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Gobierno y Gasto Federalizado en 2011

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓNUNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL

SERIE: EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2011. No. 3

SERIE: EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2011

Cuaderno 3

Gobierno y Gasto Federalizado en 2011

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL

UNIDAD DE EVALUACIÓN Y CONTROL Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación LXII Legislatura, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión Av. Congreso de la Unión 66, edificio “G” Piso 2 Col. El Parque, Del. Venustiano Carranza C.P. 15960, México, D.F. La Economía Mexicana y las Finanzas Públicas en 2011 México, diciembre de 2012. La versión electrónica de este documento se encuentra disponible en el sitio web de la Unidad de Evaluación y Control: http://uec.diputados.gob.mx o www.diputados.gob.mx/UEC

COMISIÓN DE VIGILANCIA DE LA AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN

Presidente Dip. José Luis Muñoz Soria (PRD)

Secretarios

Dip. Kamel Athie Flores (PRI)Dip. Manuel Añorve Baños (PRI)

Dip. Lourdes Eulalia Quiñones Canales (PRI) Dip. Patricia Elena Retamoza Vega (PRI)Dip. Julio Cesar Lorenzini Rangel (PAN)

Dip. Elizabeth Oswelia Yáñez Robles (PAN) Dip. Alfa Eliana González Magallanes (PRD)

Dip. Carlos Octavio Castellanos Mijares (PVEM) Dip. Ricardo Monreal Ávila (MC) Dip. Lucila Garfias Gutiérrez (NA)

Integrantes

Dip Rubén Acosta Montoya (PVEM) Dip. José Martín López Cisneros (PAN) Dip. Marcos Aguilar Vega (PAN) Dip. Javier López Zavala (PRI) Dip. Alfredo Anaya Gudiño (PRI) Dip. José Sergio Manzur Quiroga (PRI)

Dip. Elsa Patricia Araujo de la Torre (PRI) Dip. José Luis Márquez Martínez (PRI) Dip. Victor Manuel Bautista López (PRD) Dip. Heberto Neblina Vega (PAN)

Dip. José Alberto Benavides Castañeda (PT) Dip. Pedro Porras Pérez (PRD) Dip. Minerva Castillo Rodríguez (PRI) Dip. Lizbeth Eugenia Rosas Montero (PRD) Dip. Verónica García Reyes (PRD) Dip. Martha Leticia Sosa Govea (PAN)

Dip. Mariana Dunyaska García Rojas (PAN) Dip. Carlos Sánchez Romero (PRI) Dip. Gerardo Xavier Hernández Tapia (PRI)

Dr. Alejandro Romero Gudiño

Titular de la Unidad de Evaluación y Control

H. CÁMARA DE DIPUTADOS

MESA DIRECTIVA

Presidente Dip. Francisco Agustín Arroyo Vieyra (PRI)

Vicepresidentes

Dip. Patricia Elena Retamoza Vega (PRI) Dip. José González Morfín (PAN) Dip. Aleida Alavez Ruíz (PRD)

Secretarios

Dip. Tanya Rellstab Carreto (PRI) Dip. Xavier Azuara Zuñiga (PAN)

Dip. Angel Cedillo Hernández (PRD) Dip. Javier Orozco Gómez (PVEM)

Dip. Magdalena del Socorro Nuñez Monreal (PT) Dip. Merilyn Gómez Pozos (MC)

Dip. Fernando Bribiesca Sahagún (NA)

JUNTA DE COORDINACIÓN POLÍTICA

Presidente Dip. Luis Alberto Villarreal García

Coordinador del Partido Acción Nacional

Dip. Manlio Fabio Beltrones Rivera Coordinador del Partido Revolucionario Institucional

Dip. Silvano Aureoles Conejo

Coordinador del Partido de la Revolución Democrática

Dip. Arturo Escobar y Vega Coordinador del Partido Verde Ecologista de México

Dip. Alberto Anaya Gutiérrez

Coordinador del Partido del Trabajo

Dip. Ricardo Monreal Ávila Coordinador del Partido Movimiento Ciudadano

Dip. Lucila Garfias Gutiérrez

Coordinadora del Partido Nueva Alianza

GOBIERNO Y GASTO FEDERALIZADO EN 2011

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Contenido Presentación .................................................................................................................................................................. 7 1. Situación de la Seguridad Pública en México ........................................................................................................ 9

1.1 Tipología de los delitos ............................................................................................................................... 10 1.2 Resultados generales en materia de Seguridad Pública ............................................................................. 15 1.3 Resultados específicos de la Seguridad Pública .......................................................................................... 19

2. Temas Relevantes para el Análisis del Gasto Federalizado ................................................................................ 29

2.1 Crecimiento regional desigual .................................................................................................................... 29 2.2 Dimensiones de Pobreza en los estados .................................................................................................... 32 2.3 Inversión Extranjera Directa a nivel regional .............................................................................................. 34 2.4 Competitividad regional ............................................................................................................................. 35 2.5 Calidad de la información presupuestal ..................................................................................................... 37 2.6 Transparencia y buen gobierno .................................................................................................................. 38 2.7 Aumento de la deuda pública ..................................................................................................................... 40 2.8 Evolución Gasto Federalizado ..................................................................................................................... 44 2.9 Aplicación del Ramo General 33 por Fondo de Aportaciones .................................................................... 50 2.10 Recursos transferidos a los estados vía Convenios ................................................................................ 52

3. Resultados de la Fiscalización a Fondos del Ramo 33 ........................................................................................ 55

3.1 Auditorías al Fondo para la Educación Básica ............................................................................................ 55 3.2 Auditorías al Fondo para la Educación Tecnológica ................................................................................... 58 3.3 Auditorías al Fondo de Salud ...................................................................................................................... 59 3.4 Auditorías al Fondo de Aportaciones Múltiples ......................................................................................... 61

4. Reflexiones para el Trabajo de Fiscalización ...................................................................................................... 65


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Presentación En el debate nacional, las relaciones intergubernamentales han ocupado un lugar preponderante, sobre todo por la necesidad de mejorar los mecanismos y estrategias de coordinación que permitan mejorar los resultados de políticas públicas, pero también por la urgencia de mejorar la transparencia, rendición de cuentas y fiscalización de los recursos federales que son transferidos a entidades federativas y municipios en el marco de la Ley de Coordinación Fiscal y del Presupuesto de Egresos de la Federación, entre otras disposiciones legales. En ese contexto, la Unidad de Evaluación y Control (UEC) de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF), elaboró este tercer Cuaderno dentro de la Serie “Evaluación de la Cuenta Pública 2011”, el cual tiene por objeto analizar los resultados de dos temas que son centrales para la agenda legislativa: la seguridad pública y el gasto federalizado. El análisis que se presenta en este documento, se desarrolló bajo un enfoque de evaluación de la fiscalización superior y de identificación de áreas de oportunidad para mejorar el impacto del trabajo de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en la revisión de la Cuenta Pública. En ese sentido, se exponen diversos indicadores que se recuperan tanto de la Cuenta Pública como de otras fuentes primarias de información. El documento se integra de cuatro capítulos, el primero de los cuales se dedica a la revisión de los principales temas e indicadores que caracterizan al sector Seguridad Pública. El segundo, se aboca a la revisión de conceptos, estrategias y resultados de la aplicación de los recursos que se transfieren a entidades federativas y municipios, por sus diferentes vertientes, analizando diversos indicadores económicos y presupuestales. El tercer capítulo refiere las principales conclusiones obtenidas de los informes del resultado de las auditorías practicadas por la Auditoría Superior de la Federación a cuatro fondos del Ramo General 33 (FAEB, FAETA, FASSA y FAM), en el marco de lo establecido en el Presupuesto de Egresos de la federación. Finalmente, se incluye una pequeña sección de reflexiones y recomendaciones, que se construyó a partir del análisis del gasto federalizado y su fiscalización superior.


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1. SituacióndelaSeguridadPúblicaenMéxico

l estado de derecho es uno de los valores centrales para dotar de sentido funcional y operativo el anhelo de toda persona que vive en una comunidad de que se encuentre a salvo y pueda llevar su proyecto de vida y que, por lo tanto, en sus relaciones económicas,

sociales, políticas e intelectuales con sus semejantes se respeten sus derechos en cada momento respecto de los contratos formales y sustantivos que se construyen a diario por intermedio de esas relaciones. La revolución francesa, según Hegel y Goethe marcó un paso gigantesco en la evolución histórica de la humanidad al poner en el centro del debate de la convivencia social, la divisa “igualdad, libertad y fraternidad”, algo que sólo podía llevarse a cabo bajo una sociedad democrática con división de poderes, y bajo la más amplia igualdad económica posible entre los individuos. Puede considerarse que este ideal es base de un estado de derecho avanzado y democrático. Hegel y después Marx llevaron tan lejos la bandera democrática, que propusieron elegir mediante procesos electorales, no sólo al titular del Poder Ejecutivo y los Legisladores, sino también a los Jueces, es decir, a los miembros relevantes del Poder Judicial. En esta visión, un estado de derecho avanzado requería de mecanismos democráticos amplios y de instituciones sólidas que lo garantizaran. El anhelo de una persona de encontrarse salvo y llevar su proyecto de vida puede no cumplirse si se rompe el estado de derecho, o este en la práctica funciona mal. Dos son los factores más constantes que existen al interior de una comunidad para que no se respete el estado de derecho. Por un lado, la asimetría de poder económico, político y social existente entre los distintos grupos de la sociedad y, por otro, el nacimiento de la expansión de la delincuencia.

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EVALUACIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA 2011

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La desigualdad y el estado de derecho Una sociedad con amplia desigualdad en la distribución del poder económico, impide el funcionamiento fluido del estado de derecho, en la que sólo hay igualdad en la forma, pero no en la sustancia. Un empresario que ha acumulado riqueza, tiene una posición de dominio al negociar un contrato privado laboral con un trabajador que carece de medios de subsistencia. Si no llegan a un acuerdo en la negociación, el empresario puede esperar un tiempo suficiente, en virtud de que posee riqueza acumulada, mientras que al trabajador le amenaza su situación improrrogable. La desigualdad distributiva de la riqueza opera en favor de una de las partes y en detrimento de la otra parte, situación que revela que la igualdad formal‐jurídica no se traduce en una igualdad de facto. Pueden citarse ejemplos diversos, pero todos confirmarían que la desigualdad actúa en favor de aquellos que cuentan con más capacidad económica, y en contra de aquellos que no tienen suficiente, la resultante es que una economía de mercados privados, conduce a grandes asimetrías distributivas de poder económico y, en último término, conduce a limitar la igualdad de oportunidades entre los individuos. El otro factor que puede contribuir a una ruptura del estado de derecho es la delincuencia, por ser un elemento disruptivo del orden social fundado en la igualdad jurídica. La delincuencia en cualquiera de sus definiciones, tiene como rasgo distintivo afectar directamente el estado de derecho, poniendo con ello en riesgo, no sólo el pacto social de la comunidad, sino evitando que los individuos se encuentren a salvo y puedan llevar adelante su proyecto de vida. La desigualdad distributiva y la delincuencia son hechos que afectan la Seguridad Jurídica, la Seguridad Social, la Seguridad Humana, la Seguridad Nacional, la Seguridad Económica, La Seguridad Política, y la Seguridad Pública. En este documento, sólo trataremos incidentalmente el factor de la delincuencia, sin negar que el otro factor pueda ser muy relevante.

1.1 Tipología de los delitos

Los delitos comunes La delincuencia tiene manifestaciones singulares, en muchos casos las trasgresiones a la ley son visibles directamente para los afectados, tal es el caso de los delitos comunes, como un robo directo o un asalto. Los rasgos comunes de te tipo de delitos, son: a) carácter aleatorio o fortuito del delito, b) tiene dimensión pequeña, c) implica violencia física no organizada d) el botin suele ser pequeño.1

1 Excepto en situaciones inusuales en que muchos individuos en forma masiva se vuelcan a delinquir, como los saqueos.


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Delito de cuello blanco y crimen financiero de alto impacto. Es un concepto desarrollado por el sociólogo estadounidense E. Sutherland quien definió el "delito de cuello blanco” como a aquellos ilícitos penales cometidos por sujetos de elevada condición social en el curso o en relación con su actividad profesional.2 El crimen financiero o corporativo, es una definición más amplia que la realizada por Sutherland, y lo utilizaremos para definir comportamientos económicos, de personas o grupos de personas, para erosionar en su beneficio o el de la corporación el patrimonio de sus clientes. Ejemplos de este caso fueron los delitos cometidos por Madoff, o los abusos de los bancos al establecer comisiones y créditos depredatorios encubiertos en formulas de matemática financiera compleja, por lo que los afectados ignoran, que su seguridad en este caso económica, se ha puesto en riesgo debido a que sólo hasta un futuro distante, se afectará su patrimonio, en virtud de que los impactos casi siempre tardan en manifestarse. En general, los llamados delitos de cuello blanco, tardan mucho en apreciarse y a primera vista no son claros, ni constatables por las personas que los sufren, pero no por ello son menos ciertos. El sociólogo James Coleman, en su tratado clásico The Criminal Elite: The Sociology of White Collar Crime, reveló la asimetría de manifestaciones de los crímenes y delitos convencionales o comunes, y de los denominados crímenes de cuello blanco. James Coleman demostró que los efectos económicos sociales que generó el Crimen de Cuello Blanco, que estuvo detrás de la crisis de las Sociedades de Ahorro y Préstamo de los años 1980´s, en los Estados Unidos, equivalen a los efectos económicos de los robos y delitos de la ciudad de Nueva York por 20 años consecutivos. El sufrimiento generado por el crimen de cuello blanco de parte de los bancos de inversión de Estados Unidos, que se asoció con la crisis hipotecaria subprime, por una práctica crediticia depredatoria y criminal incubada por años por dichos bancos, tiene muy pocos paralelos históricos, y es para personas de la talla de Paul Volcker, exasesor del presidente Obama, de una magnitud inconmensurable, que entre otras cosas tuvo como consecuencia elevar en 30 puntos porcentuales del PIB, la deuda del gobierno estadounidense, y por lo tanto de la sociedad, y duplicar la tasa de desempleo en ese país. Los costos sociales de ese quebranto financiero, prevalecerán por mucho tiempo en la sociedad americana.

2 El concepto fue ideado y presentado por E. Sutherland en la reunión anual organizada por la American Sociological Society que tuvo lugar en Filadelfia en diciembre de 1939.


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Es de llamar la atención que los crímenes financieros, se incuban en un ambiente de opacidad y de información asimétrica; de esta manera, la crisis financiera mundial que estalló en 2007 en los Estados Unidos y multiplicada por los bonos hipotecarios, se gestó por la lenta operación de un sistema de banca paralelo, que devino en un gigantesco banco sombra (shadow banking), de cuya existencia no supieron los reguladores financieros, o bien si lo supieron prefirieron ignorarlo por complicidad o negligencia.

