario que
contaba con el apoyo de Moscú y La Habana.
En África se intensificó la expansión soviética. En 1977, en Etiopía, se
instaló un régimen que se proclamó marxista y aliado de la URSS. En
el marco de guerras civiles en Angola y Mozambique, se instauran
regímenes revolucionarios y favorables a los soviéticos. En la guerra
angoleña, Cuba envía tropas para luchar contra el ejército sudafricano
que apoyaba al contendiente anticomunista.
En 1979, ante la invasión soviética en Afganistán, se establece la
“Doctrina Carter” por parte de los EE.UU., en la cual se expresa “el
compromiso norteamericano de usar la fuerza si fuera necesario para
acceder a los recursos petrolíferos del Golfo Pérsico”.
En 1980, los EE.UU a través de su Presidente Ronald Reagan,
demuestran la firme voluntad de combatir a la URSS hasta doblegarla
y ganar la guerra fría. A partir de esa fecha se lanzaría el mayor
rearme de los EE.UU. desde la Segunda Guerra Mundial.
La llegada de Mijaíl Gorbachov al Kremlin, en 1985, fue el elemento
clave que desencadenó el proceso que acabó con la guerra fría,
mediante la aplicación de la perestroika (reestructuración) y la glasnost
(transparencia), frente a una situación económica insostenible de la
Unión Soviética producto de la carrera armamentista impulsada por los
EE.UU. De esta manera, la guerra fría terminaría por la implosión de
uno de sus contendientes, dando fin al largo enfrentamiento entre las
dos grandes potencias, tras el orden mundial establecido en Yalta.
En el fin de la guerra fría, la caída del muro de Berlín en 1989, la
reunificación de Alemania en 1990, y la desintegración de la URSS en
1991, consolidó la posición estratégica unipolar de los EE.UU., en una
condición hegemónica para influir política, económica y militarmente en
las diferentes regiones del planeta.
5
En la década de los noventa, del siglo pasado, se da un giro a las
concepciones de seguridad y defensa. En efecto, al desaparecer el
conflicto bipolar, no existe más la amenaza comunista. Con la victoria
del capitalismo desaparece la confrontación Este – Oeste y, por ende,
la política de contención. La Estrategia de Seguridad de los EE.UU.,
pasa a cumplir un rol principal en el mundo, con la participación en
varios conflictos de países emergentes que luchan por su
supervivencia.
A decir de varios analistas, la guerra del golfo del año 1991 se
constituyó en la “tercera guerra mundial” y “la humillación que supuso
para buena parte del mundo musulmán” la acción desarrollada por
EE.UU. con apoyo de la coalición internacional, para someter a Irak, se
constituyó en un causal poderoso que relanzó el terrorismo
internacional de “cuño musulmán”.4
Al final del siglo XX, también se acentuó la brecha entre los países
ricos y pobres, en función de las políticas neoliberales establecidas por
parte de los países industrializados para precautelar sus propios
intereses, y la debilidad manifiesta por parte de los países en vías de
desarrollo para asumir con entereza los desafíos que impone el
desarrollo.
Luego de la posguerra fría, al comprobarse que no se había llegado al
“fin de la historia”, según lo expresado por el politólogo estadounidense
Francis Fukuyama 5, en un mundo que aunque se supone a salvo de la
conflagración nuclear, recrudecen en el escenario mundial nuevas
amenazas, tales como: el flagelo del terrorismo, el crimen organizado,
el narcotráfico, la corrupción, la depredación del ambiente, las luchas
de carácter étnico y rivalidades ancestrales, aspectos que afectan
4 MINISTERIO DE DEFENSA DE ESPAÑA, CENTRO SUPERIOR DE ESTUDIOS DE LA
DEFENSA NACIONAL (2005, Mayo). “Las Organizaciones Internacionales y la lucha contra el terrorismo”, Secretaría General Técnica.
5 ALTAMIRA Jorge “El final del fin de la historia”, http://iie.fing.edu.uy/ense/FinHistoria.html
6
profundamente a la población mundial, generando inseguridad,
pobreza, hambre y desolación en vastas zonas del planeta.
Este ambiente de inseguridad mundial ha generado alteraciones
gravitantes en el sistema de seguridad hemisférico, regional y
nacional; en consecuencia, los Estados consideran indispensable
diseñar nuevas estrategias y políticas de seguridad para actuar
prospectivamente, frente a la permanente presencia de conflictos de
carácter externo o interno, en procura de forjar un mundo en el que
predomine la paz y seguridad, proclamando la necesidad de un nuevo
orden internacional.
Con el 11 de Septiembre de 2001, a raíz del ataque terrorista a los
EE.UU., se marca el inicio de un nuevo período crítico para la paz
mundial, en el cual los conceptos de seguridad y defensa cobran
vigencia para enfrentar amenazas transnacionales que rebasan los
linderos estatales, afectando la seguridad y por ende el desarrollo de la
humanidad.
A partir del año 2002, con la intervención de EE.UU. en Irak y
Afganistán, se acentuó la estrategia de seguridad norteamericana, con
lo cual, la política de defensa y seguridad de la potencia hegemónica
modifica las definiciones estratégicas de la seguridad en los ámbitos
mundial, hemisférico, regional y nacional. Surge así la concepción de
“ataque preventivo” para protegerse de las amenazas a la seguridad
con la suficiente antelación al accionar de las mismas. 6
La filosofía de la estrategia de seguridad norteamericana en el siglo
XXI, se pone de manifiesto en el gobierno del Presidente George W.
Bush, el 17 de Septiembre de 2002, a través de la promulgación del
documento que señala en sus lineamientos estratégicos: 7
6 Ataque preventivo, se refiere a la acción armada anticipada para desarticular la capacidad
bélica del adversario, a fin de prevenirse de un ataque inesperado por parte de sus oponentes.
7 CALLE Carlos Fabián, “ Los lineamientos estratégicos de los EE.UU. post 11-9: algunas de sus implicancias internacionales y hemisféricas”, http://www.ndu.edu/CHDS/
7
“reafirmar la posición hegemónica, política, económica y militar de los EE.UU; adoptar una posición contundente para derrotar al terrorismo global y a los estados totalitarios; desarrollar agendas de cooperación para conseguir el equilibrio de poder entre sus aliados; inflamar una nueva era del desarrollo económico, a través del libre comercio entre sociedades abiertas y democráticas; trabajar con otros países para desvanecer conflictos regionales; y, transformar las instituciones de seguridad nacional para enfrentar los desafíos y oportunidades del presente siglo”.
En la actualidad, la presencia de las nuevas amenazas a la seguridad
mundial y la posición adoptada por los EE.UU. desde el 11 de
septiembre de 2001, con su filosofía y política para combatir al
terrorismo global a cualquier precio, han influido de manera decisiva en
el entorno internacional, inclusive ha generando un proceso de
reformas en los organismos internacionales, para reordenar sus
estructuras, a fin de cumplir eficazmente su rol que asegure la paz y el
desarrollo mundial.
En el entorno regional, debido a la influencia que ejerce la política
antiterrorista norteamericana, se aprecia la revisión de las políticas de
seguridad y defensa en varios países latinoamericanos incluido el
Ecuador y, por ende, la revisión de las instituciones a cargo de la
seguridad nacional, con el propósito de ajustar los lineamientos de la
seguridad hemisférica en función de los intereses comunes y
amenazas compartidas.
En este contexto, es preciso señalar que la región latinoamericana,
aunque es considerada como un área de baja conflictividad, mantiene
conflictos de variada naturaleza e intensidad; a ello se suma, en
distintas maneras, la presencia de factores endógenos y exógenos que
inciden directamente en la estabilidad política y económica de los
Estados latinoamericanos, aspecto que se constituye en riesgo
permanente para lograr un mejor nivel de desarrollo humano y
garantizar la seguridad en la región.
En el Ecuador, la adopción de la estrategia de seguridad nacional,
entre otros factores, tuvo su origen en función del diferendo limítrofe
8
que históricamente mantuvo con el Perú. Durante el siglo XIX y hasta
mediados del siglo XX, los esfuerzos para establecer acciones
efectivas de política exterior y de defensa no lograron disuadir el
expansionismo del vecino del sur. Luego de la pérdida territorial sufrida
por la nación ecuatoriana, en 1942, se mantuvo como objetivo nacional
preservar la integridad territorial, impulsando a partir de esa época el
fortalecimiento y profesionalismo de las Fuerzas Armadas y de los
organismos de seguridad nacional.
En la segunda mitad del siglo XX, la estrategia de seguridad nacional
del Ecuador estuvo marcada por dos aspectos: la contención al
comunismo en el ámbito de la seguridad interna, hasta fines de la
década de los 80; y, la reivindicación territorial en el ámbito externo.
En efecto, los conflictos bélicos con el Perú, en Paquisha en el año de
1981 y la victoria del Cenepa en 1995, pusieron de manifiesto la
estrategia de seguridad externa del Ecuador.
Luego de la “guerra fría” a nivel mundial y suscrita la paz con el Perú
en 1998, a partir del presente siglo, la estrategia de seguridad nacional
del Ecuador considera la presencia de nuevas amenazas,
principalmente en lo relacionado al narcotráfico procedente de
Colombia, a la influencia que ejerce el conflicto del vecino país con el
desenvolvimiento del denominado Plan Colombia, y el grado de
afectación en la seguridad y desarrollo de la frontera norte, así como,
el crimen organizado transnacional, el tráfico de armas, la trata de
personas y la eventualidad de acciones terroristas, sin descartar del
todo conflictos de carácter vecinal en la frontera sur; tomando en
cuenta además, las condiciones de vulnerabilidad que presenta el
Estado ecuatoriano frente a las diferentes amenazas, debido a los
crecientes niveles de pobreza, inequidad social e inestabilidad política.
Al haber descendido al mínimo nivel la estrategia de contención al
comunismo y la internacionalización de las nuevas amenazas, surge
otra corriente en el ámbito de la estrategia de seguridad hemisférica
que apunta hacia la “seguridad cooperativa”, a fin de asegurar el apoyo
9
recíproco de los Estados americanos, para enfrentar las nuevas
amenazas de corte transnacional. Una vez concluido el mundo bipolar,
los cambios generados en el ámbito internacional promueven un
enfoque multidimensional de la seguridad, que hace relación no
exclusivamente al ámbito de la “defensa de los Estados” sino que,
además, incorpora aspectos vinculados a la “seguridad, desarrollo y
democracia”, sobre todo para los países en desarrollo. 8
Al respecto, es preciso indicar que en la mayoría de países, según lo
señala José Manuel Ugarte, el significado de la defensa nacional es el
siguiente:
“la defensa nacional supone lo relacionado con la preparación del país para la guerra y para la crisis, disuasión o coacción armada, y empleo disuasivo, o bien efectivo de las fuerzas armadas en las regiones en las cuales lo demande la defensa de los intereses nacionales”. 9
Sin embargo, en América Latina, la expresión “defensa nacional”, en el
ámbito de la “seguridad nacional”, supone también otros aspectos tales
como: lucha contra el narcotráfico, el terrorismo, las prácticas
ejercidas para las migraciones ilegales, deterioro ambiental,
delincuencia organizada, mitigación de la pobreza y el hambre; por lo
tanto, en la realidad latinoamericana, la “defensa nacional” además de
cumplir con su misión específica, se vincula en acciones para combatir
las nuevas amenazas y el apoyo al desarrollo.
El desarrollo, bajo el enfoque de desarrollo integral sustentable,
corresponde al ejercicio de una economía sólida que asegure la mejor
8 Seguridad Cooperativa, consiste en la actuación anticipada sobre los conflictos a través del
establecimiento de mecanismos diplomáticos y militares a nivel bilateral o multilateral para limitar o neutralizar dichos conflictos disminuyendo así las posibilidades de su escalada. Busca alcanzar entre los actores estatales formas de colaboración voluntarias que permitan alcanzar una paz estable y duradera. Su objetivo es disminuir las posibilidades de conflicto entre los miembros del sistema de seguridad al que se pertenecen, sin coartar el desarrollo de sus legítimos intereses de seguridad, con un enfoque cooperativo y el mantenimiento multilateral de la paz. Op. Cit. RIVERA Gabriel, Conflicto, amenazas y la seguridad internacional del mundo de hoy, CEIM, Santiago, 1998.
9 UGARTE, José Manuel (2003, diciembre) “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad
y la defensa”. Un análisis orientado a América Latina. Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, p. 6
10
calidad de vida de la población, el progreso tecnológico y uso
adecuado de los recursos naturales en el presente, y para las futuras
generaciones.10
En este contexto, la dinámica de las relaciones internacionales
prevalecientes, la presencia de nuevas variables que amenazan la
seguridad y el desarrollo del Ecuador y los nuevos enfoques de la
seguridad, demandan la necesidad de modernizar la concepción del
Estado en las áreas de seguridad, defensa y desarrollo, para estar
acordes con las tendencias actuales, a fin de amortiguar el impacto,
que hoy imprimen los acontecimientos mundiales, sobre estructuras
débiles y caducas que fueron forjadas en la “guerra fría”.
El Ecuador, por lo tanto, no puede sustraerse de los cambios y
alteraciones que se producen en el entorno internacional, razón por la
cual se hace necesario e imperativo actualizar la doctrina y la Ley de
Seguridad Nacional, que datan de los años 60 del siglo anterior, para
estar acorde con los cambios que experimenta el Estado ecuatoriano
en un mundo globalizado, a fin de disponer de un sistema de
seguridad, con un marco jurídico y doctrinario moderno que, entre
otros fines, determine el rol asignado al Consejo de Seguridad
Nacional(COSENA) y a la Secretaria General del COSENA.
Según afirma Fernando Yépez, la Ley de Seguridad Nacional en
vigencia debe ser actualizada, por varios aspectos:
“la doctrina política y estratégica que inspiró la promulgación de estas normas en los países latinoamericanos tuvo como objetivo combatir al comunismo y controlar a los movimientos de izquierda; esta Ley de Seguridad tal como fue concebida se relaciona con las dictaduras militares en la región, aspecto que sin duda genera reacciones contrarias; la Ley de Seguridad vigente hace referencia a la seguridad colectiva, que tal como se la conceptúa, no representa los verdaderos intereses de la mayoría de países del hemisferio”.11
10 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL (2002,diciembre), Política de la Defensa Nacional
del Ecuador. 11 YEPEZ, Fernando (2001), Política Internacional del Ecuador en el siglo XXI, AFESE, Quito,
p. 96
11
La Ley de Seguridad Nacional se gestó en una época distinta a la
actual, en donde prevalecía el conflicto bipolar en el ámbito mundial y
cuando afloraba la política de contención al comunismo en el ámbito
latinoamericano. En efecto, la Ley de Seguridad Nacional tiene como
antecedente a la Ley de Defensa Nacional expedida el 1 de Diciembre
de 1960, posteriormente, el 10 de Diciembre de 1964, se expide la Ley
de Seguridad Nacional que la sustituye. Finalmente, luego de una serie
de reformas durante ese período, se publica en el registro oficial del 7
de Agosto de 1979, la Ley de Seguridad Nacional, reformada y
codificada, la misma que se encuentra en vigencia. 12
Efectivamente, la futura inserción del Ecuador en el mundo moderno,
las nuevas concepciones de la seguridad mundial, hemisférica y
regional, y las relaciones actuales con los países vecinos, hacen
imperativo que se realice una reflexión profunda para definir el nuevo
marco legal que demanda la seguridad del país y de sus ciudadanos. 13
Ese marco jurídico- doctrinario desactualizado debilita el sistema de
seguridad nacional para lograr eficiencia y eficacia, en el cumplimiento
de los objetivos de la seguridad y por ende del desarrollo; toda vez
que el nuevo pensamiento de la seguridad hace énfasis en las causas
estructurales que impiden un adecuado desarrollo, con una visión
mucho más amplia de la seguridad, de carácter multidimensional para
enfrentar las nuevas amenazas; a diferencia, del pensamiento
tradicional en el cual la defensa nacional es la base de la seguridad
nacional sin abordar aspectos que están relacionados con la seguridad
y el desarrollo humano y social. Asimismo, al no existir una amplia
perspectiva de la seguridad, no existe un mejoramiento continuo de los
procesos operativos que permita impulsar el talento humano y
disponer de los recursos tecnológicos necesarios, a fin de cumplir
12 INAGUE (2004), Apuntes sobre el Planeamiento de la Seguridad Nacional. 13 YEPEZ, Fernando(2001), Política Internacional del Ecuador en el siglo XXI,
AFESE, Quito, p. 97
12
efectivamente con la misión asignada por ley, al COSENA, a la
Secretaría General del COSENA y sus órganos dependientes.
De esta manera, el Ecuador del siglo XXI debe fortalecer los
organismos de seguridad nacional, los cuales, teniendo como base
una nueva estrategia y Ley de Seguridad Nacional, estén acordes con
la estrategia y política de seguridad regional, hemisférica y mundial,
con el propósito de afrontar la presencia de amenazas transnacionales
tales como el narcotráfico, crimen internacional y eventualmente el
terrorismo, que al rebasar las fronteras de los Estados ponen en riesgo
la consecución de los objetivos nacionales, para alcanzar un ambiente
que asegure la estabilidad política, el desarrollo socio económico y la
garantía de protección del ser humano frente a los antagonismos y
presiones internas y externas.
La Seguridad Nacional, por lo tanto, enfrenta significativos cambios
que inciden en su concepción y aplicación debido a la presencia de
amenazas transnacionales, la visión actual de la seguridad mundial y
de la seguridad hemisférica de carácter multidimensional que incluye
una dimensión del ser humano, que corresponde a la “seguridad
ciudadana” y una “seguridad internacional” como obligación jurídica de
todas las naciones.14
Con lo expuesto, la presente investigación procura proponer un
modelo de gestión para la seguridad nacional, con planteamientos
estratégicos que permitan articular la cooperación e interacción entre
agentes del gobierno y de la comunidad nacional, desde una nueva
concepción activa que articule una nueva política de seguridad y
defensa, con la democracia y el desarrollo, de acuerdo con lo
expresado por Juan Manuel García, “con el fin de tratar de eliminar en
su raíz los focos generadores de las nuevas amenazas para la
14 Op.Cit UGARTE, José Manuel (2003) “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y
la defensa”, pgs. 31-34 Seguridad Ciudadana, dice relación con la protección de las personas y de los bienes frente a agresiones, situaciones de peligro o calamidades públicas. Seguridad Internacional, concepción de seguridad mutua que se obtiene a través de la seguridad de todos y cada uno de los Estados miembros de la comunidad internacional.
13
seguridad, consistente en la prevención de conflictos y la gestión de
crisis” .15
De esta manera, como fue presentado en el Plan de Tesis, el objetivo
general de esta investigación incluye los siguientes aspectos: analizar
el proceso de modernización de la doctrina, política y Ley de
Seguridad Nacional en el Ecuador; estudiar la política de seguridad y
defensa acorde con la realidad geopolítica del Estado ecuatoriano; y,
proponer un nuevo Sistema Nacional de Seguridad, así como el del rol
del COSENA y la Secretaría General del COSENA, acordes con la
modernización del Estado, la sociedad y las Fuerzas Armadas del
Ecuador.
Los objetivos específicos para el desarrollo de la presente Tesis son
los siguientes:
- Examinar la incidencia de la nueva concepción de la seguridad en
los ámbitos: mundial, hemisférico, regional y nacional;
- Analizar el marco doctrinario y jurídico de la seguridad nacional;
- Identificar las limitaciones del sistema de seguridad nacional, en
relación a los procesos y mecanismos de gestión que aplican los
órganos integrantes del sistema;
- Proponer un nuevo Sistema de Seguridad Nacional que se ajuste a
la realidad nacional e internacional vigente, considerando: las
políticas de seguridad y defensa; las expresiones del poder
nacional; y, las estrategias establecidas por el Estado ecuatoriano.
La hipótesis general considera que “La modernización de los Estados
exige la actualización de la Doctrina y Ley de Seguridad Nacional, que
provienen de la actualización de la Política de Estado. En el Ecuador,
la falta de un marco jurídico – doctrinario moderno, ha impedido la
articulación de la estructura de la Seguridad Nacional, a través un
modelo de gestión acorde a la realidad actual. La estructura de un
nuevo Sistema de Seguridad, será la base de un Estado y sociedad
15 GARCÍA, Juan Manuel (2005, Octubre) Ministerio de Defensa Nacional del Ecuador,
Seminario Internacional“ Constitución y Fuerzas Armadas”, Quito.
14
modernos, inscrito en un mundo de amplias relaciones
internacionales.”
Las hipótesis particulares, complementarias de la hipótesis general,
fueron planteadas de la manera siguiente:
- La visión actual de los actores estatales y organismos
internacionales del continente americano, al definir la nueva
concepción de la seguridad hemisférica y regional debido a las
nuevas amenazas, incidirá de manera determinante en cuanto a la
visión y formulación de la doctrina de la seguridad nacional en los
países de América Latina y el Ecuador;
- La falta de coherencia entre la política de seguridad nacional,
establecida en la Ley de Seguridad Nacional vigente, y las políticas
de defensa y desarrollo que demanda un Estado moderno,
repercuten en la eficiencia y eficacia del rol que debe cumplir el
COSENA, la Secretaría General del COSENA y los organismos que
dependen del Sistema de Seguridad Nacional; y,
- La demanda social sobre la seguridad ciudadana, como tema que
atañe a la nueva concepción de la seguridad nacional, en el ámbito
de la seguridad pública, ha motivado la elaboración de un proyecto
de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana, con la necesidad
de redefinir los roles y ámbitos de acción de los organismos que
son parte del Sistema de Seguridad Nacional.
La metodología adoptada para el desarrollo de esta tesis comprende
una investigación interpretativa y explicativa, tendente a la
operacionalización de las hipótesis planteadas.
Mediante la aplicación del método inductivo – deductivo y viceversa, a
partir del análisis sobre los fundamentos legales y doctrinarios e
históricos, relacionados con la seguridad y defensa nacional, se espera
arribar a una deducción general que oriente el establecimiento de un
15
Sistema de Seguridad Nacional moderno, con la propuesta de un
nuevo modelo de gestión de la seguridad, desde un perspectiva
sistémica interagencial, que garantice la protección individual y
colectiva de los ciudadanos, el ordenamiento interno, la paz social, la
preservación del patrimonio nacional, la seguridad del Estado y la
seguridad internacional.
Este trabajo de investigación se desarrolla en cinco capítulos:
En el primer capítulo, denominado “Los nuevos enfoques de la
seguridad mundial, hemisférica y nacional”, se analizan los siguientes
temas: el marco doctrinario y filosófico de la seguridad; se aborda el
mundo bipolar de la segunda guerra mundial; se revisa el mundo
posterior al fin de la guerra fría; luego, se revisa a profundidad el
sistema de seguridad internacional a partir del 11 de Septiembre de
2001, y la estrategia de seguridad nacional de los EE.UU. en el inicio
del siglo XXI; posteriormente, se determina la nueva arquitectura
mundial de la seguridad ;y, en consecuencia con lo anterior, se
procede con el análisis de los nuevos conceptos de la seguridad
multidimensional, hemisférica, cooperativa, regional, cibernética,
humana, ambiental; para profundizar finalmente, en el enfoque
moderno de la seguridad nacional.
En el capítulo segundo, titulado “Concepción actual de la seguridad
hemisférica”, se analiza el sistema de seguridad hemisférica y las
nuevas alternativas propuestas; a continuación, se analiza las
conferencias de los Ministros de Defensa de las Américas; se recogen
de manera sistematizada las nuevas amenazas a la seguridad
nacional, regional y hemisférica; para, luego, medir el impacto de la
nueva concepción de la seguridad hemisférica en varios países de la
región.
El tercer capítulo analiza “Los fundamentos legales, doctrinarios y
políticos de la seguridad”, a partir de la Constitución Política, la Ley de
Seguridad Nacional en el Ecuador; se procede con un análisis
16
comparativo de los sistemas de seguridad en varios paises de la
región: EE.UU., Argentina, Brasil, Chile y Colombia tomando en cuenta
los nuevos enfoques de la seguridad y las reformas jurídicas
planteadas a la normativa y estructura de los organismos de la
seguridad y defensa acorde con su actualización doctrinaria; también
se hace referencia a la necesidad de modernización de las leyes de
FF.AA. y seguridad ciudadana para el caso ecuatoriano; por último, se
revisa la concepción de la actual política de seguridad y defensa
nacional.
En el capítulo cuarto se presenta “La propuesta de modernización del
Sistema de Seguridad Nacional”, en la cual se introduce la visión
moderna de la seguridad y defensa nacional, para luego señalar los
aspectos más relevantes de la ley de seguridad nacional, a fin de
proponer con un enfoque prospectivo y estratégico un nuevo modelo
del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, y por ende del rol que
debe cumplir la Secretaria General del COSENA.
En el capítulo quinto, “Conclusiones y Recomendaciones”, se plasman
los argumentos más importantes luego de operacionalizar, investigar y
procesar el cumplimiento de objetivos e hipótesis planteadas en el
marco introductorio, con relación a los resultados obtenidos en el
desarrollo de la presente investigación.
Con lo señalado, se aspira que el presente trabajo contribuya al
COSENA, a la Secretaria General del COSENA y los órganos que son
parte del Sistema de Seguridad Nacional, al establecimiento de nuevos
procesos y procedimientos, definiendo un marco jurídico, político y
doctrinario, acorde con las nuevas tendencias mundiales y la realidad
actual de la comunidad nacional, que garantice de manera efectiva la
seguridad y el desarrollo de la nación ecuatoriana.
17
CAPITULO I
LOS NUEVOS ENFOQUES DE LA SEGURIDAD MUNDIAL,
HEMISFÉRICA Y NACIONAL
1. MARCO FILOSÓFICO DE LA SEGURIDAD
La seguridad no es un fin en sí mismo, sino un medio para conseguir
un fin superior: el bien común. 16
La concepción de seguridad nacional tiene su origen en el nacimiento
de la Ciudad – Estado, según la concepción de Platón, aquella en que
debe prevalecer “la sabiduría en los políticos, el valor de los militares y
la templanza en los artesanos”. Esta concepción es básica y está
ligada, más adelante con la idea del Estado-Nación y sus elementos
fundamentales: población, territorio y soberanía.17
Si bien la evolución del concepto de seguridad nacional está
emparentada con la evolución del arte de la guerra, se puede colegir
que este concepto, tal como se lo conoce en la actualidad, fue
difundido a partir de la Segunda Guerra Mundial.
La seguridad nacional, atendiendo a su estricto significado: “es la
calidad de una nación de estar libre y exenta de todo peligro, daño o
riesgo”. 18 Es aquella condición en la que el Estado considera la
16 Ministerio de la Defensa Nacional de Chile, Libro de la Defensa Nacional, p. 218
El término “seguridad”, proviene del latín “securitas” que significa cualidad de lo seguro, certeza y confianza. Es la noción de garantía, protección o tranquilidad frente a amenazas o a acciones adversas a la persona, a las instituciones o a los bienes esenciales existentes o pretendidos. El “bien común” en opinión de Santo Tomás es el bien de la persona humana en sociedad.
17 INAGUE(2004), Apuntes sobre el Planeamiento de la Seguridad Nacional.
18 LATORRE, Adolfo Paúl(1999), Política y Fuerzas Armadas, Armada de Chile, p.100
18
inexistencia de cualquier forma de agresión, con lo cual se aseguran
las bases para que la nación se desarrolle en un ambiente de paz.19
La seguridad nacional ha seguido un proceso evolutivo conjuntamente
con la creación de organizaciones internacionales, tales como: la Liga
de las Naciones en 1919, la ONU en 1945 y la OEA en 1948, a fin de
preservar la paz y la seguridad de los Estados.
El Tratado de Paz de Westfalia, signado en 1648, es un hito
trascendental en la historia de la humanidad, debido a que marcó el fin
de la guerra de los “treinta años” en Europa, y por cuanto sentó las
bases del rol del Estado-Nación y de la seguridad nacional,
consagrando por primera vez la noción de soberanía; además, fue
considerado el primer intento por implantar un orden internacional.
Posteriormente, con la suscripción de los tratados de Utrecht en 1713,
y la conformación de la Cuádruple Alianza entre Gran Bretaña,
Francia, las Provincias Unidas y Austria en 1718, se consolida el
compromiso de las naciones para configurar un sistema de seguridad,
con responsabilidad conjunta, a fin de preservar la paz.
En esa época, en Europa, se preconizó el equilibrio del poder,
imponiendo restricciones o limitaciones, mediante la nivelación, que
impedía que una nación se convierta en dominante, restringiendo la
guerra a zonas geográficas limitadas. Los Estados se aliaban o
amenazaban con aliarse estratégicamente a fin de disuadir al potencial
agresor. Todo ello sucedió hasta cuando Napoleón a partir de 1804,
una vez declarado emperador, trastornó temporalmente el sistema con
su ambicioso proyecto que le llevó a conquistar a casi toda Europa.
A partir de la Revolución Francesa, con la conformación de ejércitos
profesionales formados por ciudadanos fieles a su patria, nace la
19 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL (2002,diciembre),Política de la Defensa Nacional
del Ecuador, Quito, p. 75
19
guerra entre pueblos y se va afirmando el concepto de defensa
nacional que, conceptualmente, dice relación con la acción y efecto de
conservar la posesión de un bien, persigue alcanzar una condición de
seguridad nacional a fin de que el país pueda lograr sus objetivos
nacionales, libre de interferencias.
Luego de la derrota de las fuerzas napoleónicas vendría el Congreso
de Viena, en 1815, bajo la dirección del Príncipe Metternich,
procediéndose a recomponer el sistema de equilibrio de poder entre
las naciones europeas.
Con el transcurrir de los años, el sistema establecido en Europa se fue
erosionando lentamente, por efecto del surgimiento del nacionalismo
en el siglo XIX y, especialmente, la unificación alemana hasta su
colapso en 1914.
Con el Tratado de Versalles en 1919, acuerdo de paz firmado tras la
conclusión de la Primera Guerra Mundial entre Alemania y las
potencias aliadas vencedoras, se da paso a la conformación de la
Sociedad de Naciones, cuyo objetivo fue garantizar el cumplimiento de
varios convenios acordados después de la guerra, con el fin de lograr
una paz duradera. Lamentablemente para la humanidad este tratado
de paz suscrito se convertiría en fuente de rivalidades entre las
potencias europeas, que luego desencadenaría en una nueva
conflagración mundial en 1939.
2. EL MUNDO BIPOLAR Y EL FIN DE LA GUERRA F RÍA
Al término de la Segunda Guerra Mundial y con la conformación de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU), sobre la base de la Carta
de las Naciones Unidas, adoptada el 24 de mayo de 1945 en San
Francisco, se marca el inicio de una nueva era en las relaciones
internacionales del siglo XX, mediante el establecimiento del Consejo
20
de Seguridad, para preservar el principio de seguridad colectiva a fin
de lograr la paz y seguridad mundial. 20
Durante la guerra fría, con la estructura mundial bipolar, se fue
configurando una manifestación distinta del equilibrio del poder, en
medio de un estado de tensión latente, que estuvo esencialmente
marcado por el terror a las graves consecuencias de una conflagración
nuclear. Sin embargo de ello, varias naciones en vías de desarrollo,
durante el lapso de cuatro décadas, se transformaron en campos de
guerra convencional, que sirvieron para confrontar las posiciones
ideológicas y la pugna de intereses de las dos grandes potencias,
EE.UU. y la Unión soviética.
El Ecuador, en el ámbito hemisférico, se constituyó como parte del
Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), cuya razón
fue contener la amenaza comunista, de acuerdo a los intereses de los
EE.UU., a fin de afirmar su filosofía y sistema capitalista en el
continente.
La guerra fría entre las grandes potencias, condicionó la política
exterior de las naciones menos poderosas, tal es el caso de las
intervenciones armadas por parte de EE.UU. y la ex Unión Soviética
en naciones como Afganistán, Nicaragua y Etiopía, las cuales no
pudieron desarrollar políticas estatales independientes.
En ese período de la historia, se afirmó que la seguridad nacional de
los Estados se hallaba vinculada a la seguridad colectiva que
proporciona la ONU, sobre la base de la Carta de las Naciones Unidas,
en la medida que se presuponía, con relativa certeza, de que las
naciones signatarias estaban seguras de su integridad territorial e
independencia política contra una eventual agresión externa, debido al
hecho de integrar una organización que protege a los Estados
miembros como un todo.
20 BERTRAND, Maurice, “La ONU”, © Editions La Decouverte, 1994 / © Acento
Editorial (1995). Microsoft ® Encarta ® 2006.
21
En este contexto, los conceptos de seguridad y defensa se fueron
redefiniendo; asignando a la seguridad un espectro más amplio, no
solamente limitado al ámbito de la defensa militar, sino más bien, en la
apreciación de que la seguridad nacional, los derechos humanos y el
desarrollo del Estado, como aspectos fundamentales, de mutua
causalidad, son necesarios para la paz mundial.
A partir del 30 de abril de 1948, la Organización de Estados
Americanos (OEA) se constituyó en el principal foro político del
hemisferio, para el diálogo multilateral y la toma de decisiones, y en la
entidad regional de mayor relevancia, debido a su influencia en las
relaciones internacionales de los Estados del continente americano. En
su Declaración constitutiva se establecieron como principales
objetivos: consolidar la paz y la seguridad en el continente; promover y
consolidar las democracias representativas; asegurar el arreglo
pacífico de las disputas; promover la cooperación y el desarrollo
económico, social y cultural; y, limitar la adquisición de armas
convencionales. 21
Surge, de esta manera, el “Sistema Interamericano” como el conjunto
de instrumentos que conforman el marco jurídico de los Estados del
continente americano, cuyas columnas de sustentación lo constituyen:
la OEA, el TIAR, y el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas
(Pacto de Bogotá).22 Cabe destacar que desde su creación, la OEA
refleja la realidad prevaleciente del hemisferio, en la cual tiene una
acentuada influencia la política internacional de los Estados Unidos. 23
La doctrina de seguridad nacional para Latinoamérica durante la
guerra fría, estuvo influenciada por el pensamiento estratégico del
francés André Beaufre y del norteamericano John M. Collins. Beaufre
21
http:// www.oas.org - La OEA y el Sistema Interamericano 22 VASCO, Miguel(1986) Diccionario de Derecho Internacional, Casa de la Cultura Ecuatoriana,
Quito, p. 384 23
FIGUEROA Pla, Uldaricio(1991) Organismos Internacionales. Santiago: Editorial Jurídica de Chile, p.475
22
delineó el concepto de “Estrategia Total” como el arte de la aplicación
de los medios, tendiendo a alcanzar los objetivos fijados por la política,
considerando todos los ámbitos del quehacer gubernamental. Por su
parte Collins, a partir de los intereses nacionales, estableció la
concepción de objetivos nacionales, los cuales para su logro
demandan el establecimiento de políticas y los medios necesarios que
constituyen el poder nacional. Al respecto, en la obra del Coronel
Alfonso Littuma, “La Nación y su Seguridad”, recoge este pensamiento
de la seguridad, el cual ha sido incorporado a la doctrina de la
seguridad nacional del Ecuador.24
En respuesta a la división bipolar mundial, las naciones en desarrollo
preconizaron una tercera vía, la de la no-alineación, que empezó en la
Conferencia afroasiática de Bandung en 1954, el primer encuentro de
los pueblos de color. En Belgrado, en 1961, se crea el Movimiento de
Países No Alineados, al que el Ecuador ingresó en 1981.
En efecto, según la apreciación de Henry Kissinger, en su obra “ La
Política Exterior Americana”, durante la guerra fría se diferenció la
política internacional norteamericana, de corte pragmático, de la
política soviética de naturaleza ideológica y de los países en vías de
desarrollo con una política revolucionaria. 25
En 1975, en Helsinki se preconizó por primera vez la política de
“distensión”, desde la perspectiva de la cooperación entre los bloques
soviético y norteamericano, dando un paso trascendental para el fin de
la guerra fría. Kissinger afirmaba que la paz se mantiene por la
amenaza de la propia destrucción y que la disuasión se da por encima
de todo en la mente del hombre.
Entre 1945 y 1989 estuvo latente la guerra nuclear, hasta el ascenso al
poder de Gorvachov en la Unión Soviética, aspecto que jugó un papel
decisivo para el fin de la guerra fría, con el cambio en el sistema de 24 LITTUMA Arízaga, Alfonso(1974), La Nación y su Seguridad. Cuarta Edición 25 KISSINGER, Henry(1974) Política Exterior Americana, PLAZA & JANES S.A., Barcelona,
p.28-46
23
gobierno soviético y una nueva era en las relaciones internacionales.
Esta evolución se dio gracias al impacto de la perestroika preconizada
por Gorvachov en el ámbito de la comunidad internacional.
Con el fin de la guerra fría, la caída del muro de Berlín, en 1989 y la
consiguiente reunificación de las dos Alemanias en 1990, la caída del
imperio soviético en 1991 luego de ser destituido Gorvachov, surge un
mundo unipolar y la consolidación de la posición hegemónica de los
EE.UU., en condición de máxima superioridad para influir política,
económica y militarmente en las diferentes regiones del planeta.
De esta forma, los conflictos que habían durado décadas y requerido
intensas negociaciones desaparecieron al cabo de pocos meses,
transformando además las fronteras políticas del mundo.
3. EL MUNDO DE LA POSGUERRA FRÍA
Concluido el conflicto Este-Oeste, la Alianza Atlántica (OTAN), a partir
de 1990, se planteó como hipótesis de acción político militar, el
enfrentamiento a nuevas amenazas tales como el narcotráfico,
terrorismo, problemas ambientales, la proliferación de armas de
destrucción masiva y las migraciones clandestinas. Al disminuirse la
amenaza que representaba el bloque soviético, en contraste con los
lineamientos del pasado, también se afirmó que los riesgos a la
seguridad en esa nueva era, son multifacéticos y multidimensionales,
difíciles de prever y evaluar.26
En este contexto, los tratados START I y START II, en 1991 y 1993
respectivamente, supusieron la reducción del arsenal estratégico
nuclear de las dos grandes potencias militares, constituyéndose en los
acuerdos de armamento más importantes desde 1945 para lograr el
desarme. A partir de ese momento, los EE.UU. también renuncian a su 26 UGARTE, José Manuel (2003,diciembre) “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad
y la defensa”.Un análisis orientado a América Latina. Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, p. 29
24
iniciativa de defensa estratégica, con lo cual se preveía la desaparición
de los dos tercios de las ojivas nucleares existentes y por consiguiente
la reducción de la amenaza nuclear. Al eliminarse la pugna Este-
Oeste, el mundo dejó de relacionarse en un esquema de bloques
cerrados, emergiendo nuevos actores preponderantes, así: la Unión
Europea, Japón, China y los demás tigres del Asia.
