1 fondos de pasivos de entidades distritales: una activa fuente de gasto ineficiente david luna...
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FONDOS DE PASIVOS DEENTIDADES DISTRITALES:
Una Activa Fuente de GastoIneficiente
DAVID LUNA SANCHEZ
Octubre 1o. de 2003
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FONDOS DE PASIVOSMARCO LEGAL
Fondo de Pasivos Laborales de la Empresa Distrital de Transportes Urbanos (EDTU). Creado por el Acuerdo 22 de Dic. 8 de 1990 y reglamentado por el Decreto 77 de Feb. 25 de 1991
Fondo Cuenta de Pasivos de la Empresa Distrital de Servicios Públicos (EDIS). Creado por el Acuerdo 41 de Dic. 30 de 1993 y reglamentado por los Decretos 157 de Mar. 25 de 1994, 202 de Abr. 19 de 1995 y 209 de Abr. 26 de 1995
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Fondo Pasivos Caja de Previsión Social Distrital (CPSD). En cumplimiento del Art. 236 de la Ley 100 de 1993 y de su Decreto Reglamentario 1890 de Oct. 31 de 1995, mediante las Resoluciones 03 de Dic.21 de 1995, 04 de Dic. 27 de 1995 y 01 de Ene. 24 de 1996, la Junta Directiva de la CPSD ordenó la liquidación de la Entidad. Como resultado de lo anterior, mediante el Acuerdo 28 de 1996 se creó el Fondo Pasivos CPSD como un rubro presupuestal de la Secretaría de Hacienda
Fondo Cuenta de Pasivos del Centro Distrital de Sistematización y Servicios Técnicos (SISE). Se creó mediante el Acuerdo 66 de Ago. 13 de 2002
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FONDO DE PASIVOS EDTUPrincipales Características
Como cuenta especial en el presupuesto y en la contabilidad financiera de la Secretaría de Hacienda fue creado para:
Pagar las liquidaciones, indeminizaciones y condenas laborales a favor de los ex funcionarios de la EDTU
Pagar las deudas de pensiones y cesantías que tenía la EDTU con el FAVIDI y la Caja de Previsión Social Distrital
Condonar las deudas que tenía la EDTU con otras Entidades Distritales
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FONDO DE PASIVOS EDTUPrincipales Características
Asumir los pasivos que tenía la EDTU con Entidades Nacionales y Extranjeras
Garantizar el pago de las deudas que tenía la EDTU con todos sus acredores
Ingresar los recursos originados en la venta o arrendamiento de los bienes muebles o inmuebles de propiedad de la EDTU y en los derechos obtenidos en la liquidación de la EDTU, así como los rendimientos financieros que obtenga con la inversión de estos recursos
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FONDO DE PASIVOS EDISPrincipales Características
Como cuenta especial en el presupuesto y en la contabilidad financiera de la Secretaría de Hacienda, fue creado para:
Pagar las prestaciones sociales e indemnizaciones laborales a favor de los ex funcionarios de la EDIS, así como las reliquidaciones de éstas y las de salarios y las obligaciones convencionales pendientes de pago
Asumir los pagos de nóminas transitorias de los pensionados convencionales, de abonos a las pensiones de invalidez y de jubilación y de nóminas de pensión sanción
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FONDO DE PASIVOS EDISPrincipales Características
Pagar las deudas que la EDIS haya adquirido con terceros a cualquier título
Pagar las obligaciones pecuniarias originadas en condenas judiciales de tipo laboral, administrativas y otra índole que se dicten contra la EDIS, así como las que surjan de conciliaciones judiciales y extrajudiciales
Atender el servicio de la deuda contratado por la EDIS
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FONDO DE PASIVOS EDISPrincipales Características