Delitos asociados con delincuencia organizada Un tercer tipo de delitos de naturaleza muy compleja, en materia de seguridad pública son los asociados con el narcotráfico y la delincuencia organizada, en virtud de que combinan, facetas de crimen común, y de criminalidad de cuello blanco por el uso de mecanismos financieros como los de lavado de dinero. A este tipo de delitos pertenecen los actos de terrorismo, el financiamiento al terrorismo, el lavado de dinero, la corrupción sistémica, los genocidios, y los delitos de estado realizados por funcionarios de la más alta jerarquía política. Estos delitos pueden estar encubiertos por un manto de legalidad (colusiones económicas o políticas con propósito de delinquir), o pueden ser de gran violencia organizada (secuestro, narcotráfico), pueden tener un alto contenido político (fraude electoral), o constituir una abigarrada combinación, por ejemplo, una conspiración de poderes fácticos decididos a eliminar a un adversario político o económico peligroso, o bien pueden tener un carácter económico de planeación sofisticas (una venta a remate de activos públicos de elevado valor implícito realizada por funcionarios públicos coludidos), o puede tener un carácter social (represión a gran escala de los derechos humanos, invención de delitos de disolución social). A este conjunto de delitos, la UEC los denomina en la taxonomía del delito, como delitos macro‐estratégicos (y pueden ser formales como un cambio de norma que legaliza un acto de apropiación indebida o pueden ser informales). Un ejemplo de delito macro‐estratégico de carácter jurídico, puede estar asociado con la emisión de una norma de carácter secundario, con la finalidad expresa de crear una riqueza privada para una elite, y en la que su origen fue esa decisión técnico normativa. Cuando las autoridades financieras de México en 1983, emitieron una circular financiera, que prohibía a las tesorerías de los bancos nacionalizados, participar en el mercado de subastas primarias de valores gubernamentales (realizadas por Banco de México), tenían en mente con la precisión del frío cálculo, crear un negocio espectacular para la elite bursátil del país. Con esta disposición, las Casas de Bolsa participaban en las subastas de valores gubernamentales del Banco de México (Banxico) con los derechos exclusivos que les había otorgado la citada circular, en un contexto en que el gobierno, había firmado un acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI) que le impedía emitir dinero más allá de ciertos límites,


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por lo que el cuantioso déficit gubernamental de entonces (inicios de 1983) de 16% del PIB fue financiado por la emisión de deuda gubernamental, con títulos que las Casas de Bolsa adquirían en las citadas subastas, para revenderlas después a la tesorería de la banca nacionalizada obteniendo jugosas ganancias.

Este mecanismo específico de intermediación financiera, duró por lo menos siete años, y generó una transferencia de riqueza del Estado y de los bancos nacionalizados a los intermediarios bursátiles, lo que les permitió no sólo consolidarse como una elite de gran poder financiero, sino que les permitió poder comprar los bancos reprivatizados a precios menos caros de lo que indican los cálculos oficiales, ya que en estos últimos cálculos no estaba computada la venta de acciones bancarias CAP por un tercio del capital total a inversionistas privados, que el gobierno realizó antes de reprivatizar a los bancos.

Para dimensionar esta clase de delito macro‐estratégico‐normativo que enriqueció a la elite bursátil de México entre 1983 y 1990, y creó una nueva aristocracia financiera con visión empresarial de corto plazo, imagine el lector la situación hipotética siguiente meramente especulativa: ¿Qué habría pasado si el gobierno luego de firmar el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, hubiera emitido una normativa señalando que todas las importaciones de mercancías o commodities tuvieran que pasar forzosamente por la Central de Abastos? La consecuencia habría generado la creación de una élite comercial constituida por los dueños de los locales de la Central de Abastos.

Un procedimiento similar a esta situación hipotética fue realizado en los hechos por las autoridades financieras de México con la simple disposición normativa emitida en 1983 por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), de prohibir a los bancos nacionalizados participar en las subastas primarias de valores gubernamentales, en un contexto en que el único medio del gobierno para financiar su elevado déficit fiscal (16% del PIB a inicios de 1983) era la emisión de deuda a través de valores gubernamentales.

Otra posibilidad real de un delito macro‐estratégico, tiene que ver con la valuación de activos públicos, en el que una elite política empeñada en privatizar, a menudo deteriora intencionalmente el valor de los mismos, estableciendo un sistema de precios de transferencia sesgado, o impidiendo a la empresa pública su expansión a pesar de conocerse que existe un gran mercado potencial para sus productos (piénsese en el caso de la petroquímica de México), con lo que se desaprovecha dicho mercado potencial, y por lo tanto sus activos se deterioran a pesar de que el mercado interno de ese producto se expanda. Los empresarios compran esos activos públicos en subastas o licitaciones, en las que el precio de referencia del activo está claramente subvaluado, la adquisición es a remate, y pasados unos años los nuevos empresarios aprovechan el potencial económico del mercado ignorado en la valuación del activo público. La historia de las privatizaciones mundiales, demuestra muchos casos de ventas de activos públicos realizados de esta manera, y en el que el proceso es reforzado por disposiciones normativas, favorables a la constitución de monopolios privados o


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la instrumentación de esquemas de protección establecidos en las normas del procedimiento de enajenación del bien o activo público.

Utilizando el poder del Estado, se pueden cometer también delitos macro‐estratégicos por poderes fácticos, para deshacerse de empresarios incómodos. Un caso representativo fue el del financiero californiano, Michael Milken, el artífice del mercado de los bonos de baja denominación denominados Junk Bonds. Este financiero trabajaba en la empresa Drexel Burnham Lambert, y merced a su habilidad de trader y de estratega financiero, logró apropiarse del 75% del mercado de los Junk Bonds, con lo que se constituyó en una amenaza real para los poderes fácticos de Wall Street (Goldman Sachs, Dillon Read, Morgan Stanley, Paine Webber etcétera). En la lucha que siguió, los poderes fácticos de Wall Street, aprovecharon errores y cierta corrupción de Drexel, y bajo la influencia política que tenían en Washington, lograron acabar a Milken, haciendo que funcionarios gubernamentales lo encarcelaran, destruyendo su carrera como financiero.3

La siguiente figura muestra el despliegue de las tres modalidades de delito examinadas anteriormente (cuyo volumen en el diagrama es proporcional a su importancia), y que tanto afectan al estado de derecho, y en lo particular a la seguridad pública.

3 Es ilustrativo, el libro de Daniel Fischel “Payback: The Conspiracy to Destroy Michael Milken and his Financial Revolution”.

TAXONOMÍA DE LOS DELITOS (Importancia por dimensión del gráfico)

Delitos convencionales: robos y asaltos comunes

Elite Corporativa Criminal (financiera y no financiera)

Delito de Cuello Blanco

Fraude Controlado

Captura regulatoria

Abusos monopólicos

Corrupción

Delitos macro estratégicos

Narcotráfico

Delitos de Estado

Lavado de dinero

Financiamiento al terrorismo

Impunidad Política Sistémica

Impunidad económica sistémica (venta de activos públicos subvaluados, concesiones monopólicas, rescates financieros sin rendición de cuentas)

Fraude electoral

Impunidad de órganos autónomos por acciones sin rendición de cuentas


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La clasificación de los delitos en tres clases perfectamente definidas, permite ubicar la dimensión económica de cada tipo de delito, y con ello desarrollar estrategias de seguridad pública y combate al delito de manera más articulada, más racional y más precisa. De esta manera, se pueden desarrollar estrategias de combate al delito de manera global diferenciadas las estrategias particulares, elaboradas para cada uno de los tipos de delito específico El delito de cuello blanco se combate de una manera, que difiere ostensiblemente del combate al delito convencional, y éste a su vez se combate con otro tipo de estrategias.

1.2 Resultados generales en materia de Seguridad Pública Los principales resultados obtenidos por el gobierno en los aspectos de estrategia de seguridad pública y combate al delito son a grandes rasgos los siguientes:

a) Falta de información de las estrategias del gobierno desarrolladas para combatir los distintos tipos de delito y de sus resultados en forma integral y particular

Derivado de esta falta de articulación, se carece (o no se ha divulgado) de una matriz de riesgos de las estrategias generales, y particulares.

No hay un estudio costo‐eficiencia o costo‐beneficio, que compare las estrategias de seguridad pública del gobierno con otras alternativas.

b) Énfasis en resultados de eficiencia micro en materia de seguridad con el consiguiente

descuido de los daños colaterales generados por la estrategia de combate a la delincuencia organizada.

La estrategia en el periodo 2007‐2012, se enfocó a mostrar resultados cuantitativos en la detención de algunos de los principales líderes que ejercen la delincuencia organizada, especialmente de los narcotraficantes, dejando en segundo término las estrategias basadas en la reducción del tamaño del negocio económico que soporta al narcotráfico. Un defecto de esta estrategia es el uso mediático, centrándose en el número de detenciones, sin ofrecer datos sobre el tamaño del negocio, el abatimiento del flujo de la circulación de la droga y de los montos de dinero que son consustanciales a dicho flujo. Asimismo, han sido insuficientes los esfuerzos para informar con transparencia a la sociedad de los avances de los resultados estratégicos en materia de seguridad pública, en relación a los siguientes aspectos: dimensionamiento de los costos sociales y económicos de dicha estrategia, realización de estudios rigurosos que presenten los resultados de la evaluación de los daños colaterales de la estrategia de seguridad nacional aplicada por el gobierno en sus dimensiones económico‐sociales.


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c) Opacidad en las estrategias de seguridad para detectar los problemas de agente‐principal al interior de las instituciones de seguridad pública.

Las instituciones de seguridad pública son altamente vulnerables al problema agente‐principal. Este importante problema de la realidad social se refiere al conjunto de situaciones que se despliegan, cuando un agente económico, social o político con elevada jerarquía en la organización (principal) desconoce las particularidades de sus subordinados (agentes), por lo que al carecer de información sus decisiones pasan a depender crucialmente de los agentes, sin que conozca de manera oportuna la magnitud del desvío de las instrucciones respecto a los resultados. Los agentes o subordinados pueden informar de una realidad distinta de la que ocurre, por conveniencia propia de los agentes (por estar coludidos con el crimen organizado, por no convenir señalar deficiencias, por orientar las decisiones hacia lo más cómodo y no hacia el cumplimiento de objetivos poco claros, por elección hacia la ambigüedad etcétera). Es importante señalar, que en materia de combate a la delincuencia se tienen dos tipos de información; la primera es de calidad sobre los delincuentes y sobre la estructura operativa delincuencial, que debe mantenerse en secreto para evitar que los presuntos delincuentes la aprovechen en su beneficio, y la segunda, es información de calidad que tienen que tener los encargados de ejecutar las acciones de seguridad pública (en su calidad de principales), para dar instrucciones eficaces y eficientes a sus subordinados (o agentes). Muy poco se ha dado a conocer de la estrategia del gobierno para identificar la naturaleza de los principales problemas agente‐principal, que modelan el entorno actual de la seguridad púbica de México. Una condición sine qua non, para el éxito de una estrategia de seguridad pública, parte de reconocer con el mínimo detalle suficiente, la existencia del conjunto clave de problemas “agente‐principal” en el tema de la seguridad pública. El desconocimiento de aspectos operativos‐sustantivos, por parte de los encargados de la seguridad pública, sería fatal para realizar acciones efectivas en contra del crimen y los delitos.

d) Continuó prevaleciendo en la estrategia gubernamental la falta de un enfoque sistémico integral y horizontal de seguridad pública.

El enfoque sistémico horizontal, aborda tres fases cronológicas de las acciones de seguridad pública a saber: a) fase preventiva, b) fase de contención y c) fase de corrección; el enfoque sistémico vertical contiene las fases estructurales de la seguridad pública, integradas por: a) el desarrollo de una estrategia policial adecuada de impulso a las causas penales por parte de las fiscalías, b) las estrategias de combate a la base patrimonial de la delincuencia organizada c) la estrategia de combate a la corrupción en las estructuras del Estado y en las instituciones privadas ligadas a las primeras, de manera simultánea en los tres órdenes de gobierno federal, estatal y municipal (creación de una unidad de investigación patrimonial para cada una de esos


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tres órdenes de gobierno), d) Articulación de redes sociales y estatales coordinadas para diseñar esquemas institucionalizados de prevención del delito.

e) Se consolidó el marco institucional del país con baja rendición de cuentas.

En 2011, el índice de percepción de la corrupción en una escala de 0 (más corrupto) a 10 (menos corrupto), México obtuvo de Transparencia Internacional una calificación de 3.0 puntos, lo que indica que por cuarto año consecutivo México experimentó una baja en su calificación.

ENFOQUE SISTÉMICO HORIZONTAL Y VERTICALDE SEGURIDAD PUBLICA Y COMBATE AL DELITO

I. Enfoque vertical de combate a la delincuencia

1. Impulso riguroso al marco legal De las causas penales

2. Combate frontal a la base patrimonial del crimen organizado

Mapa sistémico

3. Combate frontal mediante unidades especializadas federales, estatales

y municipales a la corrupción política

4. Institucionalización de redes eficientesde prevención del delito integrada

por organizaciones de la sociedad y oficiales del estado

II. Enfoque horizontal de combate a la delincuencia

organizada

1. Fase preventiva

2. Fase de contención

3. Fase de correción


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f) Continuó la desarticulación de los mandos policiales

De acuerdo con datos de la OCDE, México carece de una estrategia integral entre los distintos órdenes de gobierno y presenta una desarticulación de los mandos policiacos a nivel municipal, estatal y federal; esta falla persistió durante el 2011, como en el periodo de inicio de la administración saliente.

g) Siguió ausente la información sobre las estrategias y resultados del combate al delito de

cuello blanco La delincuencia de cuello blanco presenta las siguientes características:

Lesionan la confianza del tráfico económico y mercantil, propiciando instituciones débiles, aumentando los costos económicos y operacionales de las transacciones de la sociedad.

El uso de la credulidad o ignorancia de la víctima, el empleo de tácticas astutas (con apariencia legal del hecho) o afección de vastos sectores de la población, e incluso a países enteros, lo que torna difícil más no imposible la identificación de los delincuentes.

La opacidad del delito y su dificultad de identificación propicia que la sociedad tenga escasa consciencia de la ilicitud de esta clase de delitos.

La imagen de honorabilidad de los delincuentes de cuello blanco debido a su posición política, social y económica. Su respetabilidad obliga a establecer una relación cercana entre poder económico y poder político.

La escasa visibilidad del delito.

La volatilización de la cantidad de víctimas.

Las estructuras anónimas de comunicación.

El no aparecer en las estadísticas criminales a pesar del alto costo social causado, sea por la imposibilidad de identificar a los delincuentes, o por los obstáculos para su persecución por vía de la administración de justicia penal.