Con el fin de la guerra fría y, en consecuencia, el término del
enfrentamiento bipolar entre las dos grandes potencias, también
genera crisis en varias regiones del planeta, debido a que sobresalen
las dificultades económicas, políticas y sociales, toda vez que había
desaparecido la influencia soviética para aquellos países que se
mantuvieron bajo su tutela, tal es el caso de Cuba que fue mermada su
economía al no recibir más la ayuda soviética. En otros Estados, la
inestabilidad se tradujo en conflictos focalizados relacionados con
disputas nacionalistas, diferencias étnicas y religiosas, terrorismo,
acciones de sabotaje, migraciones, narcotráfico y pobreza extrema,
como fueron los casos de la ex Yugoslavia, Somalia y Ruanda.
En 1995, EE.UU. presenta un importante documento, “ Estrategia de
Seguridad Nacional de Empeñamiento y Extensión”, en el cual hace
referencia a las nuevas amenazas que debían enfrentarse,
mencionando los violentos extremismos, los conflictos étnicos y
religiosos, la degradación ambiental, los nacionalismos exacerbados,
el terrorismo y los flujos de refugiados.
En el período posguerra fría se genera un nuevo enfoque estratégico,
pasando de la confrontación Este-Oeste a un relacionamiento Norte-
Sur, con nuevas formas de “dominación” de arriba hacia abajo y de
“resistencia” de abajo hacia arriba. El analista francés Jean Rufin,
presentó, en 1991, el libro “El imperio de los nuevos bárbaros”. Según
esta teoría, después del fin de la bipolaridad, los estados ricos del
norte nunca más necesitarán de los pobres del sur, debiendo ahora
tratar de sus propios problemas y de su futuro. Para Rufin, se va
diseñando un nuevo escenario en el cual está constituyéndose un
25
límite, al Norte está el “nuevo imperio” (Estados ricos) y al Sur se
ubican los “nuevos bárbaros” (Estados pobres del Sur); los Estados del
Norte buscarán evitar a toda costa una nueva invasión de los bárbaros
(inmigración de la miseria).
En el siglo XXI, luego de haberse superado la confrontación Este –
Oeste, se va acentuando la fractura Norte – Sur, con aspectos
gravitantes como el aparecimiento de nuevas amenazas
transnacionales tales como: el terrorismo internacional, el narcotráfico,
armas de destrucción masiva, la depredación del medio ambiente, el
crimen organizado internacional, la corrupción, las pandemias, las
migraciones masivas incontroladas, aspectos que ponen en riesgo a la
seguridad, generando pobreza extrema, un deterioro de la calidad de
vida del ser humano, hambre, exclusión e inequidad social en vastas
zonas del planeta, afectando la democracia, y por ende, la
gobernabilidad y el orden interno de los Estados. Debiendo considerar
además, situaciones que tienen que ver, inclusive, con reivindicaciones
de carácter territorial en varios paises latinoamericanos.
En la posguerra fría, a inicios del presente siglo, es importante
destacar que se ha establecido, como uno de los principales desafíos
para la humanidad, ligar la trilogía representada por: seguridad
humana, seguridad estatal y seguridad internacional. 27 En efecto, el
impacto de la globalización y la presencia de amenazas
transnacionales ha transformado la percepción sobre la seguridad,
ampliando su espectro, que va más allá de la defensa militar estatal,
para entender que la seguridad esencialmente debe estar centrada en
el hombre, como fin último, de ese bien público que es responsabilidad
del Estado. Con ello se logra articular la seguridad en tres niveles,
partiendo de la protección del ser humano, trasciende a la seguridad
de la sociedad nacional en su conjunto y proyecta hacia el exterior, la
seguridad del Estado, en el ámbito de la comunidad internacional.
27 ROJAS Aravena, Francisco(2000), “Repensando en la seguridad en América Latina: nuevas demandas
conceptuales”, Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 15, No. 2, ABRIL-JUNIO. FLACSO – Chile. Santiago, pgs.4-5
26
En la esfera de los cambios de la posguerra fría se considera el
fenómeno de la globalización, como una realidad con repercusiones
que se han propagado a los sistemas económicos, sociales y políticos
de todo el mundo.28 Según las expresiones de Robert Boyer, “la
globalización es un proceso dinámico, con una naturaleza dialéctica
de la cual se derivan tendencias antagónicas y contradictorias, así: la
integración frente a la fragmentación y la descentralización frente a la
centralización”. 29
Sumado a lo expuesto, en la posguerra fría, a medida que aumenta la
población mundial, se originan cada vez mayores necesidades de
recursos naturales, de espacios territoriales, lo cual incide en mayores
corrientes migratorias hacia los países desarrollados, con la esperanza
de alcanzar una mejor calidad de vida. Al existir una mayor ocurrencia
del fenómeno migratorio, como el que se da mayormente hacia los
países europeos, se ha derivado en claras muestras de xenofobia
popular. 30
Desaparecido el orden bipolar, también surgen nuevos actores en el
sistema internacional, actores no estatales, los cuales van tornando
mucho más compleja la situación mundial. Así, las empresas
multinacionales, las organizaciones no gubernamentales (ONG's), la
preeminencia de los organismos internacionales de crédito; y,
asimismo, actores internacionales al margen de la ley y del Derecho
Internacional, tales como las organizaciones terroristas en escala
global.
28 BOYER, Robert (1999), Anuario económico y geopolítico mundial. El Estado del Mundo
2000, Ediciones Akal S.A., España, p. 34. Globalización: término empleado por primera vez en 1985 por Theodore Levitt, haciendo referencia a la Globalización de los mercados. Guía del Mundo 1999/2000. “¿Qué es la globalización? “. El mundo visto desde el Sur, p.63
29 Ibíd., p. 34. 30 BAEZA López, Hermes(2000,Octubre) “La delgada línea de la paz”, Revista A & S- Ejército
de Chile. Conflictos: la fragilidad de la paz , p.7
27
Se añade, además, la posición de los Estados que no admiten, desde
una concepción y posición de “defensa soberana”, la imposición de
reglas por órganos supraestatales, tendiendo a pugnar por imponer y/o
por no ser impuestos. Por otra parte, también resulta difícil seguir esta
regla para garantizar la soberanía de un Estado, desde el momento en
que los actores no estatales operan desde cualquier lugar, generando
reglas, imposiciones, extorsiones y amenazas inclusive a los más
poderosos. En este estado de desorden internacional, los Estados más
poderosos y los actores no estatales, se constituyen en los entes que,
en última instancia, cuentan con la capacidad de imponer sus
condiciones, frente a la debilidad de los organismos internacionales. 31
En este contexto, las relaciones mundiales en la posguerra fría fueron
configurando tres grandes áreas o "ejes" centrales: un eje económico,
para proveer las necesidades materiales que tiene la sociedad; un eje
estratégico-militar, para proveer la defensa y seguridad con alianzas
de tipo militar; por último, el eje político, como “cerebro del sistema”, a
cargo de establecer las reglas requeridas, según los intereses de los
actores internacionales, para la formación de “bloques económicos o
de integración”, al vincularse con el eje económico, tal es el caso de la
Unión Europea; y “bloques de seguridad” al relacionarse con el eje
estratégico militar, por ejemplo, la Organización del Tratado del
Atlántico Norte (OTAN), el TIAR en el continente americano. 32
Con el fin de la era posguerra fría, al producirse los atentados del 11
de Septiembre de 2001, y al delinearse la nueva política y estrategia
de seguridad nacional de los EE.UU., son estos tres grandes ejes de
las relaciones mundiales: económico, estratégico-militar y político, los
pilares fundamentales que dan forma al sistema internacional, con una
interrelación permanente para establecer el conjunto de reglas
necesarias a fin de configurar el orden internacional.
31 http:// www.mundolatino.org/i/política/documento.htm 32 Ibíd.
28
4. LA ESTRATEGIA DE SEGURIDAD NACIONAL DE LO S EE.UU
Cuando la humanidad pensó que con el fin de la guerra fría llegaba
una era de paz relativa, en donde prevaleciera un sistema
internacional institucionalizado según los principios del Derecho
Internacional y se preveía una esperanza de cooperación para los
países en desarrollo, se presentó el punto de inflexión al orden
internacional, el 11 de septiembre de 2001, por efecto de los atentados
terroristas en New York y Washington. Como consecuencia de estos
hechos, súbitamente, se acentúa de manera radical la visión
estratégica de los EE.UU., al orientar todos sus esfuerzos para luchar
frontalmente contra el terrorismo global y en consecuencia la potencia
hegemónica advierte la necesidad imperiosa de “reorientar sus
prioridades”.
Luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001, surge la nueva
estrategia de seguridad nacional de los Estados Unidos de
Norteamérica, que representa la estrategia norteamericana en el siglo
XXI, con gran influencia: mundial, hemisférica y regional. Esta nueva
estrategia, expresada por el Presidente George W. Bush, en el año
2002, en su discurso ante el Congreso de su país, resume con claridad
la política exterior y de defensa de los EE.UU. en procura de alcanzar
el sistema democrático y la economía de mercado en todo el planeta;
la vigencia de los derechos humanos; la preservación de la paz y de la
seguridad internacionales; la preservación del medio ambiente; la
difusión de la prosperidad económica y fundamentalmente la lucha
frontal para derrotar al terrorismo.33
33 Agenda de la Política Exterior de los EE.UU. Estrategia de Seguridad Nacional: Una nueva era, www.yahoo.com
Desde la perspectiva norteamericana, “Estrategia de Seguridad Nacional” se define como el arte y la ciencia de desarrollar, aplicar y coordinar los instrumentos de poder nacional (diplomático, económico, militar e internacional) para alcanzar sus objetivos y contribuir a la seguridad nacional. Op, Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa”. Buenos Aires, p. 43
29
Asimismo, en la estrategia norteamericana se expresa el combate a
los Estados totalitarios o Estados “bandidos” entre los cuales se
menciona a Irak, Corea del Norte y Afganistán. Destacando la
necesidad de luchar contra las bandas terroristas, los Estados del “eje
del mal” y para evitar la proliferación de armas de destrucción masiva.
A partir de esta visión estratégica se producirían las intervenciones
militares norteamericanas en Afganistán e Irak.
Luego de los atentados terroristas, el gobierno norteamericano
reafirma el carácter multidimensional de las amenazas y determina
como prioridad fundamental el combate al terrorismo global. En esa
perspectiva, la seguridad hemisférica confronta concepciones
contrapuestas por parte de los Estados americanos, debido a las
percepciones distintas sobre la prioridad de las nuevas amenazas y su
forma de enfrentarlas, y la asimetría existente con relación a los
EE.UU.34
En Latinoamérica, la percepción es que los conflictos domésticos de
carácter socio económico tienden a crecer, asimismo las tensiones
transnacionales vinculadas al narcotráfico, el crimen organizado y las
migraciones. En cuanto al terrorismo, se lo considera como una
amenaza aún cuando no sitúa a la región en una posición central de
este problema salvo por la cercanía a los EE.UU.; sin embargo, por
tratarse de un flagelo que no reconoce fronteras, todos los Estados
deben aunar esfuerzos para su neutralización.
Los EE.UU., con su estrategia de seguridad, deja entrever la esencia
de su política de seguridad para el siglo XXI, afirmando que usará su
posición de poder e influencia sin paralelo para lograr la “libertad” es
decir, para el logro de sus propios objetivos nacionales. Además,
señala que sus Fuerzas Armadas no se destinarán exclusivamente a
confrontar conflictos étnicos, civiles y a proporcionar ayuda
34 CHILLIER Gastón, FREEMAN Laurie (2005) “El Nuevo Concepto de Seguridad Hemisférica
de la OEA: Una Amenaza en Potencia”, www. wola.org.
30
humanitaria. La estrategia de seguridad nacional de los EE.UU.
también tiene como propósito asegurar: su posición mundial
geopolítica, geoestratégica, geoeconómica y la provisión de recursos
energéticos.
Asimismo, la estrategia norteamericana determina que las amenazas
actuales para los EE.UU. no provienen de grandes ejércitos sino más
bien de organizaciones terroristas y de estados totalitarios al margen
de la ley. Estableciendo, además, las diferencias existentes entre las
fuerzas del orden y las fuerzas del caos. 35
La estrategia de seguridad nacional de los EE.UU., se basa en tres
pilares: defensa de la paz, oponiéndose a los terroristas y los
regímenes proscritos; mantenimiento de la paz, impulsando una era de
buenas relaciones entre las grandes potencias del mundo; y, la
ampliación de la paz con la propagación de los beneficios de la libertad
y de la prosperidad en todo el mundo.36
Los analistas Keir Lieber y Robert Lieber, determinan “cuatro temas
claves de la estrategia de seguridad nacional de los EE.UU. que han
generado controversia”: 37
- La estrategia de seguridad nacional norteamericana, hace
énfasis en el “ataque preventivo”, para la neutralización de las
amenazas relacionadas con la tenencia o utilización de armas
de destrucción masiva, con lo cual justifican el inicio de
acciones bélicas para destruir a cualquier adversario, sean
terroristas o Estados hostiles, que se apresten a concretar
acciones en su contra. De esta forma, los EE.UU. va más allá
35 Agenda de la Política Exterior de los EE.UU. Estrategia de Seguridad Nacional: Una nueva era, www.yahoo.com.
36 Ibíd.
37 Ibíd.
31
de la “diplomacia preventiva”, empleando su poder militar a
escala regional y mundial.
- La estrategia norteamericana declara “que no permitirá que
ninguna potencia extranjera le dispute su poderío militar en el
mundo” con lo cual, para mantener la supremacía, demanda el
fortalecimiento de su poder militar, con la modernización de sus
Fuerzas Armadas adecuadas para el siglo XXI y la
transformación de sus instituciones de seguridad nacional en el
ámbito interno y externo.
- La estrategia de seguridad de los EE.UU. expresa su
compromiso con la cooperación multilateral internacional,
aunque establece claramente que “no dudará en actuar por sí
misma en caso de ser necesario para defender sus intereses”,
de esta manera se observa el carácter unilateralista
norteamericano por sobre el multilateralismo que propugna.
- La estrategia de seguridad nacional norteamericana proclama,
como objetivo, la extensión de la democracia y los derechos
humanos en todo el mundo, bajo su propia óptica, sin
considerar las condiciones particulares de cada región.
Lo expuesto, constituye un aspecto crucial para entender la
problemática de la estrategia de seguridad nacional de los EE.UU. y su
impacto en la definición de la seguridad mundial, hemisférica y
regional.
5. ARQUITECTURA DE LA SEGURIDAD MUNDIAL Y RE GIONAL
El sistema internacional está constituido por la política, acción e
interacción entre los Estados-naciones, lo cual determina cambios en
el comportamiento de los mismos, estableciéndose una relación de
32
"interdependencia"; asimismo, forman parte de este sistema las
organizaciones comunes y regionales, y el derecho internacional.38
En el sistema internacional, la ONU es la organización mundial a cargo
de dar solución a los problemas de paz y seguridad que enfrenta la
humanidad. En su estructura cuenta con seis órganos principales: la
Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y
Social, el Consejo de Administración Fiduciaria, la Secretaría General
y la Corte Internacional de Justicia.
La Asamblea General de Naciones Unidas, como el máximo
organismo que representa a la comunidad internacional, tiene un total
de 191 Estados miembros, de los cuales la mayoría son países en
desarrollo o del “Tercer Mundo”. Las necesidades planteadas al seno
de este organismo son mayoritarias, mientras que “el poder de
decisión en los asuntos de trascendencia mundial se circunscribe a
una minoría representada por los Estados poderosos del planeta”, a
través del Consejo de Seguridad. 39
Este Consejo compuesto por representantes de 15 Estados miembros,
lleva el peso de los cinco miembros permanentes, China, Estados
Unidos, la Federación de Rusia, Francia y el Reino Unido quienes, en
lo referido a los aspectos cruciales de la humanidad, conservan el
“poder de veto” que, en definitiva corresponde al voto unánime de
estas cinco grandes potencias. El Consejo de Seguridad es el único
órgano de Naciones Unidas cuyas decisiones están obligados a
cumplir los Estados miembros.
Con ocasión de la intervención norteamericana en Irak, en el 2002, en
la que no se acató el mandato de no intervención de la ONU, se rompe
esta arquitectura de seguridad mundial, debido a la acción unilateral
38 El Derecho Internacional está constituido por principios y normas, revestidos de
carácter jurídico, que rigen las relaciones entre Estados y que deben ser aplicados para resolver las diferencias que surjan de estos. Santiago Benadava(1976) Derecho Internacional Público.
39 http:// www.onu.org
33
ejercida por los EE.UU., con lo cual la ONU inicia a su vez un proceso
de reformas para reforzar el multilateralismo que asegure la paz
mundial.
En consecuencia, se pretende reformar el Consejo de Seguridad de la
ONU, incorporando como actores permanentes a países como Japón,
Alemania y algún Estado perteneciente a América Latina, Asia y África,
con la idea de que esta reforma contribuirá al establecimiento de un
adecuado orden mundial en lo relativo al eje de seguridad.
Al respecto, Japón tiene el firme apoyo de los EE.UU., por su parte
Alemania no cuenta con el apoyo suficiente, toda vez que ya existen
dos miembros del Consejo que son parte de la Unión Europea. En el
hecho de no ser considerada Alemania, ésta podría liderar un proceso
para debilitar la Alianza Atlántica (OTAN) en aras de consolidar la
unión política, económica y de seguridad de Europa. En el ámbito
latinoamericano Brasil es el país más opcionado, una vez que ha
recibido el apoyo del Reino Unido, aún cuando no existe una clara
definición sobre si contaría o no con el apoyo de EE.UU. y los demás
miembros del Consejo de Seguridad.
Es importante identificar las organizaciones regionales existentes
creadas según lo estipulado en el capítulo VIII de la Carta de las
Naciones Unidas. Así, la Organización de los Estados Americanos
OEA; la Organización para la Seguridad y Cooperación Europea
OSCE; la Liga de los Estados Árabes; la Organización de la
Conferencia Islámica; la Organización de la Unidad Africana;
Asociación de Naciones del Sudeste Asiático; Asociación de Naciones
del Asia – Pacífico, entre otras.
La OEA compuesta en la actualidad de 35 países miembros es la
entidad regional de mayor relevancia en el hemisferio americano y se
constituye en el foro político, para el diálogo multilateral y la toma de
decisiones a fin de garantizar la preservación de la paz y seguridad de
34
los Estados de este continente”. 40 Sin embargo, la OEA no ha
respondido a las expectativas de la seguridad hemisférica con relación
a los Estados latinoamericanos, un ejemplo de aquello fue la no
aplicación del TIAR durante la guerra de las Malvinas, entre Argentina
e Inglaterra.
En el ámbito hemisférico, el sistema de seguridad interamericano está
constituido por un conjunto de convenios regionales y de organismos
que vinculan a los Estados41. Estos elementos son los que en esencia
articulan las relaciones de seguridad y cooperación de los países de
la región. Este sistema ha evolucionado en el tiempo, a través de la
constitución de los siguientes instrumentos internacionales: Junta
Interamericana de Defensa, en 1942; Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca, en 1947; la Organización de Estados
Americanos, en 1948; el Pacto de Bogotá para resolución pacífica de
controversias, en 1948; la Comisión de Seguridad Hemisférica de la
OEA, en 1991; las Cumbres de Ministros de Defensa, a partir de 1995.
La Comisión de Seguridad Hemisférica, en el seno de la OEA, se
constituye en el foro oficial donde los gobiernos expresan sus
preocupaciones en temas de seguridad, principalmente en lo
relacionado a la vigencia del TIAR y al rol que debe cumplir la Junta
Interamericana de Defensa, para la defensa colectiva del hemisferio
frente a una amenaza extra continental, aspecto este último que ha
quedado superado luego de la derrota del comunismo al finalizar la
confrontación bipolar.
Las conferencias de Ministros de Defensa de las Américas, tienen su
origen en los mandatos establecidos en la primera Cumbre de las
Américas celebrada en Miami en 1994. En la primera reunión de
Ministros de Defensa, en Williamsburg, en Julio de 1995, se
establecen los “principios básicos” de la “seguridad hemisférica”:
40 http:// www.oas.org - La OEA y el Sistema Interamericano 41 Op. Cit. FIGUEROA Pla, Uldaricio(1991), p.474
35
“preservación y fortalecimiento de la Democracia; fuerzas militares y de seguridad necesarias para defender los intereses legítimos de los Estados soberanos, Fuerzas Armadas que actúen bajo los principios constitucionales de cada país y que sean respetuosas de los Derechos Humanos; transparencia en gastos de defensa y un mayor diálogo civil militar; solución de las disputas mediante acuerdos negociados y la más amplia adopción de las Medidas de Fomento de Confianza; cooperación en materia de Defensa, mediante la participación en Operaciones de Mantenimiento de Paz y la cooperación en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo”.42
En la última conferencia de Ministros de Defensa, realizada en Quito
en el 2004, se reiteró la necesidad de establecer un sistema de
seguridad hemisférico basado en la cooperación, mediante el
establecimiento de mecanismos diplomáticos y militares a nivel
bilateral o multilateral, con la promoción de “medidas de confianza
mutua”, para limitar o neutralizar los conflictos, reduciendo las
posibilidades de su escalada, fortaleciendo las relaciones de los países
miembros y la lucha contra el terrorismo.43
En este contexto, la posición estratégica de América Latina no ha
cambiado respecto la primera potencia mundial, mientras que la
dinámica de inserción en la globalización, influye en los países
latinoamericanos para salir de su referente geopolítico e insertarse en
el mundo global. 44
La región latinoamericana, considerada una zona de baja
conflictividad, en relación con otras áreas del planeta, experimenta
signos positivos de seguridad y cooperación, como por ejemplo la
posible conformación de la Comunidad Sudamericana de Naciones y
los procesos de integración en Centroamérica, lo cual destaca el
aporte de los países de la región para la estabilidad internacional. En
42 http:// www.oas.org 43 Medidas de Confianza Mutua, se las define como un acuerdo o compromiso entre
dos o más Estados para establecer ciertas acciones tendientes a atenuar las percepciones de amenaza mutua y a evitar situaciones de sorpresa en sus relaciones. Su propósito es prevenir los conflictos, evitando equívocos. Se pueden concretar en el ámbito de la Defensa y también en el Económico y el Político. Op. Cit. Ministerio de la Defensa Nacional de Chile, Libro de la Defensa Nacional, p.216
44 Op. Cit. Rojas Francisco(2000), Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Santiago, p. 6
36
efecto, salvo el caso del actual conflicto en Colombia, la región no
presenta manifestaciones de violencia en alto grado de intensidad.
Es importante anotar que el peso de las subregiones, tendrá un poder
gravitante en la dinámica internacional en los ámbitos político,
económico y de seguridad. 45 Tal es el caso del MERCOSUR en el
contexto sudamericano, con avances significativos en temas de
carácter comercial y el establecimiento de medidas de confianza
mutua y cooperación en el ámbito estratégico militar; mas, por el
contrario, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) se mantiene en un
estado de inercia sin lograr acuerdos concretos de carácter comercial y
político, con lo cual se determina que tardará mucho tiempo antes de
materializar debidamente una política exterior de seguridad común
para la subregión andina.
Al respecto, según un análisis efectuado por la publicación “El estado
del mundo 2000”, Latinoamérica se compone de los siguientes
conjuntos geopolíticos: América Central; Grandes Antillas; Pequeñas
Antillas; Venezuela – Guyanas; América Andina y el Sur Americano. 46
Estos conjuntos, así agrupados, corresponden a los Estados que
tienen características comunes, semejanzas culturales, problemas
similares; y que, por la influencia que se ejercen entre sí, pueden
presentar relaciones de cooperación y de conflicto a la vez. 47
Al analizar la región, se puede ver que estos conjuntos geopolíticos
presentan una condición de “alta heterogeneidad” entre sí, con lo cual
se requiere de fórmulas adecuadas para estructurar la seguridad y
cooperación regional conjunta, acorde con los desafíos que se
plantean en esta nueva era. Por lo tanto, se requiere de una acción
45 Op. Cit. Rojas Francisco(2000), Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Santiago, p. 4 46 LACOSTE, Yves (1999) “Los conjuntos geopolíticos ”, Anuario económico y geopolítico
mundial. El Estado del mundo 2000 Ediciones Akal S.A., España, p.19 47 Ibíd. p.21
37
coordinada de gran voluntad política y de decisiones estratégicas al
más alto nivel, para fortalecer las medidas de confianza mutua y
cooperación internacional en los ámbitos político, económico y militar.
En este contexto, las percepciones en cuanto a la seguridad por parte
de los países del Cono Sur, difieren de la América Andina y, a su vez,
son distintas a las que corresponden a la Cuenca del Caribe. En
consecuencia urge el establecimiento de “regímenes de seguridad
multilaterales de carácter vinculante”, que permitan acciones para
liberarse de las amenazas comunes existentes y para generar
espacios para una alerta temprana, lo cual requiere necesariamente
una enorme responsabilidad en un marco de creciente
interdependencia.48 En esta perspectiva los mayores avances para
institucionalizar la Seguridad en la región americana, se han dado en
la constitución de la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) de la
OEA, en la Conferencia de Ministros de Defensa y en las conferencias
regionales sobre Medidas de Confianza Mutua.49
De allí que la seguridad hemisférica constituye un serio desafío toda
vez que hasta la presente, los resultados han sido difusos, poco
consistentes, sin atender de manera efectiva los problemas medulares
como el narcotráfico y el crimen organizado, sumados a la pobreza,
inequidad social e inestabilidad política que afectan a la gran mayoría
de los Estados latinoamericanos.
La arquitectura actual de la seguridad en la región latinoamericana se
aproxima en cierta medida a una “seguridad colectiva”, considerando
que existen asuntos que afectan a los intereses nacionales de la
mayoría de los Estados de la región de manera similar, tal es el caso
de la eventualidad de posibles conflictos territoriales, las migraciones,
el narcotráfico, el crimen organizado. Por lo tanto, pese a las
limitaciones del sistema interamericano, se mantiene vigente el TIAR el
48 Op. Cit Rojas Francisco (2000) Revista Fuerzas Armadas y Sociedad. Santiago, p.13 49 Ibíd. p.9
38
mismo que debe ser remozado en función de los nuevos desafíos,
actualizando también la Carta Democrática Interamericana, para que
sean instrumentos efectivos que coadyuven a la preservación de la
paz y resolución de conflictos.
En consecuencia, con relación a la hipótesis planteada en el presente
trabajo investigativo, se determina que la nueva visión de los actores
estatales y organismos internacionales en los ámbitos mundial,
hemisférico, y regional, conlleva al establecimiento de estrategias de
seguridad y cooperación que se inscriben en un nuevo modelo de
seguridad internacional, moderno, dinámico y flexible, fundamentado
en el multilateralismo y la confianza mutua entre Estados, con una
nueva concepción de la seguridad, según como se explica a
continuación.
6. NUEVA CONCEPCION DE LA SEGURIDAD
En el inicio del siglo XXI, las amenazas a la seguridad se presentan
complejas, sin que el hecho exclusivo del empleo de una fuerza militar
como es el caso de EE.UU. en Irak y Afganistán, haya posibilitado un
camino para la solución de los conflictos. En consecuencia, tomando
en consideración los actuales momentos que vive el planeta, deben
constituirse como temas centrales de una agenda mundial para la
seguridad, aquellos aspectos que apunten al logro de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio.
En la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas en el año 2000,
se hace referencia al “mundo libre de temor”, luego de cinco décadas
del terror que inspiró la guerra fría, señalándose la imperiosa
necesidad del incremento de misiones y acciones para preservar y
establecer la paz en las regiones del planeta agobiadas por luchas
civiles internas de los Estados. Existe la necesidad de una nueva
concepción de la seguridad, una vez que se acrecientan amenazas no
tradicionales, que rebasan las fronteras nacionales y que incluyen
39
aspectos de orden político, económico, social, y del ambiente.
Destacándose la necesidad de establecer las medidas conducentes a
reducir principalmente la pobreza, causa fundamental que ocasiona la
conflictividad sobre todo en países en vías de desarrollo.
En este contexto, la ONU amplía la visión de la seguridad con un
enfoque global, en el cual la seguridad internacional se mantiene
indivisible y depende de la seguridad de todas las naciones,
considerando el hecho de que ninguna nación está en capacidad de
lograr por si misma la seguridad, por lo mismo resulta fundamental la
interdependencia y la multidimensionalidad política, económica y
militar de la seguridad, lo cual se traduce en la íntima vinculación entre
seguridad nacional y seguridad internacional. La ONU afirma también
que la seguridad es un concepto global, puesto que no solo depende
de la falta de violencia y la prevención o eliminación de la agresión,
sino también del mejoramiento de la capacidad para responder a las
necesidades básicas del ser humano y de la sociedad.50
El impacto de factores no militares en la seguridad global y regional
apunta a la necesidad de una mayor capacidad de la ONU para poder
contribuir efectivamente en la evaluación y solución de problemas. Los
desequilibrios económicos, pobreza, escasez de alimentos y agua, las
divisiones culturales se encuentran en el origen de muchos conflictos
actuales y potenciales.51
En esa perspectiva, la coordinación entre organismos internacionales,
agencias gubernamentales y no gubernamentales resulta fundamental
para cooperar de manera efectiva con las poblaciones afectadas a fin
de mantener la paz. Esta cooperación requiere una mayor
democratización y transparencia en las decisiones principalmente del
Consejo de Seguridad y de los actores internacionales a cargo de la
seguridad mundial. Al respecto, es importante destacar, la cooperación
existente entre la ONU y las organizaciones regionales sobre temas de 50 Informe del grupo de expertos gubernamentales, de acuerdo a resolución No. 45/58 del 4 de
Diciembre de 1990. Asamblea General de la ONU. 51 http://www.socialistinternational.org/5Congress/XX-NEWYORK/cons2.html
40
paz y seguridad, según lo establecido en la Carta de las Naciones
Unidas.
En el marco de la globalización, el efecto producido por la
“transnacionalización” y la interdependencia ha incidido de manera
sustantiva para el establecimiento de una nueva concepción de la
seguridad, en la cual, si bien su objetivo ”el bien común” no ha variado,
sin embargo los cambios se han dado en los medios para alcanzar
dicho objetivo, así: la forma en que se articulan las relaciones de poder
entre Estados; la acción de los organismos supraestatales que tornan
más complejas las relaciones internacionales; el efecto de un Estado
hegemónico sobre los demás; la percepción de nuevas amenazas y la
incógnita que surge al momento de determinar cuál es el sistema de
seguridad más adecuado que se debe adoptar. 52
También se visualiza la seguridad, desde una perspectiva
“multidimensional”, ampliando el espectro de atención a las demandas
de las sociedades y Estados. Este “enfoque multidimensional de la
seguridad” en el seno de la OEA, reconoce que las nuevas amenazas,
preocupaciones y otros desafíos a la seguridad hemisférica son de
naturaleza transnacional y pueden requerir de la cooperación
hemisférica, mediante respuestas de aspectos múltiples por parte de
distintas organizaciones nacionales, todas actuando de forma
apropiada conforme a las normas y principios democráticos, en un
espectro de acción con una gama de enfoques diferentes y que
incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y
ambientales. 53
Al respecto, es preciso evaluar los nuevos aspectos de la seguridad
hemisférica considerando las diferencias y características regionales,
52 Según Keohane y Nye la transnacionalización se define como el movimiento de ítems
tangibles e intangibles a través de las fronteras estatales, cuando al menos un actor no es agente de un organismo gubernamental, y la interdependencia referida a los efectos recíprocos entre países o actores internacionales, en la forma de intercambio de bienes, flujos de personas o intereses. Op. Cit. CHEYRE, Juan E.(2004,enero), Nuestros Vecinos y la Seguridad Hemisférica, Conferencia dictada en el Centro de Estudios para el desarrollo, Santiago de Chile.
53 http:// www.oas.org
41
para lo cual es necesario revitalizar las instituciones del sistema
interamericano relacionadas con los diversos contenidos de la
seguridad hemisférica, de tal manera que respondan adecuadamente a
los nuevos desafíos, tomando en cuenta la importancia que revisten las
medidas de fomento de la confianza entre los Estados miembros a fin
de fortalecer la paz y la seguridad en el hemisferio.
La seguridad nacional, que corresponde a la seguridad del Estado-
nación, procura conjurar las amenazas que puedan pesar sobre los
valores esenciales o intereses vitales para la existencia e identidad del
Estado, esto es su independencia, soberanía e integridad territorial.
Con esa óptica, Frederik Hartman define a la seguridad nacional como
la suma total de los intereses vitales de un Estado.54
Es preciso señalar, que las estrategias nacionales puramente, son
anacrónicas en el mundo actual, por lo mismo se hace necesario
considerar la interdependencia política, social y económica con el resto
de Estados, a fin de lograr los objetivos que se persigue, en forma
conjunta, lo cual depende del grado de cooperación entre los Estados
para el establecimiento de acuerdos en sus políticas y estrategias de
seguridad.55
Se debe añadir que la seguridad nacional tiene diferentes
interpretaciones, para unos Estados la seguridad nacional es la
defensa nacional en sí, tal es el caso de los EE.UU. que orienta su
accionar para defender sus intereses extracontinentales; mientras
tanto para los Estados latinoamericanos la seguridad nacional tiene un
significado diferente, en la medida que se ocupa no solo de los
aspectos relacionados con la defensa del territorio, sino que también
hace relación a los ámbitos: político, social y económico de una
nación, de allí se deduce la variedad de aspectos que conlleva la
54 Op.Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y
la defensa”, p. 13 55 SCHMIDT, Helmut (1987), Una estrategia general para Occidente, Editorial de Belgrano,
Buenos Aires. Citado por UGARTE, José Manuel, “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y la defensa”,p. 15
42
seguridad en los países de Latinoamérica, de tal manera que la
seguridad nacional, al considerarse como una relación proporcional
con el desarrollo, influye para que el desarrollo pase a estar
relacionado inclusive con las estructuras de la defensa.
Por otra parte, es necesario considerar otro factor de diferenciación
entre la seguridad de EE.UU. y de los Estados latinoamericanos, toda
vez que estos últimos no cuentan con la capacidad de recursos
necesarios para ampliar su esfera de acción mas allá de su área de
influencia, la cual es circunscrita a una región específica al interior del
continente, sin la capacidad “extracontinental” de la gran potencia
económica y militar, con lo cual se pone en evidencia la gran asimetría
existente entre EE.UU. y el resto de Estados del hemisferio.
En cuanto a la seguridad de los Estados, al considerar que la
seguridad no es absoluta, es imposible que un Estado esté libre de
todo peligro, daño o riesgo, siendo por lo tanto una legítima aspiración,
garantizar su seguridad y supervivencia, mantener su integridad y
soberanía.
La seguridad del Estado se fundamenta en dos pilares: la “seguridad
exterior” que corresponde a la capacidad de disuasión real y creíble
que tiene el Estado para enfrentar las amenazas a fin de alcanzar sus
objetivos nacionales; y la “seguridad interior” para precautelar la
vigencia del estado de derecho, una sociedad libre de inequidades, la
protección del medio ambiente y la seguridad de los ciudadanos en
general.56
56 Disuasión es un efecto que se crea en la percepción adversaria acerca de la fortaleza de las
capacidades que el país disuasor posee y de la voluntad política de éste para emplear el poder nacional en resguardo del interés nacional. Op.Cit. LATORRE, Paul(1999), Política y Fuerzas Armadas, p.82 Estado de derecho es aquella realidad en la cual los gobernantes y gobernados están sujetos al imperio de la ley. Permite el ejercicio de un poder y de una libertad responsable, dentro del ámbito del orden jurídico. Op.Cit. SANCHEZ Agesta, Luis (1979) Principios de Teoría Política, p.150. Citado por LATORRE, Paul (1999), Política y Fuerzas Armadas, p.44
43
El concepto clásico de seguridad nacional, es susceptible de ser
expandido de diversos modos, en función de las amenazas que se
presentan y los medios que se utilizan para neutralizarlas, así: la
acción ejercida para enfrentar el ataque de Estados agresores que
promueven el terrorismo, la rebelión contra el orden constituido, las
ideologías contrarias al orden político imperante; asimismo para ciertos
Estados serán los ataques a los valores esenciales de un pueblo, su
cultura, su religión, sus costumbres, las políticas sociales, económicas,
sindicales, el sistema de gobierno, con lo cual se tendrá cuidado de
pretender lograr el “grado absoluto” de protección de los valores en
juego en razón de que algo así equivaldría a la “securitizacion” bajo el
signo de la seguridad nacional.
La seguridad nacional por lo tanto, debe adoptar un esquema
moderno, en la justa medida, sin extremismos que puedan llevar a la
securitización de todas las actividades del ser humano, debiendo
asegurar el pleno ejercicio de sus libertades, tomando en cuenta que la
seguridad siempre será de carácter relativo.
La seguridad nacional implica que las Fuerzas Armadas se constituyan
en tal medida que aseguren la protección de los peligros externos e
internos, tomando en cuenta que no solo el poderío militar es suficiente
para prodigarse una verdadera seguridad. Es por ello que la
cooperación internacional cobra fundamental importancia en la medida
que contribuye al establecimiento de la seguridad colectiva, que tiene
como basamento el compromiso y la obligación jurídica de los Estados
para asegurar la paz internacional.
La seguridad nacional dice relación de una seguridad material y
psicológica, que permita a la nación estar libre de amenazas externas
e internas, que protege la soberanía e integridad territorial, la
integridad de los ciudadanos, los bienes materiales y que promueve la
tranquilidad, la paz y el orden interno; hace referencia también a los
aspectos intangibles tales como la preservación de los ideales y
valores fundamentales de un pueblo, la identidad e integración
44
nacional; incluye además una dimensión de seguridad exterior que se
orienta hacia la cooperación internacional.