Ingresar los recursos producto de: la venta de bienes muebles o inmuebles de propiedad de la Empresa y de la explotación o uso de los mismos, las transferencias del presupuesto Distrital, la recuperación de cartera de servicios prestados por la EDIS, arrendamientos y derechos de uso de plazas de mercado, responsabilidades fiscales, participación del Distrito en las concesiones de cementerios y hornos crematorios y los rendimientos financieros que obtenga con la inversión de estos recursos,
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FONDO DE PASIVOS CPSDPrincipales Características
La Secretaría de Hacienda no aportó la información solicitada sobre este particular, tan sólo se limita a indicar que “está destinado a cubrir los gastos de liquidación de la Caja de Previsión Social del Distrito” y que con cargo a este Fondo de Pasivos asumirá las condenas que surjan contra la CPSD que se liquidó y las obligaciones existentes y las futuras que surjan con ocasión de dicha liquidación
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FONDO DE PASIVOS SISEPrincipales Características
Como cuenta especial en el presupuesto de la Secretaría de Hacienda, sin personería jurídica, está encargado de:
Pagar las cuentas por liquidaciones, indemniza-ciones, derechos convencionales o legales, condenas laborales y otras acreencias a cargo del SISE
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FONDOS DE PASIVOSCaracterísticas Comunes
No tienen el carácter de Entidades y por ende no hacen parte de la estructura y del organigrama del Distrito
Son Fondos Cuenta dentro del presupuesto de la Secretaría de Hacienda y como tales constituyen cuentas especiales en el presupuesto y la contabilidad financiera de esa Secretaría
A partir de la creación del Fondo de Pensiones Públicas del Distrito, los Fondos de Pasivos ya no se encargan del pago de pensiones
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FONDOS DE PASIVOSCaracterísticas Comunes
Se crean con la finalidad de reconocer y pagar las acreencias a cargo de las Entidades suprimidas o en proceso de liquidación y las sentencias que se dicten contra las mismas
Sólo dejan de existir cuando se extinguen las obligaciones derivadas de su objeto y cuando terminen los procesos judiciales iniciados por los exfuncionarios de las entidades liquidadas
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GASTOS ASUMIDOS CON CARGO A FONDOS DE PASIVOS
La Secretaría de Hacienda no suminitró la información sobre la discriminación detallada de los distintos tipos de gastos que se han asumido con cargo a los Fondos de Pasivos desde su creación hasta la fecha, ni presentó las cifras a precios constantes de 2002, tal como se le solicitó, sólo optó por presentar los valores totales ejecutados en cada año por cada Fondo de Pasivos a precios corrientes del respectivo año. Esta situación no le permite al Concejo efectuar un examen riguroso sobre la eficiencia con la cual la Administración ha ejecutado gastos no asociados con las obligaciones a cargo de las Entidades que se suprimieron o se están liquidando
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GASTOS FONDO DE PASIVOS EDTU1991 – 2002 (Millones$ Corrientes)
Año Apropiado Ejecutado % Ejecución1991 951 951 100%1992 310 239 77%1993 765 475 62%1994 140 106 75%1995 168 117 70%1996 1.000 572 57%1997 3.408 2.179 64%1998 2.100 1.930 92%1999 2.280 2.241 98%2000 3.315 3.059 92%2001 2.585 2.243 87%2002 300 227 76%
TOTAL 17.322 14.339 83%