La consecuencia es que los mecanismos financieros que utilizan tanto los delincuentes de cuello blanco, como los delincuentes organizados, permanecen intactos.


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1.3 Resultados específicos de la Seguridad Pública

a) Continuó al alza el incremento de recursos presupuestarios al Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Al cierre del ejercicio 2011, los recursos asignados al Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) ascendieron a poco más de 59 mil millones de pesos, lo que representó haber aumentado en más de 13 mil millones de pesos respecto a 2010, los recursos para este sector. Respecto del año precedente, significó un crecimiento del 29.2% en términos reales.

A pesar de este incremento de recursos, siguió sin desplegar con efectividad el gasto público enfocado a resultados, situación que es especialmente sensible para la calidad del gasto en seguridad; tampoco se cuenta a la fecha con la coordinación suficiente a nivel policiaco, pues existen tres órdenes de gobierno constitucionalmente reconocidos y cada uno cuenta con su respectiva policía. Los avances en esta materia son aún insuficientes, por lo que se incrementó la percepción ciudadana de que se tiene perdida la guerra en materia de seguridad, especialmente en lo relativo al combate a la delincuencia organizada, que hace temer que entidades relativamente pacíficas comiencen a percibir algún riesgo.

b) Continuó el deterioro de los indicadores de seguridad pública. Como consecuencia del aumento en los delitos, durante 2011, se incrementaron las denuncias del Fuero Común al pasar de 1 millón 662 mil denuncias en 2010 a 1 millón 694 mil en 2011, lo que reportó un crecimiento de 32 mil 325 denuncias del Fuero Común, con un crecimiento del 1.94% en el año.

17,458.89 19,085.67

28,361.53

34,111.75

47,261.89 45,761.10

59,136.9

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

RECURSOS ASIGNADOS AL SNSP(Millones de Pesos Base 2010 = 100)

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de la Cuenta Pública 2011


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Las averiguaciones Previas ante el Ministerio Público Federal, totalizaron 133 mil 045 en 2011, lo que representó un aumento de sólo 0.6 % respecto de 2010, de lo que se infiere que siguen siendo bajos los porcentajes de delitos denunciados.

En el año 2011, se incrementaron los robos del orden común en México conocidos (sin que se precise su real magnitud por la baja tasa de denuncias existente), al identificarse 37 mil 409 homicidios, una variación de 8.3% en relación a 2010. El delito de robo denunciado ante Agencias del Ministerio Público de las Entidades Federativas, ascendió en 2011 a 751 mil 750 eventos, con lo cual se registró un aumento del 3.5% en relación con el registro del año previo. Asimismo, el número de secuestros registrados ante las Agencias del Ministerio Público de las Entidades Federativas, ascendió a 1,344 en 2011, lo que representó un incremento de 10.2% frente al año 2010.

Indicador 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Denuncias del Fuero Común 1,415,681 1,471,101 1,587,030 1,627,371 1,665,792 1,662,003 1,694,328Averiguaciones Previas ante el Ministerio Público Federal 87,402 109,629 137,289 136,091 131,582 132,227 133,045Sentenciados del Fuero Federal. 28,694 29,300 28,464 28,010 42,360 N/D N/DProcesados de primera insitancia del fuero federal 33,147 31,442 31,829 34,856 65,255 N/D N/DHomicidios del orden común en México 25,780 27,551 25,133 28,018 31,545 34,545 37,409

Robo registro ante Agencias del Ministerio Público de las Entidades Federativas 515,916 545,232 610,730 656,877 680,566 726,661 751,750

Secuestro registro ante Agencias del Ministerio Público de las Entidades Federativas.

325 595 438 907 1,163 1,220 1,344

Número de Centros Penitenciarios en México 455 454 445 438 431 439 p/

N/D. No Disponible.

p/ Preliminar.

Fuente: Elaborado por la UEC con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

PRINCIPALES INDICADORES DE SEGURIDAD PÚBLICA 2010

72,179 73,396 71,572 71,509 69,640 69,50878,559 77,961

87,402

109,629

137,289 136,091 131,582 132,227 133,045

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nota: Loas cifras consideradas corresponden al número de averiguaciones recibidas durante esos años.Fuente: Elaborado por la UEC con Datos de la Procuraduría General de la Republica. Dir. Gral de Planeación e Innovación institucional, Dir.de Estadística.

Averiguaciones Previas Recibidas por Presuntos DelitosDenuncias ante el Ministerio Público Federal

1997‐2011


21

El Secretariado Ejecutivo del SNSP permite determinar la reducción en el 2011 del número de centros penitenciarios en el país, que pasó de 429 centros en el 2010 a 418 en el 2011, de 2.6%.

A pesar de la reducción en el número de centros penitenciarios en el país, en 2011 se redujo el porcentaje de sobrepoblación penitenciaria en México, para ubicarse en 23%, cuando en 2010 había alcanzado el 25.7%. Lo anterior se puede explicar, en parte, por la liberación de presos, menor tasa de población sentenciada, o una combinación de ambos. De ser esto último, entonces es factible que se haya incrementado la impunidad en el país, por menores denuncias y menores averiguaciones previas.

El descenso de los porcentajes de sobrepoblación penitenciaria puede estar vinculado a la reducción de los niveles de personas sentenciadas del fuero federal (sin precisarse lo que sucede con las personas sentenciadas a nivel estatal y municipal, datos necesarios para una radiografía más completa de la evolución de los delitos en México).

444

435440 439

445 447444 446 448 449

454 455 454

445

438

431 429

418

1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Presidencia de la Republica. Cuarto informe de Gobierno. 2010. Anexo. México, D.F, 2010

Centros penitenciarios1990-2009


22

Entre 2010 y 2011, las personas sentenciadas del fuero federal oscilaron entre 21.7 miles de personas y 22.3 miles de personas, muy distante de las 34.2 miles de personas sentenciadas en 2002, cuando México tenía menos población, y las expectativas prometían un panorama más alentador en materia económica, luego de las reducciones de la recuperación de la economía internacional y de Estados Unidos en lo particular, producto de las medidas contra‐cíclicas fiscales y monetarias instrumentadas para evitar una recesión mundial luego de los atentados a las torres gemelas del WTC de 2011.

En materia de aseguramientos de cocaína efectuados por la SEDENA, hay un dato relativamente positivo en 2011, pero inferior al de otros años. En 2011, se incrementó el número de kilogramos asegurados de cocaína por la SEDENA por un factor de 2.7 veces, al pasar de 2 mil 580 kilogramos en el 2010 a 6 mil 982 en 2011. El nivel de aseguramientos fue menor al registrado en 2007 de 18 mil 433 kilogramos asegurados.

24.7222.9

26.4

29.731.5

34.2 33.5 34.1 33.431.2 31.1 30.5

29.3

21.7 22.3

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: INEGI. Estadísticas judiciales en materia Penal. Los datos para el ejercicio 2009 fueron proporcionados por la Dirección General de Estadística y Planeación Judicial del Consejo de la Judicatura Federal.

DELINCUENTES SENTENCIADOS DEL FUERO FEDERAL 1997-2011 (miles)


23

En 2011 disminuyó el número de procesados en los juzgados de primera instancia del fuero común, al pasar de 167 mil 906 personas en 2010 a 157 mil 836 personas, lo que significó un descenso de 6%.

Si bien aún no se cuenta con datos más actualizados de la evolución de la tasa de homicidios en México para 2011, los datos disponibles señalan un incremento sistemático de dichas tasas a partir de 2008, alcanzando los niveles máximos en estos dos últimos años al ubicarse en 23.9 por cada 100 mil habitantes.

Otro indicador del deterioro de la seguridad en México es la evolución del índice de incidencia de secuestro nacional por cada 100 mil habitantes, el cual que se disparó de diciembre de 2007 a la fecha.

14

9,5

44.0

0

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181,0

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176,9

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1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: INEGI. Estadística Judicial en materia penal.

Procesados en los juzgados de primera instancia del fuero común1996-2009


24

A nivel regional, las entidades federativas con mayor incidencia de delitos de secuestro ubican a las ciudades del norte y norte‐centro, como Durango, Tamaulipas, Chihuahua, Zacatecas, Michoacán, Baja California, San Luis Potosí, y Colima, con índices arriba de la media nacional. En esa tesitura se ubican estados con bajo desarrollo económico como Tabasco, Oaxaca, y Quintana Roo, un centro Turístico, con escasa industria y polos de desarrollo concentrados, aunque rodeada de una importante marginación social.


25

La distribución de los índices de delitos por extorsión cambian; por arriba de la media nacional aparecen combinados estados del norte como Baja California Norte y Sur, Chihuahua y Durango, con entidades del bajío, como Guanajuato, entidades de la zona centro como Morelos y el Distrito Federal o estados del sur como Tabasco.

México va a la cabeza en cuanto a ciudades más inseguras del mundo. Ciudad Juárez está catalogada como la ciudad más insegura del mundo al registrar 130 homicidios por cada 100 mil habitantes; le sigue Caracas, Venezuela, con 96 homicidios; Nueva Orleans, Estados Unidos con 95; Tijuana con 73 y Ciudad del Cabo, Sudáfrica con 62 homicidios por cada 100 mil habitantes. De acuerdo con información del Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal, además de este ranking, existen otros indicadores de violencia que ubican a varias ciudades de México entre las más inseguras del mundo, entre ellas se cuentan: Ciudad Juárez, Tijuana, Acapulco Torreón, Chihuahua, Durango, Culiacán, Mazatlán, Tepic, Veracruz, Nuevo Laredo, Monterrey y Cuernavaca. El deterioro de los indicadores de seguridad pública registrados en 2011, se agrava más si consideramos la siguiente problemática:

a) Dificultades de obtener datos confiables en materia delictiva a nivel federal, estatal y municipal. Hay que recordar que en materia de tipología penal, existe un orden federal y otro común para los delitos, lo que dificulta las investigaciones y favorece la impunidad.


26

Posición Ciudad País Homicidios Habitantes Tasa

1 San Pedro Sula Honduras 1,143 719,447 158.872 Juárez México 1,974 1,335,890 147.773 Maceió Brasil 1,564 1,156,278 135.264 Acapulco México 1,029 804,412 127.925 Distrito Central Honduras 1,123 1,126,534 99.696 Caracas Venezuela 3,164 3,205,463 98.717 Torreón (metropolitana) México 990 1,128,152 87.758 Chihuahua México 690 831,693 82.969 Durango México 474 593,389 79.8810 Belém Brasil 1,639 2,100,319 78.0411 Cali Colombia 1,720 2,207,994 77.912 Guatemala Guatemala 2,248 3,014,060 74.5813 Culiacán México 649 871,620 74.4614 Medellín Colombia 1,624 2,309,446 70.3215 Mazatlán México 307 445,343 68.9416 Tepic (área metropolitana) México 299 439,362 68.0517 Vitoria Brasil 1,143 1,685,384 67.8218 Veracruz México 418 697,414 59.9419 Ciudad Guayana Venezuela 554 940,477 58.9120 San Salvador El Salvador 1,343 2,290,790 58.6321 New Orleans Estados Unidos 199 343,829 57.8822 Salvador (y RMS) Brasil 2,037 3,574,804 56.9823 Cúcuta Colombia 335 597,385 56.0824 Barquisimeto Venezuela 621 1,120,718 55.4125 San Juan Puerto Rico 225 427,789 52.626 Manaus Brasil 1,079 2,106,866 51.2127 São Luís Brasil 516 1,014,837 50.8528 Nuevo Laredo México 191 389,674 49.0229 João Pessoa Brasil 583 1,198,675 48.6430 Detroit Estados Unidos 346 713,777 48.4731 Cuiabá Brasil 403 834,060 48.3232 Recife Brasil 1,793 3,717,640 48.2333 Kingston (metropolitana) Jamaica 550 1,169,808 47.0234 Cape Town Sudáfrica 1,614 3,497,097 46.1535 Pereira Colombia 177 383,623 46.1436 Macapá Brasil 225 499,116 45.0837 Fortaleza Brasil 1,514 3,529,138 42.938 Monterrey (área metropolitana) México 1,680 4,160,339 40.3839 Curitiba Brasil 720 1,890,272 38.0940 Goiânia Brasil 484 1,302,001 37.1741 Nelson Mandela Bay Metropolitan

Municipality (Port Elizabeth)Sudáfrica 381 1,050,930 36.25

42 Barranquilla Colombia 424 1,182,493 35.8643 ST. Louis Estados Unidos 113 319,294 35.3944 Mosul Iraq 636 1,800,000 35.3345 Belo Horizonte Brasil 1,680 4,883,721 34.446 Panamá Panamá 543 1,713,070 31.747 Cuernavaca (zona metropolitana) México 198 630,174 31.4248 Baltimore Estados Unidos 195 620,961 31.449 Durban Sudáfrica 1,059 3,468,087 30.5450 City of Johannesburg Sudáfrica 1,186 3,888,180 30.5FUENTE: Consejo Ciudadano para la Seguridad Pública y la Justicia Penal A.C., 2012.

RANKING DE LAS 50 CIUDADES MÁS VIOLENTAS DEL MUNDO EN 2011

Nota: 22% son Ciudades en México


27

b) La falta de profesionalización y capacitación a las policías investigadoras hace frecuente la aparición de prácticas ilegales como la tortura o la intimidación para obtener información y confesiones.

c) Por otro lado, existen diferencias importantes respecto de los objetivos de la ingeniería constitucional en México, ya que en materia penal se mantienen funciones separadas para un ministerio público persecutor y para un Poder Judicial garante de un marco normativo poco efectivo, dejando fuera a la víctima del delito. Lo anterior se ha convertido en la principal exigencia de la ciudadanía organizada, la sensibilización de las instituciones del Estado hacia las víctimas.

143,702.00

139,159.00

142,112.00140,428.00

145,042.00147,413.00

151,844.00

159,118.00161,498.00

154,843.00155,259.00153,270.00

142,313.00

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Nota: La cifra para 2009 corresponde a sentencias de fondo emitidas en sentido condenatorio o absolutorio, excluyendo otros sentidos de resolución.Fuente: INEGI. Estadísticas judiciales en materia Penal.

Delitos de los sentenciados del fuero común1997-2009

137

936

200

195

1,14

0

228 562

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8000

9000

10000

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Chihuahua

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Morelos

Nayarit

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Quintana Ro

o

San Luis Pot.

Sinaloa

Tamaulipas

Tlaxcala

Veracruz

Yucatán

Zacatecas

POBLACIÓN EN LOS CENTROS DE RECLUSIÓN POR DELITO DEL FUERO COMÚN POR ENTIDAD 2011

FUENTE: Elaborado por la UEC con datos de INEGI. Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2011.


28

2011

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29

2. TemasRelevantesparaelAnálisisdelGastoFederalizado

e ha comentado en los cuadernos de evaluación de la Cuenta Pública 2011, que en ese año la economía del país, medida a través del Producto Interno Bruto (PIB), registró un crecimiento anual de 3.9% en términos reales, con lo cual rebasó marginalmente la

expectativa de crecimiento trazada en los Criterios Generales de Política Económica.