En el ámbito de la cooperación internacional, según afirma Pascal
Chaigneau, se identifican dos tipos de relaciones entre Estados: una
relación funcional en virtud de intereses comunes para reducir los
costos en seguridad y defensa, esto es la seguridad cooperativa y
colectiva; y una segunda relación que se refiere a la cooperación
global, ligada a los problemas de seguridad y desarrollo que afectan a
la humanidad, y por consiguiente demandan una movilización de
recursos a escala global.57
En cuanto a la seguridad interior del Estado, se hace referencia a la
seguridad pública, con la noción de orden público en su más amplia
acepción, referida al respeto de los derechos fundamentales, de las
leyes y de los derechos de los demás, que consiste en el
mantenimiento de la tranquilidad y el orden ciudadano. La seguridad
pública corresponde a la suma del ordenamiento jurídico más la
seguridad ciudadana.
Asimismo, en este ámbito, se hace referencia a la seguridad que el
Estado debe prodigar a la comunidad nacional, ligada con los
derechos civiles, políticos, sociales y colectivos, así se menciona: la
seguridad social, para estar protegidos frente a varias contingencias
tales como la vejez, la invalidez, el sustento de los deudos; la
seguridad económica si se requiere precaverse de la pobreza y el
hambre; la seguridad jurídica en relación a la certeza de aplicación del
derecho por parte de los tribunales judiciales; la seguridad ciudadana
cuando se refiere a la protección de las personas y los bienes frente a
acciones violentas o agresiones, situaciones de peligro o calamidades
públicas. 58
57 CHAIGNEAU, Pascal (1998), Diccionario de Relaciones Internacionales, pgs.81-83. 58 Op.Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y
la defensa”,p. 11
45
También se hace mención a la seguridad política, que corresponde a
la posibilidad de que cualquier persona dentro de cualquier sociedad
pueda ejercer sus derechos fundamentales, en esa perspectiva
aparece la “seguridad democrática”.59
Asimismo, surge la seguridad cibernética a fin de proteger los sistemas
de información en red, que incluye infraestructuras básicas de
información, telecomunicaciones, energía y comercio, ante la acción
de terroristas, criminales y piratas informáticos, lo cual demanda de
una sólida cooperación internacional.
La nueva concepción de la seguridad, con un enfoque global,
multidimensional, trasciende la esfera de los Estados para llegar al
ámbito de la seguridad humana, la misma que va adquiriendo variados
matices, así : la seguridad alimentaria para asegurar el acceso a la
provisión de alimentos en condiciones de calidad y confiabilidad;
seguridad de salud, especialmente para las clases menos favorecidas ;
la seguridad ambiental, definida como un medio ambiente saludable;
seguridad personal, mediante la reducción de amenazas de tipo
violento, criminal o de conflicto para cada individuo.
De lo expuesto, al considerar la hipótesis planteada en el presente
estudio, para modernizar el Estado ecuatoriano inscrito en un mundo
de amplias relaciones internacionales, en medio de una creciente
interdependencia y transnacionalización, se observa la importancia
que reviste asimilar esta nueva concepción de seguridad, en la medida
que le posibilite al Ecuador estar perfectamente interrelacionado con
los demás actores estatales y organismos internacionales, a través del
multilateralismo, para ir consolidando nexos, que permitan asegurar la
paz y bienestar del conglomerado social.
59 Seguridad democrática, se fundamenta en elementos como el Estado de derecho, la
aproximación de las políticas de defensa a las políticas exteriores, el examen de las auténticas necesidades nacionales de seguridad, la prioridad al fortalecimiento de las instituciones de la democracia, la superación de ambigüedades en las relaciones civiles militares, la responsable formulación de roles y misiones para las fuerzas armadas, la cabal observancia de los derechos humanos, la no utilización de las fuerzas armadas para fines políticos partidarios, la limitación de los gastos de defensa y, finalmente, la educación para la paz.
46
Asimismo, es necesario entender que si bien el objetivo de seguridad
no ha variado, esto es “lograr el bien del ser humano en sociedad”, sin
embargo han cambiado las amenazas y por consiguiente los medios
que se requieren para su neutralización, lo cual demanda de la
actualización de políticas y estrategias de seguridad nacional en
función del poder nacional disponible y la correlación de fuerzas con
relación a las amenazas externas e internas, aplicando los
mecanismos más idóneos para prevenir los conflictos y minimizar
riesgos, además de fomentar las medidas de confianza mutua, en el
ámbito regional y hemisférico, a fin de asegurar la paz y la seguridad
nacional e internacional.
Al concluir este capítulo, se determina que una seguridad orientada
hacia la defensa, tal como ocurre en los EE.UU., es totalmente distinta
de aquella que es requerida para superar los problemas del
subdesarrollo, con lo cual se vuelve en una constante para la mayoría
de países latinoamericanos la “interpenetración de la seguridad y el
desarrollo”, con una visión más amplia de la seguridad, con mayores
alcances y significados.
47
CAPITULO II
CONCEPCION ACTUAL DE LA SEGURIDAD HEMISFERICA
1. EL SISTEMA DE SEGURIDAD HEMISFERICA
El sistema de seguridad hemisférica corresponde al conjunto de
organismos internacionales, tratados internacionales y los Estados
americanos, los cuales van estructurando una serie de acciones para
encontrar soluciones a las hipótesis de conflicto que generan las
nuevas amenazas a la seguridad hemisférica.
Para que funcione adecuadamente un sistema de seguridad
hemisférica se requiere, principalmente, que exista la voluntad de los
Estados para evitar conflictos y asegurar la paz internacional, con un
objetivo que resulta loable en la medida de reducir los costos de
seguridad y defensa. Sin embargo, en la práctica, es notorio el interés
particular de cada Estado por alcanzar sus propios objetivos de
seguridad, sin que a la postre tengan mayor relevancia los intereses
comunes de la seguridad, con lo cual se ven reducidos los buenos
propósitos tendientes a estructurar una sólida seguridad hemisférica.
La seguridad hemisférica se forjó a través de una estructura
organizacional y un conjunto de instrumentos y mecanismos
internacionales, así: En la Organización de Estados Americanos, Carta
de la OEA reformada en 1967 y 1985, Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca - 1947, Tratado Interamericano de Soluciones
Pacíficas – Pacto de Bogotá – 1948, Comisión de Seguridad
Hemisférica de la OEA, Junta Interamericana de Defensa - 1942,
Reuniones de Ministros de Defensa, Conferencias de Comandantes
Generales de las Fuerzas Armadas de América, Declaraciones sobre
las Medidas de Confianza Mutua, Políticas de Defensa Nacional,
Ejercicios combinados de Fuerzas Armadas; organismos e
instrumentos que fueron creados con el objetivo inicial de configurar la
48
seguridad colectiva del continente, y que han ido evolucionando hacia
una nueva visión de la seguridad que incluye formas más activas de
cooperación entre Estados, que minimicen las posibilidades de
conflicto, dando paso a la seguridad cooperativa .
En la actualidad, la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA, las
Conferencias de Ministros de Defensa y las Declaraciones sobre las
Medidas de Confianza Mutua son los instrumentos fundamentales que
con ese nuevo enfoque de seguridad cooperativa permiten
institucionalizar la Seguridad Hemisférica.
Por efecto de la transnacionalización de las amenazas, en la
actualidad hay una redefinición del concepto de seguridad, tal como
fue señalado en el capítulo anterior, con un enfoque global y
multidimensional que se lo expresa en la Declaración de Bridgetown,
Junio de 2002, con ocasión del trigésimo segundo período ordinario
de sesiones de la Asamblea General de la OEA, en donde se aborda
el tema relacionado con el “ Enfoque multidimensional de la seguridad
hemisférica”, el mismo que reconoce:
“las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y que el concepto y enfoque tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales”.60
Asimismo, la Conferencia Especial sobre Seguridad Hemisferica,
realizada en México en Octubre de 2003, destaca aspectos esenciales
en el ámbito del derecho internacional, la cooperación y los valores
compartidos para enfrentar las nuevas amenazas:61
- El reconocimiento del derecho soberano de cada Estado para
definir sus propias políticas y estrategias de seguridad en
conformidad con su ordenamiento jurídico y el derecho
internacional.
60 http:// www.oas.org 61 http:// www.oas.org
49
- La estabilidad, la paz y el desarrollo político dependen del respeto a
las libertades fundamentales del ser humano y la vigencia del
Estado de derecho.
- Las condiciones de seguridad humana mejoran, a través del
desarrollo económico – social, la equidad y la lucha contra la
pobreza para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio.
- Las amenazas son de carácter multidimensional y requieren una
respuesta con un enfoque global de la seguridad, que articule las
acciones de los organismos internacionales, gobiernos nacionales,
organizaciones no gubernamentales, sector privado y sociedad civil
de acuerdo con los principios democráticos, el derecho
internacional, y la norma jurídica constitucional de cada uno de los
Estados.
- Los procesos de integración hemisférica, regional y subregional con
acuerdos y mecanismos de cooperación multilateral y bilateral en
materia de seguridad y defensa, contribuyen a la estabilidad y
seguridad del hemisferio.
- El pleno cumplimiento de los principios del derecho internacional, la
no intervención en asuntos exclusivos de otro Estado, y la
solidaridad internacional a través de la cooperación económica,
política, técnica, social, medioambiental y de defensa contribuyen
a la seguridad de los Estados del hemisferio.
- Se reconoce también que los Estados del hemisferio se ven
afectados de diferente forma en grado o intensidad por las nuevas
amenazas no tradicionales, con lo cual cada Estado establece sus
propias prioridades a su seguridad, de tal manera que la
arquitectura de la seguridad hemisférica debe ser flexible, es decir
que considera las particularidades de cada subregión y de cada
Estado.
Por su parte, la visión estadounidense de la seguridad hemisférica, se
traduce en su propia estrategia de seguridad nacional, la misma que
se expresa a través de versiones oficiales por parte del Departamento
de Estado, que señalan la necesidad de un conjunto de acciones con
relación a Latinoamérica, así: abordar la crisis en Colombia
50
considerada como la combinación de “drogas, terrorismo e
insurgencia”; fortalecer la democracia en el hemisferio; propiciar un
área de libre comercio; e impulsar un enfoque global sobre las
amenazas en la región.
Las autoridades norteamericanas mencionan que la estrategia de
“contención” al comunismo que prevaleció durante la guerra fría se la
debe reemplazar por la nueva estrategia pos 11 de Septiembre del
2001, con un sentido “positivista”, que se inscribe en los siguientes
lineamientos: democracia constitucional basada en elecciones libres,
con un poder judicial independiente, vigencia de los Derechos
Humanos, y Fuerzas Armadas profesionales bajo el control civil; el
compromiso para instituir la economía de mercado estableciendo
nuevos socios comerciales; el compromiso para la cooperación
multinacional, con la posibilidad de intervención en países que
requieran el apoyo de la comunidad internacional. Siendo preciso
entender que la amenaza de carácter “monolítico” que representó el
adversario comunista, ha sido reemplazada por nuevas amenazas no
tradicionales de carácter transnacional.
Según la percepción norteamericana estas amenazas son: el
terrorismo global con células formando parte de redes internacionales,
apoyadas por Estados totalitarios; el narcotráfico como actividad
criminal que genera alrededor de 50 mil millones de dólares anuales
con lo cual se alimenta la corrupción; las migraciones masivas ilegales,
en contraposición a la percepción de Latinoamérica y el Ecuador que
en su política exterior manifiesta que “la migración no es un delito” y,
por lo mismo, condena la construcción de un “muro de la vergüenza”
en la frontera con México; y los grupos ilegales colombianos, para lo
cual existe una abierta intensificación del Plan Patriota como el
componente militar del Plan Colombia con el fin de derrotar de una vez
por todas a la narcoguerrilla.
51
Los EE.UU. defienden su estrategia de seguridad nacional, según lo
señalan sus autoridades, por las siguientes razones: tiene el potencial
de conjugar y compatibilizar intereses nacionales básicos de los países
del hemisferio (estabilidad, seguridad, calidad institucional,
transparencia y desarrollo); ayuda a desideologizar el debate e
implementación de la necesaria readaptación de la tradicional división
entre Seguridad y Defensa; debilita aquellas posturas que por
intereses o prejuicios no asumen la existencia de un nuevo escenario
de seguridad hemisférica e internacional; tiene la capacidad para
afectar las fuerzas propulsoras del caos y la debilidad de los Estados
de las que se valen las nuevas amenazas para incrementar su poder;
está en capacidad de establecer una adecuada articulación política, de
avanzar en nuevas formas de cooperación y coordinación al interior y
entre los Estados del hemisferio, en los campos de la Seguridad y
Defensa.62
En oposición a lo planteado por los EE.UU., existe una tendencia en la
región, para oponerse a la influencia norteamericana, con
planteamientos revolucionarios de extrema izquierda, tal como ocurre
con Venezuela y Bolivia, además de la histórica rivalidad que mantiene
Cuba con un discurso contrario a la política estadounidense. Por su
parte Brasil en condición de potencia regional auspicia la integración
de los países sudamericanos, en contraposición a la seguridad
hemisférica que proponen los EE.UU. orientada a consolidar su
posición geoestratégica en el sur del continente americano. En el caso
de los países centroamericanos la influencia norteamericana es
marcada, y se ejerce cada vez con mayor fuerza, sobre todo en lo que
tiene que ver con el control migratorio para los emigrantes de países
sudamericanos. Ante este escenario es preciso preguntarse si puede
tener espacio una seguridad que considere al continente en su
conjunto, cuando existen grupos de países geopolíticamente diferentes
unos de otros, con realidades e intereses que no comparten un
objetivo en común.
62 CALLE Carlos Fabián, “ Los lineamientos estratégicos de los EE.UU. post 11-9: algunas de
sus implicancias internacionales y hemisféricas”, http://www.ndu.edu/CHDS/
52
En esta situación internacional, a fin de establecer una seguridad
hemisférica que responda a las demandas de los Estados americanos,
se menciona la necesidad de considerar las siguientes alternativas:
- La seguridad colectiva en el ámbito de un nuevo TIAR que
incorpore la concepción de la seguridad cooperativa.
- El establecimiento de alianzas estratégicas ad-hoc según la
presencia de las amenazas no tradicionales.
- Adoptando una política de no intervención respetando el derecho
soberano que asiste a cada Estado.
En este análisis, la seguridad colectiva y seguridad cooperativa,
permiten a los Estados disponer de formas de colaboración conjuntas
con la posibilidad de obtener beneficios, en la medida que cada Estado
siente y está seguro en el sistema de seguridad internacional del cual
es parte constitutivo.63
Las alianzas estratégicas entre Estados más bien responden a un
interés particular y en consecuencia no representan un espíritu integral
hemisférico; además, la suma de esfuerzos y fuerzas cuando se dan
entre países de marcada asimetría puede parecer que no responde
para la mayoría de países a un interés de carácter nacional, cuando
efectivamente los países latinoamericanos, a diferencia de EE.UU.,
apenas cuentan con limitadas fuerzas para mantener su propia
integridad y soberanía nacional, sin proyección extracontinental.
La posición de no intervención, si bien se inscribe en los principios del
derecho internacional, es una plataforma superficial, cuando los
intereses nacionales en juego corresponden a aquellos Estados de
mayor poder nacional que no dudan en imponerse con relación a los
más débiles.
63 RIVERA, Gabriel(1998), Conflicto, Amenazas y la Seguridad Internacional en el mundo de
hoy , Escenarios Actuales, CEIM, Santiago.
53
Por lo tanto, se puede determinar que la seguridad colectiva y
cooperativa a la vez, en el marco de un sistema de seguridad
internacional, es la alternativa a seguir hasta tanto no exista una nueva
alternativa que la remplace.
El escenario político de Latinoamérica está cambiando, con la
intensificación de conflictos de carácter interno producto de las
condiciones socioeconómicas y la inestabilidad democrática por las
que atraviesan varios países de la región. Esta situación, puede poner
en riesgo la seguridad hemisférica con la presencia de amenazas no
tradicionales que se hacen más evidentes y actúan con mayor
intensidad en aquellos Estados caóticos, con instituciones
gubernamentales débiles que no logran establecer un orden jurídico y
por consiguiente viven al margen de un verdadero Estado de derecho.
En consecuencia se vuelve imperativo establecer una arquitectura
flexible y dinámica de la seguridad hemisférica, con mecanismos que
actúen de manera permanente, conjunta y de carácter vinculante, con
Estados sólidos debidamente estructurados que garanticen la
seguridad nacional y en consecuencia la seguridad hemisférica.
2. NUEVAS AMENAZAS A LA SEGURIDAD EN EL HEMISFERIO
En la era de la posguerra fría y con mayor intensidad en este nuevo
siglo, se incrementó la preocupación por la existencia de las “nuevas
amenazas” o “amenazas asimétricas”, encarnadas por problemáticas
tales como el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado, la
proliferación de armas de destrucción masiva. Las políticas de
Seguridad y Defensa de los países del hemisferio a lo largo de la
última década han puesto en evidencia la existencia de esfuerzos
heterogéneos en la búsqueda de una agenda consensuada para los
Estados americanos.64
64 Terrorismo, confrontación intencionada para imponer una voluntad por la vía de la acción
artera, violenta, indiscriminada, proveniente de sectores extremistas radicales.
54
Está claro que, en este nuevo siglo, las amenazas a la seguridad de
los Estados no son tradicionales y tienen una característica
multidimensional que afecta en los ámbitos político, económico, social
y en el ámbito estratégico militar y/o policial.
En el hemisferio, el nivel de conflictividad interestatal es relativamente
bajo, sin embargo hay ciertos períodos de recurrencia de tensiones en
cuanto a problemas limítrofes o sobre debates de soberanía territorial,
como por ejemplo en la actualidad, la posición de Perú en relación a la
delimitación marítima con Chile. Es preciso señalar, también, que los
mecanismos aplicados actualmente por los actores internacionales
permiten manejar las crisis que pudieran existir, demostrando una gran
madurez por parte de los Estados de la región, tal es el caso de la
resolución del conflicto Ecuador – Perú según el Acuerdo de Brasilia
de 1998. 65
Es importante, además, manifestar que en la región la característica
primordial de los conflictos actuales son de carácter intranacional, con
lo cual los niveles de seguridad: ciudadana, estatal e internacional,
deben estar perfectamente vinculados. 66
En la región andina se presenta un alto grado de conflictividad interno
que puede derivar en una regionalización de los conflictos, tal es el
caso de Colombia, por lo tanto es imperativo incluir, en el marco de los
acuerdos de integración subregional, políticas de seguridad exterior
Narcotráfico, delito transnacional que corresponde al cultivo, procesamiento, transporte y comercialización de narcóticos. Crimen Organizado, amenaza transnacional que asocia varios delitos cometidos por redes criminales internacionales, así como la trata de personas, tráfico de armas, contrabando. Armas de destrucción masiva, armas químicas, biológicas y nucleares, que son comercializadas por delincuentes transnacionales, y que representan un grave peligro para la humanidad.
65 SIMMONS, Beth A (1999, april), “Territorial disputes and their resolution. The case Ecuador
and Peru”, United States Institute of Peace. 66 Op. Cit. ROJAS Francisco(2000), Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Santiago, p.5
55
que materialicen una verdadera cooperación para la paz a fin de
reducir lo “riesgos” y enfrentar las “amenazas comunes”.67
La amenaza principal a la estabilidad de la región proviene de
conflictos internos derivados de la pobreza, exclusión social,
inestabilidad política, corrupción, nacionalismos exacerbados que
sumados a la presencia de amenazas transnacionales como el
narcotráfico, el crimen organizado y el terrorismo internacional, en
función de su grado de intensidad, tienen una mayor influencia para
desestabilizar las subregiones inmediatas y expandirse mucho más.
En este contexto, se requiere identificar y superar en forma oportuna,
la condición de “vulnerabilidad” que presentan los Estados frente a las
amenazas existentes, y de la misma forma visualizar los peligros a los
que puede exponerse, al asumir riesgos calculados, los cuales
previamente podrían eludirse.68
Las vulnerabilidades de los países en desarrollo se pueden clasificar
en los ámbitos: político - social, económico y de seguridad.69
En el ámbito político - social: la pobreza; la inestabilidad democrática;
los diferendos limítrofes; la corrupción; el lavado de dinero; la
divergencia entre grupos sociales para lograr consensos; el
regionalismo; el desempleo; las migraciones masivas.
67 Riesgo, entendido como una situación a la que se expone un Estado y que a consecuencia de
ello puede ser afectado en sus intereses. Amenaza, considerada como una situación de peligro extremo, que conlleva la existencia de una fuerza antagónica con voluntad propia, en condiciones de afectar los intereses vitales de la nación y que requieren una reacción por parte del Estado. N. de la R.
68 Vulnerabilidad, considerada como la condición extrema de debilidad que presenta un Estado frente a una determinada situación, la cual puede ser aprovechada, por fuerzas opuestas, con el fin de afectar los intereses de la nación. N. de la R. 69 BARAVALLE, Jorge (1988,septiembre)“ Amenazas a la paz y a la integración en el
continente “ Departamento D-2 EMC. La Inteligencia Estratégica Militar un reto para el siglo XXI, Colombia, pgs.11-25 y LAIÑO Ulises (1996,agosto), “Desafíos al Estado Nación", Military Review, pgs.46- 53
56
En el ámbito económico: la falta de competitividad; la dependencia
económica; el endeudamiento externo; las crisis económicas; la brecha
tecnológica; la inexistencia de un modelo de desarrollo económico que
sea socialmente equitativo y ecológicamente sustentable.
En el ámbito de la seguridad: la limitada capacidad de respuesta por
parte de las instituciones gubernamentales para enfrentar la acción del
crimen organizado, el terrorismo, la narcoguerrilla y el deterioro del
medio ambiente.
El Estado, como principal actor en el sistema internacional, debe
afrontar las amenazas que atentan a la seguridad humana y de la
sociedad en su conjunto, siendo necesaria la cooperación de la
comunidad internacional para arribar a soluciones integrales, según lo
establecido en el Derecho Internacional. 70
La presencia e intensidad de amenazas y vulnerabilidades son
específicas para cada país, para lo cual el diseño de acciones en el
tratamiento y solución de las mismas son también particulares, sin
embargo de ello, no se puede perder de vista que las soluciones a los
problemas existentes pudieran tener un impacto en el entorno
internacional circundante, con lo cual se hace necesario que estas
soluciones estén circunscritas en el ámbito del sistema de seguridad
hemisférica.
En la región hay en general un entramado de intereses contrapuestos
que pueden dar origen a conflictos intra estatales y generar también
eventuales conflictos interestatales. En consecuencia, la paz será el
resultado del manejo adecuado de las crisis presentes, superando las
vulnerabilidades existentes y enfrentando en forma decisiva las nuevas
amenazas, de allí la importancia de aplicar una nueva concepción de
la seguridad nacional que tenga como base los lazos de cooperación e
intereses compartidos que conlleven a una verdadera integración
70 LAIÑO Ulises (1996,agosto), “Desafíos al Estado Nación", Military Review, p.52
57
regional a fin de asegurar fundamentalmente el desarrollo y seguridad
del ser humano.
Aún cuando resulta difícil medir la intensidad de las amenazas y
vulnerabilidades en la región, a partir de indicadores que refieren los
conflictos interestatales, las amenazas transnacionales, el desarrollo
socio-económico y los índices de transparencia, se puede establecer a
continuación una síntesis, en la cual se muestra claramente las
particularidades y diferencias de las subregiones y países que integran
la comunidad latinoamericana.
Síntesis de amenazas y vulnerabilidades en Latinoamérica71
MERCOSUR A-SE A-SEI V-DSE V-I
Argentina
Uruguay
Brasil
Paraguay
Chile
REGION ANDINA
Bolivia
Perú
Ecuador
Colombia
Venezuela
CENTROAMERICA
Panamá
Nicaragua
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Belice
México
71 FUENTES, Claudia y FUENTES, Claudio (2004,junio), Vulnerabilidades de una región
pacífica: América Latina a comienzos del siglo XXI, EUROPA- AMERICA LATINA Centro de Estudios Fundación Konrad Adenauer. pgs. 42-43
58
EL CARIBE A-SE A-SEI V-DSE V-I
Cuba
Haití
República Dominicana
A-SE- Amenazas a la seguridad externa, como consecu encia de conflictos interestatales.
A-SEI- Amenazas a la seguridad externa e interna, c omo producto de la presencia de narcotráfico, crime n
organizado, trata de personas, tráfico de armas y s u incidencia en conflictos internos como violencia.
V-DSE- Vulnerabilidades derivadas del desarrollo so cio-económico, corresponden al nivel de desarrollo
humano según el PNUD (Ranking 1-49 baja, 50-70 medi a, 71-99 media alta y 100 o más es alta).
V-I- Vulnerabilidades institucionales, nivel de cor rupción según transparencia internacional.
Baja Media Media Alta Alta
Según la síntesis expuesta, el MERCOSUR evidencia la ausencia de
amenazas a la seguridad exterior producto de conflictos interestatales
de orden territorial, salvo el caso de Chile debido a la posición de sus
vecinos Bolivia y Perú, en torno a reinvindicaciones territoriales de
larga data. Con relación a las nuevas amenazas que inciden en el
ámbito interno se observa con preocupación la situación del Paraguay,
Brasil y Argentina, principalmente en el sector de la triple frontera. Las
mayores vulnerabilidades en el campo social, económico y político
presenta el Paraguay, y en menor medida Argentina.
Por su parte la Región Andina se presenta como la zona más
convulsionada de Latinoamérica, con la presencia de conflictos
interestatales territoriales aún no resueltos, tal es el caso de Colombia
y Venezuela aspecto que debe suscitar una profunda atención por
parte de los organismos regionales a cargo de la seguridad
hemisférica; asimismo, la posición del Perú en torno a sus
pronunciamientos sobre la delimitación marítima con sus vecinos. En
cuanto a la presencia de las amenazas que inciden en el ámbito
interno, el tema del narcotráfico es de alta intensidad en la subregión,
con graves implicaciones para la seguridad regional, tal es el caso del
conflicto colombiano, en una mezcla de narcoguerrilla y crimen
organizado, que amenaza con desbordarse hacia los países vecinos.
59
Bolivia y Ecuador son los países que presentan las mayores
vulnerabilidades en los ámbitos social, económico y político, con
elevados niveles de corrupción e ingobernabilidad.
En Centroamérica, si bien hay la existencia de conflictos interestatales
de tipo territorial, estos se mantienen controlados, sin que constituyan
una amenaza latente que genere conflictos armados. Costa Rica pese
a no contar con Fuerzas Armadas, es el país más seguro en la
subregión. Nicaragua y Guatemala presentan los mayores índices de
inseguridad interna con altos niveles de violencia y delincuencia, a ello
se suma la influencia del crimen organizado. Panamá se ve afectado
por la influencia de amenazas transnacionales como el narcotráfico,
lavado de dinero, tráfico de armas y trata de personas. El Salvador,
tiene el mayor grado de corrupción, y conjuntamente con Guatemala,
Nicaragua y Honduras presenta los niveles más bajos de desarrollo
humano, con altos niveles de inestabilidad política. En relación a
México, con una mayor aproximación comercial a los EE.UU.,
evidencia vulnerabilidades de carácter político-institucional.
El Caribe, presenta a Cuba con su tradicional política antagónica a los
EE.UU., y en el caso de Haití con su grave crisis humanitaria, refleja
una alta vulnerabilidad social, económica y política, con altos niveles
de corrupción y la influencia del crimen organizado.
Este resumen, muestra la alta incidencia de amenazas y
vulnerabilidades en la Región Andina, el Caribe y en algunos países de
Centroamérica, con una menor incidencia en el Cono Sur. En este
contexto, la región latinoamericana enfrenta un triple desafío, esto es:
primeramente resolver la pobreza, inequidad social y los bajos niveles
de institucionalidad; fortalecer los mecanismos para la solución
pacífica de conflictos interestatales, a través de medidas de confianza
mutua; y, enfrentar de manera multilateral, las amenazas
transnacionales que inciden directamente sobre las vulnerabilidades
internas que presentan los Estados más débiles.
60
3. EL ESCENARIO ACTUAL LATINOAMERICANO CON RELACION A
LAS NUEVAS AMENAZAS
En el inicio del siglo XXI América Latina tiene un escenario complejo,
en el cual se determina que el mayor problema para la región es la
pobreza a consecuencia del decrecimiento en los niveles de
producción y desarrollo, lo cual ha generado mayor inequidad social,
desempleo y migración, ocasionando un elevado grado de
conflictividad intranacional que afecta la seguridad interna de los
Estados.
La población latinoamericana actualmente representa un 8% de la
humanidad, con un aproximado de 550 millones de habitantes y las
proyecciones demográficas anticipan que en los próximos quince años
podría aumentar levemente.
Pese a que los indicadores macroeconómicos expresen alguna mejoría,
los resultados no llegan a las grandes mayorías, los niveles de pobreza
alcanzan a unas 220 millones de personas, que viven con menos de
un dólar diario de ingresos, con la existencia de cerca de 100 millones
de ciudadanos excluidos. En efecto, Latinoamérica, aún no ha resuelto
los niveles de pobreza, mientras en 1980 el 40% de la población vivía
bajo la línea de pobreza, hoy este porcentaje se eleva al 43%(220
millones de personas), con un 20% en estado de indigencia. Ecuador y
Bolivia en Sudamérica con un índice de pobreza del 60%, y los países
centroamericanos Guatemala, Honduras, Nicaragua y en el Caribe,
Haití, con niveles de pobreza superiores al 60% son los países con
mayores niveles de vulnerabilidad social en la región.72
En los próximos años Latinoamérica seguirá siendo la región de menor
exposición relativa a los conflictos mundiales del siglo XXI, comparada
con otras áreas del mundo. La conflictividad interestatal se ha reducido
de manera significativa, según los estándares internacionales es la
72 Op. Cit. FUENTES, Claudia y FUENTES, Claudio (2004,junio), Vulnerabilidades de una
región pacífica: América Latina a comienzos del siglo XXI, pgs. 18-19
61
región que exhibe los índices más bajos de guerras durante el siglo XX.
El conflicto más grave en la década de los noventa del siglo anterior fue
el de Perú y Ecuador en 1995, el mismo que fue resuelto con la
intervención multilateral. En el presente siglo, si bien se mantienen y
reavivan constantemente conflictos fronterizos y reclamos territoriales
de larga data, el escenario de enfrentamientos armados es de baja
probabilidad.
Uno de los principales problemas que afecta a la seguridad de los
países latinoamericanos constituye las amenazas transnacionales
como el narcotráfico, el lavado de dinero, el tráfico de armas y la trata
de personas. A partir del 2001, de acuerdo a la estrategia de seguridad
norteamericana se vincula el tráfico de drogas y la guerrilla colombiana
con actividades terroristas, aspecto que demanda un nuevo enfoque de
respuesta mediante el empleo de fuerzas militares. 73
De las denominadas nuevas amenazas, el narcotráfico tiene el mayor
impacto en Latinoamérica, toda vez que este ilícito estimula las
actividades del crimen organizado, con estructuras delictivas cada vez
más violentas y sofisticadas, constituyendo una importante fuente de
financiamiento para los grupos guerrilleros y organizaciones
delincuenciales.
El lavado de dinero, es otro problema que corroe las instituciones del
Estado, según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) se estima que en América Latina, este ilícito corresponde entre el
2.5 y el 6.3 % del PIB. El BID revela que cuanto más grande es el
tamaño de la economía informal y más débiles las instituciones del
sistema financiero, mayor es el lavado de dinero. 74
El tráfico de armas livianas ha contribuido significativamente al
incremento de la violencia social en la región. Centroamérica presenta
el mayor número de armas en la región con un aproximado de un millón
y medio de armas. Existe un aumento de tráfico de armas hacia Brasil y
73 Op. Cit. FUENTES, Claudia y FUENTES, Claudio(2004,junio), Vulnerabilidades de una
región pacífica: América Latina a comienzos del siglo XXI, p. 12 74 BID.www.iadb.org
62
actualmente es el mayor productor de la región. Se estima que solo en
el Brasil mueren anualmente al menos 40.000 personas por el uso de
armas livianas, según datos del BID.75
Por otra parte, entre 700.000 y 2´000.000 de personas son víctimas del
tráfico de personas en el hemisferio, para el comercio sexual, comercio
de órganos, transporte de droga, esclavitud y otras actividades ilícitas.76
En el MERCOSUR, en la Triple Frontera (Brasil, Argentina, Paraguay)
particularmente Paraguay presenta agudos problemas de carácter
transnacional, tales como el narcotráfico, tráfico de armas y trata de
personas.
En Haití la constante inestabilidad política y social ha profundizado la
crisis humanitaria, con el 80% de personas bajo la línea de pobreza,
ausencia del estado de derecho, narcotráfico, tráfico de armas, el sida y
otras enfermedades, analfabetismo, migraciones masivas y crimen
organizado.
En Latinoamérica, la ingobernabilidad, inestabilidad y la persistencia de
problemas estructurales, como la pobreza creciente, desempleo,
desigualdad e injusticia social, apuntan a desencadenar altos niveles de
conflictividad intranacional con variadas formas de crisis.
La inestabilidad política es uno de los problemas centrales de la
región, con una profunda pérdida de legitimidad de los actores
políticos, sin confianza en la clase política, con gobiernos carentes de
poder, el incremento incesante de la corrupción y la ausencia de una
verdadera administración de justicia.
En muchos casos, las crisis de gobernabilidad han derivado en crisis de
estabilidad política que se muestra en los casos de sucesivas renuncias
o destituciones de los titulares del poder Ejecutivo.
75 Chong, Alberto. “Keeping an eye on the washing machine”. En BID, News, webstories
26.04.2004, www.iadb.org. 76 www.unfpa.org
63
La debilidad de los partidos políticos, en lugar de inducir al surgimiento
de nuevas agrupaciones democráticas, propicia la formación de
movilizaciones inorgánicas, de corte populista, apoyadas por poderes
fácticos con un evidente interés en las contiendas electorales.
En Bolivia y Ecuador, el Estado se ha visto recortado en sus
capacidades por efecto de las corrientes neoliberales, ganando en
protagonismo alcaldías y regiones que promueven la descentralización
y las autonomías.
En el caso del Ecuador, en el año 2005, estuvo sin Corte Suprema de
Justicia, sin Tribunal Constitucional, sin titular de la Contraloría General
del Estado, en tales circunstancias el país se mantenía funcionando,
fundamentalmente debido a la presencia de una institución sólida, sus
Fuerzas Armadas, que le permite al Estado mantener el monopolio de
la fuerza.77
El conflicto colombiano es de especial consideración, toda vez que
debido a su evolución no es de fácil resolución, con áreas fronterizas
sin control pleno del Estado, amenazando con desbordarse hacia la
subregión. En este conflicto persisten una mezcla de intereses de
poderes fácticos y actores armados no estatales que provocan la
pérdida de recursos humanos y económicos.
Colombia presenta un complejo escenario en el cual se combinan el
narcotráfico, guerrillas, tráfico de armas, afectación ecológica,
desplazados y la influencia de los EE.UU. para el combate al tráfico de
drogas. Los países vecinos de Colombia: Ecuador, Perú, Venezuela,
Brasil y Panamá, se han visto crecientemente afectados en sus
fronteras ante la posibilidad de expansión del conflicto, configurando
una situación de inestabilidad regional, que apunta a dar respuestas
predominantemente militares con la aplicación del plan Patriota,
77 RIAL, Juan (2005,noviembre), “El escenario de América Latina y sus condicionantes para la
defensa nacional”. Seminario Internacional: Actualización de la Política de Defensa Nacional. Ministerio de Defensa Nacional, Quito, p. 56
64
intensificando la ofensiva contra las fuerzas guerrilleras y la interdicción
de la droga.
A ello se suman las repercusiones sociales, económicas y políticas por
el tema de los desplazados, el daño al medio ambiente y las violaciones
a los derechos humanos. Con graves repercusiones para los países
vecinos, debido al incremento del gasto militar para proteger sus
fronteras y la expansión de actividades delictivas desde Colombia.
Otro de los problemas serios que afronta Latinoamérica, constituyen las
migraciones ilegales, constituyéndose en un tema prioritario para la
región. Se calcula que al menos 20 millones de personas vive fuera de
su país de origen lo que representa el 13% de toda la migración
internacional.78
La política de Washington de corte impositivo para la región, se
contrapone con la posición de varios países que pugnan por adoptar
posiciones ideológicas contrarias, tal es el caso del eje Venezuela,
Bolivia y Cuba.
En un afán de representatividad internacional, la mayoría de países de
la región sudamericana, aspiran a que Brasil asuma su liderazgo y sea
el país representante ante el seno del Consejo de Seguridad de la
ONU. Sin embargo algunos países, como por ejemplo Venezuela,
podrían generar tensiones por el liderazgo regional, mientras que
Argentina observa con recelo un posible liderazgo del Brasil.
Estados Unidos es la potencia hegemónica y el actor hemisférico
dominante, mientras que Latinoamérica no es prioritaria para los
intereses norteamericanos. El 66% del PIB de la región lo provee
EE.UU., que si se suma la economía de los países del NAFTA, o sea
México y Canadá se alcanza al 85% y que llega al 92% si se suma
Brasil, dejando un 8% para todos los demás países.79
78 STEFONI, Carolina (2002, agosto), “Seguridad Humana y migraciones en América Latina”,
FLACSO-Chile, www.flacso.cl 79 RIAL, Juan (2005,noviembre), “El escenario de América Latina y sus condicionantes para la
65
Los intereses de EE.UU. en América Latina giran en torno de la
propiedad intelectual, sumado al hecho de que la relación entre
América Latina y EE.UU. es marcadamente asimétrica.
Persiste el condicionamiento por parte de los organismos de crédito
internacional para que los Estados latinoamericanos adopten políticas
destinadas a honrar las deudas, limitando la inversión social.
En Latinoamérica es evidente la heterogeneidad de las subregiones,
en las cuales las amenazas y vulnerabilidades actúan con diferente
grado de intensidad. México y el Caribe a excepción de Cuba, en una
proyección para aproximarse a los EE.UU., por su parte los países
andinos se muestran inestables y frágiles, a diferencia de los Estados
del cono sur de América que presentan condiciones de estabilidad
económica e institucionalidad política.