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GASTOS FONDO DE PASIVOS EDTU1991 – 2002 (Millones$ Constantes 2002)
Año Apropiado Ejecutado % Ejecución1991 4.888 4.888 100%1992 1.271 980 77%1993 2.563 1.591 62%1994 382 289 75%1995 385 268 70%1996 1.880 1.075 57%1997 5.453 3.486 64%1998 2.877 2.644 92%1999 2.850 2.081 98%2000 3.812 3.518 92%2001 2.766 2.400 87%2002 300 227 76%
TOTAL 29.427 24.169 83%
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GASTOS FONDO DE PASIVOS EDIS1994 – 2002 (Millones$ Corrientes)
Año Apropiado Ejecutado % Ejecución1994 5.847 5.847 100%1995 15.896 15.896 100%1996 8.000 7.210 90%1997 8.806 8.673 98%1998 8.450 8.289 98%1999 9.160 8.965 98%2000 10.500 10.309 98%2001 9.193 8.133 88%2002 700 642 92%
TOTAL 76.552 73.964 97%
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GASTOS FONDO DE PASIVOS EDIS1994 – 2002 (Millones$ Constantes 2002)
Año Apropiado Ejecutado % Ejecución1994 15.962 15.962 100%1995 36.402 36.402 100%1996 15.040 13.555 90%1997 14.090 13.877 98%1998 11.577 11.356 98%1999 11.450 11.206 98%2000 12.075 11.855 98%2001 9.837 8.702 88%2002 700 642 92%
TOTAL 127.132 123.558 97%
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GASTOS FONDO DE PASIVOS CPSD1997 – 2002 (Millones $ Corrientes)
Año Apropiado Ejecutado % Ejecución1997 13.109 13.109 100%1998 4.250 4.250 100%1999 3.800 3.442 91%2000 1.134 1.099 97%2001 987 796 81%2002 691 368 55%
TOTAL 23.971 23.064 96%
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GASTOS FONDO DE PASIVOS CPSD1997 – 2002 (Millones$ Constantes 2002)
Año Apropiado Ejecutado % Ejecución1997 20.974 20.974 100%1998 5.823 5.823 100%1999 4.750 4.303 91%2000 1.304 1.264 97%2001 1.056 852 81%2002 691 368 55%
TOTAL 34.598 33.583 96%
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TOTAL GASTOS FONDOS DE PASIVOSDESDE CREACION HASTA DIC. 2002
(Millones$ Corrientes)
Fondo Cuenta Apropiado Ejecutado % Ejecución
EDTU 17.322 14.339 83% EDIS 76.552 73.964 97% CPSD 23.971 23.064 96%
TOTAL 117.845 111.367 95%
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TOTAL GASTOS FONDOS PASIVOSDESDE CREACION HASTA DIC. 2002
(Millones$ Constantes 2002)
Fondo de Pasivos Apropiado Ejecutado % Ejecución
EDTU 29.247 24.169 83% EDIS 127.132 123.558 97% CPSD 34.598 33.583 96%
TOTAL 191.157 181.309 95%
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PROCESOS VIGENTES A MAR/03 EN CONTRA DE LA EDTU (Millones$ Corrientes 2003)
Pretensiones No. Procesos CuantíaReintegro de Funcionarios 10 49’Pensión Sanción 7 162’Moratorias 1 2’Reliquidaciones 2 15’Indemnizaciones 3 40’Reajuste de Liquidaciones 1 25’TOTAL 24 293’
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PROCESOS VIGENTES A MAR/03 EN CONTRA DE LA EDIS (Millones$ Corrientes 2003)
Pretensiones:
Pensiones de jubilación, Pensión sanción, Reintegro de Funcionarios, Intereses de mora, Reajuste de prestaciones y pensiones, Mesadas, Indenmizaciones, Reliquidación de pensiones, Costas procesales y Salarios
No. Procesos: 32
Cuantía: Más de $575 Millones
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PROCESOS VIGENTES A MAR/03 EN CONTRA DE LA CPSD (Millones$ Corrientes 2003)
Pretensiones No. Procesos CuantíaPensión Sanción y Reliquida-ción de Prestaciones 37 885’Pensión Sanción 15 360’Pensión Convencional 9 155’Pensión Sanción y Dotaciones 1 20’Reintegro de Funcionarios 5 100’Nulidad Supresión de Cargos 24 495’Levantamiento de Fuero Sindical 1 30’Cesantías 1 30’
Continúa ......
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PROCESOS VIGENTES A MAR/03 EN CONTRA DE LA CPSD (Millones$ Corrientes 2003)Continuación ...