2.1 Crecimiento regional desigual Es importante señalar que a nivel regional, el crecimiento económico tuvo efectos desiguales, toda vez que entidades como Querétaro, Colima y Sonora registraron tasas de crecimiento de entre el 7 y el 10% en términos reales, frente a estados como Campeche y Sinaloa, cuya actividad decreció en ‐3.6 y ‐0.4%, respectivamente.

S


30

La recuperación de la economía nacional tuvo efectos positivos sobre la evolución del mercado de trabajo, con lo que al 31 de diciembre de 2011 el número de trabajadores afiliados al IMSS, se ubicó en 15.2 millones de personas, nivel que representa un incremento anual de 590 mil 797 plazas (4.0%). Por tipo de contrato, la afiliación permanente aumentó en 440 mil 902 trabajadores (74.6% del total) y la eventual lo hizo en 149 mil 895 personas (25.4% del total). Esta evolución del empleo se constató con otras variables relacionadas. En el último trimestre de 2011, la tasa de desocupación fue de 4.83% de la Población Económicamente Activa (PEA), mientras que un año antes se ubicó en 5.31%. La desocupación en las principales áreas urbanas fue de 5.58% de la PEA, comparado con la de 6.19% del 4to trimestres del 2010.

Dentro de los factores que ayudaron al crecimiento del empleo, se observa que durante 2011 continuó un nivel elevado de inversión pública, además de que la demanda interna continuó creciendo a una tasa elevada, compensando el menor dinamismo de la demanda externa.

2010 2011

Aguscalientes 204,733 213,510 4.3 19 1.4Baja California 598,019 614,518 2.8 8 4.0Baja California Sur 109,144 114,808 5.2 30 0.8Campeche 125,517 132,288 5.4 28 0.9Chiapas 195,431 203,942 4.4 20 1.3Chihuahua 634,549 652,505 2.8 6 4.3Coahuila 554,550 591,196 6.6 9 3.9Colima 104,771 106,746 1.9 31 0.7Distrito Federal 2,551,898 2,649,297 3.8 1 17.4Durango 182,433 192,809 5.7 21 1.3Guanajuato 628,390 662,471 5.4 7 4.4Guerrero 145,328 141,857 -2.4 26 0.9Hidalgo 164,152 175,432 6.9 24 1.2Jalisco 1,250,370 1,292,320 3.4 2 8.5México 1,198,633 1,258,675 5.0 3 8.3Michoacán 324,186 336,623 3.8 15 2.2Morelos 174,522 182,339 4.5 22 1.2Nayarit 109,322 111,751 2.2 29 0.7Nuevo León 1,174,839 1,222,904 4.1 4 8.0Oaxaca 164,515 171,319 4.1 23 1.1Puebla 439,248 458,862 4.5 12 3.0Querétaro 342,218 370,086 8.1 14 2.4Quintana Roo 267,106 273,182 2.3 18 1.8San Luis Potosí 295,112 314,028 6.4 16 2.1Sinaloa 374,222 387,040 3.4 13 2.5Sonora 451,889 470,766 4.2 11 3.1Tabasco 158,647 171,568 8.1 25 1.1Tamaulipas 538,940 542,076 0.6 10 3.6Tlaxcala 68,998 70,538 2.2 32 0.5Veracruz 672,230 694,184 3.3 5 4.6Yuacatán 274,910 283,571 3.2 17 1.9Zacatecas 132,807 139,215 4.8 27 0.9Total 14,611,629 15,202,426 4.0 100

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de INEGI, SCNM , 2011; Conapo; IM SS; y STPS 2011.

Var. %

Trabajadores asegurados permanentes y eventuales al IMSS, 2010-2011

ENTIDAD Trabajadores (miles)

Lugar Nal.% respecto al Nacional

1/ Con base en el número de asegurados al IM SS (Permanentes y eventuales).

Trabajadores (miles)


31

El crecimiento del consumo y de la inversión del sector privado se sustentó en la expansión del empleo formal y del otorgamiento de crédito. Otro aspecto relevante fue que durante el año, no se presentaron presiones sobre los precios, derivadas de las condiciones en el mercado laboral, a consecuencia de que los aumentos salariales continuaron siendo moderados, y la tasa de desempleo se mantuvo relativamente alta. Es de destacar que en términos de planta laboral, sólo 4 entidades federativas agrupan el 42.3% de los trabajadores: el Distrito Federal con el 17.4%, Jalisco con el 8.5%, México con el 8.3% y Nuevo León con el 8.0%. En contraparte y de igual manera que en el 2010, las entidades con menor porcentaje de trabajadores fueron Tlaxcala con el 0.5%, Colima y Nayarit con el 0.7% cada una y Baja California Sur con 0.8%.

Evidentemente, la distribución de la planta laboral en el país está asociada a la concentración de la actividad económica en las tres zonas metropolitanas del país, lo que revela la histórica demanda de crear nuevos polos de desarrollo que contribuyan a un desarrollo regional menos desequilibrado.

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Guanajuato

Veracruz

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México

Jalisco

DF

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en datos de la STPS y el IMSS

PARTICIPACIÓN DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN EL NÚMERO DE TRABAJADORES ASEGURADOS POR EL IMSS, 2011


32

2.2 Dimensiones de Pobreza en los estados

Tal como lo señala la Ley General de Desarrollo Social, la medición oficial de la pobreza, de acuerdo con la metodología establecida, se realiza cada dos años tanto a nivel nacional como a nivel estatal, y cada cinco años a nivel municipal.

Las estimaciones oficiales de pobreza se efectúan a partir de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares y del Módulo de Condiciones Socioeconómicas, ambos desarrollados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Las fuentes de información para medir la pobreza a nivel municipal cada cinco años son los Censos y los Conteos de Población y Vivienda.

Para el ejercicio 2011 no existieron datos sobre pobreza toda vez que se habían presentado en 2010; sin embargo, el CONEVAL generó indicadores alternativos de coyuntura, que permiten analizar la evolución de la pobreza. El indicador más reconocido es el Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza (ITLP). Este índice se creó para conocer cada trimestre la tendencia del poder adquisitivo del ingreso laboral a nivel nacional y para cada una de las 32 entidades federativas. La fuente de información es la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) que genera el INEGI.

El ITLP muestra la tendencia del porcentaje de personas que no puede adquirir la canasta alimentaria con el ingreso de su trabajo. Si el índice sube, significa que aumenta el porcentaje de personas que no pueden comprar una canasta alimentaria con el ingreso de su trabajo. En sí mismo, el ITLP no constituye una medición de pobreza, puesto que no comprende todas las fuentes de ingreso ni todas las dimensiones de la medición oficial de la pobreza.

Con base en estas consideraciones, se puede observar que la tendencia de la pobreza no ha cambiado, toda vez que el ITLP aumentó sensiblemente al pasar de 1.1384 en el primer trimestre de 2010 a 1.2014 en el cuatro trimestre de 2011, situación que alerta sobre el hecho de que a pesar de la recuperación de la economía nacional, los índices de pobreza no ceden.

2010 1t 1.1384 1.2086 1.0184

2010 2t 1.1330 1.2038 1.0127

2010 3t 1.1491 1.2242 1.0208

2010 4t 1.1777 1.2644 1.0254

2011 1t 1.1688 1.2472 1.0170

2011 2t 1.1792 1.2611 1.0205

2011 3t 1.2026 1.2898 1.0329

2011 4t 1.2014 1.2937 1.0214

Nota: La ENOE, del primer al cuarto trimestre 2011 y primer trimestre

de 2012, se publicó por el INEGI con un factor de expansión ajustado

a los resultados definitivos del Censo de Población y Vivienda 2010.

Estos resultados son preliminares hasta contar con los resultadosoficiales de la proyección de población de CONAPO.

Fuente: Estimaciones de CONEVAL en base a la ENOE 2005 - 2012

Año - Trimestre

Nacional

Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza

Urbano Rural


33

Es importante señalar que dadas las condiciones de los últimos años, se aprecia un mayor crecimiento de la pobreza a nivel urbano que en el medio rural, lo que podría asociarse a factores como las condiciones mínimas de sobrevivencia que tienen menos variaciones en el medio rural, las características de la fuerza laboral rural, el aumento en la participación de las mujeres, la pérdida de importancia del trabajo familiar y otras actividades laborales no remuneradas. De acuerdo con la información del CONEVAL, en el caso del empleo rural también están teniendo lugar cambios importantes, entre los más relevantes destaca el aumento en el empleo asalariado informal a expensas del trabajo no remunerado y la expansión en el empleo rural no agrícola a costa del empleo agrícola.

Ámbito 2010 1t 2010 2t 2010 3t 2010 4t 2011 1t 2011 2t 2011 3t 2011 4t

Nacional 1.1384 1.1330 1.1491 1.1777 1.1688 1.1792 1.2026 1.2014

Urbano 1.2086 1.2038 1.2242 1.2644 1.2472 1.2611 1.2898 1.2937

Rural 1.0184 1.0127 1.0208 1.0254 1.0170 1.0205 1.0329 1.0214

Aguascalientes 1.2181 1.1752 1.1982 1.2703 1.2976 1.3319 1.3257 1.3614

Baja California 1.5783 1.7280 1.7407 1.8231 1.6408 1.6762 1.7300 1.8055

Baja California Sur 1.2305 1.2906 1.3549 1.3202 1.2921 1.2226 1.3795 1.1950

Campeche 0.9655 0.9299 0.9129 0.9393 0.9517 0.9704 0.9522 0.9539

Coahuila 1.3384 1.3353 1.3628 1.2894 1.2480 1.1729 1.1870 1.1989

Colima 1.0408 1.0569 1.0951 1.0722 1.1405 1.1310 1.0726 1.1235

Chiapas 0.9580 0.9580 0.9789 0.9960 0.9301 0.9624 0.9783 0.9820

Chihuahua 1.2415 1.1728 1.1776 1.3579 1.2954 1.3341 1.3175 1.3111

Distrito Federal 1.3506 1.3631 1.3675 1.5486 1.4892 1.5662 1.5653 1.5199

Durango 1.0168 1.0022 1.0569 1.0381 1.0281 1.0659 1.0377 1.0138

Guanajuato 1.3123 1.3857 1.3085 1.2524 1.3537 1.3256 1.2761 1.3428

Guerrero 1.0692 1.0521 1.1115 1.1186 1.0521 1.0612 1.1344 1.1368

Hidalgo 1.1416 1.1181 1.0056 1.0667 1.0594 1.0638 1.1008 1.0728

Jalisco 1.0438 1.0987 1.0442 1.0700 1.0299 1.0708 1.0908 1.0517

Estado de México 1.1644 1.1382 1.1455 1.1702 1.1786 1.1724 1.1519 1.2498

Michoacán 1.0418 1.0459 1.0030 1.0317 1.0095 0.9737 1.0137 0.9596

Morelos 1.1001 1.0747 1.1381 1.1180 1.1775 1.1505 1.1643 1.1472

Nayarit 1.0151 0.9466 1.0272 0.9884 0.9844 1.0367 1.1019 1.0446

Nuevo León 1.6186 1.5402 1.7561 1.6481 1.8236 1.8160 1.8876 1.9036

Oaxaca 1.1060 1.0951 1.1579 1.1401 1.1403 1.1513 1.1532 1.0980

Puebla 1.1086 1.1204 1.0465 1.0953 1.1226 1.1186 1.1794 1.1330

Querétaro 1.0873 1.0993 1.1383 1.1488 1.1550 1.1565 1.1939 1.1653

Quintana Roo 1.3038 1.3330 1.3872 1.3296 1.3581 1.4002 1.4711 1.4206

San Luis Potosí 1.1407 1.1238 1.0970 1.1989 1.2249 1.2058 1.2391 1.2214

Sinaloa 1.0805 1.0961 1.2219 1.2429 1.1239 1.2542 1.4348 1.3087

Sonora 1.3469 1.2775 1.4600 1.4214 1.3270 1.3070 1.5848 1.4471

Tabasco 0.9446 0.9464 1.0073 1.0779 0.9573 1.0274 1.0629 1.0643

Tamaulipas 1.1624 1.1660 1.2012 1.2264 1.3105 1.3787 1.4221 1.4157

Tlaxcala 1.3630 1.3485 1.3309 1.3769 1.3818 1.3232 1.3271 1.2883

Veracruz 1.0226 0.9667 1.0745 1.0922 1.0718 1.0738 1.1049 1.1073

Yucatán 1.0506 1.0693 1.0392 1.0362 1.0561 0.9928 1.0229 1.0502

Zacatecas 0.9803 0.9761 0.9921 0.9865 1.0228 1.0204 1.0085 1.0615

ÍNDICE DE LA TENDENCIA LABORAL DE LA POBREZA POR ENTIDADES FEDERATIVAS, 1er TRIMESTRE DEL 2010 AL 4to TRIMESTRE DEL 2011

Fuente: Elaborada por la UEC con información de estimaciones de CONEVAL en base a la ENOE 2005 - 2012

Entidades federativas


34

Con base en la información anterior, observamos un cambio de los primeros 5 lugares en este índice. En 2010 se encontraban: 1.8 Nuevo León, 1.7 Baja California, 1.5 Distrito Federal, 1.4 Sonora y 1.4 Quintana Roo, en tanto que para el 2011 se encuentran Baja California 1.7, Nuevo León 1.6, Distrito Federal 1.4, Sonora 1.3 y Tlaxcala 1.3

2.3 Inversión Extranjera Directa a nivel regional El flujo de la inversión extranjera directa fue similar al observado el año anterior. El monto de la Inversión Extranjera Directa ascendió a 19 mil 439.8 millones de dólares (mdd), cantidad 9.7% mayor a la originalmente reportada en 2010 (17 mil 725.9 mdd). De la Inversión Extranjera Directa total, 8,043.1 mdd (41.4%) correspondió a nuevas inversiones, 7,636.7 mdd (39.3%) a reinversión de utilidades y 3,760.0 mdd (19.3%) a cuentas entre compañías. A nivel regional, la Inversión Extranjera Directa (IED) destacó por su crecimiento en el Distrito Federal con 13 mil 565.6 millones de dólares, un crecimiento del 69.7% con respecto a 2010, seguido por Nuevo León, Chihuahua y estado de México. El Distrito Federal es la entidad con mayor captación de IED en el país, ya que concentra cerca del 70% de los flujos que llegan del exterior, muy por arriba de sus más cercano perseguidores que son Nuevo León y Chihuahua, entidades que conjuntamente apenas reciben el 9.3% de la IED total.