La Comunidad Sudamericana de Naciones promueve el proyecto
IIRSA - Integración de la Infraestructura Regional Sud americana con
la mira de enlazar los bloques económicos MERCOSUR- CAN, sin
embargo, con la crisis de la CAN, debido a la separación de Venezuela
y Bolivia, hace que la región sudamericana se encuentre
prácticamente fragmentada.
Se debe señalar, el fortalecimiento alcanzado por el movimiento
indígena en varios países, con un notable protagonismo a fin de
reivindicar posiciones de carácter autonómico-sectario, agudizando las
crisis políticas y creando escenarios de gran incertidumbre tal es el
caso del movimiento indígena en Chiapas (México), Ecuador y Bolivia
que en algunos casos, han presionado fuertemente a los gobiernos
para que se atienda sus requerimientos. 80
defensa nacional”. Seminario Internacional: Actualización de la Política de Defensa Nacional. Ministerio de Defensa Nacional, Quito, p. 55
80 Op. Cit. FUENTES, Claudia y FUENTES Claudio (2004,junio), Vulnerabilidades de una
región pacífica: América Latina a comienzos del siglo XXI, p. 21
66
Los movimientos indigenistas políticamente organizados también
pueden representar un riesgo para la seguridad regional. Se nota la
presencia de grupos indígenas en el campo del conflicto sociopolítico,
con una orientación de la izquierda radical.
El movimiento indígena quiere ser reconocido en calidad de ente
colectivo, como comunidad y no apunta a convertir a sus integrantes en
ciudadanos con igualdad de condiciones. Estos movimientos pregonan
reivindicaciones de tipo autonómico territorial, como sucediera décadas
atrás en la costa atlántica nicaragüense; en el sur de México, la región
andina y algunos países centroamericanos, reivindicaciones territoriales
impulsadas por grupos indigenistas podrían incluir el escenario de
insurgencia armada y violencia política, provocando la reacción de
movimientos similares de respuesta, tal es el caso de la población de
Santa Cruz en Bolivia.81
Latinoamérica no reviste un mayor interés para los EE.UU., sin
embargo se mantiene un elevado grado de dependencia económica de
la región sudamericana con relación a la potencia del norte. Las
tendencias de nacionalismo exacerbado en algunos países de la
región sudamericana, tal es el caso de Bolivia, Venezuela y en alguna
medida el Ecuador, se constituyen en el contrapunto frente a la
globalización, aspecto que sumado a la explotación de hidrocarburos,
las políticas económicas, los intereses de inversionistas y la realización
de tratados comerciales, marcará a futuro la orientación que tomen las
relaciones de los países latinoamericanos con su principal socio
comercial, los EE.UU. y con los demás mercados internacionales.
Según la CEPAL el 60% de las exportaciones de la región en el 2003
fueron destinadas a los EE.UU., sin considerar a México ese porcentaje
pasa a ser el 32%. China mantiene una presencia creciente, aún
cuando actualmente es el 4% de las exportaciones de América Latina y
el 3.6% de las importaciones. Las proyecciones económicas sostienen
81 RIAL, Juan (2005,noviembre), “El escenario de América Latina y sus condicionantes para la
defensa nacional”. Seminario Internacional: Actualización de la Política de Defensa Nacional. Ministerio de Defensa Nacional, p. 57
67
que la participación de Latinoamérica en el PIB mundial disminuirá en el
futuro a consecuencia de las bajas tasas de crecimiento de la región en
los últimos años, afectando a su productividad y capacidad instalada.
Todo ello, en un contexto de desigualdad creciente entre países a nivel
global, y particularmente al interior de los países a nivel regional.82
La ineficacia de las instituciones políticas latinoamericanas para
orientar el desarrollo económico y garantizar la igualdad de
oportunidades, redunda en un aumento de la desigualdad social, a ello
se suma la informalidad laboral, la falta de cobertura en políticas de
asistencia social, falta de posibilidades de acceso al crédito.
La informalidad laboral, que en muchos países latinoamericanos
alcanza a dos de cada tres trabajadores, es uno de los factores más
explosivos para el mantenimiento del orden social.
El sistema previsional del futuro enfrenta graves riesgos de
sustentabilidad por el crecimiento de esa informalidad, ya que los
jubilados de hoy son mantenidos por una cantidad cada vez menor de
aportantes, y las cajas estatales no estarán preparadas para los
jubilados de mañana.
El ciudadano latinoamericano no goza de plenos derechos, sino que
supervive frente a las difíciles condiciones de vida. Las consecuencias
son el incremento de la desigualdad y exclusión social, con graves
desequilibrios que tornan cada vez más ineficaz e ineficiente el Estado.
A nivel mundial, la distribución del ingreso en la región es la más
desigual del planeta, mientras en promedio, el 10% más rico percibe
más del 30% del ingreso total del Estado, el 40 % más pobre se queda
con el 10% del ingreso. En países como Bolivia, el 20% de la población
más rica recibe un sueldo 50 veces mayor al del quintil más pobre.83
82 RIAL, Juan (2005,noviembre)“El escenario de América Latina y sus condicionantes para la
defensa nacional”. Seminario Internacional:Actualización de la Política de Defensa Nacional. Ministerio de Defensa Nacional, Quito, p. 53
83 Op. Cit. FUENTES, Claudia y FUENTES, Claudio (2004,junio),Vulnerabilidades de una
región pacífica: América Latina a comienzos del siglo XXI, p. 19
68
Otro gran desafío es el de la seguridad pública en las grandes
ciudades. Los indicadores de inseguridad y delincuencia muestran una
tendencia creciente desde hace varios años, coincidiendo con el
aumento de la pobreza y la desigualdad en la mayoría de los países.
De acuerdo a estudios comparativos, los países latinoamericanos
muestran una tendencia sostenida al crecimiento de la criminalidad,
registrando las más altas tasas de homicidios y secuestros en el
mundo, por ejemplo, en ciudad de Guatemala y en San Salvador se
registran tasas de homicidio cercanas a 100 por cada 100.000
habitantes.84
Algunos analistas manifiestan que hay que actuar sobre la pobreza,
puesto que esa es la causa para la criminalidad. Sin embargo, no se
puede afirmar del todo que la pobreza constante da como resultado el
aumento constante de la delincuencia. De ahí que la prevención del
delito y la acción requerida en el campo de desarrollo son aspectos
fundamentales a considerar de manera complementaria.
La percepción de la inseguridad pública, es un aspecto que demanda
mayor atención y por lo mismo va cobrando importancia política y
electoral; con lo cual aparecen candidatos de "mano dura" en los
respectivos gobiernos seccionales.
Hay ocasiones en que se tiende a usar fuerzas militares en tareas de
seguridad interior, obviamente, con poco éxito, debido a que las tareas
de seguridad ciudadana y de defensa tienen especificidad y no pueden
ser intercambiables. El hecho de intentar “militarizar” a la policía o
“policializar” a los organismos militares, tratando de borrar la distancia
entre militares y policías, lleva a confusiones de roles y a una creciente
ineficacia a ineficiencia.85
84 Op. Cit. FUENTES, Claudia y FUENTES, Claudio(2004,junio), Vulnerabilidades de una
región pacífica: América Latina a comienzos del siglo XXI, p. 21 85 RIAL, Juan (2005,noviembre) “El escenario de América Latina y sus condicionantes para la
defensa nacional”. Seminario Internacional:Actualización de la Política de Defensa Nacional. Ministerio de Defensa Nacional, Quito, p. 58
69
La formación de militares y policías difiere sustancialmente. Los
militares tienen como motivación el patriotismo para usar todo su poder
a fin de destruir un enemigo, en el campo de batalla. Por su parte los
policías tienen como misión el servicio y protección de la población y
los recursos, por lo tanto el policía debe ser comprensivo, compasivo,
conciente de los derechos de sus congéneres y se desenvuelve en el
campo de la seguridad pública y ciudadana. Misiones diferentes,
suponen instituciones especializadas. La acción policial es de carácter
especializada, descentralizada y coordinada, por su parte la acción
militar es integrada y conjunta.
Es fundamental la información obtenida de las instituciones
especializadas, con lo cual los organismos de “inteligencia” deben
actuar coordinadamente, en base a sus respectivas peculiaridades.
En misiones de paz, tal es el caso de la misión que cumplen fuerzas
multinacionales en Haití, confluyen las misiones militares y policiales,
en el ámbito de una operación especial, con el propósito de restaurar
el orden y la seguridad de las localidades en conflicto bajo la autoridad
de las Naciones Unidas.
En un mundo donde se carece de recursos naturales abundantes,
fundamentalmente agua dulce, América Latina puede ser objeto de
fuertes intereses externos.
En la región latinoamericana, los Estados débiles mantienen como
referente a las Fuerzas Armadas, para preservar la poca
institucionalidad con que se cuenta. Las Fuerzas Armadas no tienen
por fin fundamental la disputa de conflictos armados, sino que, son el
referente sustancial de los Estados, como una única institución de
referencia nacional.
La revisión de las amenazas transnacionales presentes en la región
latinoamericana permite señalar algunas caracterizaciones sobre la
realidad geoestratégica actual:
70
- Existe un estado de transición para establecer una nueva
concepción de la seguridad y defensa.
- La globalización de las amenazas rebasa las fronteras nacionales,
presentándose escenarios de conflicto más complejos.
- Se determina la necesidad de fortalecer los bloques subregionales
en el ámbito latinoamericano a través de coaliciones flexibles, para
compartir intereses mutuos.
- El mercado internacional exige de los Estados ser más
competitivos.
- Demanda de nuevos roles y misiones para las Fuerzas Armadas.
- Se vuelve imperativo para la región latinoamericana establecer en
sus respectivos conjuntos geopolíticos (subregiones) una agenda
de seguridad, defensa y desarrollo para delinear estrategias
consensuadas que permitan hacer frente a las nuevas amenazas.
71
CAPITULO III
FUNDAMENTOS LEGALES, DOCTRINARIOS Y POLITICOS DE LA
SEGURIDAD EN VARIOS PAISES DE LA REGION
1. BASE LEGAL: PRINCIPIOS BASICOS DE LA SEGURIDAD
NACIONAL DEL ECUADOR
La Constitución Política de la República establece los criterios
fundamentales de todo el ordenamiento jurídico del país, para que la
seguridad y el desarrollo tengan el fundamento necesario a fin de
constituirse en pilares básicos de un Estado.
De esta forma, la Seguridad Nacional del Ecuador tiene su raíz legal en
los principios fundamentales del Estado, consignados en la Constitución
Política.
En su parte dogmática, los artículos 1, 2, establecen los principios
fundamentales del Ecuador, reconociéndolo como un estado social de
derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural,
multiétnico, con un territorio inalienable e irreductible.
En el Art. 3, se establecen los deberes primordiales del Estado, para
asegurar el fortalecimiento de la unidad nacional, los derechos
humanos, la seguridad social, la defensa del patrimonio natural y
cultural, la protección del medio ambiente, la preservación del
crecimiento económico sustentable, el desarrollo equilibrado y
equitativo, la vigencia del sistema democrático y de la administración
pública libre de corrupción. Este artículo de la Constitución Política,
recoge las aspiraciones de la nación ecuatoriana para garantizar la
seguridad interior del Estado y por ende de la comunidad en su
conjunto.
72
En los artículos 4 y 5, se determina las relaciones del Ecuador con la
comunidad internacional, según los principios del Derecho Internacional,
proclama la paz, la cooperación, la igualdad jurídica, el principio de
autodeterminación, y la conformación de asociaciones entre Estados
con la finalidad de promover la defensa de los intereses nacionales y
comunitarios.
El Art. 23 referido a los derechos civiles, garantiza a las personas la
inviolabilidad de la vida, su integridad personal, y el derecho a vivir en un
mundo sano, en el ámbito de la seguridad humana.
En el Art. 26, de los derechos políticos, se garantiza a los ciudadanos
ecuatorianos el derecho de elegir y ser elegidos, por lo tanto se
reconoce la vigencia de la seguridad democrática.
El Art. 30, establece la garantía que proporciona el Estado en el ámbito
de la seguridad económica, precautelando la propiedad, la riqueza y el
desarrollo.
En el Art.42, el Estado garantiza el derecho a la salud, el desarrollo de la
seguridad alimentaria, con la provisión de agua potable y de
saneamiento básico.
El Art. 50, garantiza la protección de niños y adolescentes, de su
integridad física y psíquica.
En los artículos 55 y 56 se determina que la seguridad social es un
deber del Estado y derecho irrenunciable de sus habitantes,
estableciéndose el sistema nacional de seguridad social.
En el Art. 84 se reconoce y garantiza el desarrollo de los pueblos
indígenas y afroecuatorianos, apoyando el manejo de la biodiversidad y
de su entorno natural.
73
En el Art. 86, el Estado protege el derecho de la población para vivir en
un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En esa perspectiva en
el Art. 89 se determina que el Estado regulará bajo estrictas normas de
bioseguridad la experimentación de organismos genéricamente
modificados.
El Art. 90 prohibe la fabricación, importación y uso de armas químicas,
biológicas y nucleares, así como la introducción al país de desechos
tóxicos.
En su parte orgánica, se establece en el Art. 171, lo relacionado con las
atribuciones del Presidente de la República, especialmente en los
numerales 13,14,15,16; en los cuales se expresa la responsabilidad
para velar por la soberanía nacional, la integridad del Estado, en su
condición de máxima autoridad de la Fuerza Pública, que tiene la
obligación de asumir la dirección política de la guerra, de mantener el
orden interno y la seguridad pública.
El Art. 180, señala la facultad del Presidente para decretar el Estado de
Emergencia en caso de inminente agresión externa, guerra
internacional, grave conmoción interna o catástrofes naturales; y en el
Art. 181, se determinan las atribuciones del Presidente al declarar el
Estado de Emergencia.
En el Art. 183, se establece la conformación de la Fuerza Pública,
constituida por Fuerzas Armadas y Policía Nacional, las misiones
específicas y atribuciones de estas instituciones fundamentales para la
seguridad de la nación.
De manera categórica, el Art. 189 señala el alcance y responsabilidad
del Consejo de Seguridad Nacional, como el “organismo superior
responsable de la Defensa Nacional” 86, con lo cual se pretende delimitar
el accionar de este organismo, sin embargo es preciso señalar que para
el caso ecuatoriano, la “defensa” no se circunscribe exclusivamente al 86 Constitución Política de la República del Ecuador (1998, agosto), Registro Oficial No.1
74
ámbito de empleo militar, sino que además incluye todas las actividades
y recursos inherentes a la seguridad exterior e interior del Estado para
enfrentar las amenazas endógenas y exógenas que atentan al logro de
los objetivos nacionales en los ámbitos de la seguridad, la defensa y el
desarrollo.
Es menester citar el Sistema Nacional de Planificación, de acuerdo con
los artículos 254 y 255, en los cuales se establece la necesidad de
contar con un organismo técnico que dependa directamente de la
Presidencia y que tiene la atribución para fijar los Objetivos Nacionales
Permanentes en las áreas económica y social, y las metas del desarrollo
en el corto, mediano y largo plazo.
Uno de los grandes objetivos de la humanidad, consiste en lograr un
mundo de paz, con un crecimiento económico sostenido que permita el
desarrollo humano sustentable. Por lo tanto, cobra fuerza la nueva
concepción de la seguridad, que incluye aspectos de orden social,
cultural, económico, político, jurídico, ambiental. En esa línea, la
seguridad humana incluye los grandes objetivos de la humanidad, para
protegerse del hambre, la violencia, la delincuencia, garantizando la
equidad social, en un medio ambiente sano. Asimismo, la seguridad
interna del Estado, que permita su ordenamiento político y jurídico
propiciando la gobernabilidad y el fortalecimiento de la democracia.
La seguridad se refiere también a la relación entre Estados - nación,
para garantizar el cumplimiento del Derecho Internacional,
considerando el ejercicio de la soberanía y autodeterminación de los
pueblos, a fin de consolidar relaciones de cooperación y confianza, que
permitan la materialización de alianzas políticas y la conformación de
bloques de países, con una proyección para configurar sistemas de
seguridad, en los niveles: regional, hemisférico y mundial.
En este contexto es importante señalar que el Ecuador ha incorporado,
en sus Objetivos Nacionales Permanentes, el firme propósito de
fortalecer el “Sistema de Seguridad Nacional que garantice el ejercicio
75
pleno de los derechos individuales y colectivos: de propiedad, expresión,
circulación, para proteger a la población; preservar el patrimonio
nacional; mantener el orden legal y la paz social como el mejor aporte a
la productividad nacional y a la garantía de los intereses nacionales”.87
2. LA LEY DE SEGURIDAD NACIONAL DEL ECUADOR
Han servido de base para la promulgación de la Ley de Seguridad
Nacional en vigencia, los siguientes cuerpos legales:
- La Ley de Defensa Nacional, aprobada por el H. Congreso Nacional,
el 26 de Mayo de 1961
- Ley de Seguridad Nacional de 10 de Diciembre de 1964 según
Decreto Supremo No. 2871
- Ley de Seguridad Nacional de 2 de Abril de 1976 según Decreto
Supremo No. 275
La Ley de Seguridad Nacional en vigencia, promulgada con Decreto
Supremo No. 275, constante en el Registro Oficial 892 de 9 de Agosto
de 1979, señala que la seguridad es responsabilidad del Estado y por lo
tanto garantiza la supervivencia de la colectividad, la defensa del
patrimonio nacional y la consecución de los Objetivos Nacionales.
Además, considera como función fundamental el fortalecimiento de la
unidad nacional, la vigencia de los derechos del hombre y el progreso
económico, social y cultural. Este enunciado es fundamental en la
medida que traza las líneas de acción principales sobre las cuales se
orienta la seguridad nacional; establece el marco legal que delimita las
tareas y misiones de los organismos a cargo de la seguridad y defensa
nacional.
El Art. 3 de la Ley de Seguridad Nacional LSN, dispone a todos los
habitantes nacionales y extranjeros la obligación de cooperar en la
seguridad nacional.
87 GOBIERNO NACIONAL, Decreto Ejecutivo No. 1290 del 19 de enero del 2004 y publicado en el Registro Oficial No.261 del 28 de enero del 2004
76
De acuerdo con la ley, la estructura de la seguridad nacional se
establece de la siguiente manera:
ESTRUCTURA DE LA SEGURIDAD NACIONAL
El Presidente de la República tiene los máximos poderes y
responsabilidades en la preparación, organización y dirección de la
seguridad nacional, siendo estas atribuciones permanentes e
indelegables.
El Presidente, en su calidad de máximo personero del Consejo de
Seguridad Nacional COSENA, decide la Política de Seguridad
PRESIDENTE
COSENA CC.FF.AA.
Dirección Nacional de Defensa Civil Dirección Nacional de Movilización Dirección Nacional de Inteligencia IAEN
SECRETARIA GENERAL
FRENTES DE ACCION DE LA SEGURIDAD NACIONAL
FRENTE INTERNO
FRENTE EXTERNO
FRENTE ECONOMICO
FRENTE MILITA R
Ministerios Gobierno Educación Salud Trabajo Desarrollo Urbano y Viv. Ambiente Bienestar Social
DIPLASEDE
Ministerio Relaciones Exteriores
Ministerios Economía MAG MOP MICIP Energía y Minas Turismo
MDN CC.FF.AA.
DIPLASEDE
DIPLASEDE
77
Nacional y sobre la participación del Ecuador de acuerdo con los
compromisos contraídos en el ámbito de los organismos
internacionales.
Es importante destacar de acuerdo con el Art. 7 de la LSN, la facultad
del Presidente para enfrentar aspectos que atentan seriamente a la
seguridad nacional, al declarar el estado de emergencia nacional y
decretar zonas de seguridad. Además, es quien asume la dirección
política de la guerra.
Así también “la potestad del Presidente, para crear nuevos
organismos de seguridad nacional y ampliar o modificar los existentes”,
con lo cual el Presidente tiene la opción de ajustar la estructura actual
de la seguridad nacional.
El Consejo de Seguridad Nacional COSENA y el Comando Conjunto
de las Fuerzas Armadas CC.FF.AA., son “organismos superiores de
planificación, ejecución, y de asesoramiento al Presidente de la
República, en los aspectos concernientes a la seguridad y defensa
nacional”.
En relación al CC.FF.AA. según la ley actual se le asigna doble
función, por una parte se lo concibe como el organismo superior de la
seguridad nacional y por otra parte está inserto en el Frente Militar, lo
cual genera una indefinición respecto de la función específica a
cumplir como parte de la estructura de la seguridad nacional.
El COSENA según el Art. 8 de la LSN es el organismo superior de
asesoramiento para la Seguridad Nacional, tiene como función el
recomendar la formulación de la Política de Seguridad Nacional y
supervisar la ejecución de dicha política en todos los Frentes de
Acción.
78
De acuerdo con el Art. 9 de la LSN, el COSENA está conformado por
el Presidente de la República, quien lo preside y por los siguientes
miembros:
- Vicepresidente de la República;
- Presidente del Congreso Nacional;
- Presidente de la Corte Suprema de Justicia;
- Directores de los Frentes de Acción de Seguridad Nacional; y
- Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas
En la actualidad, no existe el Consejo Nacional de Desarrollo, en su
reemplazo funciona la Secretaría Nacional de Planificación para el
Desarrollo (SENPLADES), tampoco existe la Junta Monetaria debido a
la nueva ley de entidades financieras y bancarias.
Según el Art. 12, los organismos de trabajo del Consejo de
Seguridad Nacional son: la Secretaría General; los Frentes de Acción
de Seguridad Nacional; las Direcciones de Planeamiento de
Seguridad para el Desarrollo Nacional (DIPLASEDE); organismos y
comisiones especializadas que estableciere el Presidente de la
República para el estudio, planificación y ejecución de determinados
asuntos de Seguridad Nacional.
La Secretaria General del Consejo de Seguridad Nacional, según lo
expresado en el Art. 13, es el organismo de carácter permanente que
depende directamente de la Presidencia de la República cuya finalidad
es la de asesorar y facilitar el funcionamiento del COSENA, tramitar las
decisiones del Presidente de la República, elaborar los Planes de
Seguridad Nacional, coordinar las actividades de los Frentes de
Acción, y demás organismos y comisiones que se establecieren.
Se consideran organismos de trabajo y dependen de la Secretaría del
COSENA, las Direcciones Nacionales de: Movilización, Defensa Civil
e Inteligencia, y el Instituto de Altos Estudios Nacionales.
79
a) La Dirección Nacional de Movilización prepara y ejecuta la
movilización nacional para afrontar en la forma más rápida y
ordenada posible las contingencias que se presenten en caso
de agresión externa, de guerra internacional, de grave
conmoción o de catástrofe interna.
Según el Art. 52, el Presidente de la República es quien
establece la política de movilización que permita la
transformación o paso de la organización y actividades de
tiempo de paz a la organización y actividades de tiempo de
guerra u otras emergencias nacionales.
El Art. 54 determina, que son objeto de movilización las
personas y toda clase de bienes y servicios; empresas,
industrias, alojamiento; y, en general, todos los elementos que
puedan contribuir a las finalidades de la seguridad nacional. La
movilización nacional podrá ser total o parcial, en forma
pública o secreta.
El Art.57 de la LSN, faculta al Presidente de la República “la
creación de nuevos organismos de movilización, modificación o
ampliación de los existentes en función de la propuesta de los
organismos de asesoramiento”. De esta forma se abre la
posibilidad para modernizar los organismos de la seguridad
optimizando sus recursos, integrando por ejemplo la
movilización nacional y de las FF.AA en un solo organismo.
En el Art. 66, se hace referencia al Plan Nacional de
Movilización, y en el Art. 71 se determina que para su
ejecución, en los casos de guerra o en los de emergencia, el
Presidente de la República podrá disponer la requisición de
bienes patrimoniales existentes en todo o parte del territorio
nacional
80
Es importante destacar, de acuerdo con el Art. 80, que la
Dirección Nacional de Movilización dispone de un “Fondo de
Contingencias”, el mismo que se mantendrá en el Banco
Central en una cuenta reservada, para afrontar los gastos de
previsión y contingencias.
b) La Dirección Nacional de Defensa Civil, desarrolla y coordina las
medidas de todo orden destinadas a prevenir desastres de
cualquier origen, a limitar y reducir los daños que tales
desastres pudiesen causar a personas y bienes, así como a
realizar en las zonas afectadas las acciones de emergencia para
permitir la continuidad de las actividades de la comunidad.
El Art. 83, señala la obligación para prestar los servicios en la
Defensa Civil a los ciudadanos ecuatorianos comprendidos
entre los 18 y 60 años para los varones, y entre los 18 y 50 años
para las mujeres.
Se determina también “la obligación para los ciudadanos no
favorecidos en el sorteo par el servicio militar a fin de que
integren las Unidades Auxiliares de la Defensa Civil en el
lugar de su residencia”. Pese a existir esta disposición legal, en
la práctica la misma no se cumple en su totalidad, lo cual resta
significativamente las capacidades del organismo a cargo de la
Defensa Civil.
De acuerdo a lo establecido en el Art. 87, la estructura de
Defensa Civil esta constituida por los siguientes organismos:
- Dirección Nacional de Defensa Civil;
- Juntas Provinciales;
- Jefaturas Cantonales y Parroquiales;
- Unidades de Defensa Civil de las DIPLASEDE; y,
- Jefaturas en Zonas Especiales y más organismos que
se crearen de acuerdo con las necesidades.
81
Es importante destacar la disposición constante en el Art. 93 de
la LSN, según la cual, las Fuerzas Armadas, en tiempo de paz,
apoyarán a la Defensa Civil.
Se menciona también que el campo de acción de la Defensa
Civil cubre todo el territorio nacional, con la posibilidad de acudir
en ayuda de otros países.
Según el Art. 102 de la LSN, con la declaratoria de emergencia
realizada por el Jefe de Estado, se establece el llamamiento
obligatorio a los habitantes del país de acuerdo a lo señalado
en el Art. 83.
Es fundamental señalar el Art. 111 de la LSN, según el cual se
establece la creación de un “Fondo de Contingencias” , en una
cuenta especial del Banco Central, el mismo que será
alimentado con una asignación anual de por lo menos cinco mil
salarios mínimos vitales generales vigentes, que se hará
constar en el Presupuesto del Gobierno Nacional. El Art. 104
dispone que en caso de emergencia nacional, el fondo en
mención esté bajo la exclusiva responsabilidad del Director
Nacional de la Defensa Civil.
Es preciso hacer hincapié en cuanto a la existencia del “Fondo
de Contingencias” tanto para Movilización cuanto para la
Defensa Civil, por lo tanto le corresponde al Ejecutivo cumplir y
hacer cumplir la asignación establecida de acuerdo con lo
estipulado en la ley, alimentando estos fondos de reserva a fin
de disponer de los recursos necesarios que le permitan al país
superar las crisis por efecto de emergencias nacionales,
desastres naturales e inminente agresión externa.
c) La Dirección Nacional de Inteligencia es un organismo
especializado que tiene la misión fundamental de
82
proporcionar la información estratégica para la elaboración y
ejecución de los planes de Seguridad Nacional.
En este contexto se concibe a la Inteligencia Estratégica como
el conjunto de conocimientos especializados sobre la propia
nación y aquellas de interés; indispensables para el éxito de la
planificación y conducción política-estratégica del Estado, tanto
en paz como en guerra. La Inteligencia Estratégica es una
función primaria ubicada al más alto nivel para procesar y
seleccionar la información necesaria que facilite la toma de
decisiones estratégicas, identificando capacidades, intenciones
y debilidades del adversario. Considerando las amenazas a la
seguridad nacional, su espectro de acción rebasa el ámbito
militar.
Los atributos de los organismos de Inteligencia Estratégica son:
- Dependencia de la máxima autoridad del Estado.
- Producción de alta calidad, en escenarios a mediano y
largo plazo, con objetividad y claridad.
- Capacidad operativa en tiempo real, de acuerdo al
principio “Just in Time”, con acceso directo a la
información, al más alto nivel.
Asimismo la contrainteligencia, es la actividad de inteligencia
que comprende un conjunto de medidas destinadas a
neutralizar la eficiencia de los servicios de inteligencia adversos,
enfrentar agresiones de carácter psicológico contra la población
y a salvaguardar los secretos de interés nacional. Existen
medidas de carácter pasivo que corresponden a las acciones de
protección, sigilo y disimulo, control y seguridad de personal y
material; y las medidas activas que se relacionan con acciones
destinadas a neutralizar el espionaje, sabotaje, subversión,
terrorismo y la propaganda adversa.
83
d) El Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) es una entidad
académica de postgrado, de derecho público, con personería
jurídica y sin fines de lucro; reconocido por la Ley Orgánica de
Educación Superior como un Centro de Educación Superior, que
funciona de acuerdo con su Ley de creación y el estatuto
correspondiente.
El IAEN prepara profesionales de cuarto nivel, para que puedan
contribuir en las más altas esferas del Estado en la búsqueda de
soluciones a los problemas socio-políticos, económicos y de
seguridad.
En el Art. 18 de la LSN se determina que los Frentes de Acción de
Seguridad Nacional son: Frente Interno, Frente Externo, Frente
Económico; y, Frente Militar.
Los Frentes de Acción son organismos de coordinación y supervisión
de la planificación de seguridad nacional.
a) Frente Interno
Este organismo propugna una sociedad de derecho, soberana,
independiente y democrática, que fortalezca la transición
política, mediante consensos sociales y políticos, con bases
para configurar un país con principios de bienestar, justicia y
seguridad social.
El Art. 26 de la LSN, asigna al Frente Interno la misión
principal de cohesionar a la población del país en los aspectos
moral, intelectual y cívico, para los fines de la Seguridad
Nacional.
Además, tiene como misión precautelar la paz y el orden
público, respetar los derechos humanos, las libertades
fundamentales de las personas, la defensa de los patrimonios
84
culturales y naturales, la preservación del medio ambiente, el
crecimiento sustentable y el desarrollo equilibrado, la
erradicación de la pobreza y el progreso socio-económico,
garantizando la vigencia del sistema democrático y procurando
una administración libre de corrupción.
Este Frente de acción tiene la obligación de cooperar en el
fortalecimiento de la política exterior, el respeto y colaboración
con las Fuerzas Armadas para una eficiente defensa militar, la
concienciación ciudadana sobre los valores nacionales y el
cumplimiento de las medidas de previsión, preparación y
ejecución de la Defensa Civil.
De acuerdo con el Art. 48 de la LSN, colaborará con el
Comando Conjunto en el planeamiento, organización,
preparación y empleo de la Policía Nacional para la seguridad
interna y la defensa militar del país, como Fuerza Auxiliar.
b) Frente Externo
En su visión prospectiva, este organismo pretende hacer del
Servicio Exterior un elemento dinámico que coadyuve al
progreso nacional, con políticas orientadas hacia la paz y la
cooperación internacional, en lo que se conoce como
"diplomacia para el desarrollo".
Se orienta a lograr una política internacional útil y efectiva,
ligada hacia un compromiso auténtico con el desarrollo, con el
crecimiento económico y el mejoramiento de las condiciones
efectivas de vida de los ciudadanos ecuatorianos.
El Art. 23 de la LSN señala como misión principal de este
organismo, el fortalecimiento de la política internacional, la
protección de los intereses del Estado en el campo
85
internacional, la defensa de sus derechos territoriales y su
prestigio frente a las demás naciones, cooperando además con
el desarrollo socio - económico del país.
El Servicio Exterior tiene a su cargo cumplir la gestión
internacional de la República, conforme a lo dispuesto en: la
Constitución Política del Estado, las directrices del Presidente
de la Republica, leyes de la República y el Derecho
Internacional.
El Ministerio de Relaciones Exteriores es el organismo
encargado de ejecutar la política internacional, haciendo
respetar la soberanía, independencia, dignidad e integridad
territorial de la República, asegurando la defensa de los
derechos nacionales y la protección de sus intereses.
La planificación y ejecución de la Política Internacional que
efectúe el Frente Externo, según el Art. 24 de la LSN, se
fundamentará en las conveniencias nacionales, teniendo en
cuenta el Poder Nacional y, particularmente, la capacidad
militar. De esta forma se determina la necesidad de articular la
Política Exterior con la Política de Defensa.
c) Frente Económico
Este organismo busca mejorar los índices de la economía,
propendiendo a aumentar el ingreso per cápita, la disminución
de la inflación y la tasa de desempleo, la reducción de la deuda
externa a través de los mecanismos de canje, canalización
productiva de las remesas y efectivo control y transparencia de
las finanzas públicas. Además, colabora para consolidar la
cooperación económica mediante convenios binacionales o
multinacionales. También impulsa el aparato productivo con
énfasis en la pequeña y mediana empresa, en un marco de
86
equidad y desarrollo humano, a fin de mejorar los niveles de
productividad y competitividad del país.
El Art. 32 de la LSN, establece para el Frente Económico la
misión principal de organizar y fortalecer permanentemente
todos los recursos económicos y financieros del país para los
fines de desarrollo nacional.
Es obligación del Frente Económico asesorar al Presidente
de la República y al Consejo de Seguridad Nacional, sobre las
políticas económicas orientadas al fortalecimiento del país, tanto
en la paz como en la guerra.
Según el Art. 34 de la LSN, el Frente Económico orienta al
Frente Externo en su labor de establecimiento e incremento de
las relaciones comerciales con los demás países, así como
conseguir la asistencia técnica y ayuda financiera necesaria,
colabora con el Frente Interno en programas de desarrollo de
beneficio social, y, apoya al CC.FF.AA. en la asesoría para la
organización y planificación del empleo de las empresas de
telecomunicaciones, transportes, construcciones vinculadas con
la Seguridad Nacional, según lo dispuesto en el Art. 48 de la
LSN.
d) Frente Militar
Según el Art. 35, el Frente Militar está constituido por el Ministro
de Defensa Nacional y el Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas.
Este organismo de la defensa nacional busca lograr el más alto
nivel de confianza y credibilidad; sistemáticamente integrado
con los otros organismos del Estado, debidamente estructurado
con personal profesional, ético y moralmente calificado, con
capacidad para enfrentar los cambios sociales y nuevos
87
escenarios, que garantice la paz, seguridad y el bienestar de la
nación.
La misión principal del Frente Militar, de acuerdo con el Art. 36
de la LSN, consiste en organizar y preparar a las Fuerzas
Armadas Nacionales y de conducirlas en caso de conflicto
bélico. Por lo tanto le corresponde ejecutar la política militar y la
conducción administrativa de las Fuerzas Armadas para la
conservación de la soberanía nacional, la defensa de la
integridad e independencia del Estado, la garantía de su
ordenamiento jurídico, además sin descuidar su misión principal
brinda su apoyo para el desarrollo social y económico del país.
Es fundamental señalar en el ámbito de la Seguridad Interna, de
acuerdo con lo dispuesto en el Art.39 de la LSN, la obligación
del Frente Militar para cooperar o intervenir según el caso en el
mantenimiento del orden público. En esa perspectiva, el Art.40,
le faculta al Frente Militar la previsión y ejecución de las
medidas que se requieren ponerse en práctica en las Zonas de
Seguridad.
El Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas en relación con
la seguridad nacional es el organismo de asesoramiento
permanente y de dirección militar, organización, preparación y
empleo conjunto de las Fuerzas Armadas.
Entre sus atribuciones, también le corresponde el planeamiento
para el empleo de la Policía Nacional en la defensa militar del
país como Fuerza Auxiliar y en la seguridad interna en función
de la intensidad de las amenazas.
Asimismo el CC.FF.AA., asesora en la organización y empleo de
varias empresas cuyo concurso interese a la seguridad nacional
y particularmente a la defensa militar. También recomienda la
88
delimitación de espacios geográficos terrestres, marítimos y
aéreos para precautelar la seguridad nacional.
El Art.49 pone de manifiesto la participación del Comando
Conjunto de las FF.AA. en aspectos decisorios sobre la defensa
nacional y el uso de recursos estratégicos relacionados con la
seguridad nacional, mediante el cual se le faculta para que
emita informes sobre los siguientes aspectos:
- Convenios internacionales;
- Integración fronteriza;
- Proyectos de construcción de: vías, puertos y
aeropuertos;
- Permisos y contratos para exploración y explotación de
hidrocarburos
- Trazado de oleoductos;
- Ubicación de refinerías y de la industria petroquímica;
- Permisos y contratos para la exploración y explotación
minera.
Los Ministerios de Estado, como integrantes de los Frentes de Acción
de Seguridad Nacional, según el Art. 41 de la LSN tienen las siguientes
responsabilidades:
- Estudiar, preparar y ejecutar los planes y programas que
conciernan a Seguridad Nacional
- Asesorar al Director del Frente al que se pertenecen
- Organizar, dirigir y vigilar las labores de las respectivas
DIPLASEDE a través de la Secretaría General del Consejo de
Seguridad Nacional; y,
- Vigilar la planificación de Seguridad Nacional
Las Direcciones de Planeamiento de Seguridad para el Desarrollo
(DIPLASEDE), son organismos especializados, dependientes de cada
uno de los Ministerios de Estado, con excepción de Defensa Nacional,
responsables del estudio, asesoramiento, planificación y organización,
89
en todos los asuntos de Seguridad Nacional que competan al Frente
de Acción o Ministerio al que pertenecen. En el Art. 44 de la LSN, se
hace referencia a las Comisiones de Planeamiento de Seguridad para
el Desarrollo (COPLASEDE) como parte de las entidades de derecho
público o privado que pueden crearse a juicio del COSENA según la
circunstancia lo amerite.
Las DIPLASESE están constituidos por tres unidades básicas: de
Seguridad Nacional, Movilización Nacional y de Defensa Civil, con lo
cual se determina la importancia de tales organismos a fin dinamizar la
recolección y procesamiento de información, la planificación y
ejecución de la seguridad nacional, la coordinación interministerial, la
interrelación con la Secretaría del COSENA y las Juntas de Seguridad
Ciudadana y Defensa Civil.
De esta manera se enlazan los diferentes organismos a cargo de la
seguridad nacional, en una estructura vertical en la cual las
Direcciones Nacionales de Movilización, Inteligencia y Defensa Civil
dependen administrativamente y operativamente de la Secretaría
General del COSENA, órgano asesor del más alto nivel que tiene bajo
su responsabilidad la planificación de la Seguridad Nacional.