Pretensiones No. Procesos CuantíaReintegro y Pensión Sanción 2 40’Pensión por Invalidez 2 45’Reintegro, Salarios y Prestac. 1 15’Nulidad Valores Pagados 1 10’Adquisición de Inmueble 1 45’Nulidad de Resoluciones 1 20’No Determinada 3 80’Violación Derechos Colectivos 1 Sin
TOTALES 105 2.330’
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TOTAL PROCESOS VIGENTES A MAR/03 EN CONTRA DE FONDOS DE PASIVOS
(Millones$ Corrientes 2003)
Fondo de Pasivos No. Procesos Cuantía
EDTU 24 293’EDIS 32 575’CPSD 105 2.330’
TOTALES 161 3.198’
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FONDOS DE PASIVOSObservaciones sobre Gastos
FONDO DE PASIVOS CPSD
A pesar de que el 16 de Sept/02, según Decreto 370 de Ago 30/02, se ordenó la liquidación definitiva de la CPSD, se observa que para el año 2003 este Fondo de Pasivos dispone de una partida de $227.3 millones para nómina paralela (personal supernumerario), la cual está incluida dentro de las reservas presupuestales constituidas por la Secretaría de Hacienda a Dic. 31 de 2002
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FONDOS DE PASIVOSObservaciones sobre Gastos
FONDO DE PASIVOS CPSD
Como muestra clara de la “ejecución de papel” que las Entidades Distritales realizan al finalizar cada vigencia, se estableció que el 6 de Dic/02, mediante la orden de prestación de servicios No.449, se contrataron los servicios de un archivista por $30 millones, pactando su ejecución entre el 23 de Dic/02 y el 22 de Dic/03. Lo que demuestra que con cargo al presupuesto del año 2002 se asumen compromisos que deberían imputarse al presupuesto de la vigencia 2003
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FONDOS DE PASIVOSObservaciones sobre Gastos
FONDO DE PASIVOS SISE
Como si se tratara de una bolsa de empleo con cargo a este Fondo, entre el cierre de 2002 y los primeros tres (3) meses de 2003 se ordenó contratar un total de 30 personas así: 17 por órdenes de servicio, 3 por contrato de prestación de servicios y 10 como supernumerarios. Esto sin incluir 16 funcionarios que conforman la planta de personal asignada al mismo. Esta situación hace suponer que se suprimieron cargos de funcionarios que se requerían y en cambio se optó por contratar discrecionalmente a nuevo personal
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Observaciones de la Contraloríasobre el Fondo de Pensiones
Públicas del Distrito Capital
Los principales aspectos que resalta la Contraloría Distrital del informe sobre la auditoría practicada en Sept. de 2002 son los siguientes:
Se evidencia falta de planeación e implementación de procesos y procedimientos para cumplir con las actuaciones, transacciones y operaciones adminis-trativas, jurídicas, financieras y contables, lo que genera demoras en los reconocimientos pensionales y dilación en el cobro de cuotas partes pensionales a otras entidades.
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Continuación ...
Observaciones de la Contraloría No existe información confiable para el cobro de
cuotas partes pensionales, ni cuantificación de los valores a pagar y a cobrar a las entidades concurrentes, ni discriminación por entidades o tiempo cobrado, lo cual podría constituir detrimento al patrimonio del Distrito
El Distrito cuenta con 14.300 pensionados activos a cargo del Fondo de Pensiones Públicas, con un pasivo pensional reconocido de $3.8 Billones sobre una proyección de 26 años, para lo cual sólo cuenta con reservas por $86.000 millones: $55.000 millones del Fondo de Pensiones Públicas y $31.000 del FONPET.
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Continuación ...
Observaciones de la Contraloría Las reservas para el pago pensional han sido
afectadas por el incumplimiento de las entidades que adeudan cuotas partes al Distrito y de la Nación al no realizar oportunamente las transferencias
Debido a la falta de información histórica y de eficientes controles en el manejo contable y financiero, no hay certeza sobre las transferencias que la Nación ha realizado al Fondo de Pensiones Públicas por el pago del reajuste ordenado por la Ley 6a. de 1992, ya que el Ministerio de Educación se niega a transferirlos argumentando que ya lo hizo
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Continuación ...
Observaciones de la Contraloría No han existido reglas claras en el empalme de
funciones y la entrega de información entre el FAVIDI y el Fondo de Pensiones Públicas, lo que puede generar pagos indebidos, el no recaudo de recursos, la pérdida de información y eventuales litigios en contra del Distrito. Situación que de no resolverse puede llevar a una crisis financiera de díficil solución
Existen represamientos en los trámites de reconocimientos de pensiones, derechos de petición, recursos y solicitudes de reliquidaciones que han derivado en el incumplimiento de los términos legales establecidos y pueden acarrear acciones judiciales que comprometan recursos del Distrito
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Continuación ...