OTROS12.01% JAL

2.62%

BC3.08%

MEX3.20%

CHIH4.55%

NL4.76%

DF69.78%

Inversión Extranjera Directa %, 2011

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en datos de la Secretaría de Economía


35

Por su destino, la IED se canalizó a la industria manufacturera (44.1%), servicios financieros y de seguros (18.0%), comercio (9.5%), construcción (6.4%) información en medios masivos (5.7%) y otros sectores (16.3%).

2.4 Competitividad regional En 2011, la recuperación económica mundial que había iniciado en la segunda parte de 2009 perdió vigor. Ello como reflejo de los efectos desfavorables de la ocurrencia de desastres naturales en Asia, la fuerte alza en los precios de los productos primarios en la primera mitad del año, y el agravamiento de la crisis de deuda soberana en la zona del euro en el segundo semestre. Uno de los indicadores comunes para analizar la evolución de la competitividad, es el Índice General de Competitividad Estatal de IMCO 2010, el cual está compuesto de 10 subíndices y de 120 variables con información al año 2008, y expresa la capacidad de una entidad para atraer inversiones. Bajo este índice, el D.F., Nuevo León, Querétaro y Coahuila, ocupan los primeros cuatro lugares a nivel nacional, y en contraparte las entidades del sureste de la República, Chiapas, Guerrero y Oaxaca, se ubican en las posiciones 30, 31 y 32, respectivamente; estos datos permanecen en los mismos parámetros que el año anterior, con lo cual podemos precisar que el crecimiento y combate a la pobreza no han contribuido en gran medida a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de esas regiones. Los indicadores ubican al Distrito Federal como el primero en competitividad estatal, el segundo en territorio más poblado, ocupando además los primeros lugares del PIB per cápita, empleo y autonomía fiscal, aunque llama la atención que también registra el primer lugar en corrupción de acuerdo a Transparencia Mexicana. Nuevo León ocupa el segundo lugar en competitividad estatal, el tercero en producción y PIB per cápita, el cuarto en empleo, octavo en población, quinto en autonomía fiscal y ocupa el lugar 22 en remesas. El estado de México es un territorio de contrastes importantes, ya que ocupa el lugar 28 de competitividad, pero es el primero en población, tercero en generar empleo y en captación de remesas (4to en 2010), aunque ocupa el lugar 22 en generar riqueza (PIB per cápita). Otro de los grandes contrastes y un gran reto, es Oaxaca, ocupa el lugar 10 en población, de los últimos estados en participación del PIB per cápita, por lo tanto lo lleva a ser el último en cuanto a Competitividad se refiere, sigue siendo de las entidades con menor autonomía fiscal lo cual lo obliga a ser el segundo estado con mayor dependencia por parte de las participaciones federales y de las fluctuaciones en el mercado.


36

El estado de Guerrero se ubica como el lugar 31 en competitividad, al igual que en 2010, y uno de sus retos más importantes es el origen de sus ingresos. La dependencia de las transferencias federales se ha acentuado en los últimos años, por lo que los ingresos federales han tomado mayor importancia en el estado pues el crecimiento real de los ingresos federales fue mayor al de los ingresos propios, ubicándolo en el lugar 30 de autonomía fiscal. En el sentido de los egresos, el gasto en burocracia continúa siendo un gran peso para el presupuesto estatal. Las erogaciones por concepto de nómina se han incrementado en mayor medida que el gasto total. La entidad presenta el reto de controlar el crecimiento de este rubro, para reasignarlo principalmente a obra pública para que de esa manera se fortalezca su infraestructura. La presencia de la pobreza tiene una relación inversa con la competitividad de cada estado. Por ejemplo, el caso de Chiapas que se ubica en el lugar 30 de competitividad, con todo y el dinamismo que ha experimentado su sector turístico, así como la ampliación de la red carretera y los destinos aéreos, pero se ubica como la entidad más pobre del país de acuerdo al número de carencias determinadas por el CONEVAL.

Aguascalientes 27 27 10 5 19 24 17 20 20

Baja California 12 12 15 6 8 19 9 4 30

Baja California Sur 32 29 8 7 29 32 15 19 14

Campeche 30 11 1 12 28 31 29 7 21

Chiapas 7 19 32 30 20 26 14 21 19

Chihuahua 11 10 14 9 6 27 7 2 29

Coahuila 15 8 5 4 9 14 1 10 12

Colima 31 30 11 15 31 17 12 8 16

Distrito Federal 2 1 2 1 1 8 4 1 32

Durango 24 25 17 21 21 18 16 16 18

Guanajuato 6 6 16 22 7 4 24 18 24

Guerrero 14 21 29 31 26 2 31 32 4

Hidalgo 19 23 27 27 23 7 26 15 10

Jalisco 4 4 13 14 2 10 13 12 15

México 1 2 22 28 3 3 18 22 31

Michoacán 9 15 26 25 15 1 10 13 13

Morelos 23 26 21 16 22 13 23 27 6

Nayarit 29 31 24 23 30 21 6 26 26

Nuevo León 8 3 3 2 4 22 3 5 22

Oaxaca 10 22 31 32 24 6 25 30 2

Puebla 5 7 23 24 12 5 22 28 5

Querétaro 22 17 6 3 14 20 30 6 23

Quintana Roo 25 20 7 13 18 30 2 3 25

San Luis Potosí 18 18 18 17 16 11 21 23 8

Sinaloa 16 16 19 10 13 15 20 9 17

Sonora 17 14 9 11 11 23 5 17 27

Tabasco 20 13 4 29 25 29 27 25 7

Tamaulipas 13 9 12 8 10 16 11 11 11

Tlaxcala 28 32 30 19 32 25 32 31 1

Veracruz 3 5 25 26 5 9 8 14 9

Yucatán 21 24 20 18 17 28 28 24 28

Zacatecas 26 28 28 20 27 12 19 29 3

INDICADORES COMPARADOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, 2011

ENTIDAD

POSICIÓN A NIVEL NACIONAL

Población PIBPIB per Cápita

Indice de Competitividad Estatal

Empleo1/ Remesas

2/ Mide los Ingresos generados por el estado (Impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras)

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de INEGI, SCNM, 2011; Conapo; IMSS; Banxico; Coneval; Transparencia Mexicana, IMCO y SHCP; Cuenta de la Hacienda Pública

Deuda Pública

Recursos Federaliza

dos (Ramos 28 y

33)

1/ Con base en el número de asegurados al IMSS (Permanentes y eventuales).

Autonomía

Fiscal2/


37

2.5 Calidad de la información presupuestal En México, después del periodo de descentralización del gasto a finales de los años noventa, los 31 estados y el Distrito Federal ejercen directamente una proporción importante de recursos públicos, aunque ello también ha implicado que existan 32 formas distintas de ordenar Presupuestos y Cuentas Públicas. La forma en que se efectúa la planeación de los recursos y el reporte financiero que se genera después de que se ejerce el gasto al final del ejercicio fiscal, es decir, el Presupuesto y la Cuenta Pública, constituyen documentos fundamentales para transparentar el uso de los recursos y mejorar la rendición de cuentas. Como se recordará, el primero de enero de 2009 entró en vigor la Ley General de Contabilidad Gubernamental que pretende homologar para 2012 todas las cuentas públicas de los Estados y de los Municipios; así como de las entidades federativas del país; sin embargo, esta norma deja fuera un elemento central: los presupuestos.

77.00

74.42

74.42

72.09

67.44

65.12

65.12

65.12

60.47

58.14

58.14

53.49

53.49

51.16

51.16

51.16

51.16

48.84

48.84

48.84

48.84

48.84

46.51

46.51

46.51

44.19

44.19

39.53

37.21

37.21

32.56

0.00

Jalisco

Aguascalientes

Durango

Sinaloa

Nayarit

Chihuahua

Colima

Yucatán

Nuevo León

Guerrero

Morelos

México

Veracruz

Distrito Federal

Hidalgo

Zacatecas

San Luis Potosí

Coahuila

Puebla

Sonora

Tabasco

Chiapas

Baja California

Campeche

Quintana Roo

Querétaro

Tlaxcala

Guanajuato

Michoacán

Tamaulipas

Oaxaca

Baja California Sur

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en datos de IMCO 2010

Índice de Información Presupuestal 2010Calificación Entidades IMCO (Escala 0 ‐ 100)


38

No hay que perder de vista que representan la columna vertebral de la planeación del gasto y, en consecuencia de la transparencia financiera. Los presupuestos de egresos constituyen una declaración explícita de las prioridades, en este caso de los gobiernos y en algunos casos de la fuerza de los grupos de poder que extraen recursos u obtienen rentas de los dineros públicos. Como se observa en la gráfica anterior, las entidades federativas continúan mostrando signos de opacidad en la elaboración de sus presupuestos y en la presentación de sus Cuentas Públicas, las cuales registran, además, una heterogeneidad que dificulta la planeación y ejecución de una fiscalización efectiva. Baste decir que el presupuesto de Jalisco consta de cuatro tomos muy detallados, mientras que el de Baja California Sur tiene menos de 60 páginas. Resulta de la más alta prioridad avanzar en la construcción de un modelo nacional de contabilidad gubernamental, con los beneficios que conlleva en materia de transparencia, fiscalización y rendición de cuentas.

2.6 Transparencia y buen gobierno Diversos estudios económicos a nivel internacional, en específico los que ha efectuado el Banco Mundial, sostienen que no importa cuanta inversión y comercio fluyan en un país, o cuan rápidamente crezca su economía, si sus beneficios y la propia estabilidad económica se vician por la corrupción. Sea la forma que adquiera entre las elites burocráticas y los administradores, o bien por los accionistas de grandes corporativos, ya sea por medio de sobornos entre funcionarios de bajo nivel, la corrupción socava la potestad de la Ley, inhibe el crecimiento económico y, por sobre todo, perjudica a los más pobres. Las formas de corrupción que se consideraban eficaces para desarrollar negocios e inversión, son cada vez menos relevantes, debido a que el fenómeno de la corrupción de manera dinámica tiende a la retroalimentación y a largo plazo es sumamente dañino. El soborno hace crecer la discrecionalidad, y genera una tendencia por hacer sumamente excesivas las reglamentaciones. Las empresas, en contraparte, desatienden su productividad y su capacidad innovadora, ya que se concentran y especializan en las complejas maquinaciones que demandan los procesos de soborno y corrupción. Lo anterior se traduce, a largo plazo, en que el gasto público y privado se aplique de manera ineficiente, entorpeciendo el desarrollo económico. A nivel regional, Transparencia Mexicana, es la institución que se encarga de generar el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, pulsando la corrupción que afecta a los hogares, registrándola en servicios públicos ofrecidos por los tres niveles de gobierno y por empresas particulares.


39

Para ello muestrea de manera probabilística a 15 mil 326 hogares a nivel nacional, a través de 32 encuestas, una por cada entidad federativa, respecto de 35 trámites y servicios, tales como: pago de predial, solicitar una beca de estudios, recibir correspondencia, obtener una ficha de inscripción a una escuela oficial, conexión de teléfono, obtener o agilizar el pasaporte, aprobar la verificación vehicular, trabajar en la vía pública, obtener licencia de conducir, entre otros, utilizando la misma estructura urbano‐rural que la del censo de población y vivienda 2010, con un margen de error para resultados nacionales menor al 1%. Los resultados para 2010 indican la gravedad de la situación que se vive en el país. Transparencia Mexicana identificó 200 millones de actos de corrupción en uso de servicios públicos provistos por autoridades federales, estatales, municipales, así como concesiones y servicios administrados por particulares, lo cual significó que se destinaron más de 32,000 millones de pesos en dádivas.

La media nacional se encuentra en 10.3 puntos, estando siete entidades arriba de ella, Jalisco en la media y los estados restantes bajo la media nacional, destacando como las entidades con menor corrupción Baja California Sur con 1.8 puntos, Durango con 3.9, Nayarit con 4.4 y

1.8

3.9

4.4

4.7

5.0

5.6

5.9

6.1

6.5

6.7

6.9

6.9

7.1

7.1

7.6

7.6

7.6

8.3

8.3

8.4

8.4

9.1

9.9

10.2

10.3

10.4

10.8

11.6

13.4

16.0

16.4

17.9

0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0 14.0 16.0 18.0 20.0

Baja California Sur

Durango

Nayarit

Aguascalientes

Yucatán

San Luis Potosí

Quintana Roo

Zacatecas

Tamaulipas

Morelos

Querétaro

Veracruz

Baja California

Chihuahua

Chiapas

Guanajuato

Puebla

Campeche

Coahuila

Michoacán

Sonora

Nuevo León

Sinaloa

Tlaxcala

Jalisco

Colima

Tabasco

Hidalgo

Oaxaca

Guerrero

México

Distrito Federal

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en datos de Transparencia Mexicana

Índice de Corrupción y Buen Gobierno, 2010


40

Aguascalientes con 4.7; por el contrario, con los niveles más altos se encuentran Distrito Federal con 17.9 puntos, estado de México con 16.4, Guerrero con 16.0, Oaxaca con 13.4, Hidalgo con 11.6, Tabasco con 10.8 y Colima con 10.4 puntos.

2.7 Aumento de la deuda pública La política de crédito público del Gobierno Federal mantuvo la estrategia de satisfacer sus necesidades de financiamiento durante 2011, por el menor costo posible considerando un horizonte de largo plazo, manteniendo a la vez un nivel de riesgo compatible con una sana evolución de las finanzas públicas y con el desarrollo de los mercados financieros locales. En ese sentido, se financió la mayor parte del déficit del Gobierno Federal en el mercado local de deuda, recurriendo al endeudamiento externo de manera complementaria. Con esto se buscó continuar promoviendo la liquidez y el buen funcionamiento del mercado de deuda local,

2001 2003 2005 2007 2010

ICBG ICBG ICBG ICBG ICBG

Nacional 10.6 8.5 10.1 10.0 10.3

Aguascalientes 4.5 3.9 6.2 4.7 4.7

Baja California 5.7 6.0 6.9 8.8 7.1

Baja California Sur 3.9 2.3 4.8 7.3 1.8

Campeche 7.3 5.7 7.8 7.2 8.3

Chiapas 6.8 4.0 2.8 7.1 7.6

Chihuahua 5.5 5.7 7.4 8.7 7.1

Coahuila 5.0 4.4 6.5 8.4 8.3

Colima 3.0 3.8 7.0 3.1 10.4

Distrito Federal 22.6 13.2 19.8 12.7 17.9

Durango 8.9 12.6 11.1 6.5 3.9

Guanajuato 6.0 8.9 5.2 5.1 7.6

Guerrero 13.4 12.0 11.1 8.0 16.0

Hidalgo 6.7 3.9 11.4 7.1 11.6

Jalisco 11.6 6.5 7.2 8.8 10.3

México 17.0 12.7 13.3 18.8 16.4

Michoacán 10.3 4.8 10.8 5.7 8.4

Morelos 7.7 8.3 11.0 9.8 6.7

Nayarit 6.4 5.8 5.7 5.2 4.4

Nuevo León 7.1 9.9 9.3 6.0 9.1

Oaxaca 7.4 6.8 8.1 6.4 13.4

Puebla 12.1 18.0 10.9 11.0 7.6

Querétaro 8.1 6.3 2.0 7.0 6.9

Quintana Roo 6.1 3.7 9.4 5.8 5.9

San Luis Potosí 5.7 10.2 6.6 6.8 5.6

Sinaloa 7.8 5.5 6.6 8.1 9.9

Sonora 5.5 4.5 5.2 6.0 8.4

Tabasco 8.5 6.9 13.6 9.7 10.8

Tamaulipas 6.3 5.1 6.8 9.2 6.5

Tlaxcala 6.6 7.8 10.0 11.7 10.2

Veracruz 7.9 6.4 10.8 9.7 6.9

Yucatán 6.8 4.8 6.7 8.9 5.0

Zacatecas 6.2 5.6 5.3 5.9 6.1

Fuente: Elaborado por la UEC con datos de Transparencia Mexicana.