Las Direcciones en referencia se constituyen por si mismas en órganos
de dirección y control, aspecto que demanda la necesidad de ubicarse
en el nivel político – estratégico con la suficiente libertad de acción y
dependencia directa del Ejecutivo a través del Frente Militar.
El Estado ecuatoriano, en su Política de Defensa, establece como una
aspiración de la sociedad, la necesidad de renovar la concepción de la
seguridad, en función de las profundas transformaciones del ambiente
geoestratégico, con la firme convicción de configurar un entorno
protegido, alentador y dignificante para que todo ciudadano pueda
realizarse plenamente. 88
88 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL (2002,diciembre), Política de la Defensa Nacional
del Ecuador, Quito, p.17
90
Los cambios vertiginosos que se han producido en estas tres últimas
décadas, hacen imperativo, actualizar la Ley de Seguridad Nacional,
considerando el hecho de que la misma se gestó en una época
distinta, en donde prevalecía el conflicto bipolar en el ámbito mundial,
con la política de contención al comunismo en el ámbito
latinoamericano.
3. ESTUDIO DE LAS LEYES Y ESTRUCTURAS DE SEGURIDAD
NACIONAL EN VARIOS PAISES
3.1. Visión General
La seguridad nacional conlleva dos perspectivas: una seguridad
material y otra psicológica. Se concibe que una nación segura
es aquella que está libre de amenazas de ataque u ocupación
militar, que protege la salud y que cuida de la seguridad de sus
ciudadanos, promoviendo además su bienestar económico. En
la perspectiva intangible la seguridad se traduce en las
convicciones e ideales de un pueblo, y en la dimensión
internacional está de acuerdo con la capacidad para fomentar
los nexos de cooperación con otros países. 89
La concepción de seguridad y defensa en el continente
americano ha experimentado una evolución que parte desde la
época independentista, con la influencia europea proveniente de
varios países.
La influencia de la tradición española en materia militar, con la
adopción de funciones ajenas a las funciones militares, en
89 Op.Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y
la defensa”, p. 31
91
donde prevalecía una subordinación de tipo personal al Jefe de
Estado más que a las instituciones.
Así también, el pensamiento francés en relación a la
conformación del ejército ciudadano, que distingue a la fuerza
pública en tres elementos claramente diferenciados: el ejército,
los cuerpos armados para el servicio interior, y la guardia
nacional. Con una fuerte tendencia a constituir el ejército
nacional, caracterizado por la subordinación de las Fuerzas
Armadas al poder civil.90
Con la derrota francesa en 1870 por parte de Prusia cambió la
tendencia, el modelo francés de reclutamiento constituido por el
ejército profesional combinado con milicias fue sustituido por el
modelo de reclutamiento de tropa con el servicio de
conscripción, tal es el caso de Chile que adopta este nuevo
modelo con la llegada de la misión alemana en 1885 para la
reorganización de su ejército. Argentina reorganizó su ejército
bajo el mismo modelo, en Brasil por el contrario la conscripción
obligatoria no fue fructífera por la resistencia de su clase
acomodada a la conscripción universal asumiendo más bien el
pensamiento militar francés. La influencia chilena con la
concepción alemana se expandió hacia Colombia, Venezuela, el
Salvador. Mientras tanto Ecuador, Perú, Uruguay recibían en
primera instancia la influencia de la Misión Militar Francesa,
reorganizando sus ejércitos posteriormente en función de otros
modelos, el prusiano y norteamericano. 91
Las intervenciones norteamericanas en el Caribe, durante el
siglo XIX e inicios del XX, marcaron su influencia en esa
subregión. Posteriormente luego de la Segunda Guerra Mundial,
90 Op.Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y
la defensa”, p. 164 91 LOPEZ Ramón Fernando (1987) La caracterización jurídica de las Fuerzas Armadas. Centro
de Estudios Constitucionales, Madrid.
92
con la fundación en 1946 del Colegio Nacional de Guerra de los
EE.UU. como centro de pensamiento en materia de defensa, se
influye notoriamente en la concepción de la defensa y seguridad
para toda la región latinoamericana.
3.2 Estados Unidos
En los EE.UU. la “Estrategia de Seguridad Nacional” es definida
como el arte y la ciencia de desarrollar, aplicar y coordinar los
instrumentos del poder nacional (diplomático, económico, militar
e internacional) para alcanzar los objetivos de la seguridad.92
El código de ese país en el título 50, capítulo 15, sección 402,
establece el Consejo de Seguridad Nacional, presidido por el
Presidente, el mismo que tiene la finalidad de asesorar
respecto de la integración de políticas, que permitan a las
Fuerzas Armadas y otras agencias del gobierno cooperar
eficazmente en temas de la seguridad nacional.
Conforme lo establece el código en referencia, el Presidente
transmitirá al Congreso cada año un amplio informe sobre la
Estrategia de Seguridad de los EE.UU. en el cual describirá los
intereses vitales de la seguridad nacional, la política exterior, la
capacidad de defensa nacional, el empleo de los elementos
políticos, económicos y de las Fuerzas Armadas para proteger y
promover sus intereses, la adecuación de sus capacidades para
92 Op, Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad
y la defensa”, p. 43 Poder Nacional: conjunto integrado de los medios de todo orden que dispone efectivamente la Nación accionados por la voluntad nacional, en una época determinada, para conquistar y mantener interna y externamente los Objetivos Nacionales.
93
ejercer la estrategia propuesta, y un balance de los elementos
que componen su poder nacional.
La Estrategia de Seguridad Nacional de los EE.UU. es la suma
de la política exterior y de defensa en pro del logro de los
objetivos de ese país: la democracia, la economía de mercado,
el medio ambiente, la seguridad internacional, la prosperidad
económica y la derrota al terrorismo.
El Consejo de Seguridad Nacional en los EE.UU. está
compuesto por: Presidente, Vicepresidente, Secretario de
Estado, Secretario de Defensa, Director de Seguridad Mutual,
Presidente de la Junta de Recursos para la Seguridad Nacional,
secretarios y subsecretarios de otros departamentos y de las
Fuerzas Armadas, el Presidente de la Junta de Municiones, y el
Presidente de la Junta de Investigación y Desarrollo. Se incluye
el Presidente de la Junta de Jefes de Estado Mayor quien
puede asistir y participar en su calidad de asesor militar a las
reuniones del Consejo de Seguridad Nacional.
Se destaca el papel de la Agencia Central de Inteligencia para
colectar inteligencia y contrainteligencia externas, en el
territorio estadounidense, en coordinación con el FBI, el
Procurador General y el Ministro de Justicia.
Es importante señalar, que a través de la Ley del Posse
Comitatus se limita la actividad policial de las Fuerzas Armadas.
93
93 Ley del Posse Comitatus – Título 18,Sección 1385, Código de los EE.UU.- según la cual se
pena a todo aquel que voluntariamente utilizara cualquier parte de Fuerzas Armadas en la búsqueda, captura, arresto, u otra actividad similar a menos que tal actividad hubiere sido autorizada por la ley. Posse Comitatus hace referencia a los poderes del sheriff para aplicar la ley, investigar delitos, efectuar detenciones.
94
3.3 República de Argentina
En Argentina, al igual que otros países latinoamericanos, en la
inmediata posguerra de la Segunda Guerra Mundial se hallaban
aún presentes el pensamiento militar alemán y francés, lo cual
dio paso a la conformación del Consejo de Defensa Nacional de
acuerdo con la ley No. 13.324, según la concepción de “nación
en armas” adoptada por la doctrina militar argentina, similar a la
ley francesa de 1938 sobre la organización de la nación para
tiempo de guerra.
Según esta ley argentina, al Consejo de Defensa Nacional le
incumbe la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias
tendientes a pasar de una organización de tiempo de paz a una
de tiempo de guerra, para lo cual se impartirá la orientación
necesaria a todos los organismos del Estado a fin de preparar
la movilización de Fuerzas Armadas, del potencial necesario
para organizar la defensa civil, la seguridad interior, la
administración de los servicios públicos, la utilización de los
recursos morales y materiales del país, y la creación de los
organismos necesarios para planificar, coordinar y dirigir el
aprovechamiento del potencial de guerra de la nación.
Durante el conflicto Este-Oeste, se procedió a utilizar el
concepto de seguridad nacional con alcances equivalentes al de
la política exterior e interior de los Estados, en ese contexto la
política de Estado conlleva una visión exclusiva de seguridad
nacional y desarrollo como conceptos vinculados. El concepto
de defensa se ubica en los niveles de la seguridad nacional y se
unifica a la vez con el de seguridad interior dotándole a este
último de carácter bélico.
Esta situación determinó el empleo prioritario de Fuerzas
Armadas en seguridad interior, afectando a la estructura y
organismos de la seguridad, en razón de la subordinación de los
95
cuerpos policiales a las Fuerzas Armadas en la lucha contra
movimientos guerrilleros e insurreccionales, el empleo de los
organismos de inteligencia con relación a la lucha ideológica.
Fundamentalmente, la sustitución de la concepción de nación
en armas en defensa de la soberanía e integridad territorial por
el de la lucha contra el comunismo basado en el conflicto Este-
Oeste.
Según esta concepción, con el fin de establecer las políticas y
estrategias en materia de seguridad, surge la Ley de Defensa
Nacional 16.970 en la cual se establecen las bases jurídicas,
orgánicas y funcionales para la preparación de la defensa
nacional a fin de lograr la seguridad nacional necesaria para el
desarrollo del país, de tal manera que en dicha ley se contempla
la creación del Sistema Nacional de Planeamiento y Acción
para la Seguridad el mismo que debía “coordinar con el Sistema
Nacional de Planeamiento y Acción para el desarrollo, a fin de
procurar el logro conjunto de los objetivos de desarrollo y
seguridad”.94
De esta forma, se observa a través de esta normativa, el
mecanismo que permitía justificar la presencia de los regímenes
militares, con la imperiosa necesidad de luchar contra el
comunismo y asegurar el desarrollo de la nación, para lo cual
las entidades del Estado debían priorizar en aspectos de
seguridad sincronizando su accionar con las actividades del
desarrollo.
Se contempla las aspiraciones de la sociedad, y las
posibilidades para concretar el proyecto nacional sobre la base
del establecimiento de los intereses vitales de la nación. Con lo
94 Ley de Defensa Nacional No.16.970, cuerpo normativo sancionado en 1967, durante
el gobierno militar encabezado por el Teniente General Juan Carlos Onganía.
96
cual la estructura de la seguridad nacional asume el
cumplimiento en sí, de la Política de Estado en su conjunto.
Conforme al artículo 12 de la ley 16.970 el Consejo Nacional de
Seguridad (CONASE) será presidido por el Presidente de la
nación e integrado por los Comandantes de las Fuerzas
Armadas y el Jefe de la Central Nacional de Inteligencia como
asesor permanente, señalándose en el artículo 13 que el
CONASE tiene como misión el planeamiento de largo plazo de
la política y estrategia nacionales que afectan a la seguridad
sobre la base de los objetivos gubernamentales para el logro de
los objetivos nacionales, para lo cual deberá coordinar con el
Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), debiendo contar
según el artículo 14 con una Secretaría de Planeamiento y
Acción de gobierno, como organismo de asesoramiento y
trabajo. 95
El CONADE en Argentina fue concebido como el Staff de la
gran empresa nacional al más alto nivel integrado por todos los
Ministros de Estado y los Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas.
Según las disposiciones de esta Ley 16.970, se determina que
no se trató únicamente de un ley de defensa, sino más bien se
constituyó en la ley de gobierno del país, facultándose además
según otras disposiciones legales al poder ejecutivo para el
empleo de las Fuerzas Armadas en todo el territorio nacional,
de considerarse necesario, para combatir la subversión, el
terrorismo y demás hechos conexos.96
95 Ley de Defensa Nacional No.16.970, cuerpo normativo sancionado en 1967, durante
el gobierno militar encabezado por el Teniente General Juan Carlos Onganía, República de Argentina.
96 Op. Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y
la defensa”, p. 177
97
En la actualidad se presenta una clara diferenciación conceptual
entre la Ley No. 23.554 de Defensa Nacional (predecesora de la
Ley 16.970), y la Ley No. 24.059 de Seguridad Interior.97
La Ley No. 23.554 de Defensa Nacional, es el cuerpo normativo
que determina las bases jurídicas y orgánicas funcionales para
la preparación, ejecución y control de la Defensa Nacional. Esta
Ley presenta como novedad, con relación a su antecesora, la
separación del conflicto interno de lo vinculado con la defensa
nacional. Establece la ecuación "conflicto interno-seguridad
interior" y "conflicto externo defensa nacional". 98
En 1991 es sancionada la Ley 24.059 sobre Seguridad Interior,
en la cual se considera al conflicto interno, como un asunto a
encarar y resolver mediante lo que se denomina el esfuerzo
nacional de policía, cuya conducción compete al Ministerio del
interior.
De acuerdo a lo expuesto varios analistas se ratifican en el
hecho de que no es conveniente ni necesario que de acuerdo
con la Ley de Defensa Nacional se consideren “hipótesis de
conflicto interno”. Las Fuerzas Armadas son asignadas a la
defensa del territorio, de la independencia y soberanía, dejando
la seguridad interna al control de la policía en cada una de las
jurisdicciones.
97 Defensa Nacional: “es la integración y acción coordinada de todas las fuerzas de la nación
para la solución de aquellos conflictos que requieren el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo”. Art. 2 de la Ley No.23.554. Seguridad Interior: “es la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías; de la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional. Art. 2 de la Ley No. 24.059.
98 JAUSORO Diaz, Eugenio (2006), Cuadernos Académicos de la Escuela de Defensa
Nacional, Comité de Investigación Estratégica, Buenos Aires-Argentina, [email protected].
98
Es preciso citar la Ley No. 24.948 sancionada en 1996 sobre la
Reestructuración de las Fuerzas Armadas. Los principales
aspectos que contempla esta ley son los siguientes:
- Empleo del instrumento militar en los escenarios de
operaciones convencionales en defensa de los intereses
vitales de la nación, de operaciones en el marco de la
ONU, de apoyo a la seguridad interior y de apoyo a la
comunidad nacional.
- Dispone prever la reducción al mínimo de las estructuras
administrativas.
- Contempla el agrupamiento de las unidades militares en
áreas geográficas determinadas, racionalizando los
procedimientos de instrucción, mantenimiento,
adiestramiento, abastecimiento y atención de
infraestructura.
- Asigna prioridad a la constitución de agrupaciones de
armas combinadas o Fuerzas de Tareas por sobre
unidades de carácter puro.
- Privilegia la calidad del personal por sobre la cantidad,
aplicando el concepto de selección por "promoción y
vacante", y prolongando el periodo en actividad de los
efectivos.
- Dispone la adecuación de los sistemas educativos de las
Fuerzas Armadas en consonancia con la estructura
educativa nacional.
- Establece un incremento en el presupuesto militar del 3%
anual, sobre la base de 3.500 millones, tomada a los
valores de 1996.
- Faculta aplicar el producto de la venta de bienes de las
FFAA para su reequipamiento y modernización, por un
monto de hasta 1.000 millones de pesos, durante el
quinquenio 1997/2001.
Según esta ley, la Política de Defensa implica “la protección de
los intereses vitales de la nación argentina, lo cual se sustenta
99
en lograr consolidar e incrementar las capacidades espirituales
y materiales que tornen eficaz una estrategia disuasiva,
coadyuvando, además al mantenimiento de la paz y la
seguridad internacional, en particular la de nuestro
continente”.99 En este contexto la seguridad internacional se
concibe como un complemento posible y necesario de la
defensa nacional, con la proyección para configurar un sistema
estratégico basado en la cooperación regional.
Es importante destacar la Ley 25.520 de la Inteligencia
Nacional sancionada el 27 de noviembre de 2001, en su Art. 2
define claramente la Inteligencia Nacional referida al análisis de
la información sobre los hechos, amenazas, riesgos y conflictos
que afecten a la seguridad exterior e interior de la Nación; de la
Contrainteligencia para neutralizar las actividades de
Inteligencia del adversario; la Inteligencia Criminal en relación a
las actividades criminales especificas que, por su naturaleza,
magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad o
modalidades, afecten la libertad, la vida, el patrimonio de los
habitantes, sus derechos y garantías; y , finalmente hace
mención a la Inteligencia Estratégica Militar desde el punto de
vista de la defensa nacional. Sobre ese fundamento se
estructura el Sistema de Inteligencia Nacional, según el Art.6,
con los siguientes organismos:
- La Secretaria de Inteligencia;
- La Dirección Nacional de Inteligencia Criminal; y,
- La Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar
Con fecha 12 de junio de 2006, mediante Decreto Ejecutivo 727,
se reglamenta la Ley No. 23.554 promulgada por el Congreso
de la Nación en abril de 1988, con el objetivo de “precisar los
conceptos, alcances y el rol de los actores fundamentales del
sistema de defensa nacional, orientado estructural y
99 Ley No. 24.948 sobre la Reestructuración de las Fuerzas Armadas, publicada en el
boletín especial del 8 de abril de 1998. República de Argentina.
100
organizativamente hacia la conjuración de situaciones de
agresión externa perpetradas por Fuerzas Armadas de otro
Estado”. Se destaca en su parte medular la constitución del
Consejo de Defensa Nacional (CODENA), principal instancia de
asistencia y asesoramiento al Presidente de la Nación, como un
aspecto institucional crucial del sistema de defensa. En el
artículo 3 del citado reglamento se expresa que el Sistema de
Defensa Nacional no podrá contemplar en su formulación
doctrinaria y en las actividades de inteligencia, hipótesis,
supuestos o situaciones pertenecientes al ámbito de la
seguridad interior con lo cual se delimita perfectamente a la
defensa nacional. Según señala el artículo 6, el Presidente de la
Nación podrá requerir al CODENA la preparación de un
“diagnóstico comprensivo” de la situación estratégica nacional,
en el que se deberán especificar y describir actores, situaciones
y tendencias que en el plano regional y/o global pueden
interesar a la defensa nacional.
El artículo 8 es fundamental en la medida que dispone al
Ministerio de Defensa la responsabilidad para ejercer la función
de Secretaría del Consejo de Defensa Nacional (SECODENA),
empleando para ello los recursos y la estructura
correspondiente al Ministerio de Defensa.
Las funciones de la SECODENA determinadas en el artículo 10,
son las siguientes: coordinación de los grupos de trabajo que
eventualmente se conformen; seguimiento de los trabajos
realizados en el ámbito del CODENA; canalizar los
requerimientos de los grupos de trabajo; elevar al CODENA las
conclusiones y propuestas de los grupos de trabajo.
De esta forma se estructura la defensa nacional en el Argentina,
con su Ministerio de Defensa en la condición de órgano de
trabajo permanente del CODENA, a través de la Secretaría del
Consejo, la misma que funciona en su seno, asegurando la
101
continuidad y sistematicidad en los temas que son tratados por
el Consejo. Este aspecto es importante, para ser considerado
como un referente en relación a la propuesta para modernizar la
estructura de la Seguridad Nacional en el Ecuador.
3.4 La República Federativa de Brasil
Por su parte, la República Federativa de Brasil, establece a
través del Decreto Ley No. 1135 del 3 de diciembre de 1970, la
competencia del Consejo de Seguridad Nacional. Según este
cuerpo normativo le corresponde determinar los Objetivos
Nacionales Permanentes, además establecer el Concepto
Estratégico Nacional, y el estudio de los asuntos relacionados
con la política de seguridad nacional en el ámbito interno y
externo, en lo referido a seguridad interna, externa, tratados con
entidades y países extranjeros, cooperación internacional y
política de desarrollo nacional. 100
En cuanto al rol asignado a las Fuerzas Armadas, el artículo 91
de la Constitución de 1967, señala que las mismas son
esenciales para la ejecución de la política de seguridad
nacional, destinadas a la defensa de la patria, a la garantía de
los poderes constituidos, de la ley y el orden.
En el artículo 86 de la mencionada constitución se determina
que toda persona es responsable de la seguridad nacional, el
artículo 87 establece que el Consejo de Seguridad Nacional es
“el órgano de más alto nivel en la asesoría directa al Presidente
para la formulación de la política de seguridad nacional, y en el
100 Objetivos Nacionales Permanentes: Son los Objetivos Nacionales que han sido acogidos por el
Gobierno; no tienen plazo de consecución definido y son de carácter político.
Concepto Estratégico Nacional : Documento que concreta y sintetiza la Apreciación Política-Estratégica de la situación nacional e internacional, estableciendo las capacidades del poder nacional, hipótesis de conflicto o de guerra, objetivos y políticas de seguridad, áreas estratégicas a fin de lograr una solución al problema de la Seguridad Nacional.
102
artículo 88 se dispone que el Consejo de Seguridad Nacional
estará presidido por el Presidente, y como miembros natos el
Vicepresidente de la República y todos los Ministros de Estado,
con la inclusión eventual de otros miembros. Es preciso citar en
el caso brasileño la existencia de los ministerios militares que
correspondían a cada una de las Fuerzas Armadas.
Debiendo resaltarse que al pasar los años, con la “Constitución
de 1988” se introdujeron significativos cambios que resultan de
la finalización del conflicto Este-Oeste, entre los cuales se cita la
supresión del concepto de Seguridad Nacional y la sustitución
por los conceptos de “Defensa Nacional y de Seguridad
Pública”.101 Aspecto que le otorga un nuevo enfoque en relación
a la estructura de la defensa de un país, ciñéndose a tareas
específicas dentro de su ámbito de competencia sin invadir la
esfera del desarrollo como tal, que corresponde en esencia a
los órganos destinados para ese fin. Pues el “desarrollo” bajo la
concepción anterior se entendía antes que un fin, en un medio
para lograr la seguridad, al obtenerse el bienestar económico y
social para que no prolifere la guerra revolucionaria.
El artículo 144 de la Constitución Política vigente establece que
la seguridad pública es una responsabilidad de todos para la
preservación del orden público y la protección de personas y el
patrimonio, ejercida a través de los cuerpos de policía. La
actuación de Fuerzas Armadas ocurrirá de acuerdo con las
directivas del Presidente de la República, una vez agotados los
instrumentos destinados a la preservación del orden público.
Al desaparecer el concepto de seguridad nacional y al
introducirse con precisión conceptual el de seguridad pública,
encamina al Brasil en la misma dirección adoptada por
101 Op. Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y
la defensa”, pgs. 179- 180
103
Argentina al definir y delimitar los conceptos de defensa
nacional y seguridad interior.
La Constitución de 1988 reemplaza el Consejo de Seguridad
Nacional por el Consejo de Defensa Nacional. Establece el
“Estado de Sitio” en el caso de conmoción interior o de agresión
externa, aspectos que deben ser atendidos por el Consejo de
Defensa Nacional para la recomendación al Presidente quien a
su vez solicitará la autorización al Congreso. Se distingue el
“Estado de Defensa”, el que podría crearse para la preservación
o restablecimiento del orden público y la paz social amenazados
por grave inestabilidad institucional o por efecto de la
naturaleza.
Según lo determina el artículo 91 de la Constitución en vigencia,
el Consejo de Defensa Nacional es el órgano de consulta del
Presidente de la República en los asuntos relacionados con la
soberanía nacional y la defensa del Estado democrático, en el
cual participan como miembros natos: el Vicepresidente de la
República, el Presidente de la Cámara de Diputados, el
Presidente del Senado Federal, el Ministro de Justicia, los
Ministros Militares, el Ministro de Relaciones Exteriores, el
Ministro de Planeamiento. Se advierte que el Presidente no
preside este Consejo, sino que efectivamente es quien recibe la
recomendación de este organismo, para tomar la mejor
decisión.
Le corresponde al Consejo de Defensa Nacional: opinar en las
hipótesis de declaración de guerra; sobre la declaración del
estado de defensa, del estado de sitio; la utilización de las áreas
indispensables para la seguridad del territorio nacional
especialmente en la franja de fronteras y en cuestiones relativas
a la preservación y explotación de los recursos naturales de
cualquier tipo; el estudio, proposición y desarrollo de iniciativas
104
necesarias para garantizar la independencia nacional y la
defensa del Estado democrático.
Surgen al respecto ciertas observaciones por parte de
estudiosos del tema al señalar que no correspondería analizar
en el seno de este Consejo de Defensa Nacional aspectos
relativos a la explotación de recursos naturales y por otra parte
aplauden la iniciativa de que a través del mismo se de paso a
iniciativas para fortalecer el Estado democrático en sintonía con
los países de mayor grado de desarrollo y con una amplia
tradición militar.
Al respecto es importante citar la Política de Defensa Nacional
aprobada en 1996, política pública que constituye tema de
interés para toda la sociedad en su conjunto, en la cual se
determinan los siguientes “objetivos de la defensa nacional”: la
garantía de la soberanía, del patrimonio nacional y de la
integridad territorial; la garantía del Estado de derecho; la
defensa de los intereses nacionales, de las personas, de los
bienes y recursos brasileños en el exterior; la contribución para
la preservación de la cohesión y unidad nacional; la promoción
de la estabilidad regional; la contribución para la manutención
de la paz y de la seguridad internacional; y la proyección de
Brasil en el concierto de las naciones y su mayor inserción en
procesos decisorios internacionales.
En cuanto a su “orientación estratégica”, la actuación del Estado
Brasilero en relación a la defensa tiene como fundamento la
obligación de contribuir a elevar el nivel de seguridad en el país,
tanto para tiempo de paz cuanto para situación de conflicto,
para ello su actual política privilegia la participación de la
diplomacia en primera instancia para luego dar paso a las
Fuerzas Armadas en caso que la primera hubiere fracasado,
con una actitud estratégica defensiva basada en la existencia de
una capacidad militar con credibilidad y apta para generar un
105
efecto disuasivo basada en los siguientes “premisas
fundamentales”: fronteras y límites perfectamente definidos;
estrecha relación con los países vecinos y la comunidad
internacional basada en la confianza y el respeto mutuo;
rechazo a la guerra de conquista; búsqueda de la solución
pacífica de controversias; valorización de los foros
multilaterales; existencia de unas Fuerzas Armadas modernas,
balanceadas y entrenadas; y la capacidad de movilización
nacional.
Con respecto a sus Fuerzas Armadas se las concibe
“debidamente ajustadas a la estatura político-estratégica del
país, considerando entre otros factores la dimensión geográfica,
la capacidad económica y la población existente”.
A fin de alcanzar los objetivos de la defensa nacional señalados
en su política de defensa, se destacan las siguientes
“directrices”: mantener las Fuerzas Armadas en condiciones de
empleo inmediato para salvaguardar a las personas, los bienes
y recursos; perfeccionar la capacidad de comando, control y del
sistema de inteligencia para la defensa nacional; incrementar su
interoperabilidad con el empleo combinado; perfeccionar los
procesos de manejo de crisis de naturaleza político-estratégica;
implantar el Sistema Nacional de Movilización; disponer de una
estructura capaz para prevenir los ataques terroristas,
cibernéticos; fortalecer la infraestructura de valor estratégico
para la defensa nacional prioritariamente de transporte, energía
y comunicaciones; incentivar la concienciación de la sociedad
en los asuntos de defensa nacional; participar en misiones de
paz de acuerdo a los intereses nacionales.
Mediante la Ley complementaria No. 97 de junio de 1999, se
incorpora formalmente el Ministerio de Defensa en la estructura
orgánico-funcional de la defensa nacional, eliminando a los
Ministerios Militares, con lo cual se supera las particularidades
106
de las Fuerzas constituyendo un Ministerio que asume la
condición de interfase de ellas, en los campos político,
administrativo y social. En su artículo 12, se dispone que el
presupuesto del Ministerio de Defensa contemplará las
prioridades de la política de defensa nacional explicitadas en la
Ley de Directrices Presupuestarias, identificando las dotaciones
propias de las Fuerzas, las mismas que serán debidamente
consolidadas por el Ministerio, por su parte las Fuerzas
realizarán la gestión necesaria a fin de obtener los recursos
asignados en el Presupuesto del Ministerio de Defensa.102
En esta evolución jurídico – doctrinaria se destaca la
participación de la Escuela Superior de Guerra del Brasil, como
un centro de pensamiento que influyó marcadamente en la
región latinoamericana para la adopción del modelo de
seguridad nacional que prevaleció durante la lucha ideológica,
desde fines de la década de los 50s y que se mantuvo hasta los
80s. Posteriormente luego del conflicto Este –Oeste se
encararon los nuevos conceptos de defensa nacional y
seguridad pública, que condicionan al Estado y sus
instrumentos de poder, definiendo objetivos y directrices,
identificando escenarios internacionales, orientando la
preparación militar sin ambigüedades, con estrategias de
empleo claras, específicas y perfectamente definidas.
3.4 La República de Colombia
En Colombia, de acuerdo con la Ley No. 684 del 13 de agosto
de 2001, expedida por el Congreso, se expiden normas sobre la
organización y funcionamiento de la seguridad y defensa. El
objeto de esta ley consiste en adecuar efectiva y eficientemente
los recursos del Estado y la participación de los ciudadanos a fin
de asegurar la igualdad, la seguridad y la defensa nacional. 102 Op. Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y
la defensa”, pgs. 234 -236
107
En su marco conceptual esta ley define el Sistema de Seguridad
y Defensa Nacional, se refiere al poder nacional que se traduce
en la capacidad del Estado colombiano, se hace mención al
Orden Público. En el artículo 5 de la ley se establece a la
Fuerza Pública integrada por las Fuerzas Militares y la Policía
Nacional. Además se determina la importancia de la seguridad
ciudadana, define también el contenido de la Inteligencia
Estratégica de acuerdo a la visión propia del país. 103
El artículo 11 señala la conformación del “Sistema de Seguridad
y Defensa” por los siguientes organismos:
- Presidencia de la República;
- Congreso de la República;
- Consejo Superior de la Judicatura;
- Fiscalía General de la Nación;
- Ministerio de Interior;
- Ministerio de Relaciones Exteriores;
- Ministerio de Defensa Nacional;
- Comando General de las Fuerzas Militares;
- Ejercito Nacional;
- Armada Nacional;
- Fuerza Aérea Colombiana;
- Policía Nacional;
- Departamento Administrativo de Seguridad - D.A.S.
103 Sistema de Seguridad y Defensa Nacional : “es el conjunto coherente de principios,
políticas, objetivos, estrategias, procedimientos, organismos, funciones y responsabilidades de los componentes del Estado en tal materia”. Orden Público: “es el conjunto de las condiciones que permiten la prosperidad general y el goce de derechos y libertades, dentro de un marco coherente de principios y valores”. Inteligencia Estratégica:”es la utilización, en cabeza de los organismos de inteligencia militar, policial u otros de carácter público, del conocimiento integral, en los ámbitos nacional e internacional, de factores políticos, económicos, sociales, culturales y militares, entre otros, que sirvan de base para la formulación y desarrollo de los planes en materia de Seguridad y Defensa”.
108
Como máximo órgano rector del Sistema, se inscribe el Consejo
Superior de Seguridad y Defensa Nacional conformado por los
siguientes funcionarios:
- El Presidente de la República, quien lo presidirá;
- El Ministro del Interior;
- El Ministro de Relaciones Exteriores;
- El Ministro de Defensa Nacional;
- Comandante General de las Fuerza Militares;
- El Director General de la Policía Nacional;
- El Director del Departamento Administrativo de Seguridad
(D.A.S.)
- Los Presidentes de las Comisiones Segundas
Constitucionales del Congreso de la República.
Los miembros que conforman el Consejo Superior de Seguridad y
Defensa no podrán delegar su representación.
En cuanto a las funciones del Consejo Superior de Seguridad y
Defensa Nacional el artículo 15 le atribuye: la evaluación de los planes
específicos de Seguridad y Defensa presentados por el Ministro de
Defensa; la emisión del concepto respecto de los planes de guerra; la
emisión del concepto sobre los planes de Movilización y
Desmovilización nacionales; la evaluación de las políticas de
Inteligencia Estratégica; la emisión del concepto sobre el proyecto de
Estrategia de Seguridad y Defensa Nacional; la difusión de los
aspectos relacionados; la elaboración de su propio reglamento; y las
demás funciones que le asigne la ley.
De lo expuesto, se aprecia con claridad la importancia del Sistema de
Seguridad y Defensa Nacional, aspecto que le otorga la estructura
adecuada y coherente para enfocarse en aspectos netamente
relacionados con su ámbito de acción, enlazando a los organismos de
la seguridad interior que por obvias razones debido al conflicto interno
deben estar incorporados al sistema, de la seguridad externa que
concierne a las Fuerzas Armadas en forma manera específica y por
109
otra parte el servicio exterior como el brazo ejecutor de la seguridad y
defensa nacional.
Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional integrados como Fuerza
Pública adquieren una connotación bélico castrense para asegurar la
seguridad interna y externa de la nación, con un sistema de defensa
en 360 grados.
José Manuel Ugarte, hace referencia a la “existencia de una apuntada
confusión entre defensa nacional y seguridad interior” al momento de
analizar el marco conceptual, con relación a la aplicación de la
Inteligencia Estratégica por cuanto se puede atentar al orden
democrático al emplear medios al parecer ilegales de inteligencia
interna y contrainteligencia, y según el artículo 59 de esa ley sobre la
facultad de las Fuerzas Militares para asumir de manera transitoria las
funciones de policía judicial cuando por motivos fundados los grupos
especiales de la Fiscalía General no puedan acompañar las
operaciones militares104. Sin embargo, se puede considerar que el
modelo adoptado por Colombia calza para un país que vive un
conflicto armado interno en el cual se hace preciso militarizar la
seguridad interior.
Asimismo es importante destacar entre otros aspectos, según el
Capítulo III de la ley en mención, en cuanto se refiere a los Consejos
Regionales, Departamentales, Distritales, Metropolitanos y Municipales
de Seguridad y Defensa Nacional, la participación de las autoridades
civiles jurisdiccionales y del Ministerio del Interior, los organismos de
seguridad pública y ciudadana, los comandantes de las unidades
militares, además de otros funcionarios como por ejemplo del
Ministerio de Relaciones Exteriores cuando al tratarse de Consejos
Regionales la jurisdicción corresponda a una zona fronteriza.
Según el artículo 39, el Plan de Seguridad y Defensa Nacional. 104 Op.Cit. UGARTE, José Manuel (2003), “Los conceptos jurídicos y políticos de la seguridad y
la defensa”, p. 184
110
es el documento que define las políticas, objetivos y la estrategia de
Seguridad y Defensa Nacional, que será proyectado para un período
de cuatro (4) años, debiendo evaluarse y adecuarse anualmente. Para
lo cual se establecen los niveles de planeamiento: Estratégico
Nacional, Estratégico General, Operativo y Táctico.
Es fundamental destacar que a través de la Estrategia de Seguridad y
Defensa Nacional se estructura y articula las acciones de los diferentes
componentes del Sistema, y se emite las directrices para que las
entidades gubernamentales elaboren sus planes y programas en
materia de Seguridad y Defensa.
De acuerdo con el artículo 47, la Junta de Inteligencia Estratégica esta
conformada por: el Ministro de Defensa Nacional, quien lo presidirá; el
Comandante General de las Fuerzas Militares; el Director de la Policía
Nacional; el Jefe del Departamento de Inteligencia del Estado Mayor
Conjunto; los Directores de Inteligencia del Ejército Nacional, Armada,
Fuerza Aérea, Policía Nacional; y el Director del Departamento
Administrativo de Seguridad - D.A.S. Se conforma de esta manera un
Sistema de Inteligencia Estratégica a cargo de la seguridad interna y
externa.
La Junta de Inteligencia Estratégica de acuerdo con el artículo 48,
tiene como funciones: la implementación de las políticas, planes,
programas y decisiones adoptadas por el Ministro de Defensa Nacional
con relación al Sistema de Inteligencia Estratégica; la orientación,
coordinación e integración de las labores de recolección, análisis,
producción, evaluación y diseminación de inteligencia militar y policial;
la elaboración del Plan Anual de Inteligencia Estratégica; el diseño,
desarrollo y funcionamiento adecuado de sistemas de información; la
elaboración y presentación de informes.
En función del artículo 53, el Comandante General de las Fuerzas
Militares y el Director General de la Policía Nacional, someterán a la
aprobación del Ministro de Defensa Nacional sus respectivas
111
jurisdicciones territoriales del país, de forma que faciliten el
cumplimiento de los fines constitucionales y los propósitos de la
presente ley. En consecuencia, se pone de manifiesto la participación
conjunta de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional bajo la
supervisión del Ministerio de Defensa.
En relación a la Movilización, el artículo 63 establece la conformación
del Consejo Nacional de Movilización, integrado por: el Ministro de
Defensa Nacional quien lo preside; el Ministro del Interior; el
Comandante General de las Fuerza Militares; el Director de la Policía
Nacional; el Director de la Defensa Civil Colombiana. Debiendo
reunirse por lo menos una vez cada dos (2) años o a solicitud del
Ministro de la Defensa Nacional o del Ministro del Interior. El artículo
64 determina como funciones del Consejo Nacional de Movilización las
siguientes: recomendar las políticas de Movilización;
emitir el concepto sobre los Planes de Movilización; difundir las
decisiones adoptadas; y elaborar su reglamento.
En el Capítulo II de la ley en mención, el artículo 49, establece la
obligación del Gobierno Nacional para mantener a la Fuerza Pública
debidamente equipada y entrenada, debiendo para el efecto
determinar los recursos e inversión necesaria en el cumplimiento de
los objetivos y metas de Seguridad y Defensa Nacional, con sujeción a
las Leyes Orgánicas de Planeación y Presupuesto. De esta forma el
gobierno colombiano, asegura el fortalecimiento de la Fuerza Pública,
tanto de las Fuerzas Militares como de la Policía, en su capacidad
operativa para combatir eficazmente a la narcoguerrilla.
3.4 La República de Chile
En Chile de acuerdo con la Constitución de 1980, las Fuerzas
Armadas y las Fuerzas del Orden y la Seguridad Pública son
dependientes del Ministerio de la Defensa Nacional.
112
Las Fuerzas Armadas están dedicadas a la defensa nacional, por su
parte las Fuerzas del Orden y la Seguridad Pública: Carabineros e
Investigaciones, constituyen la Fuerza Pública. Carabineros es una
fuerza de seguridad militarizada, e Investigaciones es una institución
de naturaleza civil con funciones de policía judicial y de
investigaciones.