Observaciones de la Contraloría Se evidenció en Sept. de 2002 que personas fallecidas
figuraban en nómina como pensionados activos
No se evidenció gestión alguna de la Secretaría de Hacienda ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para hacer efectivo el giro de $11.173,3 millones de la vigencia 2002, conforme al art. 2o. de la Ley 549 de 1999
El FAVIDI y la Secretaría de Hacienda no habían suscrito el acta definitiva de recibo de procesos y no se había identificado el inventario de procesos en curso, lo que induce a un alto riesgo en el vencimiento de términos procesales y eventuales fallos adversos y posible detrimento por una inadecuada representación judicial
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Continuación ...
Observaciones de la Contraloría
Se evidenció que aparecen 1.880 pensionados sustitutos sin causante, a los que se les ha pagado las mesadas, generándose alto riesgo por no tener certeza sobre la idoneidad de los pagos efectuados
No obstante que la Secretaría de Hacienda tuvo conocimiento de que FAVIDI realizó pagos por reajuste sin tener derecho a ellos, ésta no había realizado la correspondiente identificación, depuración ni había impuesto los correctivos necesarios para subsanar esa irregularidad
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Continuación ...
Observaciones de la Contraloría
Se evidenció que no se cuenta con un procedimiento frente a los dineros manejados en el encargo fiduciario, que fije las políticas de la Secretaría de Hacienda en la administración de los recursos que brinden mayor rentabilidad, seguridad y liquidez, muestra de ello es que entre julio y septiembre de 2002 se produjo una reducción significativa en la rentabilidad de los recursos del Fondo y ésta no formuló ninguna objeción acerca de esta situación, a pesar de estar enterada de la conformación del portafolio de inversiones
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CONCLUSIONES Aunque no fue posible contar con información
desagregada sobre la forma como se discriminaron los gastos asumidos con cargo a los Fondos de Pasivos de EDTU, EDIS y CPSD, debido a que la Secretaría de Hacienda no la suministró, lo que si queda demostrado es que la liquidación de estas Entidades ha representando para el Distrito el tener que asumir con cargo al presupuesto las pérdidas acumuladas producto del desgreño administrativo de anteriores administraciones. Situación que se agravó por los errores en el despido de funcionarios y en la liquidación de sus salarios, prestaciones y pensiones
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CONCLUSIONES Las cifras indican que entre los años 1991 y 2002 el
Distrito ha destinado $111.367 millones de pesos corrientes (es decir $181.309 millones de pesos del 2002) para cubrir la liquidación de la EDTU, la EDIS y la CPSD, lo cual necesariamente ha incidido en dejar de aplicar gran parte de estos recursos en la atención de necesidades prioritarias en salud, educación, bienestar social, seguridad, movilidad, etc.
Como si lo anterior no fuera suficiente, el Distrito debe enfrentar más de 160 demandas laborales de exfuncionarios de esas tres (3) entidades, cuyas pretensiones se estiman en cerca de $3.200 millones
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CONCLUSIONES
A pesar de que los Fondos de Pasivos sólo representan rubros específicos dentro del presupuesto de la Secretaría de Hacienda, ello no ha sido obstáculo para que los recursos de estos Fondos se hayan destinado para incrementar gastos de personal, cuando en sana lógica su funcionamiento debería asumirse con el personal de planta de la Secretaría de Hacienda. Esto sin contar que a través de estos Fondos se asumen gastos de servicios públicos, celulares, papelería, llantas y otros
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CONCLUSIONES Son preocupantes los resultados que se desprenden de la
auditoría practicada por la Contraloría Distrital ya que las reservas que amparan el pasivo pensional del Distrito ($86.000 millones) sólo respaldan el 2,3% del pasivo pensional reconocido sobre una proyección de 26 años ($3.8 Billones)
Igualmente, merecen especial atención las situaciones relacionadas con el Fondo Público de Pensiones del Distrito en cuanto al pago de mesadas a pensionados fallecidos, la presencia de 1.880 pensionados sin sustitutos causantes y el pago de reajustes injustificados