ENTIDAD

Indice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno por entidad federativa1/

1/El Índice Nacional de Corrpción y Buen Gobierno utiliza una escala que va de 0 a 100 (menor valor, menor corrupción)


41

a través de una estrategia de colocación acorde con las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal y congruente con la demanda de valores gubernamentales por parte de los inversionistas. Junto a la estrategia de deuda que ha instrumentado el Gobierno Federal, las entidades federativas han privilegiado de manera creciente el acceso al financiamiento, en particular a partir de 2007. De acuerdo con cifras de la SHCP, el saldo de las obligaciones financieras de las entidades federativas, si bien venía registrando una tendencia ascendente desde los años noventa del siglo pasado, a partir de 2007 tiene un fuerte crecimiento que se acentúa en 2011, año en que el endeudamiento se elevó a 389 mil 980.1 millones de pesos, cantidad superior en 19.3% al saldo del ejercicio inmediato anterior (314 mil 664.5 millones de pesos).

Las cinco entidades federativas con mayor deuda pública fueron: Distrito Federal, Nuevo León, Estado de México, Coahuila y Veracruz, aunque realmente es el Estado de Coahuila el que sobresale entre todos los estados, ya que en solamente dos años, 2009‐2011, elevó su deuda de 1,562 millones hasta 36 mil 509 millones, esto es, más de 23 veces. Por el contrario, las cinco entidades federativas menos endeudadas del país son: Tlaxcala, que por Ley debe concluir cada ejercicio fiscal sin pasivos; Campeche que de 2010 a 2011 triplicó su

90,7

31.3

100,

243.

1

116,

218.

4

125,

893.

0

135,

015.

0

147,

412.

4

160,

093.

5

186,

470.

0

203,

070.

2

252,

153.

5

314,

664.

5 389,

980.

1

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

450,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

EVOLUCIÓN DE LOS SALDOS DE LAS OBLIGACIONES FINANCIERAS DE LOS ESTADOS 2000‐2011

(Millones de pesos corrientes)

Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la SHCP.


42

deuda; Baja California Sur que revirtió su tendencia y redujo su deuda, Querétaro con igual tendencia a la baja y Colima que duplica su deuda en menos de 4 años.

Durante el ejercicio fiscal 2011, el Gobierno del Distrito Federal mantuvo una política de endeudamiento de mediano y largo plazo congruente con el crecimiento potencial de sus ingresos y que, al mismo tiempo, sirviera como complemento de las necesidades de financiamiento de la Ciudad. Para el ejercicio mencionado, el techo de endeudamiento neto aprobado por el H. Congreso de la Unión para el D.F. fue de 4 mil millones de pesos. Al término del cuarto trimestre de dicho ejercicio fiscal, el saldo de la deuda pública se situó en 56 mil 232.2 millones de pesos, generando así un endeudamiento neto de 3 mil 702.6 millones de pesos, nivel que se ubicó por debajo del techo autorizado. El crecimiento del endeudamiento nominal fue de 7.0 por ciento, mientras que el crecimiento en el endeudamiento real fue de 3.1 por ciento con respecto al cierre de 2010, cuando la deuda se situó en 52 mil 529.5 millones de pesos.

52.8

1,010.9

1,800.0

2,082.8

2,223.0

2,504.8

2,856.9

2,900.1

3,076.1

3,528.9

3,708.5

3,745.1

4,425.5

4,754.3

5,271.4

5,360.3

5,534.5

8,493.0

9,318.2

11,277.3

11,450.7

13,025.7

14,023.9

14,225.9

15,140.6

16,401.6

24,309.0

27,938.1

36,509.6

38,207.9

38,590.5

56,232.2

TLAX

CAM

BCS

QRO

CHIH

YUC

MOR

TAB

AGS

GRO

ZAC

HGO

DUR

SLP

SIN

OAX

NAY

GTO

PUE

TAM

BC

QROO

SON

COA

MICH

COL

JAL

VER

CHIS

MEX

NL

DF

Saldos obligaciones financieras entidades federativas , 2011(millones de pesos)

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en información de la SHC


43

No debe soslayarse el papel de supervisor que juega la SHCP en el endeudamiento de las entidades federativas, pues es esta dependencia la que tiene funciones de registro de las contrataciones de deuda y, en consecuencia, debe estar alertando de las posibles presiones que van adquiriendo los gobiernos de las entidades federativas. No hacerlo trasladaría ese riesgo a la Federación. Ahora bien, el saldo de la deuda en sí mismo no es un indicador único para determinar el riesgo que representa la deuda para un estado de la República, sino que el análisis debe considerar otras variables que permitan disponer de una visión mucho más objetiva. Así por ejemplo el hecho de que el D.F. y el estado de México registren los mayores saldos de deuda, se relativiza si consideramos que ambas entidades han mostrado una tendencia moderada de crecimiento y que en relación con variables como las participaciones federales o su PIB, se ubican en niveles intermedios, lo que las hace manejables.

0.1

0.1

0.7

0.9

1.3

1.6

1.7

1.8

1.8

1.8

1.9

2.0

2.1

2.3

2.3

2.5

2.5

2.6

2.8

2.9

3.0

3.1

3.4

3.8

4.0

4.1

4.5

4.5

5.6

6.7

6.8

8.4

0.0 1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.0 8.0 9.0

TLAX

CAM

TAB

QRO

YUC

GTO

GRO

HGO

MOR

S L P

SIN

PUE

AGS

B C S

DF

TAM

OAX

DUR

JAL

B C

COL

MEX

ZAC

NL

CHIH

SON

VER

MICH

CHIS

QROO

NAY

COAH

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en datos de la SHCP

Relación % Deuda /PIB por entidad federativa, 2011

Nacional2.8


44

2.8 Evolución Gasto Federalizado Uno de los principales objetivos trazados en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007‐2012, es el desarrollo humano sustentable, por lo que es necesario consolidar la generación de más y mejores empleos a partir de un mayor crecimiento económico, reforzar el combate a la pobreza, mejorar el acceso y la calidad de los servicios de educación, salud y bienestar social; facilitar el acceso a una vivienda digna e impulsar el desarrollo de la infraestructura productiva y social, priorizando la orientada a reducir la desigualdad regional. Por ello, es menester contar con mayores recursos económicos y garantizar que se empleen de la mejor manera en los diferentes órdenes de gobierno, para lo cual se enfatiza la conveniencia de contar con una estrategia regional que permita afrontar en todo el territorio nacional los retos planteados, apoyando las acciones que permitan reducir los desequilibrios en el desarrollo regional. La Federación transfiere a las entidades federativas y municipios, por diferentes vías, recursos financieros que representan una parte importante del presupuesto federal, pero que significa un elemento central en las finanzas de las entidades federativas. Para el ejercicio fiscal 2011, las entidades federativas, recibieron recursos de la Federación por las siguientes vías:

Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios;

Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios (Ramo 33);

Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos (Ramo 25);

Convenios de Coordinación Administrativa (Ramo 28), clasificado en el Presupuesto de Egresos de la Federación como gasto no programable, y

Otras Transferencias Federales. Las Participaciones Federales constituyen la esencia del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y son recursos que se pagan a las entidades federativas con motivo de su adhesión a dicho sistema; son en consecuencia, recursos que al ser radicados en las entidades, adquieren la naturaleza de ingresos propios y no pueden ser fiscalizados por la Federación, sino por el órgano respectivo de la legislación local o la contraloría del estado. Por su parte, el Ramo 33 se integra por ocho fondos:

Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB);

Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA);

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública y del Distrito Federal (FASP);


45

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS)4;

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las y demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN‐DF);

Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM);

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA); y

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de Entidades Federativas (FAFEF). El rubro de Otras Transferencias Federales se integra entre otros por:

Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES);

Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF);

Programa para la Fiscalización del Gasto Federalizado (PROFIS); y

Fondo Regional.

A diferencia de las participaciones federales, los recursos de los ramos 25 y 33, así como los derivados de convenios celebrados entre el Gobierno Federal y las Entidades Federativas se clasifican dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación como Gasto Programable. Los recursos transferidos a través del Ramo 28 constituyen parte del gasto no programable y, como se ha señalado, su fiscalización corresponde a las instancias locales, pues en ellos la Auditoría Superior de la Federación no tiene facultades para su revisión.

4 A su vez, este fondo está integrado por: el Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE) y el Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM).

Participaciones40.3%

Previsiones y Aportaciones Federales

42.2%

Convenios12.6%

Otros4.8%

Recursos Transferidos a las Entidades Federativas y Municipios 2011

Fuente: Elaborado por la UEC, con base en datos de la SHCP, Cuenta Pública 2011.


46

En el ejercicio 2011, los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios se llevó a cabo en apego a lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal y el Decreto de PEF, los cuales estuvieron orientados a fortalecer el federalismo y a promover el desarrollo regional en un marco de corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno. De esa manera, el gasto federalizado ascendió a 1 billón 183 mil 143.8 millones de pesos, cifra superior a la prevista en 2.6% y a la registrada en el ejercicio precedente en 3.5% real. Del total, 59.7% correspondió al gasto programable federalizado y 40.3% a Participaciones en ingresos federales. Por concepto de gasto programable transferido, se ejercieron 705 mil 887.6 millones de pesos, lo que representó un aumento de 7.1% con respecto al presupuesto original y de 3.5% real comparado con 2010. Esa cantidad se distribuye de la siguiente manera: 70.8% se canalizó a través de Previsiones y Aportaciones Federales; 21.1% por Convenios de Descentralización y Reasignación; y 8.1% por medio del Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF), los Programas Regionales, los Fondos Metropolitanos y otros mecanismos.

Aprobado Ejercido Diferencia

TOTAL GASTO FEDERALIZADO 1,083,859.9 1,152,607.9 1,183,143.8 30,535.9 3.5%

Participaciones 437,327.6 493,664.4 477,256.2 -16,408.2 3.4%

Gasto Programable 646,532.3 658,943.5 705,887.6 46,944.1 3.5%

Aportaciones Federales 461,476.7 495,601.6 499,695.1 4,093.5 2.6%Ramo33 434,261.3 451,167.9 469,723.4 18,555.5 2.5%Ramo25 27,215.4 44,433.7 29,971.7 -14,462.0 4.4%

Convenios 135,628.6 144,600.9 148,821.0 4,220.1 4.0%De Descentralización 132,507.3 142,766.9 144,934.7 2,167.8 3.7%

SEP 80,213.0 79,817.1 92,662.7 12,845.6 9.5%SAGARPA 22,780.6 26,752.4 23,329.4 -3,423.0 -2.9%SEMARNAT 17,919.9 13,809.1 17,874.0 4,064.9 -5.5%SEGOB 4,724.6 7,225.4 7,067.8 -157.6 41.8%SSA 6,302.5 14,503.3 3,454.2 -11,049.1 -48.1%SEDESOL 341.2 397.9 314.2 -83.7 -12.7%SHCP 225.5 261.7 232.4 -29.3 -2.3%

De Reasignación 3,121.3 1,834.0 3,886.3 2,052.3 18.0%SCT 1,596.0 2,226.7 2,226.7 32.2%SECTUR 1,525.3 1,834.0 1,659.6 -174.4 3.1%

Otros 49,427.0 18,741.0 57,371.5 38,630.5 8.5%FEIEF 6,644.0 24,151.9 24,151.9 244.6%Programas Regionales 9,493.9 300.0 11,486.9 11,186.9 14.7%Fondos Metropolitanos 7,401.3 7,846.0 7,822.0 -24.0 0.2%Fondo Regional 5,500.0 6,220.0 6,220.0 0.0 7.2%Fondo Deportivos para Municipios 2,085.0 2,200.0 2,198.9 -1.1 n.sPROFIS 164.1 330.0 164.4 -165.6 -5.0%Otros 18,138.7 1,845.0 5,327.4 3,482.4 -72.2%

*Deflactado con el Índice de Precios Implícitos del PIB, INEGI.n.s. No signif icativo.Fuente: Elaborado por la UEC con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011, SHCP y SCNM,INEGI.

RECURSOS TRANFERIDOS A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y MUNICIPIOS 2010-2011 (Millones de Pesos)

Concepto 20102011 Var. % real

11/10*


47

Por concepto de Previsiones y Aportaciones Federales de los ramos 25 y 33 se asignaron 499 mil 695.1 millones de pesos, monto superior en 0.8% al programado, y en 2.6% real al del año anterior. Cabe destacar que, del total, 70.5% se canalizó a través de los fondos de Aportaciones para la Educación Básica (FAEB) y para los Servicios de Salud (FASSA). Por medio de los Convenios de Descentralización, las entidades federativas recibieron 144 mil 934.7 millones de pesos, lo que significó un incremento respecto a lo programado de 1.5% y lo reportado el periodo anterior en 3.7% real. De dicho monto, 63.9% correspondió a la SEP; 16.1% a la SAGARPA; 12.3% a la SEMARNAT; 4.9% a SEGOB; 2.4% a SS; y el restante 0.4% a SEDESOL y la SHCP. En el marco de los Convenios de Reasignación celebrados con las secretarías de Turismo y de Comunicaciones y Transportes, las entidades federativas recibieron 3 mil 886.3 millones de pesos, cifra por arriba de la meta en 111.9%, y en 18.0% real a la del año anterior. Estos recursos permitieron apoyar, básicamente, el sistema de transporte colectivo y, la promoción y desarrollo de programas turísticos en los estados. Por su parte, las Participaciones en ingresos federales se ubicaron en 477 mil 256.2 millones de pesos, cifra que significó un incremento anual de 3.4% real, que se atribuye al nivel alcanzado por la recaudación federal participable y al comportamiento del tercer ajuste cuatrimestral de 2010 y el definitivo de ese mismo ejercicio, que resultó positivo para las entidades federativas.