En el caso chileno se advierte claramente una distinción entre las
misiones de las Fuerzas Armadas y los cuerpos policiales; sin
embargo la agrupación de todas las fuerzas de la seguridad , militares
y policías, bajo dependencia orgánica del Ministerio de Defensa se
contrapone con la tendencia a separar la defensa nacional de la
seguridad interior, toda vez que el Ministerio del Interior se ve privado
de contar con una fuerza para asegurar desde su ámbito de acción el
orden y seguridad pública.
Es fundamental destacar la conformación de la estructura superior de
la defensa nacional, en la cual se inscriben los principales organismos
de la seguridad y defensa.
113
El Presidente es la máxima autoridad en la estructura de la Defensa
Nacional.
El artículo 95 de la Constitución Política en referencia, establece el
Consejo de Seguridad Nacional (COSENA) el mismo que está
presidido por: Presidente de la República e integrado por los siguientes
funcionarios: Presidente del Senado, Presidente de la Corte Suprema,
los Comandantes en Jefe de las tres ramas de FF.AA., el General
Director de Carabineros y el Contralor General del Estado.
Participan como miembros del Consejo, sólo con derecho a voz: los
Ministros del Interior, RR.EE., Defensa Nacional, Economía, Fomento
y Reconstrucción, y de Hacienda. Actuando como Secretario del
Consejo el Jefe de Estado Mayor de la Defensa Nacional.
La atribución principal del COSENA consiste en asesorar al Presidente
de la República en cualquier materia vinculada a la Seguridad Nacional
en los ámbitos externo e interno. Además tiene la responsabilidad de
recabar de las autoridades y funcionarios de la administración del
Estado cualquier antecedente relacionado con la Seguridad Nacional.
El COSENA integra los tres poderes del Estado, y los Comandantes de
Fuerzas Armadas y Carabineros en su condición de entes asesores
de primera instancia sobre los aspectos relativos a la seguridad
externa e interna respectivamente.
El Consejo Superior de Seguridad Nacional (CONSUSENA) está
presidido por el Presidente de la República y como integrantes:
Ministro del Interior, Ministro de Defensa Nacional, Ministro de RR.EE.,
Ministro de Hacienda, Ministro de Economía, Comandantes en Jefe de
las tres ramas de FF.AA., Director de Fronteras y Límites del Estado y
el Jefe de Estado Mayor de la Defensa Nacional. Actúa como
Secretario del Consejo, el Secretario del Consejo Superior de la
Defensa Nacional.
114
Su atribución principal consiste en asesorar al Presidente de la
República en aspectos relacionados con el mantenimiento de la
Integridad Territorial y cumple además con la responsabilidad de
coordinar la labor de los diversos ministerios en materia de seguridad,
así como la aprobación de los documentos y planes básicos de
seguridad.
El Congreso Nacional con la Comisión de Defensa, analiza los
proyectos de ley y presupuesto de la Defensa, regula la determinación
de fuerzas en pie, la participación de tropas en el exterior, sanciona la
conducta de los altos mandos.
Los Campos de Acción: Interno, Externo, Defensa y Económico, en el
ámbito de la defensa nacional están destinados a la prevención y
resolución de conflictos.
De acuerdo con su Política de Defensa se determinan los siguientes
objetivos:
- Conservar la independencia y soberanía del país
- Mantener la integridad territorial
- Contribuir a preservar la institucionalidad y el Estado de
Derecho
- Resguardar, fortalecer y renovar su identidad histórica y cultural
- Crear las condiciones de seguridad externa fundamentales para
lograr el bien común de la Nación
- Contribuir a desarrollar, equilibrada y armónicamente, el poder
nacional
- Fortalecer el compromiso ciudadano con la defensa
- Apoyar la proyección internacional de Chile
- Contribuir a la mantención y promoción de la paz y la seguridad
internacionales, en acuerdo con el interés nacional
115
El cumplimiento de estos objetivos impone a Chile la necesidad de
contar con una política diplomática activa a favor del desarrollo, la paz
regional y de la solución pacífica de las controversias. Asimismo,
supone la mantención de una Política de Defensa no agresiva, pero sí
disuasiva, basada en el desarrollo pleno y equilibrado de las
capacidades del Estado y, en particular, manteniendo fuerzas
debidamente equipadas y entrenadas, suficientes para prevenir y
neutralizar cualquier amenaza externa o repeler una eventual agresión
exterior, en el lapso más corto y con los menores daños posibles para
el país, e imponiendo condiciones favorables para el restablecimiento
de la paz.
El Estado Mayor de la Defensa Nacional (EMDN) es un organismo
conjunto, es decir, integrado por representantes de las tres
instituciones armadas, bajo el mando del Jefe del Estado Mayor de la
Defensa Nacional. Es el organismo permanente de asesoría, trabajo y
coordinación del Ministro de Defensa Nacional en todo lo que dice
relación con la preparación y empleo de las Fuerzas Armadas.
Asimismo, al EMDN le corresponde desempeñar las funciones de
organismo de trabajo y coordinación del Consejo Superior de
Seguridad Nacional (CONSUSENA) y de la Junta de Comandantes en
Jefe (JCCJ).
Se debe mencionar para el caso chileno que el Estado Mayor de la
Defensa Nacional (EMDN) cumple con la función que se la asigna a la
Secretaría del COSENA en el caso ecuatoriano.
Es importante también señalar en la estructura del Ministerio de
Defensa, a diferencia de lo que acontece en el Ecuador, la inclusión en
dicho Ministerio, de la Dirección General de Movilización Nacional, la
Defensa Civil de Chile y la Academia Nacional de Estudios Políticos y
Estratégicos (ANEPE).
116
Dirección General de Movilización Nacional
• Es un organismo ministerial en el que participan representantes de
las tres ramas de las Fuerzas Armadas.
• Su director es un Oficial General de Ejército o de grado equivalente
de la Armada o Fuerza Aérea en servicio activo, designado por
decreto supremo.
• Principales funciones:
– Movilización Nacional
– Reclutamiento, servicio militar obligatorio
– Control de armas y explosivos
Defensa Civil de Chile
• Es un organismo de carácter nacional
• Su Jefe Superior es el Ministro de Defensa Nacional
• Organizada a lo largo de todo el territorio nacional, con 104 Sedes
Locales y 41 Estaciones de Radio
• Tiene un total de 9.000 integrantes de los cuales son 5.500
Voluntarios y 3.500 corresponden a personal en la categoría
¨Disponibles¨.
Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos (ANEPE).
• Órgano académico del Ministerio de Defensa, especializado en
materias de seguridad y defensa.
• Su misión es desarrollar las actividades de docencia, investigación,
extensión.
• La ANEPE orienta su quehacer hacia el personal de las Fuerzas
Armadas, de las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, de la
administración del Estado (en especial del sector Defensa), del
sector privado y de la comunidad de Defensa.
• Su director es un Oficial General de las Fuerzas Armadas en
servicio activo.
• Realiza cursos de postítulo y postgrado.
• Mantiene convenios con varias instituciones de educación superior
del país y del exterior.
117
3.7 Análisis comparativo sobre la concepción y estr uctura de la
Seguridad Nacional de varios países con relación al Ecuador.
3.7.1 Con relación a los EE.UU.
La concepción de seguridad nacional, internacional y colectiva
de los EE.UU. en función de sus capacidades e intereses, dista
enormemente de la realidad latinoamericana, en efecto, su
estrategia de seguridad nacional define los siguientes objetivos
de su Política de Seguridad Nacional: 105
- Extender la seguridad con fuerzas militares en capacidad
de combatir y vencer;
- Reforzar la revitalización económica de EEUU; y,
- Promover la democracia en todo el mundo.
La estrategia de la contención y doctrina de la “disuasión”
aplicada por los EE.UU. durante la guerra fría, cambia en la era
pos 11 de septiembre de 2001 al aplicar la “guerra preventiva”
constituyendo coaliciones flexibles ad-hoc en función de su
enorme despliegue y capacidad militar. En la actualidad, la
estructura de seguridad nacional de los EE.UU. tiene acento en
la vinculación de la política exterior y de defensa, aspecto que
apenas coincide con el caso ecuatoriano. Asimismo, se
observa la delimitación para el empleo de FF.AA. con la
orientación específica a la defensa nacional.
105 Seguridad Nacional: Considera a la seguridad como un objetivo fundacional (Preámbulo de la
Constitución Nacional) de la Nación que se obtiene por medios militares, políticos y económicos, basados en su escala de valores, para mantener la libertad y prosperidad de su pueblo. Defensa: El concepto de Defensa Nacional es subsumido por el concepto de seguridad expresado en los documentos presidenciales (National Security Strategy) y en los del Secretario de Defensa y de Jefe de Estado Mayor Conjunto. Actualmente se orienta a los conceptos de seguridad internacional y colectiva.
118
3.7.2 Con relación a la Argentina
Se debe destacar la claridad en cuanto a la definición de
Seguridad Interior y Defensa Nacional, de acuerdo con las
Leyes 24.059 y 23.554 respectivamente, cuerpos legales que
sirven de basamento para configurar la estructura de seguridad,
a ello se suman la Ley de Reestructuración de Fuerzas
Armadas y la Ley de Inteligencia Nacional, aspectos que para el
caso ecuatoriano aún están en proceso de actualización y
reforma.106
Es importante señalar que la Ley 24.059 de Seguridad Interior
en Argentina, tiene la característica especial de establecer el
“no empleo”, en principio, de las Fuerzas Armadas dentro del
campo de la seguridad interior (principio de subsidiaridad).
Además de fijar diversos supuestos de participación eventual,
en roles de apoyo logístico a las Fuerzas de Seguridad o
Policiales (principio de complementación). Prevé también los
casos de excepción de empleo de elementos de combate de las
Fuerzas Armadas en restablecimiento de la Seguridad Interior,
previa declaración del "Estado de Sitio", o en defensa de sus
propias unidades. De esta forma, a través de esta ley se
confirma la presencia de un nuevo sistema para el tratamiento
del conflicto interno.107
106 Seguridad Interior: Es la situación de hecho, basada en el derecho, en la cual se
encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional. Defensa Nacional: Es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo.
107 JAUSORO Diaz, Eugenio (2006), Cuadernos Académicos de la Escuela de Defensa
Nacional, Comité de Investigación Estratégica, Buenos Aires-Argentina,
119
A diferencia de la Ley de Reestructuración de Fuerzas Armadas
que presenta la República de Argentina en la cual se establece
la aplicación de la política de modernización de FF.AA. en una
esfera internacional, de avanzada, que apunta a la calidad y
excelencia con la reorganización de sus medios para conformar
fuerzas altamente operativas, en el caso ecuatoriano, la nueva
Ley Orgánica de FF.AA. se orienta a la actualización de normas,
estructura y atribuciones de los organismos superiores de
FF.AA., de los órganos reguladores de la situación militar y
profesional, de los órganos asesores, de control, administrativos
y de desarrollo, de justicia militar y de las entidades adscritas o
dependientes.
Es preciso citar la Ley 16.970, anterior a la Ley 23.554 de
Defensa Nacional, en la cual se aprecia la similitud con la Ley
de Seguridad Nacional del Ecuador en vigencia, en lo relativo al
CONASE y al CONADE de Argentina que para aquella época
anterior a 1989 prevalecía en ese país.
Con las reformas efectuadas en la Ley 23.554, el Consejo
Nacional de Seguridad CONASE se transforma en el Consejo
de Defensa Nacional CODENA como organismo superior del
Sistema de Defensa, definiéndose con precisión sus
atribuciones en la elaboración de las apreciaciones y
diagnóstico de la situación del país en el ámbito de la defensa
nacional exclusivamente. De la misma forma las funciones de la
Secretaría del CODENA como organismo de trabajo y de
coordinación, la misma que se ubica en el seno del Ministerio de
Defensa Nacional. Mientras tanto, en el Ecuador se mantiene el
COSENA bajo el enfoque tradicional y la Secretaría General del
COSENA como organismo adscrito de la Presidencia de la
República.
120
3.7.3 Con relación a Brasil
De la misma forma que Argentina, Brasil define claramente la
Seguridad Pública y la Defensa, de tal manera que se aprecia
una clara delimitación de misiones y tareas para FF.AA. y la
Policía. Asimismo, los objetivos de la defensa están
perfectamente determinados en la Política de Defensa Nacional
que data de 1996. 108
Se destaca en 1988, con la vigencia de su nueva Constitución,
la “sustitución del concepto de Seguridad Nacional por los
conceptos de Seguridad Pública y Defensa Nacional”. De tal
forma que la estructura de la seguridad nacional de Brasil con
relación al Ecuador se diferencia, al considerar “no un Consejo
de Seguridad Nacional sino un Consejo de Defensa Nacional al
cual le corresponde opinar sobre hipótesis de guerra y de los
estados de sitio, y de defensa”. En este Consejo no preside ni
participa el Presidente por cuanto se considera que es él quien
recibe la recomendación del Consejo sin formar parte del
mismo, aspecto que difiere del caso ecuatoriano.
3.7.4 Con relación a Colombia
En relación a Colombia, se destaca la concepción de Seguridad
Ciudadana ligada al Orden Público, con énfasis en la
importancia de Fuerza Pública y la Inteligencia Estratégica, con
lo cual se estructura el “Sistema de Seguridad y Defensa” en el 108 Seguridad Pública: Es un deber del Estado, derecho y responsabilidad de todos,
ejercida para la preservación del orden público, garantía de las personas y el patriotismo por distintas instituciones policiales. Defensa: Las Fuerzas Armadas son instituciones nacionales permanentes y regulares organizadas jerárquica y disciplinadamente bajo la autoridad del Presidente y destinadas a la defensa de la Patria, a la garantía de los poderes constitucionales y por iniciativa de cualquiera de estos, la vigencia de la ley y el orden.
121
cual se integran los tres poderes del Estado, además el
Ministerio del Interior, de Relaciones Exteriores y de la Defensa
Nacional, con la participación de todas las Fuerzas de
Seguridad, militares y policías.
En Colombia, el “Consejo Superior de Seguridad y Defensa”
máximo organismo de la estructura de la seguridad, difiere del
COSENA del Ecuador, por cuanto al observar su conformación
se visualiza de manera específica y exclusiva, la vinculación de
la política interna, política exterior y política de defensa a través
de sus máximos representantes, los Ministros de esas carteras
de Estado y los Comandantes de las instituciones que
constituyen la Fuerza Pública.
A diferencia, en el caso ecuatoriano, el COSENA está integrado
por los representantes de los tres poderes del Estado, los
máximos personeros de los Frentes de Acción de la seguridad
nacional: interno, externo, económico y militar, es decir incluye
la participación de todos los organismos del Estado: políticos,
económicos, sociales y militares, sin asignar un carácter
específico a la seguridad interna o a la defensa nacional, en una
clara aplicación del concepto tradicional de la seguridad
nacional bajo un enfoque “totalizante”.
Además se observa el hecho, de que mientras para el caso
colombiano se incluye en el Consejo Superior de Seguridad y
Defensa la “presencia permanente” de los Comandantes de las
instituciones policiales, en el Ecuador la presencia del
Comandante de la Policía es de manera eventual a pedido de
los miembros natos del Consejo.
En Colombia, a diferencia de lo que acontece en Argentina y
Brasil, se vincula la seguridad interior o pública con la defensa
nacional, e incluye tanto a militares como a policías formando
parte de la “Fuerza Pública”, facultándose la participación de
122
estas fuerzas ya sea para atender misiones de seguridad
interna o de seguridad externa.
En el caso ecuatoriano, al igual que Colombia, existe la
participación de Fuerzas Armadas, como parte de la “Fuerza
Pública” para atender situaciones de conflictividad interna, con
el grave riesgo de que en determinadas situaciones al perderse
de vista la delimitación de misiones y responsabilidades se
tienda a “policializar los elementos militares” y a “militarizar los
elementos policiales” lo cual hace evidente la ausencia de una
definida delimitación entre seguridad interior o pública y defensa
nacional.
Es importante citar en el caso colombiano, la conformación de la
Junta de Inteligencia Estratégica presidida por el Ministro de
Defensa Nacional, con la participación de los Directores de
Inteligencia de los diferentes organismos de la seguridad interna
y externa, con la responsabilidad de elaborar el Plan Anual de
Inteligencia Estratégica. Este aspecto es fundamental por
cuanto sincroniza e integra la actividad de inteligencia en todos
los niveles de la seguridad interior y defensa nacional. Por su
parte en el Ecuador, la Dirección Nacional de Inteligencia está
concebida como un órgano de trabajo de la Secretaría General
del COSENA sin que exista un vínculo directo con la Inteligencia
estratégica y operativa, militar y policial.
En Colombia, el Consejo de Movilización Nacional es presidido
por el Ministro de la Defensa Nacional e integrado por el
Ministro del Interior y los Comandantes Generales de las
Fuerzas militares y policiales; a diferencia, en el Ecuador la
Dirección Nacional de Movilización depende de la Secretaría
General del COSENA, a cargo de la preparación y ejecución de
la movilización nacional, sin que se conforme un Consejo de
Movilización, que integre a los órganos de movilización
nacional, y de la Fuerza Pública en su conjunto.
123
3.7.5 Con relación a Chile
Así como se dio la reacción en la Argentina en contra de la
doctrina de seguridad nacional, al precisar los conceptos de
seguridad y defensa, en el caso chileno se mantuvo el concepto
de “seguridad nacional” pero cambiando radicalmente su
significado. En ese sentido el pensamiento político chileno
determinó que “el concepto de seguridad de una nación o
sociedad no puede ser confundido con el de defensa o el de
seguridad militar”.109
La defensa es considerada un bien público con sentido integral,
referida a la seguridad externa, con amplio respaldo en la
sociedad chilena en torno a su diferenciación con las tareas de
orden interno y seguridad pública.
De acuerdo a lo señalado en el Libro Blanco de Chile, es
importante destacar la conformación de la estructura superior de
la defensa nacional, con sus organismos superiores, así: el
Consejo de Seguridad Nacional (COSENA), el Congreso
Nacional, el Consejo Superior de la Seguridad Nacional
(CONSUSENA). Al respecto se observa que no existe
limitación al señalar al COSENA como organismo superior de la
defensa nacional, sin embargo en el caso del Ecuador ha sido
objeto de discusión y debate lo expresado en el Art.189 de la
Constitución Política cuando se establece que el COSENA “será
109 SOMAVIA Juan, INSULZA José Miguel (1990), Seguridad Democrática Regional. Una
Concepción alternativa, Editorial Nueva Sociedad, Caracas. Seguridad Nacional: Condición alcanzada por un país como consecuencia del desarrollo armónico de un Poder Nacional y de haber adoptado previsiones y acciones tendientes a atenuar o eliminar sus vulnerabilidades, de modo de asegurar el logro de sus objetivos nacionales, pese a los riesgos y amenazas externas e internas, con pleno respeto de una normativa legal y reglamentaria. Es un concepto más amplio que el de la Defensa Nacional, puesto que también abarca el desarrollo socioeconómico institucional y cultural. La seguridad no es un fin en sí mismo, sino un medio para conseguir un fin: el Bien Común. Defensa Nacional: Conjunto de medios materiales, humanos y morales que una Nación puede oponer a las amenazas de un adversario, en contra de sus objetivos nacionales, principalmente para asegurar su soberanía e integridad territorial. La Defensa no es sinónimo de Seguridad Nacional, sino que es una de las causas de ésta, junto al desarrollo; se trata de conceptos diferentes pero íntimamente relacionados.
124
el organismo superior responsable de la defensa nacional”
aspecto que ha motivado inclusive el proponer una reforma a la
Constitución, cuando desde el punto de vista chileno se ajusta
esa denominación para su COSENA.
El COSENA de Chile está integrado por los tres poderes del
Estado y los Comandantes en Jefe de Fuerzas Armadas y
Carabineros, con la atribución de asesorar al Presidente de la
República en todos los aspectos relacionados con la seguridad
interna y externa, aspecto que difiere en el caso del COSENA
de Ecuador en el cual no hay la presencia directa de los
Comandantes de Fuerzas Armadas y de Policía.
El CONSUSENA de Chile, presidido por el Presidente de la
República, es integrado por los máximos representantes de los
campos de acción: interno, externo, defensa y económico,
además de la presencia de los Comandantes de Fuerzas
Armadas y el Director de Fronteras y Límites del Estado, está
destinado de manera exclusiva para la seguridad externa, con lo
cual se va delimitando el accionar de Fuerzas Armadas en
aspectos relacionados con el mantenimiento de la Soberanía e
Integridad Territorial.
Con relación al Congreso Nacional es fundamental resaltar la
participación de la Comisión de Defensa tanto del Senado
cuanto de la Cámara de Diputados, con una gran convicción
política al servicio de su país, presentando proyectos de ley
para la defensa nacional y regulando el presupuesto para
disponer de unas Fuerzas Armadas altamente operativas.
A diferencia del caso ecuatoriano, en Chile, las Fuerzas de la
Seguridad y el Orden Público dependen administrativamente
del Ministerio de Defensa Nacional y operativamente del
Ministerio del Interior. Sin embargo, se establece con claridad
la diferenciación entre las fuerzas a cargo de la Seguridad y el
125
Orden Público denominadas “Fuerza Pública” y las fuerzas
destinadas a la defensa nacional que corresponden a sus
“Fuerzas Armadas”. En efecto, al igual que Argentina y Brasil
existe una nítida distinción entre seguridad interior y defensa
nacional, con las misiones y tareas asignadas de manera
específica para Carabineros y Fuerzas Armadas
respectivamente.
En el Libro Blanco de la Defensa de Chile, se distingue también
la noción de seguridad externa del concepto de orden público
interior. Tras definir a la seguridad nacional como una condición
para que se cumpla el desarrollo social y económico, se
especifica que la seguridad exterior se logra a través de la
función diplomática y de la función de defensa, la seguridad
interior mediante la función de orden interior, y la seguridad ante
catástrofes a través de la función de protección civil y ambiental. 110
Por último, con relación a la estructura de la seguridad y
defensa para el caso chileno, se destaca la inclusión en el
Ministerio de Defensa Nacional de la Dirección General de
Movilización Nacional, de la Defensa Civil y de la Academia
Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos ANEPE, aspecto
que les otorga a estos organismos la vinculación directa con los
restantes organismos de la seguridad y defensa, sin
restricciones y bajo el amparo de la entidad política a cargo de
la defensa nacional. Por el contrario, en el caso ecuatoriano, la
Dirección Nacional de Movilización, Dirección Nacional de
Defensa Civil y el Instituto de Altos Estudios Nacionales IAEN
son organismos dependientes de la Secretaría General del
COSENA.
Cabe citar que la Movilización Nacional en Chile es de carácter
integral al incluir la Movilización de sus FF.AA, optimizando
110 Ministerio de Defensa Nacional de la República de Chile (2002), Libro Blanco de la
Defensa .www.defensa.cl
126
medios y recursos, por el contrario en el Ecuador se mantiene
por separado la Dirección Nacional de Movilización y la
Dirección de Movilización del CC.FF.AA.
Estos son los aspectos que en suma permiten vislumbrar una
propuesta para un moderno sistema de seguridad nacional,
acorde con los desafíos que presenta el entorno mundial en una
concepción multidimensional que considere al ser humano
como eje fundamental para instrumentar una efectiva seguridad
interior y defensa nacional.
3.8 Modernización de las leyes de FF.AA y de Seguri dad Ciudadana
A inicios del presente siglo, el Ecuador emprende con un proceso de
modernización de sus FF.AA., en ese contexto, se presenta una nueva
Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, la misma que hace referencia
al rol de las instituciones militares en la perspectiva de un Estado de
Derecho, con la proyección para configurar un nuevo cuerpo legal que
esté ajustado a la realidad nacional, considerando como premisa
fundamental la supremacía del poder civil y la democracia sobre el
poder militar. En ese sentido también se coincide con relación a otros
países de la región, en la necesidad de actualizar el marco legal de la
seguridad tomando en cuenta que ha sido superada la doctrina
tradicional de seguridad nacional.111
En efecto, los cambios producidos en el entorno estratégico de las
relaciones internacionales determinan la construcción de una nueva
concepción de seguridad bajo el enfoque multidimensional en una
dimensión más humana producto de un proceso de democratización y
en cuanto a Fuerzas Armadas un fortalecimiento de las relaciones
cívico-militares, el cumplimiento estricto de los derechos humanos 111 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL (2006), Constitución y Fuerzas Armadas,
Memorias del Seminario, Quito.
127
como norma de conducta, el auge de las operaciones de paz y de una
nueva agenda de seguridad y defensa.
El Ministerio de Defensa del Ecuador, en esa perspectiva ha
propiciado la actualización del marco legal de Fuerzas Armadas
acorde con la vigencia de la Constitución Política. De tal manera que
en el año 2001, se crea una comisión de legislación militar con la
finalidad de promover varias reformas a las leyes militares, luego en el
2003 se elaboró un anteproyecto de Ley Orgánica sobre la base de la
Ley Orgánica de FF.AA. expedida en 1990 y su reforma en el año
1997, en este cuerpo legal se incluyeron aspectos inherentes a la
modernización y reestructuración de Fuerzas Armadas, posteriormente
en el 2005 se conforma una comisión de alto nivel a fin de revisar las
leyes y reglamentos militares, entre las cuales se inscribe la nueva Ley
Orgánica de la institución militar, la misma que está en conocimiento
del Congreso Nacional para su revisión y aprobación. 112
Asimismo, es necesario hacer mención al Proyecto de Ley de
Seguridad y Convivencia Ciudadana que tiene como propósito la
protección de las personas y sus bienes dentro de la jurisdicción del
Estado, tomando en cuenta que esta acción es una responsabilidad
prioritaria del gobierno.
Al respecto se debe señalar que la inseguridad en el Ecuador va en
aumento, con un incremento en la tasa de homicidios, delincuencia,
victimización y violencia, debido a diversos factores relacionados con
deficiencias en la organización, legislación y gestión pública. Los
elevados grados de violencia en los países vecinos, Colombia y Perú
crearon la idea de que el Ecuador era una "isla de paz"; sin embargo,
los resultados reflejados en la realidad actual determinan que la
seguridad ciudadana está en crisis, sin que se le otorgue la
importancia necesaria, con la urgencia y la prioridad que esta merece.
112 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL (2006), Constitución y Fuerzas Armadas,
Memorias del Seminario, Quito.
128
A través del Proyecto de Ley de Seguridad y Convivencia Ciudadana
que se debate en el Congreso Nacional, se persigue prevenir y
controlar la violencia en el país, desde una perspectiva democrática,
sin represión, sin aplicar la justicia por la propia mano, sino más bien
bajo el enfoque de la estricta observancia de los derechos humanos.
Luego de analizar las concepciones político-jurídicas y la estructura de
la seguridad y defensa de varios países del continente americano se
aprecia claramente los cambios vertiginosos que han ocurrido en estas
tres últimas décadas de la humanidad, cuando al finalizar la lucha
ideológica de los bloques comunista y capitalista, surgen amenazas
asimétricas de corte multidimensional, lo cual determina repensar la
seguridad de tal manera que se asignen tareas específicas a los
organismos de la defensa nacional, seguridad interior y del desarrollo,
en sus respectivos ámbitos de acción a fin de evitar confusiones y
ambigüedades.
Estos son los aspectos fundamentales analizados en el presente
trabajo de investigación, inscrito en el proceso de modernización del
sistema de seguridad nacional, de acuerdo con la evolución que ha
sufrido la teoría y práctica de la seguridad: nacional, regional y
hemisférica.
En consecuencia es preciso reformular las leyes y reajustar la actual
estructura de la seguridad y defensa nacional, de acuerdo a los nuevos
desafíos, de esta forma se logrará contar con un sistema de seguridad
moderno y dinámico con un sólido basamento legal que permita a los
diferentes organismos de la seguridad disponer de las herramientas
necesarias para fortalecer su organización y empleo en atención a los
intereses del país.
129
4. CONCEPCIÓN POLÍTICA DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA
NACIONAL
Al finalizar el presente capítulo se considera de suma importancia
referirse a las políticas de seguridad y defensa nacional, a los objetivos y
estrategias del Estado ecuatoriano en función de su realidad nacional y
situación geopolítica. Asimismo, resulta pertinente establecer el ámbito
de competencia y responsabilidad que se les asigna sobre estos temas a
los organismos de la seguridad y defensa nacional.
En el Ecuador, la seguridad nacional se concibe como la garantía, en
grado variable, proporcionada a la nación, principalmente por el Estado,
por medio de acciones políticas, económicas, psicosociales y militares
para, superando los antagonismos, conquistar y mantener los objetivos
nacionales permanentes. Mientras tanto, la defensa nacional se define
como una de las formas de expresión de la seguridad nacional, a través
de la cual se adopta una actitud para el empleo de los medios y recursos
que dispone una nación a fin de precautelar sus intereses, proteger a la
población y sus recursos, frente a cualquier tipo de amenaza para
garantizar la convivencia pacífica. La defensa es una actividad específica
y definida, como un acto directamente ligado a un determinado tipo de
amenaza, caracterización y medida, en tanto que la seguridad es una
condición o estado que, inclusive, condiciona la ejecución de la defensa.
La idea de seguridad es más amplia que la de defensa. 113
En este contexto, la política de seguridad nacional es una política de
Estado que se la conceptualiza en el más alto nivel gubernamental, una
vez identificados los objetivos nacionales permanentes (ONP) y objetivos
nacionales actuales (ONA), se materializa a través de la Directiva
General de Planeamiento de la Seguridad Nacional. Según este
documento, el Jefe de Estado, en el seno del Consejo de Seguridad
Nacional, determina los lineamientos necesarios para conquistar y/o
mantener los objetivos nacionales.
113 COSENA, Doctrina de Seguridad Nacional (2005), Secretaría General, Quito-Ecuador.
130
El Concepto Estratégico de Seguridad Nacional es la visión político
estratégica de acción nacional, concebida por el Gobierno, para orientar,
durante un periodo determinado, la política y estrategia de seguridad y
defensa del Estado, a fin de evitar o neutralizar el surgimiento y
expansión de las amenazas. En este documento elaborado por la
Secretaría General del COSENA, se plasman los objetivos y políticas de
la seguridad en función de las hipótesis y escenarios de conflicto o de
cooperación.
De esta forma en el ámbito de la seguridad nacional, se determinan los
siguientes objetivos:114
- Consolidar y mantener el territorio nacional inalienable e
irreductible.
- Ejercer el poder supremo del Estado sobre su jurisdicción
nacional.
- Ejercer los derechos jurídicos ante la comunidad mundial,
respetando los principios y normas del Derecho
Internacional.
- Fortalecer el control y desarrollo de las fronteras.
- Concertar alianzas internacionales en resguardo de la
soberanía e integridad territorial.
- Preservar el patrimonio nacional.
- Lograr un país seguro en el ámbito nacional e internacional.
- Fortalecer el sistema y los subsistemas de seguridad
nacional que garantice el ejercicio pleno de los derechos y
garantías individuales y colectivas.
- Prever y mitigar los desastres naturales y antrópicos.
- Fortalecer la unidad nacional.
- Combatir la iniquidad, injusticia y exclusión social.
- Fortalecer la democracia.
- Alcanzar la integración nacional en los ámbitos político,
económico y social.
114 COSENA, Concepto Estratégico Nacional (2006)
131
- Proteger la biodiversidad y evitar la explotación irracional
de los recursos naturales.
Por su parte, la política de defensa nacional, es una política pública, que
consiste en un conjunto de normas y principios que orientan la
consecución de los objetivos de la defensa nacional. Esta política de
Estado “obedece a una visión prospectiva de los escenarios estratégicos
que coadyuva a la definición de un modelo de defensa y al diseño de
una fuerza”. 115
En sus elementos esenciales, la política de defensa del Ecuador expresa
su vocación pacífica, destacando el principio de no intervención en
asuntos internos de otro Estado, establece a la defensa como un bien
público que se construye socialmente y es de responsabilidad del
Estado. La política de defensa es flexible, dinámica, vinculada con la
política exterior en función de las decisiones soberanas del Estado
ecuatoriano. Se constituye por un conjunto de directrices y principios
para alcanzar los objetivos de la defensa nacional, contribuye a la
institucionalidad del país y al fortalecimiento de la unidad nacional.
Al respecto, es importante considerar la necesidad de evaluar y
actualizar la política de defensa considerando los escenarios actuales y
futuros, la aplicación de la estrategia de defensa y la disponibilidad de los
medios requeridos para lograr el escenario deseado.
Por lo tanto, al considerar que la política de defensa es una política de
Estado, en la consideración de que la defensa es un bien público y atañe
a todos los ecuatorianos, se considera de fundamental importancia la
conformación de un Consejo de Defensa Nacional en el cual se
encuentre representada la nación ecuatoriana a través de las más altas
autoridades que según su ámbito de competencia les corresponda definir
y delinear los objetivos de la defensa nacional, tomando en cuenta que la 115 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL (2006), Política de la Defensa Nacional del
Ecuador, Edición Actualizada, Quito, p. 54
132
formulación, evaluación y aporte a la defensa nacional no es de
exclusiva responsabilidad del Ministerio de la Defensa Nacional.
En el ámbito de la política de defensa, se establecen los siguientes
objetivos de la defensa nacional:116
- Ejercer control efectivo del territorio nacional, sus espacios
acuáticos, el mar territorial y el espacio aéreo.
- Proteger a la población, los recursos y el patrimonio
nacional.
- Prevenir y defender al país ante cualquier tipo de agresión
- Asistir en situaciones emergentes, desastres naturales y
situaciones de crisis.
- Contribuir con la comunidad internacional al mantenimiento
de la paz y de la seguridad, en el marco de la ONU.
La política de defensa nacional, expresa la importancia de contar con un
sistema de defensa flexible, acorde con las aspiraciones nacionales, con
procedimientos transparentes que garanticen el fortalecimiento de las
Fuerzas Armadas a través de la participación democrática de los
diferentes actores sociales. Esta política pública es un documento en el
cual se traduce la vocación pacífica del Estado ecuatoriano, según su
norma de conducta, con estricta sujeción al derecho internacional y, por
lo tanto, con el derecho a defender sus intereses.
Las Fuerzas Armadas son el principal instrumento de la defensa
nacional, dedicadas a elevar el nivel de profesionalización de sus
elementos, con un modelo y capacidad estratégica conjunta acorde con
la realidad nacional y el entorno internacional, en condiciones de
respuesta inmediata para asumir las diferentes contingencias y enfrentar
las potenciales amenazas.
116 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL (2006), Política de la Defensa Nacional del
Ecuador, Edición Actualizada, Quito, p. 54
133
Es preciso destacar que la política exterior está vinculada con la política
de defensa en aspectos relacionados con la seguridad regional, el
cumplimiento de los tratados y convenios multilaterales, de los
compromisos internacionales adquiridos en el seno de la Organización
de Estados Americanos sobre la seguridad hemisférica; de las
Conferencias de Ministros de Defensa en las cuales se pone de
manifiesto las nuevas concepciones de la seguridad que tienen como eje
central el ser humano; y, finalmente, de las medidas de confianza mutua,
como mecanismos fundamentales para reducir las tensiones entre
Estados que se oponen a la preservación de la paz, favoreciendo la
cooperación interinstitucional e internacional.
La actitud estratégica del Estado ecuatoriano es defensiva y delimita
responsabilidades de las Fuerzas Armadas en relación a las formas de
cooperación para combatir el narcotráfico, el crimen organizado, el
terrorismo, así como también la cooperación para contribuir a la
seguridad ciudadana y la seguridad pública. En esa perspectiva es
necesario señalar que la participación social de Fuerzas Armadas, está
determinada sobre lineamientos de conducta y disciplina, educación
militar y comunicación social. Asimismo, en el ámbito económico se
trazan directrices a la industria militar, a la participación en apoyo al
desarrollo y la economía de defensa. Se destaca, de manera especial, la
política de defensa en relación a la protección del ambiente y la
asistencia en situaciones de desastre.
En esa perspectiva se hace necesario establecer la importancia de las
políticas de seguridad y de defensa en el contexto de las demás políticas
de Estado; además, es importante evaluar la proporcionalidad del
presupuesto de defensa en las organizaciones militares y de aquellos
recursos destinados a la cooperación internacional y prevención de
conflictos También resulta fundamental establecer la producción para la
defensa, determinando la participación de empresas propias y de otros
países.
134
Es de suma importancia analizar la posición del país en el ámbito
internacional, sobre el cumplimiento de los tratados internacionales
relacionados con la seguridad y defensa, por ejemplo sobre la limitación
de armas convencionales.
Otro aspecto a considerar es la participación de las Fuerzas Armadas en
ejercicios combinados, ya sea en el propio país o en el extranjero sobre
los siguientes aspectos: status de las tropas, mecanismos que permiten
el ingreso o egreso del país, nivel que autoriza. Asimismo, debe estar
perfectamente determinado el organismo de la defensa que coordina la
participación militar en misiones fuera del país y la estructura de mando
de las mismas.
En el contexto regional, resulta evidente el dramático ajuste en el gasto
militar bajo la percepción de la reducción de riesgos y amenazas de
corte tradicional como es el caso de los conflictos interestatales,
verificándose una sustancial reducción al presupuesto de defensa, tal
como ocurrió en el Ecuador luego de superar su problema limítrofe con
el Perú a partir de la guerra del Cenepa en 1995.
Es importante manifestar que los países tienden actualmente en sus
proyectos de defensa a buscar asociaciones, mediante mecanismos de
cooperación conjunta para poder financiar los proyectos militares y, de
esta forma, obtener productos que cumplan con las expectativas de
defensa comunes o de seguridad cooperativa.
Para concluir, es preciso señalar que en el ámbito mundial, los países
desarrollados se caracterizan por poseer políticas de seguridad y
defensa nacional signadas por la “coherencia, permanencia y
continuidad”, con estricto apego a las normas vigentes y orientadas al
empleo de las Fuerzas Armadas para la seguridad externa.
135
En el contexto latinoamericano son pocos los países que diferencian la
seguridad interior de la seguridad exterior. 117 En ese sentido varios de
los países latinoamericanos incluido el Ecuador aplican el instrumento
militar en nuevas misiones y funciones, que implican en general un
accionar en el ámbito de la seguridad interna.
Estos son los aspectos relevantes que permiten determinar la realidad
jurídica, doctrinaria y política del Ecuador en torno a la seguridad y
defensa nacional.