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CONCLUSIONESAdvierte la Contraloría sobre la falta de gestión por parte de la Secretaría de Hacienda en el cobro y recaudo de las cuotas partes pensionales que adeudan las distintas entidades territoriales al Distrito, respecto del cobro de transferencias a la Nación y el pago de esas cuotas a otras entidades, que pueden llevar no sólo a la pérdida de recursos sino a un eventual detrimento patrimonial
Los represamientos en los trámites de reconocimiento de pensiones, derechos de petición, recursos, reliquidaciones y el hecho de no contar con un inventario cierto sobre los procesos en curso pueden inducir al vencimiento de términos, a fallos adversos y a un posible detrimento patrimonial por una inadecuada representación judicial de los intereses del Distrito
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CONCLUSIONES Resulta altamente preocupante que siendo la
Secretaría de Hacienda la entidad que en el orden Distrital cuenta con la mayor experiencia y capacidad para administrar los enormes recursos financieros con que cuenta la ciudad y para garantizar la mayor rentabilidad, seguridad y solidez de sus inversiones, no haya objetado la baja rentabilidad que entre julio y septiembre de 2002 produjeron los dineros que se manejaron en el portafolio de inversiones del encargo fiduciario contratado para el manejo de los recursos del Fondo Público de Pensiones del Distrito
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RECOMENDACIONES El gobierno Distrital está en mora de presentarle a
la ciudad, al Concejo y a los Organos de Control un informe completo y detallado sobre cuál ha sido el manejo que se le ha dado a los recursos del presupuesto que, desde 1991 hasta hoy, se han destinado a los Fondos de Pasivos creados para atender los compromisos de las Entidades que han sido suprimidas y objeto de liquidación, así como sobre los ingresos que ha obtenido con la venta de los bienes muebles e inmuebles de propiedad de las Entidades extinguidas y los errores cometidos en estos procesos
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RECOMENDACIONES La falta de claridad en cuanto a la forma como la
Administración parece haber asumido gastos que no corresponden a los compromisos propios de la liquidación de las Entidades, principalmente en cuanto a contratación de personal para labores eminentemente administrativas y otros gastos de funcionamiento, amerita una auditoría por parte de la Contraloría Distrital, en la medida en que los recursos destinados a los Fondos de Pasivos no pueden servir como una fuente adicional para financiar o camuflar gastos corrientes que de otra forma deben imputarse a rubros de Servicios Personales, Aportes Patronales y Gastos Generales
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RECOMENDACIONES Es necesario evaluar la conveniencia de centralizar
en una sola dependencia de la Secretaría de Hacienda el manejo de los recursos presupuestales que se apropian para los Fondos de Pasivos de forma que se generen economías de escala, (principalmente en cuanto a costos de personal) y haya más transparencia en los gastos que se asumen con cargo a los recursos del presupuesto por este concepto. Pues no parece tener mucho sentido que la representación judicial del Distrito para atender los casos de la EDIS, CPSD y EDTU
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RECOMENDACIONESesté en cabeza de tres (3) instancias diferentes (Subdirección de Proyectos Especiales y Dirección Jurídica de la Secretaría de Hacienda y Dirección de Asuntos Judiciales de la Alcaldía Mayor) y que, además, la ordenación del gasto de todos los Fondos esté asignada a la Dirección Administrativa y Financiera de la Secretaría de Hacienda
Es preciso que la Secretaría de Hacienda adopte políticas y criterios precisos sobre el manejo que debe darse a los recursos del presupuesto que se asignen a los Fondos de Pasivos, de manera que se haga evidente la racionalización y la eficiencia en el gasto
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RECOMENDACIONES Es necesario que la Secretaría de Hacienda
establezca un plan de contingencia orientado a resolver y superar las múltiples observaciones que formuló la Contraloría Distrital en cuanto a planeación, procesos y procedimientos; flujo, calidad y cantidad de la información sobre procesos en curso; cobro y pago de cuotas partes pensionales a las entidades concurrentes; cobro de transferencias a la Nación; pago, reliquidación y reconocimiento de pensiones; atención a peticiones; resolución de recursos y control sobre el protafolio de inversiones del encargo fiduciario
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FONDOS DE PASIVOS DEENTIDADES DISTRITALES:
Una Activa Fuente de GastoIneficiente
DAVID LUNA SANCHEZ
Octubre 1o. de 2003