AGS, 9.1%

BC, 3.9%

BCS, 10.7%

CAM, 6.3%

CHIS, 8.9%

CHIH, 4.0%

COA, 9.2%

COL, 10.2%

DF, 7.1%

DGO, 7.7%

GTO, 13.6%

GRO, 14.9%

HGO, 11.9%

JAL, 10.0%

MEX, 11.6%MICH, 11.6%

MOR, 11.5%

NAY, 7.2%

NL, 10.1%

OAX, 10.5%

PUE, 6.9%

QRO, 10.7%

QROO, 9.6%SLP, 9.9%

SIN, 6.2%

SON, 10.6%

TAB, 3.9%

TAM, 4.7%

TLAX, 8.2%

VER, 11.4%

YUC, 8.1%

ZAC, 15.7%

3.0%

5.0%

7.0%

9.0%

11.0%

13.0%

15.0%

Fuente: Elaborado por la UEC con infor. de la SHCP 2010‐2011

Participaciones Federales a entidades federativas (Ramo 28) 2011/2010variación porcentual


48

Sin embargo, con relación a lo previsto presentaron una disminución de 3.3%, debido, principalmente, a la menor recaudación del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, dado que dejó de ser un impuesto federal, aún cuando varias entidades federativas lo convirtieron en fuente de ingreso local. Las entidades que recibieron mayores recursos fueron el Estado de México, Distrito Federal, Jalisco, Veracruz, Nuevo León, Puebla y Guanajuato, las cuales en conjunto representaron el 49.6% del total pagado a las entidades federativas por concepto de participaciones, de conformidad con lo establecido en la Ley de Coordinación Fiscal.

Entidad 2008 2009 2010 2011Var %

2011/2010

Nacional 423,454.9 375,717.3 437,327.6 477,256.2 9.1%

Aguascalientes 4,935.1 4,266.4 4,820.4 5,260.1 9.1%Baja California Norte 11,947.6 10,707.5 12,393.4 12,877.7 3.9%Baja California Sur 2,953.1 2,737.4 2,982.1 3,300.3 10.7%Campeche 6,010.0 4,906.1 5,625.8 5,979.1 6.3%Chiapas 16,878.1 15,186.7 17,481.8 19,040.8 8.9%Chihuahua 12,211.3 10,811.0 12,556.6 13,055.9 4.0%Coahuila 10,069.5 9,057.9 10,581.9 11,559.2 9.2%Colima 3,088.3 2,848.1 3,084.3 3,399.4 10.2%Distrito Federal 51,973.7 46,702.5 52,591.6 56,308.1 7.1%Durango 5,467.1 4,865.7 5,634.9 6,070.8 7.7%Guanajuato 16,265.1 13,992.8 16,847.8 19,147.4 13.6%Guerrero 9,007.6 7,877.1 9,522.5 10,939.1 14.9%Hidalgo 8,043.9 7,150.2 8,307.3 9,293.2 11.9%Jalisco 27,210.3 24,086.6 28,071.1 30,887.5 10.0%México 51,157.8 43,994.4 53,409.7 59,629.3 11.6%Michoacán 12,613.7 11,070.4 13,344.1 14,888.0 11.6%Morelos 5,998.1 5,309.4 6,229.7 6,943.5 11.5%Nayarit 4,138.5 3,943.8 4,456.3 4,778.6 7.2%Nuevo León 20,564.0 17,976.0 20,436.6 22,504.0 10.1%Oaxaca 10,560.5 9,299.3 11,179.8 12,351.6 10.5%Puebla 17,183.8 14,816.4 18,241.5 19,498.5 6.9%Querétaro 7,358.1 6,555.2 7,152.6 7,916.7 10.7%Quintana Roo 5,574.4 5,092.5 5,694.9 6,240.6 9.6%San Luis Potosí 7,965.5 6,996.3 8,346.0 9,170.0 9.9%Sinaloa 10,392.1 9,395.2 11,008.1 11,695.7 6.2%Sonora 13,010.5 11,604.8 13,020.7 14,400.1 10.6%Tabasco 16,159.5 15,240.3 16,533.4 17,174.7 3.9%Tamaulipas 13,548.3 12,125.5 14,170.7 14,842.3 4.7%Tlaxcala 4,113.9 3,913.9 4,566.8 4,941.3 8.2%Veracruz 24,593.6 21,614.6 25,972.6 28,944.6 11.4%Yucatán 6,917.2 6,354.7 7,023.8 7,594.2 8.1%Zacatecas 5,544.9 5,218.6 6,038.8 6,624.0 9.7%

Fuente: Elaborado por la UEC con información de la SHCP (Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2008-2011).

Participaciones a Entidades Federativas y Municipios Ramo 28 2008-2011 (Millones de Pesos)


49

El Ramo General 33 forma parte del gasto programable del gobierno federal. Su objetivo fundamental consiste en fortalecer la capacidad de respuesta de los gobiernos locales y municipales.

El presupuesto ejercido por el Ramo 33 en el ejercicio 2011, fue de 469 mil 723.4 millones de pesos, cifra superior en 4.1% respecto al aprobado originalmente, esto fue por mayores apoyos en el rubro de Gasto Corriente y que representaron un incremento en el ejercicio presupuestario de 18 mil 555.5 millones de pesos al registrarse en servicios personales un mayor ejercicio presupuestario de 14 mil 624.9 millones de pesos debido a los aumentos salariales y sus repercusiones de seguridad social, así como transferencia de plazas. Las entidades federativas con mayor participación fueron los estados de México, Veracruz, Chiapas, Jalisco, Oaxaca, Puebla, Guerrero, Michoacán, Guanajuato y Nuevo León, que en conjunto participaron con el 56.1% del presupuesto ejercido por el Ramo 33, lo que representó 4.1% más que el aprobado originalmente. La entidades con mayor incremento del presupuesto ejercido versus el aprobado originalmente fueron: Quintana Roo con13.5%, Baja California Sur 11.7%, Colima 11.5%, Aguascalientes 10.8%, Tlaxcala 10.3, Querétaro 10.2%, Nayarit 10.1%, Campeche 9.9% y Baja California con 9.7%.

AGS, 6.5%

BC, 7.2%

BCS, 6.0%

CAM, 7.3%

CHIS, 9.0%

CHIH, 8.0%

COA, 7.6%

COL, 6.8%

DF, 8.9%

DGO, 6.9%

GRO, 7.1%

HGO, 6.9%

JAL, 9.3%

MICH, 7.9%

MOR, 7.1%

NAY, 7.0%

NL, 7.9%

OAX, 7.3%

PUE, 9.3%

QRO, 8.7%

QROO, 8.1%

SLP, 6.3%

SIN, 8.0%

SON, 6.8%

TAB, 9.2%

TAM, 6.5%

TLAX, 8.4%

VER, 7.6%

YUC, 7.9%

ZAC, 7.2%

5.5%

6.0%

6.5%

7.0%

7.5%

8.0%

8.5%

9.0%

9.5%

10.0%

Fuente: Elaborado por la UEC con información de la SHCP 2008‐2011

Recursos Federales transferidos a entidades federativas (Ramo 33) 2011/2010 variación porcentual


50

2.9 Aplicación del Ramo General 33 por Fondo de Aportaciones Por el monto de recursos, el FAEB es el fondo más importante de los ocho que integran el Ramo General 33. En 2011 se asignaron a dicho fondo un monto de 262 mil 719.2 millones de pesos, que representó un incremento de 14 mil 147.4 millones de pesos (5.7%), respecto a los 248 mil 571.8 millones de pesos del presupuesto aprobado originalmente. Se observo que este crecimiento se debió fundamentalmente a los incrementos salariales al personal administrativo y docente, reubicaciones de personal, y a la repercusión salarial en las prestaciones sociales ISSSTE, FOVISSSTE, Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), así como por la creación de plazas y horas docentes.

Mdp % FAEB FASSA FAISFORTAMUN-

DFFAM FASP FAETA FAFEF

TOTAL 469,723.4 100% 262,719.2 59,627.8 46,460.3 47,618.0 15,127.5 7,124.3 5,028.6 26,017.7

Aguascalientes 5,682.93 1.2% 3,367.3 1,011.3 180.7 500.2 193.7 111.6 76.7 241.4

Baja California 12,773.92 2.7% 7,874.3 1,329.5 341.7 1,331.6 472.5 290.1 157.7 976.5

Baja California Sur 3,830.59 0.8% 2,392.9 636.7 72.3 268.9 120.4 140.9 50.5 147.9

Campeche 5,586.84 1.2% 3,162.1 997.9 451.7 347.0 221.7 110.7 83.8 212.0

Coahuila 11,477.09 2.4% 7,508.1 1,169.9 384.5 1,160.3 303.7 202.3 202.5 545.8

Colima 4,024.08 0.9% 2,290.4 862.1 116.3 274.5 129.8 108.9 61.6 180.5

Chiapas 26,619.65 5.7% 13,700.2 2,805.2 5,233.2 2,023.6 964.1 294.6 250.7 1,348.1

Chihuahua 14,057.97 3.0% 8,165.5 1,560.8 947.0 1,435.8 590.2 249.5 162.1 947.0

Distrito Federal 9,662.66 2.1% 3,082.9 - 3,945.4 470.2 445.5 - 1,718.6

Durango 9,625.21 2.0% 5,808.5 1,340.2 753.5 689.3 341.3 168.7 80.8 442.9

Guanajuato 20,513.42 4.4% 11,656.0 2,024.2 2,338.3 2,316.0 635.7 260.3 217.8 1,065.1

Guerrero 22,415.15 4.8% 12,639.7 2,852.2 3,583.6 1,429.7 649.8 215.0 167.5 877.5

Hidalgo 14,286.17 3.0% 8,302.1 2,013.6 1,513.1 1,125.1 470.6 178.4 107.8 575.5

Jalisco 25,306.93 5.4% 14,432.2 3,280.7 1,494.6 3,103.0 711.1 319.1 267.3 1,699.0

México 50,253.92 10.7% 27,175.9 6,728.4 3,887.5 6,406.0 1,323.0 568.1 655.8 3,509.3

Michoacán 20,561.49 4.4% 12,127.5 2,161.4 2,418.5 1,835.8 565.0 258.8 206.0 988.5

Morelos 8,003.65 1.7% 4,799.9 1,052.1 544.7 750.1 247.6 153.6 99.9 355.8

Nayarit 6,406.46 1.4% 3,850.0 982.9 396.6 458.0 194.8 136.3 79.6 308.3

Nuevo León 15,233.73 3.2% 9,316.7 1,653.1 453.0 1,960.2 474.4 272.7 142.8 960.9

Oaxaca 24,045.78 5.1% 13,700.8 2,398.8 4,413.0 1,605.0 711.1 225.8 111.8 879.5

Puebla 23,807.91 5.1% 12,875.4 2,226.7 3,659.6 2,439.7 821.1 270.0 208.2 1,307.1

Querétaro 7,710.21 1.6% 4,234.4 1,151.2 627.3 771.7 338.9 136.3 82.4 368.0

Quintana Roo 6,274.57 1.3% 3,479.7 1,023.8 331.6 559.1 396.2 145.2 109.2 229.8

San Luis Potosí 13,249.85 2.8% 7,996.3 1,305.4 1,630.5 1,091.7 363.6 203.2 122.9 536.3

Sinaloa 12,212.60 2.6% 7,070.7 1,676.5 769.4 1,168.4 405.6 203.8 208.2 710.1

Sonora 11,335.95 2.4% 6,659.0 1,568.4 457.3 1,124.0 303.8 285.6 226.2 711.7

Tabasco 11,110.83 2.4% 6,002.6 1,685.4 1,252.3 945.1 417.7 165.0 142.5 500.1

Tamaulipas 14,693.52 3.1% 8,927.4 2,002.8 769.6 1,380.6 466.8 262.7 188.1 695.6

Tlaxcala 5,893.87 1.3% 3,419.2 903.3 395.3 493.9 189.4 131.9 63.6 297.4

Veracruz 34,863.33 7.4% 19,411.5 3,674.8 5,154.7 3,224.6 991.6 341.9 300.9 1,763.4

Yucatán 9,133.28 1.9% 4,911.8 1,222.7 999.0 824.5 381.1 152.5 124.4 517.2

Zacatecas 9,069.87 1.9% 5,461.2 1,242.8 889.8 629.3 261.0 115.2 69.4 401.3

Fuente: SHCP; Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011.

RECURSOS TRANSFERIDOS A ESTADOS Y MUNICIPIOS POR LA VÍA DEL RAMO 33 EN 2011

(Millones de Pesos)

EntidadesTotal FONDOS


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El FAEB benefició en mayor medida a los estados de Chiapas, Guerrero, Jalisco, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla y Veracruz, que absorbieron, en conjunto, el 48.0% del presupuesto total anual. En el caso del FASSA se le asignaron 59 mil 627.8 millones de pesos, representando una ampliación de 3 mil 929.1 millones de pesos, comparados con el presupuesto aprobado originalmente de 55 mil 698.7 millones de pesos. Esta variación obedece a la transferencia de recursos del Ramo 12 Salud al Ramo 33, para gastos de operación en Unidades Médicas y para Homologación de Personal, así como por los traspasos de plazas de las Entidades Federativas a diferentes áreas adscritas a la Secretaría de Salud Federal. El 45.4% de este fondo se repartió entre los estados de Chiapas, Distrito Federal, Guerrero, Jalisco, México, Oaxaca, Puebla y Veracruz. Los recursos entregados para el FAIS fueron del orden de 46 mil 460.2 millones de pesos, siendo igual al autorizado por la H. Cámara de Diputados, esto es, tomando en cuenta el Índice Global de Pobreza. Estos recursos fueron repartidos, principalmente a los estados de Chiapas, Guerrero, México, Oaxaca, Puebla y Veracruz que son las entidades federativas con las mayores carencias en cuanto a infraestructura social, razón por la cual captaron el 55.8% del presupuesto ejercido. Debemos recordar que el FAIS está integrado por dos fondos, uno para ser administrado por los gobiernos estatales (FISE), y otro por los gobiernos municipales (FISM). De tal manera que el FISE se integra con un monto por 5 mil 630.9 millones de pesos. El 66.1% se repartió en los estados de Chiapas, Guanajuato, Guerrero, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla y Veracruz. En lo que corresponde al FISM, se le asignó un monto de 40 mil 829.3 millones de pesos. El 76.0% de los recursos lo concentraron los estados de Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí y Veracruz. El monto autorizado para el FORTAMUN‐DF fue el mismo que el ejercido y asciende a un total de 47 mil 618.0 millones de pesos. El 66.6% se distribuyó entre los estados de Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Puebla y Veracruz entidades que cuentan con una mayor población. De los recursos transferidos al FAM, por 15 mil 127.5 millones de pesos, las entidades federativas que recibieron la mayor porción del fondo fueron Baja California, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Tamaulipas y Veracruz que sumaron el 68.2% del total de los recursos ministrados.