De acuerdo con lo desarrollado en el presente capítulo, en función de la
legislación nacional, de la política y estrategia de seguridad y defensa
nacional en vigencia, se propone a continuación un modelo de la
seguridad nacional y defensa nacional en el cual está inserto el rol de la
Secretaría General del COSENA, con una visión prospectiva para hacer
frente a los nuevos desafíos de la modernidad.
117 JAUSORO Díaz, Eugenio (2006), Cuadernos Académicos de la Escuela de Defensa, Buenos
Aires. [email protected].
136
CAPITULO IV
LA MODERNIZACION DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD Y DEFE NSA
NACIONAL, Y EL ROL ASIGNADO A LA SECRETARIA GENERAL DEL
COSENA
1. VISIÓN MODERNA DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONA L
El complejo escenario estratégico mundial se mueve con una intensa
dinamia, en ese entorno cambiante y volátil, las organizaciones y
sistemas de la seguridad y defensa deben asumir con responsabilidad
los desafíos de la modernidad.
El Acta de Helsinki en 1975, sobre la seguridad y cooperación en
Europa, constituye el modelo de seguridad cooperativa que se impone
en el mundo, como un hito a partir del cual se inicia el fin de la guerra
fría. En efecto, en 1989 finaliza la confrontación ideológica entre los
bloques comunista y capitalista, con lo cual los modelos de seguridad
y defensa en el mundo tuvieron que reajustarse al nuevo escenario
mundial. Lamentablemente el Ecuador se mantuvo al margen de estos
cambios, prueba de ello es el hecho de que pese a haber transcurrido
dos décadas desde la conclusión de la guerra fría aún no se actualiza
la legislación sobre seguridad y defensa.
Merece atención especial el análisis de la seguridad hemisférica,
tomando en consideración, que no es fácil encontrar consensos para
definir los parámetros de la seguridad, en el seno de la Organización de
Estados Americanos al interior de la cual los intereses divergentes se
traducen en una asimetría evidente. En efecto, mientras los EE.UU.
tienen intereses y compromisos estratégicos globales, los Estados
latinoamericanos no tienen que preocuparse de amenazas extra
continentales. Por lo tanto, el gran desafío radica en establecer un
sistema de seguridad hemisférico, democrático y cooperativo, y la
implementación de políticas de seguridad y defensa que coadyuven a la
137
paz y preservación de la soberanía e independencia de los Estados
miembros, partiendo del hecho de que la seguridad nacional está
directamente vinculada con la seguridad regional y del hemisferio en su
conjunto.
Reviste especial interés el impacto que han provocado, sobre los
sistemas de defensa, los procesos de reforma del Estado en casi todos
los países durante la última década del siglo anterior. En efecto, a partir
de 1989 se viene reconociendo en el ámbito internacional que las
amenazas a la seguridad y defensa nacional suelen originarse en
eventos ajenos a la dimensión militar.118
La presencia de las llamadas “nuevas amenazas” ha determinado una
nueva concepción de la seguridad desde un enfoque multidimensional,
el mismo que requiere, debido a su diversidad establecer con claridad
las competencias, capacidades y responsabilidades de los organismos
a cargo de la seguridad interior, seguridad exterior o defensa nacional
y del desarrollo, aspectos que contribuyen a la seguridad humana,
considerando que el ser humano se constituye en el fin último de la
seguridad global que propugna la Organización de Naciones Unidas.
Si bien la región latinoamericana es relativamente pacífica
considerando las otras regiones del planeta, sin embargo la subregión
andina se presenta en mayor medida convulsionada con un alto grado
de conflictividad interna debido a la crisis de carácter socio-política y
económica, constituyéndose en un área vulnerable y proclive para la
aparición de grupos organizados delincuenciales al margen de la ley.
En ese sentido, a efecto de mantener la paz y el progreso de un país,
de una comunidad regional, son factores importantes: la 118 JAUSORO Díaz, Eugenio (2006), Cuadernos Académicos de la Escuela de Defensa, Buenos
Aires. [email protected].
138
gobernabilidad democrática, el estado de derecho, la inserción
internacional, la seguridad y defensa. Estas últimas frente a las
múltiples y variadas amenazas a fin de configurar un escenario
estratégico positivo.
En esa perspectiva, todo país que se precie de ser organizado,
democrático e independiente, debe estar preparado para situaciones de
emergencia de tal forma que pueda defenderse y garantizar la seguridad
de su pueblo. En ese sentido, la legislación en seguridad y defensa se
torna fundamental para configurar sistemas de seguridad y de defensa
efectivos, que permitan prevenir las emergencias nacionales, aplicando
políticas de seguridad y defensa desarrolladas y sustentadas.119
Al respecto, se debe también reconocer el derecho soberano que tiene
cada Estado para definir sus propias políticas y estrategias de
seguridad en conformidad con su ordenamiento jurídico y el derecho
internacional.
Por lo tanto, el Ecuador debe definir primeramente su legislación en
seguridad y defensa, sobre la base de un profundo estudio doctrinario y
conceptual, para luego determinar con precisión las estructuras de la
seguridad nacional, defensa nacional y de seguridad interior que incluye
la seguridad pública y ciudadana, de esta forma se tendrá el marco
organizacional sobre el cual se diseñen políticas, objetivos y estrategias
sobre la seguridad nacional en sus dos componentes: seguridad exterior
y seguridad interior.
119 JAUSORO Díaz, Eugenio (2006), Cuadernos Académicos de la Escuela de Defensa, Buenos
Aires. [email protected].
139
2. ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY DE SEGURIDAD EN
VIGENCIA
En una síntesis sobre lo analizado en el capítulo tercero, a
continuación se expresan los aspectos más relevantes de la legislación
sobre la seguridad nacional en vigencia:
- La Ley de Seguridad Nacional en vigencia, promulgada con
Decreto Supremo No. 275, constante en el Registro Oficial
892 de 9 de Agosto de 1979, señala que la seguridad es
responsabilidad del Estado.
- El Presidente de la República es quien tiene los máximos
poderes y responsabilidades en la preparación,
organización y dirección de la seguridad nacional, siendo
estas atribuciones permanentes e indelegables, y de
acuerdo con el Art. 7 de la LSN, tiene la facultad para
enfrentar aspectos que atentan seriamente a la seguridad
nacional, al declarar el estado de emergencia nacional y
decretar zonas de seguridad. Además, es quien asume la
dirección política de la guerra. Así también, la potestad
para crear nuevos organismos de seguridad nacional y
ampliar o modificar los existentes, con lo cual es factible
ajustar la estructura actual de la seguridad nacional.
- En relación al CC.FF.AA. según la actual legislación, se le
asigna doble función, por una parte se lo concibe como el
organismo superior de la seguridad nacional y por otra
parte está inserto en el Frente Militar, lo cual genera una
indefinición respecto de la función específica a cumplir
como parte de la estructura de la seguridad nacional.
- El Art. 8 de la LSN, expresa que el COSENA es el
organismo superior de asesoramiento para la Seguridad
140
Nacional, tiene como función el recomendar la
formulación de la Política de Seguridad Nacional y
supervisar la ejecución de dicha política en todos los
Frentes de Acción.
- En el Art.13 se determina que la Secretaria General del
Consejo de Seguridad Nacional es el organismo de
carácter permanente que depende directamente de la
Presidencia de la República cuya finalidad es la de
asesorar y facilitar el funcionamiento del COSENA,
tramitar las decisiones del Presidente de la República,
elaborar los Planes de Seguridad Nacional, coordinar las
actividades de los Frentes de Acción, y demás
organismos y comisiones que se establecieren.
- Se consideran organismos de trabajo y dependen de la
Secretaría del COSENA, las Direcciones Nacionales de:
Movilización, Defensa Civil e Inteligencia, y el Instituto de
Altos Estudios Nacionales.
o La Dirección Nacional de Movilización prepara y
ejecuta la movilización nacional para afrontar en la
forma más rápida y ordenada posible las
contingencias que se presenten en caso de agresión
externa, de guerra internacional, de grave conmoción
o de catástrofe interna.
o La Dirección Nacional de Defensa Civil, desarrolla y
coordina las medidas de todo orden destinadas a
prevenir desastres de cualquier origen, a limitar y
reducir los daños que tales desastres pudiesen causar
a personas y bienes, así como a realizar en las zonas
afectadas las acciones de emergencia para permitir la
continuidad de las actividades de la comunidad.
141
o La Dirección Nacional de Inteligencia es un organismo
especializado que tiene la misión fundamental de
proporcionar la información estratégica para la
elaboración y ejecución de los planes de Seguridad
Nacional.
o El Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN) es
una entidad académica de postgrado, de derecho
público, con personería jurídica y sin fines de lucro;
reconocido por la Ley Orgánica de Educación
Superior como un Centro de Educación Superior, que
funciona de acuerdo con su Ley de creación y el
estatuto correspondiente.
- La ley en vigencia, considera la existencia del “Fondo de
Contingencias” tanto para Movilización cuanto para la
Defensa Civil, aspecto que posibilita disponer de los
recursos necesarios para superar las crisis por efecto de
emergencias nacionales, desastres naturales e inminente
agresión externa.
- En el Art. 18 de la LSN se determina que los Frentes de
Acción de Seguridad Nacional son: Frente Interno, Frente
Externo, Frente Económico; y, Frente Militar.
o El Art. 23 de la LSN señala como misión principal del
Frente Externo, el fortalecimiento de la política
internacional, la protección de los intereses del
Estado en el campo internacional, la defensa de
sus derechos territoriales y su prestigio frente a las
demás naciones, cooperando además con el
desarrollo socio - económico del país.
o El Art. 26 de la LSN, asigna al Frente Interno la
misión principal de cohesionar a la población del país
142
en los aspectos moral, intelectual y cívico, para los
fines de la Seguridad Nacional.
o El Art. 32 de la LSN, establece para el Frente
Económico la misión principal de organizar y
fortalecer permanentemente todos los recursos
económicos y financieros del país para los fines de
desarrollo nacional.
o Según el Art. 36, la misión principal del Frente Militar,
consiste en organizar y preparar a las Fuerzas
Armadas Nacionales y de conducirlas en caso de
conflicto bélico. Por lo tanto, le corresponde ejecutar
la política militar y la conducción administrativa de las
Fuerzas Armadas para la conservación de la
soberanía nacional, la defensa de la integridad e
independencia del Estado, la garantía de su
ordenamiento jurídico, además sin descuidar su
misión principal debe brindar su apoyo para el
desarrollo social y económico del país.
- El Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas en
relación con la seguridad nacional es el organismo de
asesoramiento permanente y de dirección militar,
organización, preparación y empleo conjunto de las
Fuerzas Armadas.
- Las Direcciones de Planeamiento de Seguridad para el
Desarrollo (DIPLASEDE), son organismos
especializados, dependientes de cada uno de los
Ministerios de Estado, con excepción de Defensa
Nacional, responsables del estudio, asesoramiento,
planificación y organización, en todos los asuntos de
Seguridad Nacional que competan al Frente de Acción o
Ministerio al que pertenecen.
143
Es pertinente también referirse al análisis comparativo efectuado en el
capítulo anterior para remarcar las semejanzas y diferencias con
relación al caso ecuatoriano.
Argentina
- Define claramente la seguridad interior y la defensa
nacional de acuerdo con las leyes 24.059 y 23.554
respectivamente.
- La Ley de Reestructuración de Fuerzas Armadas que
presenta la República de Argentina establece claramente
la aplicación de la política de modernización de FF.AA.
- La Ley 16.970, anterior a la Ley 23.554 de Defensa
Nacional, sustituida en 1989 es similar a la Ley de
Seguridad Nacional del Ecuador en vigencia.
- En la Ley 23.554, el Consejo Nacional de Seguridad
CONASE se transforma en el Consejo de Defensa
Nacional CODENA como organismo superior del Sistema
de Defensa.
- Se estructura la Secretaría del CODENA como organismo
de trabajo y de coordinación, la misma que se ubica en el
seno del Ministerio de Defensa Nacional.
- La Fuerza Pública se considera a la Policía Nacional
Brasil
- Brasil define claramente la Seguridad Pública y la
Defensa, de tal manera que se aprecia una clara
delimitación de misiones y tareas para FF.AA. y la Policía.
- En 1988, con la vigencia de su nueva Constitución, se
sustituye el concepto de Seguridad Nacional por los
conceptos de Seguridad Pública y Defensa Nacional.
- En consecuencia no existe un Consejo de Seguridad
Nacional sino un Consejo de Defensa Nacional.
- La Fuerza Pública se considera a la Policía Nacional
144
Colombia
- Predomina la concepción de Seguridad Ciudadana ligada
al Orden Público, con énfasis en la importancia de Fuerza
Pública y la Inteligencia Estratégica.
- Se estructura un Sistema de Seguridad y Defensa en el
cual se integran los tres poderes del Estado, además el
Ministerio del Interior, de Relaciones Exteriores y de la
Defensa Nacional.
- Se conforma un Consejo Superior de Seguridad y
Defensa en el que se incluyen los Comandantes de
FF.AA. y de la Policía Nacional.
- Se conforma la Junta de Inteligencia Estratégica
presidida por el Ministro de Defensa Nacional, con la
participación de los Directores de Inteligencia de los
diferentes organismos de la seguridad interna y externa.
- Se conforma un Consejo de Movilización Nacional el cual
es presidido por el Ministro de la Defensa Nacional, y lo
integran el Ministro del Interior y los Comandantes
Generales de las Fuerzas militares y policiales.
- Se vincula la seguridad interior o pública con la defensa
nacional, e incluye tanto a militares como a policías
formando parte de la Fuerza Pública.
Chile
- Mantiene el concepto de “seguridad nacional” pero
cambiando radicalmente su significado.
- Considera como organismos superiores de la estructura
de defensa nacional el Consejo de Seguridad Nacional
(COSENA), el Congreso Nacional y el Consejo Superior
de la Seguridad Nacional (CONSUSENA).
- El COSENA de Chile asesora en todos los aspectos
relacionados con la seguridad interna y externa
- El CONSUSENA de Chile asesora de manera exclusiva
en seguridad externa
145
- El Congreso Nacional participa como organismo superior
de la defensa nacional a través de la Comisión de
Defensa tanto del Senado cuanto de la Cámara de
Diputados.
- Se incluyen como parte del Ministerio de Defensa
Nacional a la Dirección General de Movilización Nacional,
Dirección de la Defensa Civil y la Academia Nacional de
Estudios Políticos y Estratégicos ANEPE.
- La Movilización Nacional en Chile es de carácter integral
al incluir la Movilización de sus FF.AA.
- Las Fuerzas de la Seguridad y el Orden Público
(Carabineros y Policía) dependen administrativamente
del Ministerio de Defensa Nacional y operativamente del
Ministerio del Interior.
El resumen expuesto servirá de referencia, para a continuación
formular la nueva estructura de la seguridad nacional tomando en
consideración la visión moderna de la seguridad y defensa nacional.
3. EL NUEVO MODELO DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACION AL
A partir del segundo quinquenio del siglo XXI, la propuesta que se
somete a consideración, consiste primeramente en ubicar a la
seguridad nacional en el Ecuador sobre la base de dos pilares
fundamentales: la seguridad interior y la defensa nacional.
La tendencia actual, tomando en consideración las nuevas
concepciones de la seguridad y la multidimensionalidad de las
amenazas, determina que se establezca con precisión las
responsabilidades y competencias de la seguridad pública y de la
defensa nacional, a efecto de especificar con claridad estos campos de
acción que en suma convergen para procurar la seguridad nacional en
una concepción integral.
En el capítulo anterior se ha señalado de manera categórica que no
conviene continuar adoptando un único concepto “totalizante” de la
146
seguridad, aquello tiende sin duda a “securitizar” las actividades de los
ciudadanos, situación que dificulta definir objetivos, precisar políticas y
estrategias de la seguridad nacional, pues se tiende a confundir tareas
de la seguridad interior, con las de la defensa nacional e inclusive del
desarrollo.
Ley de Seguridad Nacional
En este contexto, es de carácter prioritario la actualización de la Ley de
Seguridad Nacional, debiendo considerarse este cuerpo legal con el
carácter de Ley Orgánica, en el cual se debe establecer por una parte la
concepción y estructura global de la seguridad nacional, y por otra parte
la delimitación entre la seguridad interior y la defensa nacional.
Este cuerpo legal debe señalar con precisión los principios básicos de la
seguridad y defensa, los fundamentos conceptuales, la organización,
competencias, atribuciones y responsabilidades de los diferentes
elementos que componen la estructura de la seguridad nacional.
En este cuerpo legal se requiere determinar los organismos superiores
de la seguridad nacional, que corresponden a los más altos poderes del
Estado, así: el Congreso Nacional con una comisión que debe
denominarse de la “seguridad y defensa nacional”, el poder ejecutivo con
la Presidencia de la República; y el COSENA en su condición de
organismo consultivo al más alto nivel encargado de la formulación de la
política de seguridad nacional.
En la misma forma, una visión sistémica debe permitir visualizar los
sistemas o subsistemas de la seguridad que se requieren crear en
función de las reales necesidades de la seguridad nacional.
Al revisar la Ley de Seguridad Nacional en vigencia, la misma no
contempla un Sistema de Seguridad Nacional, es decir no incorpora la
visión sistémica, sin embargo en los proyectos de Ley Orgánica de
Seguridad Nacional y sus Sistemas, actualmente elaborados en la
Secretaría General del COSENA, se concibe la conformación de
sistemas tanto para la seguridad nacional en una dimensión macro,
147
cuanto para los ámbitos de inteligencia nacional, movilización nacional,
protección civil y gestión del riesgo.120
Asimismo, en la Ley de Seguridad Nacional se considera fundamental
señalar de manera clara y precisa los sistemas de seguridad ciudadana y
de la defensa nacional. En la actualidad el sistema de seguridad
ciudadana es enunciado en el proyecto de Ley Orgánica de Seguridad
Ciudadana que se debate en el Congreso Nacional, mientras que el
sistema de defensa nacional es enunciado en el Libro Blanco de la
Política de Defensa Nacional recientemente presentado por el Ministerio
de Defensa Nacional.
Consejo de Seguridad Nacional
Con relación al Consejo de Seguridad Nacional, es fundamental
puntualizar que frente a la indefinición de que ha sido objeto, al señalarlo
como el “organismo superior responsable de la defensa nacional” según
la Constitución Política, y al situarlo como “parte integrante del Sistema
de Defensa Nacional” según la actual política de defensa, se ha generado
cierta confusión, tomando en consideración que la función principal del
COSENA consiste en planificar, supervisar y ejecutar la política de
seguridad nacional. Con lo cual se deja entrever que no ha existido una
definición clara en cuanto a las funciones de los organismos superiores
de la seguridad y defensa nacional.
El Consejo de Seguridad Nacional debe incluir la participación, de los
Comandantes de Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, al respecto
es preciso recalcar que la seguridad nacional no es exclusiva de la
defensa nacional, la seguridad nacional incluye la seguridad interna y
externa del Estado, por lo tanto se justifica la presencia del máximo
personero de la Policía Nacional como miembro nato del Consejo.
Además debe participar del COSENA el Director Nacional de Inteligencia
como asesor permanente con voz pero sin voto.
120 Proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Nacional y sus Sistemas (2006), Secretaría del
COSENA, Quito.
148
Según el análisis efectuado en el capítulo anterior al comparar la
concepción y estructura de la seguridad del Ecuador con relación a los
diferentes países, resulta imperativo para el país, la necesidad de
configurar los sistemas de: seguridad interna y de la defensa nacional,
con todos sus componentes de acuerdo con el basamento legal que
debe ser generado para el efecto.
Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana
Uno de pilares de la seguridad nacional, la seguridad interior que
incluye el control de orden público y la seguridad ciudadana, está a
punto de legislarse, en efecto, actualmente en el Congreso Nacional se
debate el proyecto de Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana, un
cuerpo legal adecuadamente realizado en el cual se establece el
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, constituido por: el Consejo
Nacional de Seguridad Ciudadana, una Secretaría Técnica, los
Consejos: provinciales, cantonales, parroquiales y las organizaciones
barriales.
El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana lo preside el Ministro de
Gobierno, e integran además los Ministros de Economía, Educación,
Bienestar Social, Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Ministro
Fiscal General, Comandante General de Policía y el Director de
Defensa Civil.121
Ley Orgánica de Defensa Nacional
Con el enfoque expuesto en el presente capítulo, se hace necesario
construir el basamento legal de la defensa nacional como pilar
fundamental de la seguridad nacional, con lo cual se requiere de una
Ley Orgánica de la Defensa Nacional, que en ningún caso puede
confundirse con la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas.122
121 CONGRESO NACIONAL, Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana (2006,mayo), Informe
favorable para el segundo debate. 122 MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL (2006), Política de la Defensa Nacional del
Ecuador, Edición Actualizada, Quito, p. 129
149
En consecuencia, hoy más que nunca se considera oportuno definir los
ámbitos de competencia de los organismos superiores a cargo de la
seguridad nacional, reafirmando la necesidad de legislar para la defensa
nacional y en función de ello constituir un Sistema de la Defensa
Nacional, en el cual se inscriba un Consejo de la Defensa Nacional, con
todas sus atribuciones y responsabilidades, constituyéndose en el
organismo clave para la formulación de la política de defensa nacional
perfectamente vinculada con la política exterior y la política interior del
Estado ecuatoriano.
Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional
Por su parte, la Secretaría General del COSENA merece un tratamiento
especial en la medida que efectivamente debe reforzarse su condición de
organismo de nivel superior para apoyar el trabajo del COSENA, que
debe mantener el carácter permanente, dependiente de la Presidencia de
la República, a cargo de la planificación de seguridad nacional al más
alto nivel del Estado, para lo cual requiere disponer de un observatorio
prospectivo y las asesorías especializadas en los diferentes Frentes de
Acción de la Seguridad Nacional. En su condición de organismo de
planificación, su ámbito de competencia se refiere a la orientación,
coordinación y elaboración de los documentos de planificación que
demanda el Consejo de Seguridad Nacional, esto es: las Apreciaciones
Político-Estratégicas, el Concepto Estratégico Nacional, y los Planes
Básicos y Directivas de la Seguridad Interna y Externa. Por lo tanto, no le
corresponde ser un ente de dirección y control de las Direcciones de
Movilización Nacional, Defensa Civil, Inteligencia Nacional e Instituto de
Altos Estudios Nacionales.
En relación al rol que debe cumplir la Secretaría del COSENA, le
corresponde elaborar el Concepto Estratégico Nacional, con la inclusión
del escenario prospectivo de la nación ecuatoriana en un horizonte de
tiempo en el cual le permita concretar las aspiraciones del país en función
de las capacidades del poder nacional.
150
PLANIFICACION PROSPECTIVA
Según el esquema en referencia, se hace necesario distinguir las
variables de la seguridad nacional, los actores que intervienen con lo cual
se va configurando el mapa de riesgos y oportunidades. Asimismo, la
elaboración del escenario actual que corresponde al diagnóstico del país,
sus aspectos favorables y factores adversos, desde el cual se proyecta el
escenario apuesta o deseado localizado en el primer cuadrante del plano
cartesiano, este escenario apuesta corresponde a los objetivos de la
seguridad nacional que deben ser alcanzados en un horizonte
determinado de tiempo mediante la aplicación de las estrategias
necesarias (ruta estratégica). En consecuencia, es fundamental actuar
propositiva y prospectivamente, estableciendo las políticas, objetivos,
tareas, misiones y responsabilidades de los diferentes Frentes de Acción
de la Seguridad Nacional, que le permitan al Estado enfrentar las
amenazas internas y externas, y establecer los nexos de cooperación que
sean necesarios con la finalidad de precautelar a la población y el
patrimonio de la nación ecuatoriana.
0 1 2 3 4 6 7 8
10
9
8
7
6
4
3
2
1
0
5
Ubicación del Escenario Apuesta
- deseado
Ubicación del Escenario (o situación)
Actual
Ruta Estratégica, con sus tramos correspondientes
(+) (-) (+) (+)
(-) (+)
(-) (-)
¿Qué debo hacer ? ¿Qué no debo hacer ? ¿Qué debo tratar de impedir que ocurra ? ¿Qué debo intentar que ocurra , para que se configure el escenario deseado?
VARIABLES ACTORES MAPA DE RIESGOS MAPA DE OPORTUNIDADES
Diagnóstico FODA. Aspectos Favorables, Factores Adversos
Horizonte de tiempo
151
La Secretaría General del COSENA necesita, por lo tanto, la participación
de funcionarios del Estado, en calidad de asesores con un elevado perfil
profesional provenientes de los diferentes ministerios, de las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional. Al interior de este organismo se requiere
potenciar el área de recursos humanos y desarrollo institucional bajo el
enfoque de un sistema integral de gestión que posibilite a la Secretaría
General disponer de procesos de calidad y excelencia con miras a
certificarse a futuro de acuerdo con estándares internacionales, aspecto
que sin duda impulsará la actividad que cumple ese organismo del
Estado sobre el cual se sitúa la responsabilidad de proyectar y orientar al
país a través de una sólida planificación prospectiva.
La Secretaría General del COSENA requiere mantener una coordinación
directa con la Dirección Nacional de Inteligencia, a fin de obtener y
disponer de los estudios de seguridad y la formulación de escenarios,
hipótesis y/o capacidades que prepara esta dirección para alimentar la
planificación de la seguridad nacional con un enfoque integral.
La Secretaría General del COSENA, de la misma forma, debe coordinar
con la Secretaría Nacional de Planificación en el seno de la Presidencia
de la República a fin de integrar los objetivos de la seguridad, con los
objetivos nacionales en las áreas económica y social, según lo
establecido en los artículos 254 y 255 de la Constitución Política.
En relación a la función y designación del Secretario General del
Consejo, se propone que este funcionario tenga la categoría de
Viceministro, designado por el Presidente de la República para asumir la
autoridad administrativa del COSENA, considerándose para su
designación como requisito indispensable el ser graduado del Instituto de
Altos Estudios Nacionales, con un elevado perfil profesional, y que de
manera rotativa corresponda a un funcionario propuesto por los Frentes
de Acción de la Seguridad Nacional, debiendo permanecer en funciones
por el lapso de hasta dos años. Con esta propuesta se espera elevar el
grado de participación de los diferentes organismos del Estado en los
temas que corresponden a la seguridad nacional, el fortalecimiento de las
DIPLASEDE en los diferentes Frentes de acción de la seguridad nacional,
152
y la interrelación con la secretaría de planeamiento a cargo del desarrollo
nacional en el más alto nivel de la conducción política del Estado.
Con respecto a la metodología para la planificación de la seguridad
nacional, la Secretaría General del COSENA, puede apoyar su trabajo a
través del siguiente esquema de planeamiento:
PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO PARA LA SEGURIDAD NACIONAL
GOBIERNO NACIONAL
DETERMINA
SOBRE LA BASE DE: OBJETIVOS NACIONALES
PERMANENTES – INTERESES VITALES
Y
MEDIANTE
OBJETIVOS NACIONALES
ACTUALES
CONCEPCIÓN POLÍTICA
NACIONAL
APRECIACIÓN ESTRATEGICA NACIONAL
ASPECTOS A CONSIDERAR: SIT. MUNDIAL SIT. REGIONAL SIT. NACIONAL POTENCIAL NAC.
ESTABLECE CON PREVISIÓN
AMENAZAS RIESGOS COMPROMISOS
• EVALUANDO LOS ESCENARIOS ACTUALES Y PROSPECTIVOS, DERIVADOS:
TENSIÓN DE CONFLICTO CRISIS GUERRA
•
• DE COOPERACION: CONCURRENCIA MISIONES DE PAZ - ALIANZAS •
• POSIBILITANDO LA DETERMINACIÓN DE:
- POLITICA DE SEGURIDAD NACIONAL - OBJETIVOS DE SEGURIDAD NACIONAL - ESTRATEGIA NACIONAL DE
SEGURIDAD
ASPECTOS A CONSIDERAR: CAPACIDAD DEL PODER NACIONAL: RECURSOS Y TECNOLOGÍAS
CONCEPTO ESTRATEGICO NACIONAL
PLANES Y DIRECTIVAS NACIONALES DE LA SEGURIDAD NACIONAL
PLANEAMIENTO Y ACCIONES EN TODOS LOS NIVELES DE LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
PERMITE:
Nivel Sectorial: Frentes de Acción Nivel Ministerial: Ministerios Nivel Provincial: Juntas de Seguridad Ciudadana y Defensa Civil
153
Asimismo, a fin de asesorar al Consejo de Seguridad Nacional
considerado “el más alto organismo de control y gestión de crisis”, según
lo expresado el Libro Blanco de la Política de Defensa Nacional, le
corresponde a la Secretaría General del COSENA constituirse en un
centro especializado de alto nivel para el manejo de crisis y prevención de
conflictos, para lo cual requiere del personal experto en esos temas y
además modernizar su infraestructura, la misma que debe estar dotada
de herramientas tecnológicas de punta con el propósito de configurar un
centro de comando y control perfectamente enlazado con los organismos
superiores de la seguridad, con los diferentes ministerios y las
instituciones de Fuerzas Armadas y la Policía Nacional.
Por último, se requerirá la revisión y actualización del Reglamento
Interno de la Secretaría General del COSENA, de su estructura funcional
y orgánica, al considerar según lo expresado en líneas anteriores, que
las Direcciones de Movilización Nacional, Defensa Civil, Inteligencia
Nacional e IAEN dejan de ser dependientes de este organismo.
Dirección Nacional de Inteligencia
Uno de los cambios propuestos a la estructura actual de la Secretaría del
COSENA, consiste en ubicar a la Dirección Nacional de Inteligencia al
mismo nivel de la Secretaría General del COSENA, en su condición de
entidad especializada para proporcionar la inteligencia estratégica
directamente al Ejecutivo.
Para lo cual es necesario considerar los siguientes aspectos:
- Es preciso conformar una Junta Consultiva de Inteligencia la
misma que será presidida por el Ministerio de Defensa
Nacional y como sus miembros a los tres directores de la
inteligencia militar y de la inteligencia policial, para analizar y
procesar la información en los ámbitos de seguridad exterior
e interior.
- La Junta Consultiva de Inteligencia tendrá como funciones:
la implementación de las políticas, planes, programas y
154
decisiones con relación al Sistema de Inteligencia Nacional;
la orientación, coordinación e integración de la inteligencia
militar y policial; la elaboración del Plan Anual de
Inteligencia; el diseño, desarrollo y funcionamiento
adecuado de sistemas de información; la elaboración y
presentación de informes.
- El Sistema de Inteligencia Nacional estará conformado por
la Junta Consultiva de Inteligencia como cabeza de este
sistema, por el Sistema de Inteligencia de Fuerzas
Armadas, por el Sistema de Inteligencia de la Policía
Nacional y la Dirección Nacional de Inteligencia.
- El Director Nacional de Inteligencia será un oficial general
de las Fuerzas Armadas en servicio activo o pasivo,
designado en funciones por un lapso no menor a los dos
años, debiendo actuar como secretario de la Junta
Consultiva de Inteligencia.
Dirección Nacional de Movilización
Esta propuesta incluye también la separación de la Dirección Nacional de
Movilización de la Secretaría General del COSENA, pasando a ser parte
del Ministerio de la Defensa Nacional considerando los siguientes
aspectos:
- La Dirección Nacional de Movilización es la entidad de dirección,
planificación, coordinación, preparación y ejecución de la
movilización a nivel nacional, por ello se requiere integrar la
movilización nacional con la movilización de FF.AA., de tal forma
que bajo un mismo organismo se activen las acciones necesarias
para disponer de los recursos humanos y materiales que permitan
enfrentar una emergencia nacional según lo establecido en el Art.
180 de la Constitución Política, para el caso de agresión externa,
de guerra internacional, de grave conmoción interna o de
catástrofe natural.
155
- En calidad de Director, es necesario designar a un Oficial General
de las Fuerzas Armadas en servicio activo o pasivo, por un lapso
no menor a los dos años.
- Resulta imprescindible conformar un Consejo de Movilización
Nacional a cargo de establecer la Política y diseñar el Plan de
Movilización Nacional, además para supervisar que se cumpla la
disponibilidad del Fondo de Contingencias a fin de disponer de los
recursos económicos necesarios para enfrentar las diferentes
emergencias. Este consejo debería estar presidido por el Ministro
de la Defensa Nacional, e integrado por el Ministro de Gobierno,
Ministro de Economía, Ministro de Bienestar Social, Ministro de
Relaciones Exteriores, Jefe del CC.FF.AA., Comandantes de
Fuerzas Armadas, Comandante de la Policía Nacional, Director
Nacional de Defensa Civil y el Director Nacional de Movilización.
Este consejo debe reunirse por lo menos una vez al año, o a
solicitud del Ministro de Defensa Nacional.
- Es menester señalar lo expresado en el Art.57 de la LSN, según el
cual, el Presidente de la República tiene la facultad para crear,
modificar o ampliar los organismos a cargo de la movilización,
según la propuesta que presenten los organismos de
asesoramiento.
Dirección Nacional de Defensa Civil
La Dirección Nacional de Defensa Civil, destinada a desarrollar y
coordinar las medidas de todo orden para predecir y prevenir los
desastres de todo tipo, en la misma forma que para la Dirección de
Movilización Nacional, debe pasar a ser parte del Ministerio de
Defensa Nacional, por las siguientes razones:
- A través del Ministerio de Defensa Nacional se posibilita efectuar
una planificación integral y coordinada cuando se tiene que
atender un estado de emergencia en el cual se requiere combinar
acciones de movilización de recursos y empleo de los mecanismos
de defensa civil a fin de precautelar la seguridad de la población y
su patrimonio, además del apoyo que FF.AA. deben por mandato
156
proporcionar a la Defensa Civil en tiempo de paz, según el Art.93
de la LSN.
- Según este modelo propuesto, a semejanza de modelo chileno, al
ser parte del Ministerio de Defensa Nacional, tanto la Dirección
Nacional de Defensa Civil como la Dirección de Movilización
Nacional se facilita la coordinación, planificación y ejecución, a fin
de materializar de manera efectiva las unidades auxiliares de
defensa civil con la participación de los ciudadanos en edad militar,
activando el servicio de la defensa civil como opción a la
realización del servicio militar obligatorio.
- La experiencia producto de las últimas emergencias por efecto de
las erupciones volcánicas en el Tungurahua, determina la
necesidad de constituir un sistema nacional de defensa civil, que
integre a todos los organismos del Estado, entidades privadas y de
ayuda internacional. En consecuencia, es importante fortalecer la
estructura existente, mejorando la capacidad y medios de las
juntas provinciales, cantonales, parroquiales y unidades especiales
de defensa civil.
- Asimismo, se deberá coordinar con los miembros del Consejo de
Seguridad Ciudadana, toda vez que el Director Nacional de
Defensa Civil es parte integrante de ese Consejo.
- En igual forma que para la Dirección Nacional de Movilización, es
necesario designar a un Oficial General de las Fuerzas Armadas
en servicio activo o pasivo, por un lapso no menor a los dos años.
- Según lo señalado en el capítulo anterior, es preciso recalcar en
cuanto a la existencia del “Fondo de Contingencias” tanto para
movilización cuanto para la defensa civil, por lo tanto en este
caso, bajo la organización propuesta en este modelo de
seguridad, le corresponde al Ministerio de la Defensa cumplir y
hacer cumplir la asignación establecida de acuerdo con lo
estipulado en la ley, alimentando estos fondos de reserva a fin
de disponer de los recursos necesarios que le permitan al país
superar las crisis por efecto de emergencias nacionales,
desastres naturales e inminente agresión externa.
157
- Al conformarse el Consejo de Defensa Nacional en el seno del
Ministerio de Defensa Nacional, este organismo podrá adoptar las
medidas de todo orden destinadas para pasar de una organización
de tiempo de paz a una de tiempo de crisis o de guerra, contando
para el efecto con los organismos necesarios que posibiliten la
movilización de FF.AA. y de los recursos necesarios a nivel
nacional para organizar los medios, ya sea de la defensa civil en
caso de desastres naturales o antrópicos y en coordinación con los
organismos de la seguridad interior en el caso de conmoción
interna o agresión externa para el mejor aprovechamiento del
poder nacional a fin de precautelar la seguridad de la nación
ecuatoriana.
Instituto de Altos Estudios Nacionales (IAEN)
El IAEN en su condición de instituto de nivel superior debidamente
reconocido por el Consejo Nacional de Educación Superior CONESUP,
tiene como misión la preparación de profesionales de alto nivel cultural
que les capacite para contribuir con calidad y excelencia en las más altas
esferas de la administración pública y privada, a fin de garantizar la
seguridad y el desarrollo del país.
El IAEN en la actualidad realiza cursos de postgrado, así: maestrías y
diplomados, en seguridad y desarrollo, en gestión pública y/o gerencia
empresarial. Sin embargo, su accionar no profundiza en aspectos
relativos a la seguridad y defensa nacional, pues mantiene el esquema
trazado por la antigua doctrina de seguridad nacional, acorde obviamente
con la legislación de seguridad vigente.
Al respecto, se propone que el IAEN sea considerado bajo dependencia
del Ministerio de la Defensa Nacional, tomando en consideración los
siguientes aspectos:
- El Ministerio de Defensa Nacional es un organismo que se ubica
en el nivel político, como entidad administrativa del más alto nivel
en condiciones de apoyar en gran medida la gestión que debe
158
realizar el IAEN a fin de recibir el impulso por parte de las más
altas autoridades del Estado.
- En la región sudamericana, los institutos similares al IAEN, tales
como: la Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos
ANEPE en Chile, la Escuela Superior de Guerra en Brasil, la
Escuela de Defensa Nacional en Argentina, son dependientes del
Ministerio de la Defensa Nacional.
- El IAEN al no profundizar en temas de seguridad y defensa
nacional se ha relegado respecto de otros institutos de educación
superior que abordan con calidad académica estos temas, como
es el caso de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
FLACSO, por lo tanto se propone modificar su pensum académico
con un mayor énfasis en seguridad y defensa, prospectiva, ciencia
política y planificación estratégica. Al respecto el IAEN muy bien
puede impulsar convenios de cooperación con otras universidades
del país y el exterior, principalmente con la Escuela Politécnica del
Ejército ESPE tomando en cuenta su capacidad instalada y los
medios disponibles en infraestructura física, tecnológica y de
carácter académico.
Nueva Estructura de la Seguridad Nacional
Es fundamental recalcar el cambio sustancial a la actual estructura de la
seguridad nacional, al considerar la inclusión del Consejo de Seguridad
Ciudadana y del Consejo de Defensa Nacional, situación que por ende
incide en el rol de la Secretaría General del Consejo de Seguridad
Nacional en su condición de organismo asesor del COSENA, al posibilitar
la definición con claridad sobre la política de seguridad interior y la política
de defensa nacional, sus objetivos, estrategias, organización, misión y
tareas de los organismos a cargo de la seguridad interior y de la defensa
nacional.
Bajo esa perspectiva la Secretaría General del COSENA debe conjugar
los documentos de planificación, orientación y ejecución de la seguridad
interna y externa del Estado a fin de estructurar el Concepto Estrategico
Nacional.
159
En consecuencia, a partir del segundo quinquenio del siglo XXI los
cambios sustantivos que se proponen, modificarán la estructura de la
seguridad nacional y el rol a cumplir por parte de la Secretaría General
del COSENA a fin de armonizar, en forma coherente y doctrinaria, las
políticas de seguridad y defensa nacional en sujeción a la nueva
legislación sobre estos temas, a fin de estructurar un sistema integral de
la seguridad nacional, en el cual sus organismos dependientes
contribuyan de manera efectiva y coordinada a elevar los niveles de
seguridad interna y externa de la nación, de la seguridad del ciudadano
ecuatoriano, de la comunidad en general, de las instituciones públicas,
precautelando la integridad territorial, la soberanía nacional, preservando
el patrimonio nacional y a la vez contribuyendo, de manera decidida, para
la paz mundial garantizando la seguridad internacional con una visón
global para garantizar la seguridad del ser humano frente a los riesgos y
amenazas.
Con la finalidad de estructurar adecuadamente uno de los pilares básicos
de la seguridad nacional, cual es el de la defensa nacional, se propone a
continuación en breves rasgos, el rol a cumplir por el Consejo de Defensa
Nacional en el marco de la seguridad nacional
El Consejo de Defensa Nacional (CODENA) se constituye en el
organismo medular del Sistema de Defensa Nacional, con la
responsabilidad de efectuar el diagnóstico comprensivo de la situación
estratégica nacional, de los riesgos y amenazas que pudieran afectar la
integridad territorial, la soberanía nacional, y alterar en sumo grado la
seguridad pública y la tranquilidad interna del país.
Será función del CODENA asistir y asesorar al Presidente de la Nación
en la determinación de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de
guerra, así como también en la adopción de las estrategias, en la
determinación de las hipótesis de confluencia y en la preparación de los
planes y coordinación de las acciones necesarias para su resolución en el
ámbito de la defensa nacional.
160
El Consejo de Defensa Nacional debe estar presidido por el Presidente
de la República, quien adoptará las decisiones en todos los casos, y
estará integrado, además, por el Vicepresidente de la Nación quien lo
subrogará de ser necesario, un delegado de la Comisión de Defensa del
Congreso Nacional, por el Ministro de la Defensa Nacional, el Ministro de
Gobierno, el Ministro de Relaciones Exteriores, los Comandantes de
Fuerzas Armadas, el Director de Movilización Nacional y el Director
Nacional de Inteligencia. Estos son los miembros natos del Consejo,
pero de acuerdo a las características propias del tema se considerará la
inclusión de otros organismos y funcionarios del Estado. El Presidente
podrá determinar la participación de otras autoridades e invitar a
miembros de otros poderes y personas cuyos conocimientos y
competencias considere de utilidad para los asuntos específicos que
hubieran de tratarse.
En su formulación y actualización de la política de defensa, este
organismo debe considerar los siguientes parámetros: 123
- Definición de la defensa nacional,
- Marco estratégico de la defensa,
- Objetivos de la defensa,
- Posición del país en orden a los tratados internacionales,
- Organización de la defensa nacional :
Principios que la rigen, Organización política que la sustenta,
- Principios fundamentales de su política de defensa,
- Las FFAA:
. Misión
. Capacidades
. Organización: profesional, servicio militar obligatorio,
reservas 123 JAUSORO Díaz, Eugenio, Cuadernos Académicos de la Escuela de Defensa, Buenos Aires,
2006, [email protected].
161
. Efectivos en tiempo de paz
. Armamento en servicio
. Procedencia del equipamiento.
- Organización territorial,
- Participación militar en misiones fuera del país,
- Indicadores financieros: presupuesto, leyes de programación
militar, mecanismos de adquisición de material bélico, y
- Producción para la defensa.
La Secretaría del Consejo de Defensa Nacional (SECODENA) se
organizará al interior del Ministerio de Defensa Nacional y será dirigida
por el Subsecretario de Defensa. Las funciones que debe cumplir este
organismo se refieren a la coordinación y planificación de la Directiva de
Defensa Nacional y a la ejecución de los diferentes trabajos requeridos
por el CODENA.
De esta manera, una vez estructurado el Consejo de Seguridad
Ciudadana con su Secretaría Técnica y el Consejo de Defensa Nacional
con la Secretaría del Consejo de Defensa Nacional (SECODENA), la
Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional estará en
condiciones de coordinar adecuadamente con ambas secretarías para la
elaboración de los planes y directivas que determine el COSENA, y lo
más importante para alinear las políticas y estructuras de la seguridad y
defensa nacional.
La nueva estructura de la seguridad nacional y el rol de la Secretaria
General del Consejo de Seguridad Nacional, se esquematizan a
continuación:
162
NUEVA ESTRUCTURA DE LA SEGURIDAD NACIONAL
FRENTES DE ACCION DE LA SEGURIDAD NACIONAL
FRENTE INTERNO
FRENTE EXTERNO
FRENTE ECONOMICO
FRENTE MILITA R
Ministerios Gobierno Educación Salud Trabajo Desarrollo Urbano y Viv. Ambiente Bienestar Social
DIPLASEDE
Ministerio Relaciones Exteriores
Ministerios Economía MAG MOP MICIP Energía y Minas Turismo
MDN CC.FF.AA. Movilización Nacional Defensa Civil IAEN
DIPLASEDE
DIPLASEDE
PRESIDENTE
COSENA Congreso Nacional Comisión de seguridad y defensa
Secretaría General del COSENA
Junta Consultiva de Inteligencia
Consejo de Seguridad Pública y Ciudadana
Consejo de Defensa Nacional
Secretaría del CODENA
Secretaría Técnica
Dirección Nacional de Inteligencia
163
De esta forma se estará configurando la visión moderna de la seguridad y
defensa, acorde con los postulados que se derivan de un concepción
clara, sin ambigüedades respecto de las atribuciones y competencias de
los organismos que tienen a su responsabilidad la seguridad nacional, la
seguridad interna y la seguridad externa del Estado.
164
CAPITULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
A inicios del presente siglo, en la Declaración de la Cumbre del Milenio
de la ONU, la humanidad asume el compromiso de promover un
“mundo libre de temor”, asegurando la paz y la seguridad mundial,
invocando el combate a la pobreza extrema, aspecto crucial,
considerado como la piedra angular de la actual política internacional.
En efecto, los objetivos de desarrollo del milenio, establecidos hacia el
año 2015, se constituyen en la carta de navegación para todas las
naciones del planeta a fin de lograr mejores condiciones de desarrollo
humano.
En un mundo en transición, en el cual se presenta un ambiente de
transformaciones e incertidumbre debido a la volátil situación de la
seguridad internacional, se intensifica la presencia de las llamadas
“nuevas amenazas transnacionales” como: el terrorismo, el
narcotráfico, el crimen organizado y la destrucción del medio ambiente,
lo cual determina nuevas perspectivas y enfoques de la seguridad.
Existe, por lo tanto, la necesidad de una nueva concepción de la
seguridad, una vez que se acrecientan las amenazas no tradicionales,
que rebasan las fronteras nacionales y que incluyen aspectos de orden
político, económico, social y del ambiente.
En el presente trabajo de investigación se ha hecho notar el impacto
que en su momento tuvieron varios instrumentos jurídicos
internacionales tales como: la Conferencia de Yalta en 1945, el TIAR
en 1947, el Acta de Helsinki en 1975. Acontecimientos de carácter
histórico-político, a través de los cuales se fueron planteando
esquemas de seguridad y defensa ajustados al escenario estratégico
mundial de cada momento y escenario.
165
A partir de 1989, con el fin de la guerra fría, los Estados organizados,
democráticos y responsables visualizan la necesidad imperiosa de
modificar sus estructuras de seguridad y defensa. Desde aquella
época, la doctrina de seguridad nacional producto de la confrontación
ideológica Este-Oeste es reemplazada por una nueva concepción de la
seguridad en la cual su eje fundamental es el ser humano, y en donde
se establece que la seguridad interna y seguridad externa son los
pilares fundamentales de la seguridad nacional.
Posteriormente, a partir del 11 de Septiembre de 2001 el mundo
enfrenta nuevos cambios en el sistema de seguridad, con serias
implicaciones internacionales debido a la posición unilateral de los
EE.UU. al actuar por sobre las resoluciones de la ONU, aspecto que
genera intensas reacciones de la comunidad internacional, con la
necesidad imperiosa para revitalizar el multilateralismo, como un
mecanismo necesario a fin de asegurar la paz y el orden mundial.
En este contexto, es preciso recalcar que la nueva visión de los
actores estatales y organismos internacionales en los ámbitos mundial,
hemisférico y regional, conlleva al establecimiento de estrategias de
seguridad y cooperación que se inscriben en un nuevo modelo de
seguridad internacional, moderno, dinámico y flexible, fundamentado
en el multilateralismo y la confianza mutua entre Estados, con una
nueva concepción de la seguridad.
En el ámbito mundial, la ONU afirma que la seguridad es un concepto
global, puesto que no solo depende de la falta de violencia y la
prevención o eliminación de la agresión, sino también del
mejoramiento de la capacidad para responder a las necesidades
básicas del ser humano y de la sociedad.
Asimismo, en la Conferencia de Seguridad Hemisférica realizada en
México en el 2003, se determina que la seguridad conlleva el enfoque
multidimensional, ampliando el espectro de atención a las demandas
de las sociedades y Estados. Este enfoque, en el seno de la OEA,
166
reconoce que las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos
a la seguridad hemisférica son de naturaleza transnacional y pueden
requerir de la cooperación hemisférica.
De esta manera, la nueva concepción de la seguridad hemisférica
destaca aspectos esenciales en el ámbito del derecho internacional, la
cooperación y los valores compartidos para enfrentar las nuevas
amenazas a través de una respuesta con un enfoque global de la
seguridad, que articule las acciones de los organismos internacionales,
gobiernos nacionales, organizaciones no gubernamentales, sector
privado y sociedad civil en general.
Al respecto, se determina también la necesidad de evaluar los nuevos
aspectos de la seguridad hemisférica considerando las diferencias y
características regionales, para lo cual es necesario revitalizar las
instituciones del sistema interamericano.
Estos procesos afirman que la seguridad internacional se mantiene
indivisible y depende de la seguridad de todas las naciones,
considerando el hecho de que ninguna nación está en capacidad de
lograr por si misma la seguridad total.
Por su parte, la seguridad nacional, que corresponde a la seguridad
del Estado-nación, procura conjurar las amenazas que puedan pesar
sobre los valores esenciales o intereses vitales para la existencia e
identidad del Estado, esto es su independencia, soberanía e integridad
territorial.
Se considera de suma importancia establecer con claridad que la
seguridad nacional se fundamenta en dos pilares: la “seguridad
exterior” que corresponde a la defensa nacional, en la capacidad de
disuasión real y creíble que tiene el Estado para enfrentar las
amenazas a fin de precautelar los intereses nacionales; y, la
“seguridad interior” para garantizar la seguridad pública, la vigencia del
167
Estado de derecho, la equidad y justicia, la protección del medio
ambiente y la seguridad de los ciudadanos en general.
La seguridad nacional, por lo tanto, debe adoptar un esquema
moderno, coherente, en el cual se especifiquen los ámbitos de acción
de los organismos a cargo de la seguridad y defensa, evitando
confusiones e interferencias.
Asimismo, la seguridad nacional implica que las Fuerzas Armadas se
estructuren en tal medida que aseguren la defensa nacional y la
protección de la nación frente a una grave conmoción interna, tomando
en cuenta que el poder militar por sí solo no es suficiente para
garantizar la seguridad integral de la nación ecuatoriana frente a las
diferentes amenazas externas e internas.
Con lo expuesto, se determina la necesidad de revisar la legislación
nacional y las estructuras vigentes de la seguridad y defensa, y por
ende, se requiere la actualización de las políticas y estrategias de
seguridad nacional en función del poder nacional disponible y la
correlación de fuerzas con relación a las amenazas existentes.
El análisis efectuado en cuanto al marco doctrinario y jurídico de la
seguridad nacional, determina como resultado de la investigación que
la doctrina de seguridad nacional en vigencia, mantiene el concepto
“totalizante” de la guerra fría, con la tendencia para “securitizar” las
diferentes actividades de los ciudadanos, sin definir ámbitos de acción
de los organismos de la seguridad interior y defensa nacional, con lo
cual en ciertos casos se intenta “militarizar” a los policías y “policializar”
a los militares.
En efecto, en el contexto latinoamericano son pocos los países que
diferencian la seguridad interior de la seguridad exterior, toda vez que en
su gran mayoría aplican el instrumento militar en nuevas misiones y
funciones, que implican en general un accionar en el ámbito de la
seguridad interna.
168
En el Ecuador una legislación de seguridad nacional caduca, sin contar
con el respaldo de una base doctrinaria actualizada en temas de
seguridad y defensa, ha impedido la modernización de los organismos
de la seguridad nacional con una visión sistémica que permita
armonizar la misión y ejecución de los órganos de la seguridad y
defensa nacional, hacia la consecución de la seguridad nacional en
forma integral.
Sobre este punto, es preciso recalcar que para cualquier país, que se
precie de ser organizado, democrático e independiente, su legislación
en seguridad y defensa es fundamental a fin de configurar sistemas de
seguridad y defensa efectivos, que permitan prevenir las emergencias
nacionales, aplicando políticas coherentes, desarrolladas y debidamente
sustentadas, con objetivos y estrategias realizables en función de la
capacidad de su poder nacional.
En relación a la incidencia de la nueva concepción de la seguridad en los
ámbitos: mundial, hemisférico, regional y nacional, es necesario destacar
a continuación varios aspectos.
La nueva concepción de la seguridad conlleva varias aristas, con un
enfoque multidimensional, en el cual se mantiene como centro de
gravedad al ser humano.
En el contexto de las relaciones internacionales postguerra fría, es
fundamental señalar el desafío de la humanidad para ligar la trilogía
representada por la seguridad humana, seguridad estatal y seguridad
internacional. Además, la configuración de tres grandes áreas o ejes
centrales: un eje político como cerebro del sistema internacional, otro
eje económico para la provisión de los recursos necesarios que
requiere la sociedad y el eje estratégico militar destinado a la
seguridad y defensa.
169
Al pasar revista a la evolución de los conceptos y definiciones de la
seguridad y defensa desde la época de la guerra fría hasta la presente
fecha, se observa que mientras en los EE.UU. se conserva la
concepción de seguridad nacional totalizante claramente verificada a
través de su estrategia de seguridad nacional, por el contrario en
varios países de la región sudamericana tal es el caso de Brasil y
Argentina, se sustituye el concepto de seguridad nacional por el de
seguridad pública y defensa nacional delimitando sus ámbitos de
acción.
La estrategia de seguridad nacional de los EE.UU. con alcance
mundial desde un enfoque unipolar, se fundamenta en tres pilares: la
defensa de la paz y la democracia; el combate al terrorismo; y la
ampliación de la paz y prosperidad en el mundo; por su parte, los
países latinoamericanos sin proyección extracontinental, buscan
mecanismos para propiciar el multilateralismo con una presencia más
activa en los organismos internacionales.
En este contexto, se debe manifestar que el poder hegemónico de los
EE.UU. se traduce en aspectos cruciales de su estrategia de seguridad
nacional, así: el ataque preventivo para neutralizar las posibles
amenazas a su seguridad, el fortalecimiento de su poder militar para
conservar la supremacía mundial, la defensa unilateral de sus
intereses pese al compromiso de cooperación multilateral que expresa,
la extensión de la democracia en el mundo bajo su propio enfoque.
Estas estrategias han generado reacciones contrarias a EE.UU. en el
resto de la comunidad internacional.
También es importante destacar, que con la intervención
norteamericana en Irak a partir del 2002, se fractura la arquitectura de
la seguridad mundial debido a la respuesta unilateral que ejerce
EE.UU. para enfrentar a sus enemigos por sobre el mandato de no
intervención de la ONU. Ello conlleva a un proceso de reformas en el
seno de Naciones Unidas tendiente a preservar el multilateralismo que
asegure la paz mundial.
170
Con relación a las reformas que propone la ONU, en el ámbito
sudamericano se destaca la presencia de Brasil que pugna por
ubicarse en el interior del Consejo de Seguridad de la ONU, como
miembro permanente representando a la región latinoamericana, aún
cuando hay ciertos países de la región que no apoyan tal aspiración,
incluido EE.UU.
Es notorio que EE.UU. orienta su accionar para defender sus intereses
extracontinentales; mientras tanto para los Estados latinoamericanos la
seguridad nacional tiene un significado diferente, en la medida que se
ocupa no solo de los aspectos relacionados con la defensa del
territorio, sino que también hace relación a los ámbitos: político, social
y económico de una nación, de allí se deduce la variedad de aspectos
que conlleva la seguridad en los países de Latinoamérica.
Los EE.UU. defienden su estrategia de seguridad nacional con relación
al hemisferio, según lo señalan sus autoridades, debido al potencial de
conjugar y compatibilizar intereses nacionales básicos de los países
latinoamericanos en función de asegurar la estabilidad, seguridad,
calidad institucional, transparencia y desarrollo.
En oposición a lo planteado por los EE.UU., existe una tendencia en la
región, para oponerse a la influencia norteamericana, con
planteamientos revolucionarios de extrema izquierda, tal como ocurre
con Venezuela y Bolivia, además de la histórica rivalidad que mantiene
Cuba con un discurso contrario a la política estadounidense.
En el sistema internacional, a fin de establecer una seguridad
hemisférica que responda a las demandas de los Estados americanos,
se establece la necesidad de considerar las siguientes alternativas: la
seguridad colectiva en el ámbito de un nuevo TIAR que incorpore la
concepción de la seguridad cooperativa; la realización de alianzas
estratégicas ad-hoc según la presencia de las amenazas no
171
tradicionales; la adopción de una política de no intervención
respetando el derecho soberano que asiste a cada Estado.
Al respecto se concluye que la seguridad colectiva y seguridad
cooperativa permiten a los Estados disponer de formas de
colaboración conjuntas, con la posibilidad de obtener beneficios, en la
medida que cada Estado siente y está seguro en el sistema de
seguridad internacional del cual es parte constitutivo.
En efecto, con una seguridad colectiva que tiene como basamento el
compromiso y la obligación jurídica de los Estados para asegurar la
paz internacional, y con la seguridad cooperativa que propugna una
relación funcional en virtud de intereses comunes para reducir los
costos en seguridad y defensa, y la cooperación global ligada a los
problemas de seguridad y desarrollo es la forma como se podría
construir el futuro de las naciones sobre la base del multilateralismo.
Asimismo, es necesario destacar que para los países latinoamericanos
se vuelve una constante la “interpenetración de la seguridad y el
desarrollo”, con una visión más amplia de la seguridad, con mayores
alcances y significados.
Con relación a las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la
seguridad en la región, se afirma que son de naturaleza diversa y
alcance multidimensional y que el concepto y enfoque tradicionales
deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales,
que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y
ambientales y que impactan a la vez en el ámbito estratégico militar y/o
policial.
En el hemisferio, el nivel de conflictividad interestatal es relativamente
bajo, sin embargo hay ciertos períodos de recurrencia de tensiones en
cuanto a problemas limítrofes o sobre debates de soberanía territorial.
172
Se concluye también que la amenaza principal a la estabilidad de la
región proviene de conflictos internos derivados de la pobreza,
exclusión social, inestabilidad política, corrupción, nacionalismos
exacerbados que sumados a la presencia de amenazas
transnacionales como el narcotráfico, el crimen organizado y el
terrorismo internacional, en función de su grado de intensidad, tienen
una mayor influencia para desestabilizar las subregiones inmediatas y
expandirse mucho más.
La Región Andina se presenta como la zona más convulsionada de
Latinoamérica, con la presencia de conflictos interestatales territoriales
aún no resueltos, tal es el caso de Colombia y Venezuela aspecto que
debe suscitar una profunda atención por parte de los organismos
regionales a cargo de la seguridad hemisférica; asimismo, la posición
del Perú en torno a sus pronunciamientos sobre la delimitación
marítima con sus vecinos.
En cuanto a la presencia de las amenazas que inciden en el ámbito
interno, el tema del narcotráfico es de alta intensidad en la subregión,
con graves implicaciones para la seguridad regional, tal es el caso del
conflicto colombiano, en una mezcla de narcoguerrilla y crimen
organizado, que amenaza con desbordarse hacia los países vecinos.
En efecto, Colombia presenta un escenario crítico, en el cual se
combinan el narcotráfico, guerrillas, tráfico de armas, afectación
ecológica, desplazados y la influencia de los EE.UU. para el combate
al tráfico de drogas. Por su parte, Bolivia y Ecuador son los países que
presentan las mayores vulnerabilidades en los ámbitos social,
económico y político, con elevados niveles de corrupción e
ingobernabilidad.
Al inicio del presente siglo, América Latina tiene un escenario
complejo, en el cual se determina que el mayor problema para la
región es la pobreza a consecuencia del decrecimiento en los niveles
de producción y desarrollo, lo cual ha generado mayor inequidad
social, desempleo y migración, ocasionando un elevado grado de
173
conflictividad intranacional que afecta la seguridad interna de los
Estados.
La percepción de la inseguridad pública, es un aspecto que demanda
mayor atención y por lo mismo va cobrando mayor importancia. Con lo
cual hay ocasiones en que se tiende a usar fuerzas militares en tareas
de seguridad interior, obviamente, con poco éxito, debido a que las
tareas de seguridad ciudadana y de defensa nacional tienen su propia
especificidad.
Sobre lo expuesto, es preciso concluir que la región latinoamericana
presenta las siguientes caracterizaciones: existe un estado de
transición para establecer una nueva concepción de la seguridad y
defensa; la globalización de las amenazas rebasa las fronteras
nacionales presentándose escenarios de conflicto más complejos; se
determina la necesidad de fortalecer los bloques subregionales en el
ámbito latinoamericano a través de coaliciones flexibles, para
compartir intereses mutuos; la demanda de nuevos roles y misiones
para los organismos de la seguridad y defensa; y, la necesidad de
establecer una agenda de seguridad, defensa y desarrollo, para
delinear estrategias consensuadas que permitan hacer frente a las
nuevas amenazas.
El gran desafío radica en establecer un sistema de seguridad coherente,
democrático y cooperativo, con la implementación de políticas de
seguridad y defensa que coadyuven a la paz y preservación de la
soberanía e independencia de los países del hemisferio, partiendo del
hecho de que la seguridad nacional está directamente vinculada con la
seguridad regional y del hemisferio en su conjunto.
En el transcurrir de estas dos últimas décadas, mientras varios países de
la región han redefinido la concepción de la seguridad nacional, luego de
finalizar la lucha ideológica de la guerra fría, en 1989, el Ecuador se ha
mantenido al margen de estos cambios manteniendo una legislación
caduca en seguridad y defensa, y por consiguiente sin que se haya
174
propiciado la modernización de la estructura de seguridad nacional y
sus órganos constitutivos, con lo cual los resultados en relación al grado
de planificación y ejecución de la seguridad nacional, ha seguido el ritmo
marcado por una concepción amplia y difusa de la seguridad frente a los
actuales desafíos que presenta su entorno estratégico y la existencia de
las amenazas no tradicionales.
Al identificar las limitaciones del sistema de seguridad nacional, en
relación a los procesos y mecanismos de gestión que aplican los
órganos integrantes del sistema, se concluye que la legislación de la
seguridad nacional actual no contempla una visión sistémica, de tal
manera que los órganos constitutivos si bien están enlazados
estructuralmente no se integran a través de procesos de gestión.
Es necesario señalar que la visión moderna de la seguridad nacional
apunta a definir con claridad los campos de acción de la seguridad
interna y externa; por lo tanto, es preciso contar con una legislación
actualizada, que genere políticas coherentes, que configure sistemas
dinámicos y flexibles, con atribuciones y ámbitos de competencia
específicos en cuanto a la seguridad pública y defensa nacional. De
esta manera, se irán afirmando las bases de una nueva estructura de
la seguridad nacional, desde un enfoque en el cual se vayan
configurando los siguientes órganos superiores de la seguridad
nacional: Presidente de la República como órgano de decisión; el
Congreso Nacional a través de una Comisión denominada de
seguridad y defensa; y el Consejo de Seguridad Nacional.
La nueva estructura de la seguridad nacional, propuesta en el Capítulo
IV determina la competencia específica de los órganos de asesoría y
planeamiento: la Secretaría Técnica del Consejo de Seguridad
Ciudadana, la Secretaría del Consejo de Defensa Nacional, y la
Secretaría General del Consejo de Seguridad Nacional. En
consecuencia, la Secretaría General del Consejo de Seguridad
Nacional estará en condiciones de coordinar adecuadamente con las
otras dos secretarías para la elaboración de los planes y directivas que
175
determine el COSENA, y lo más importante para alinear las políticas y
estructuras de la seguridad y defensa nacional.
Según la propuesta presentada las Direcciones de Inteligencia,
Movilización Nacional, Defensa Civil e IAEN en su condición de
organismos de dirección y control dejan de ser dependientes de la
Secretaría General del COSENA.
La Dirección de Inteligencia, a través de una Junta Consultiva de
Inteligencia integrada por los Directores de Inteligencia de las tres
ramas de Fuerzas Armadas y la Policía Nacional, se considera como
organismo de apoyo directo al COSENA.
Asimismo, con respecto de las Direcciones de Movilización Nacional,
Defensa Civil y el IAEN bajo dependencia directa del Ministerio de la
Defensa Nacional, a fin de que dichas direcciones vinculadas a la
defensa nacional, tengan la posibilidad de integrar sus procesos y
disponer del apoyo directo necesario a través de esa cartera de
Estado. En la misma forma el IAEN, bajo dependencia del Ministerio
de Defensa Nacional, en su condición de Instituto Superior del más
alto nivel que trata a profundidad los temas relacionados a la seguridad
y defensa nacional, al igual que en otros países de la región estará
guiado en igual concepción que la ANEPE en Chile, la Escuela
Superior de Guerra en Brasil y la Escuela de la Defensa Nacional en
Argentina, por citar algunos ejemplos.
En relación a la propuesta presentada, en el presente trabajo de
investigación, el propósito es configurar un nuevo Sistema de
Seguridad Nacional que se ajuste a la realidad nacional e internacional
vigente, considerando: las políticas de seguridad y defensa; las
expresiones del poder nacional; y, las estrategias establecidas por el
Estado ecuatoriano.
Es fundamental manifestar, que la nueva estructura de la seguridad
nacional debe estar solidamente fundamentada en la legislación
176
nacional, sobre la base una profunda concepción doctrinaria que
permita determinar con precisión las estructuras de la seguridad
nacional, defensa nacional y de seguridad interior que incluye la
seguridad pública y ciudadana, de esta forma se tendrá el marco
organizacional sobre el cual se diseñen políticas, objetivos y estrategias
sobre la seguridad nacional en sus dos componentes: seguridad exterior
y seguridad interior.
En efecto, se hace necesario emprender una reforma a la Constitución
Política considerando como referencia el artículo 189, a efecto de
establecer según la propuesta presentada: “al Consejo de Defensa
Nacional”, como el máximo organismo de la defensa nacional.
En tal virtud, se considera necesario que la Carta Magna se actualice,
incluyendo un capítulo específico sobre la nueva estructura de la
seguridad y defensa nacional. Para lo cual se deberá tomar en cuenta
la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana que actualmente se debate
en el Congreso Nacional y considera la creación de un Sistema de
Seguridad Ciudadana; una nueva Ley Orgánica de Defensa Nacional
la misma que no debe confundirse con la Ley Orgánica de FF.AA. en
la cual se determine la conformación de un Sistema de Defensa
Nacional; y de la nueva Ley Orgánica de Seguridad Nacional y sus
Sistemas, que se la elabora actualmente en la Secretaría General del
COSENA. Asimismo, según los artículos 254 y 255 de la Constitución
Política, es importante se haga constar en forma expresa la
participación del COSENA en la formulación de los objetivos de la
seguridad nacional, de manera complementaria a la formulación que
se realiza en torno a los objetivos en materia económica social.
De acuerdo con lo expuesto, la nueva legislación en seguridad y
defensa se torna fundamental para configurar sistemas de seguridad y
de defensa efectivos, que permitan prevenir las emergencias
nacionales, aplicando políticas de seguridad y defensa debidamente
sustentadas.
177
Con relación a las hipótesis planteadas en la Tesis, el presente trabajo
de investigación considera como hipótesis general la siguiente: “La
modernización de los Estados exige la actualización de la Doctrina y
Ley de Seguridad Nacional, que provienen de la actualización de la
Política de Estado. En el Ecuador, la falta de un marco jurídico –
doctrinario moderno, ha impedido la articulación de la estructura de la
Seguridad Nacional, a través un modelo de gestión acorde a la
realidad actual. La estructura de un nuevo Sistema de Seguridad, será
la base de un Estado y sociedad modernos, inscrito en un mundo de
amplias relaciones internacionales.”
Sobre la base de lo descrito, es evidente que la falta de una legislación
ajustada a la nueva concepción de la seguridad ha impedido disponer
de políticas de seguridad y defensa que estén acordes con la realidad
nacional, en un entorno moderno que exige la actualización de la
doctrina de seguridad nacional a fin de entender la importancia de la
seguridad pública y ciudadana en el ámbito de la seguridad interna, y
de la defensa nacional en el ámbito de la seguridad externa para lograr
una nueva estructura de la seguridad nacional en la cual se
especifiquen funciones y misiones a los organismos que integran dicha
estructura y que, con una visión sistémica, articulen las competencias
de cada uno de ellos a fin de orientar su esfuerzo hacia un objetivo
común, cual es el de proporcionar la protección de la nación
ecuatoriana y de su patrimonio, de manera integral.
Asimismo, se plantea la siguiente hipótesis: “la visión actual de los
actores estatales y organismos internacionales del continente
americano, al definir la nueva concepción de la seguridad hemisférica
y regional debido a las nuevas amenazas, incidirán de manera
determinante en cuanto a la visión y formulación de la doctrina de la
seguridad nacional en los países de América Latina y el Ecuador”.
Sin duda, ha cambiado la concepción de la seguridad nacional en
varios países de la región, prueba de ello es el hecho de que países
como Brasil y Argentina han sustituido el concepto de seguridad
178
nacional por el de seguridad pública y defensa nacional. En el
Ecuador, por el contrario, la concepción de seguridad nacional
producto de la confrontación ideológica que predominó en la guerra
fría se ha mantenido invariable, anclada en un marco jurídico y
doctrinario ajustado a viejos paradigmas lo cual ha impedido
modernizar las estructuras de la seguridad y defensa nacional.
Otra de las hipótesis enunciadas al inicio de la Tesis hace referencia a
“la falta de coherencia entre la política de seguridad nacional,
establecida en la Directiva y Ley de Seguridad Nacional vigente, y las
políticas de defensa y desarrollo que demanda un Estado moderno,
repercuten en la eficiencia y eficacia del rol que debe cumplir el
COSENA, la Secretaría General del COSENA y los organismos que
dependen del Sistema de Seguridad Nacional”.
Al respecto, el COSENA es el organismo encargado de formular la
política de seguridad nacional, sin embargo en la Constitución Política
se le asigna la función de máximo organismo de la defensa nacional.
En esa misma perspectiva el Libro Blanco de la Política de Defensa
Nacional sitúa al COSENA como parte del Sistema de Defensa
Nacional, aspecto que obviamente se contrapone con la misión del
COSENA. Cabe preguntarse: ¿le corresponde al COSENA asumir con
las misiones de planificación, orientación y guía la defensa nacional?,
o por el contrario, ¿su ámbito de acción está dirigido a la seguridad
integral de la nación ecuatoriana, de la seguridad interna y externa
para la formulación de la política de seguridad nacional?.
Obviamente, en el Ecuador la indefinición en cuanto a la concepción
de la seguridad y defensa, a sus niveles y ámbitos de competencia, y
la falta de sincronía y complementación con la Secretaría Nacional de
Planificación en el ámbito del desarrollo económico –social, ha
determinado en ocasiones una confusión en relación a políticas,
objetivos y estrategias de seguridad, defensa y desarrollo.
179
Asimismo, se formula la siguiente hipótesis: “La demanda social sobre
la seguridad ciudadana, como tema que atañe a la nueva concepción
de la seguridad nacional, en el ámbito de la seguridad pública, ha
motivado la elaboración de un proyecto de Ley de Seguridad y
Convivencia Ciudadana, con la necesidad de redefinir los roles y
ámbitos de acción de los organismos que son parte del Sistema de
Seguridad Nacional”.
En relación a la hipótesis planteada, se confirma que la seguridad
ciudadana conjuntamente con la seguridad pública en el ámbito de la
seguridad interna, constituyen uno de los dos pilares de la seguridad
nacional, esta necesidad creciente de la sociedad ecuatoriana ha
impulsado el proyecto de Ley Orgánica de la Seguridad Ciudadana
que actualmente se debate en el Congreso Nacional con amplia
aceptación.
En este proyecto de ley se establecen los fundamentos legales para
preservar el orden público y la paz ciudadana, en un ambiente que
garantice la protección y convivencia de la población. La conformación
del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, con sus órganos
debidamente articulados: Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana,
la Secretaría Técnica y los Consejos Provinciales, Cantonales,
Parroquiales y organizaciones barriales, complementada con
veedurías y sistemas de información, configura una sólida estructura
de seguridad interna como pilar fundamental de la seguridad nacional.
De esta forma, con ese mismo enfoque, en el presente trabajo de
investigación se propone fortalecer la seguridad exterior a través de la
creación del Consejo de Defensa Nacional (CODENA), para
conjuntamente con el Consejo de Seguridad Ciudadana en el ámbito
de la seguridad interna, construir el nuevo modelo de la seguridad
nacional en el Ecuador, con una visión integral, armónica y dinámica.
180
El CODENA se constituye en el organismo medular del Sistema de
Defensa Nacional, con la responsabilidad de efectuar: el diagnóstico
comprensivo de la situación estratégica nacional, la formulación de la
política y los objetivos de la defensa nacional.
De acuerdo a la propuesta presentada, el COSENA se vincula a los otros
organismos de la seguridad y defensa, en efecto, se nutre del trabajo, la
planificación y políticas formuladas por el Consejo de Seguridad
Ciudadana en el ámbito de la seguridad interna y el Consejo de Defensa
Nacional a responsabilidad de la seguridad externa.
En esta nueva estructura de la seguridad nacional, se destaca el
nuevo rol de la Secretaría General del COSENA con esa condición
para sustentar su planificación de la seguridad nacional sobre la base
de las coordinaciones muy estrechas con la Secretaría Técnica del
Consejo de Seguridad Ciudadana y la Secretaría del Consejo de
Defensa Nacional (SECODENA), afinando planes, políticas, objetivos y
estrategias en los dos ámbitos de acción de la seguridad nacional, la
seguridad interna y la defensa nacional. Así también, las
coordinaciones con los Frentes de acción de la seguridad nacional en
sus diferentes niveles de gestión.
La Secretaría General del COSENA en su condición de organismo asesor
y de planificación al más alto nivel del Estado requiere de asesorías
especializadas en los ámbitos político, económico, social, militar y policial,
asimismo, en la elaboración del Concepto Estratégico Nacional debe
incluir el análisis de escenarios y capacidades, aplicando la prospectiva
estratégica.
Al interior de la Secretaría General del COSENA se requiere potenciar el
área de recursos humanos y desarrollo institucional bajo el enfoque de un
sistema integral de gestión que posibilite disponer de procesos de calidad
y excelencia. Asimismo, es fundamental la coordinación directa con la
Dirección Nacional de Inteligencia para proveerse de los informes y
análisis respectivos y con la Secretaría Nacional de Planificación para
integrar la planificación de la seguridad y el desarrollo.
181
Se propone también, que la Secretaría General del COSENA se
constituya en un centro especializado de alto nivel para el manejo de
crisis y prevención de conflictos, dotado de la más moderna
infraestructura tecnológica a fin de materializar un centro de comando y
control perfectamente enlazado con todos los organismos de la estructura
de la seguridad nacional.
Al finalizar este trabajo investigativo, la propuesta presentada en el
mismo, pretende contribuir a la modernización del país en el ámbito de
la seguridad y defensa nacional, tomando en cuenta el rol a
desempeñar por parte de la Secretaría General del COSENA a partir
del segundo quinquenio del Siglo XXI, en el marco de un nuevo
Sistema de Seguridad Nacional.
Latinoamérica, en su visión prospectiva para construir un futuro
promisorio, propugna la integración, la solidaridad y el multilateralismo,
aspectos relevantes que se constituyen en el fundamento sobre el cual
se va afirmando la democracia, el pluralismo, la institucionalidad, la
equidad, la paz y el progreso de los pueblos.
Para lograr un Estado-nación fuerte y seguro en los ámbitos externo e
interno, se requiere fundamentalmente de organismos de la seguridad
y defensa debidamente consolidados en una adecuada estructura de
la seguridad nacional producto de una legislación nacional moderna,
coherente y pragmática.
Ahora que el Ecuador, a partir de Octubre de 2006 se apresta a
participar en un nuevo proceso democrático, es cuando debe aflorar
esa profunda convicción cívica para fortalecer la conciencia nacional a
fin de establecer como prioridad del Estado, la modernización de la
estructura de seguridad nacional, sobre una sólida legislación en
seguridad y defensa que responda a los altos intereses de la nación
ecuatoriana.