52

Los recursos ejercidos por el FAETA fueron de 5 mil 028.6 millones de pesos, comparando con el presupuesto original, hay un incremento de 478.9 millones de pesos equivalentes al 10.5%. Los estados de Coahuila, Chiapas, Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán, Puebla, Sinaloa, Sonora y Veracruz, se beneficiaron con el 54.6% del monto total del fondo. La variación se conforma de ampliaciones por incrementos salariales, por repercusiones de seguridad social y prestaciones. Los recursos para 2011 del FASP ascendieron a 7 mil 124.3 millones de pesos, los cuales corresponden a la misma cantidad considerada en el presupuesto original. El 50.7% de los recursos del Fondo fueron absorbidos por los estados de Baja California, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, México, Nuevo León, Puebla, Sonora, Tamaulipas y Veracruz. El FAFEF se ubicó en 26 mil 017.7 millones de pesos, los cuales corresponden a la misma cantidad considerada en el presupuesto original. Los estados de Baja California, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, México, Michoacán, Nuevo León, Puebla y Veracruz sumaron el 62.6% de los recursos del Fondo.

2.10 Recursos transferidos a los estados vía Convenios Con base en los convenios de descentralización, las entidades federativas ejercieron recursos federales por 144 mil 934.7 millones de pesos, lo que implicó incrementos de 1.5% y 3.7% real respecto a la meta y a lo reportado en 2010, transfiriéndose de la siguiente manera: de la SEP el 63.9%, por la SAGARPA el 16.1%, por la SEMARNAT el 12.3%, por SEGOB el 4.9%, por SALUD el 2.4%, y el restante 0.4% por SEDESOL y la SHCP. Con respecto a los convenios celebrados en materia educativa se canalizaron 92 mil 662.7 millones de pesos, mismos que se destinaron al pago de remuneraciones y otros gastos de operación de las Universidades Públicas y Tecnológicas, los Institutos Tecnológicos y de Capacitación para el Trabajo y los Colegios de Estudios Científicos y Tecnológicos en las entidades federativas. Con el fin de fortalecer los consejos estatales agropecuarios y apoyar a los productores agrícolas, pesqueros y pecuarios, por medio de la SAGARPA se entregaron 23 mil 329.4 millones de pesos, cifra inferior en 12.8% a la del presupuesto aprobado y en 2.9% real en comparación con el 2010. La SEMARNAT aportó 17 mil 874.0 millones de pesos, para impulsar el desarrollo de la infraestructura hidroagrícola, que fueron aplicados a la rehabilitación y saneamiento de la Cuenca de Aguas del Valle de México. De los convenios establecidos con la SEGOB, se transfirieron 7 mil 067.8 millones de pesos, lo que se contribuyó al fortalecimiento de la seguridad pública en las entidades federativas.


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Los recursos canalizados mediante SALUD, SEDESOL y la SHCP ascendieron en conjunto a 4 mil millones de pesos, con lo cual fue posible apoyar las redes de servicios de salud, la producción de vivienda y los programas de modernización de los Registros Públicos de la Propiedad y Catastros. Dentro de los convenios de reasignación celebrados con las secretarías de Turismo y de Comunicaciones y Transportes, se ejercieron recursos federales por 3 mil 886.3 millones de pesos, cantidad mayor a la presupuestada en 111.9% y en 18.0% real a la de 2010. De esta manera se apoyó, fundamentalmente, al sistema de transporte colectivo de la Ciudad de México y la promoción y desarrollo de programas turísticos en los estados. Por medio de otros programas y mecanismos se transfirieron 57 mil 371.5 millones de pesos, lo que triplicó el presupuesto original y representó un aumento de 10.0% en términos reales respecto a 2010. De dicho total, 42.1% fue destinado al FEIEF; 20.0% a Programas Regionales; 13.6% a Fondos Metropolitanos; 10.9% al Fondo Regional; 3.8% al Fondo de Pavimentación y Espacios Deportivos para Municipios, y el restante 9.6% a otros fines.


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3. ResultadosdelaFiscalizaciónaFondosdelRamo33

l pasado mes de agosto de 2012, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) envió a la H. Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (CVASF), los Informes del Resultado de las Auditorías practicadas para

determinar el grado de cumplimiento del mandato del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012, correspondiente al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA), el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), y el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM). El ejercicio de fiscalización que practicó la ASF se orientó a evaluar el cumplimiento de las obligaciones del año 2011, establecidas en el artículo 9, fracción IV, Base A, incisos a), b) y c), del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación(DPEF) para el Ejercicio Fiscal 2011, por lo que en las siguientes páginas se presentan los aspectos más relevantes que ofrecen los informes turnados por la ASF a la Cámara de Diputados.

3.1 Auditorías al Fondo para la Educación Básica En materia de la revisión al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, la ASF determinó que no todos los gobiernos locales entregaron a la SEP la información en materia de servicios personales, ni la difundieron a través de su página de Internet, o lo hicieron de manera parcial e incompleta, sobre todo en algunos aspectos estratégicos que mantienen la atención y preocupación de la opinión pública, como es el caso del personal comisionado y con licencia, situación que genera un grave incumplimiento de lo mandatado por el PEF 2011. La información que debe incluir la SEP en su página de Internet sobre los servicios personales, es insuficiente en varios rubros, como: número, tipo de plazas y horas del nivel básico, registro actualizado del total del personal federalizado y sus datos de la CURP y el RFC con Homoclave. Además, se observaron diferencias con las entidades federativas respecto a la matrícula escolar y la compatibilidad geográfica.

E


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La SEP y las entidades federativas deberán presentar listados verificables del personal comisionado, a fin de propiciar transparencia y confiabilidad en la información, de lo contrario, la política educativa en México seguirá siendo un área de opacidad, alejada del adecuado ejercicio de transparencia y rendición de cuentas que se buscó con la inclusión de esta disposición en el DPEF. La SEP no contó con un registro consolidado y actualizado de la totalidad del personal federalizado y del personal con subsidio federal, con las características que solicitaba el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2011 ‐que incluyera datos de RFC, CURP, nombre del trabajador y la función que desempeña por centro de trabajo‐, lo que no apoya a la transparencia, ya que no permite tener un conocimiento pleno de la cifra real de los trabajadores que laboran en la impartición de la educación básica, su ubicación y sus condiciones de desarrollo profesional. Como consecuencia de los resultados obtenidos de la intervención de la ASF, se puede constatar que las entidades federativas no han cumplido de manera suficiente con las disposiciones establecidas en el Acuerdo 482 por el que se establecen las disposiciones para evitar el mal uso, el desvío o la incorrecta aplicación de los recursos del FAEB, lo que genera un ejercicio poco claro de la gestión del fondo. Es necesario que la SEP fortalezca las acciones para contar con criterios, lineamientos y mecanismos homologados para realizar las conciliaciones de la matrícula, centros de trabajo y plazas, tendentes a facilitar y hacer más dinámico dicho proceso. Se desprende la necesidad de que la SEP lleve a cabo una identificación y conciliación del alumnado que está siendo atendido con los recursos del FAEB, con el fin de contar con una cifra precisa de la matrícula atendida, que sirva de base para desarrollar indicadores que muestren la importancia del fondo en la prestación de los servicios de educación básica y normal en las entidades federativas. Si bien es correcto concluir que los pagos a los trabajadores, regulados en los tabuladores salariales, se ajustan a dichos instrumentos, la existencia de pagos por conceptos que no están incluidos en dichos tabuladores, y que presionan a los estados en el gasto para cubrir las demandas en prestaciones, reflejan la necesidad de que la SEP concilie con las entidades federativas aquellos rubros que se están pagando, producto de la doble negociación salarial, con el propósito de contar con una relación de ellos por estado y el monto de recursos del FAEB que se están canalizando para cubrirlos. La SEP deberá coordinarse con las entidades federativas para la negociación de las prestaciones económicas adicionales y evitar la doble negociación con las secciones sindicales, así como definir jurídicamente a quién le corresponde atender las demandas de los trabajadores,


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expresadas en los pliegos petitorios. La definición de esta situación evitará pagos en exceso por concepto de prestaciones y presiones de gasto que se traducen en déficit presupuestario.

Por lo anterior, sería conveniente que legisladores, con el apoyo de la SEP, las entidades federativas y las demás instancias involucradas en la administración, operación y evaluación del FAEB, presentaran coordinadamente, una propuesta de reformas a las disposiciones legales y normativas necesarias que regularicen y transparenten la aplicación de los recursos del FAEB, a fin de buscar su armonización, concatenación y alineación para atender las necesidades y condiciones actuales del Sistema Nacional de Educación Básica. En ese sentido, convendría que la Cámara de Diputados mandatara en el DPEF, que la SEP realice un seguimiento con cada una de las entidades federativas para verificar si se está sujetando al Acuerdo 482, por el que se establecen las disposiciones para evitar el mal uso, el desvío o la incorrecta aplicación de los recursos del FAEB; así como para consensuar modificaciones, precisiones o adiciones para fortalecer el Acuerdo mencionado. Es recomendable que la SEP se coordine con la H. Cámara de Diputados para presentar una propuesta de modificación de leyes y normativa que le otorguen facultades a esa dependencia, para que las entidades federativas concilien y aclaren los casos donde la SEP determine inconsistencias en la información proporcionada por estas entidades. Los indicadores establecidos por las dependencias coordinadoras de cada uno de los fondos que integran el ramo impiden medir adecuadamente los resultados. Una de las limitantes en cuanto al uso de los recursos del FAEB es que los gobiernos estatales no pueden aplicarlos en plazas nuevas, ya que éstas tienen que ser previamente autorizadas por la SEP federal. Resulta difícil la identificación de los recursos estatales que concurren con los del FAEB, situación que afecta de manera significativa la rendición de cuentas. Los recursos del fondo son complementarios a los estatales y no están establecidas de manera clara las responsabilidades entre los estados y la Federación, lo que afecta la transparencia en el ejercicio y aplicación del fondo. Es recomendable que la H. Cámara de Diputados explore la posibilidad de presentar una propuesta donde se definan las responsabilidades, alcances y compromisos de las entidades federativas y la Federación en materia de financiamiento de la educación con el Fondo, lo que requiere identificar a los responsables de la ejecución y de los resultados de la política pública. Respecto al cumplimiento del Acuerdo 482 por el que se establecen las disposiciones para evitar el mal uso, el desvío, o la incorrecta aplicación de los recursos del FAEB, las pruebas realizadas en 10 estados, muestran que existe desarticulación de acciones y responsabilidades entre las


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entidades federativas y la Federación en el uso de los recursos del fondo, lo que propicia en muchos de los casos opacidad e ineficiencias en su ejercicio y aplicación.

En resumen, la falta de mecanismos de control e información propician irregularidades o prácticas indebidas e ilegales, situación que aunado a la carencia de registros confiables originan que no sea posible cumplir con las obligaciones establecidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación y ser un elemento útil en la rendición de cuentas y toma de decisiones.

3.2 Auditorías al Fondo para la Educación Tecnológica Por lo que hace a la revisión al Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos, la ASF concluye que la SEP cumplió en tiempo con la entrega a la Presidencia de la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos de la Cámara de Diputados, así como a los titulares de las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública, del documento a que se refiere el artículo 9, fracción IV, Base A, inciso b), del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2011.

Sin embargo, dicho documento contiene información insuficiente ya que no incluye una serie de elementos y conceptos de información esencial que apoye el cumplimiento por parte de la SEP y de las entidades federativas de los requerimientos establecidos en los apartados correspondientes del Decreto de PEF 2011, como son: el reporte de pagos retroactivos; la conciliación de las plazas docentes, administrativas, directivas y número de horas, en los diferentes niveles, tanto en educación tecnológica como en educación para adultos; el reporte de personal con doble asignación laboral que no es compatible geográficamente; la relación de los casos en que se superaron los ingresos promedio de un docente en la categoría más alta del tabulador salarial correspondiente a cada entidad; además no se presentó un registro completo del personal financiado con los recursos del FAETA, entre otros.

Sobre estas consideraciones, es recomendable promover esfuerzos para que —al igual que con el FAEB— la SEP se coordine con la H. Cámara de Diputados a efecto de presentar una propuesta de modificación de leyes y normativa que le otorguen facultades a esa dependencia para que las entidades federativas concilien y aclaren los casos donde se determinaron inconsistencias en la información proporcionada en materia del FAETA.

La creación de sindicatos estatales del personal docente ha implicado el pago de prestaciones no consideradas en los convenios de federalización, por lo que es necesario regularizar las prestaciones laborales del sistema de educación tecnológica, así como del personal docente que se contrata bajo el régimen de honorarios.

La SEP y las entidades federativas deberían presentar listados verificables del personal comisionado a fin de propiciar transparencia y confiabilidad en la información, lo que permitiría reducir los niveles de opacidad que se siguen presentando en la información relacionada con el sector educativo.


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Existe un débil proceso de descentralización en la operación, gestión y ejecución de los recursos del FAETA, en especial del sistema CONALEP, por lo que es necesario revisar el alcance de los convenios de federalización de educación tecnológica y de descentralización de la educación para adultos, suscritos a finales de los años noventa, con el propósito de actualizarlos y hacerlos más funcionales y operativos.

El Distrito Federal y Oaxaca no han suscrito los convenios de federalización respectivos para la educación tecnológica, y los recursos se asignan a través del Ramo 11 Educación Pública; además, en el caso del Distrito Federal y Nuevo León, aún no desconcentran los servicios educativos del INEA, ya que no han suscrito el convenio respectivo, por ello no reciben recursos del fondo y continúan operando a través de sus delegaciones. En el caso de los estados de Baja California, Estado de México y Michoacán, aunque aún no cuentan con el convenio de desconcentración, reciben recursos a través del Ramo General 33.

3.3 Auditorías al Fondo de Salud A partir del análisis al Informe turnado por la Auditoría Superior de la Federación a la Cámara de Diputados se desprenden diversas reflexiones, acerca de las irregularidades detectadas en la aplicación de los recursos del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud, tanto en las dependencias federales, como en las entidades federativas.

La falta de claridad u omisión de mecanismos de coordinación entre las entidades federativas y la Secretaría de Salud para la entrega de información del personal comisionado, el pago de retroactivos y los pagos realizados, diferentes al costo asociado con la plaza, fue un factor determinante para que la dependencia federal no solicitara a los gobiernos estatales hasta septiembre de 2011 dicha información, situación por la cual no se remitieron los informes trimestrales a la Cámara de Diputados, ni se analizaron en los plazos que establece el DPEF para el Ejercicio Fiscal 2011.

La falta de conciliaciones, y que no se examinara en tiempo y forma el monto de las remuneraciones cubiertas con recursos del FASSA para comunicar a la Cámara de Diputados los casos que superaron los ingresos promedio de cada una de las categorías, conforme al tabulador salarial autorizado, impidió que los legisladores contaran con información respecto del número y tipo de plazas de las ramas médica, paramédica y afín por centro de trabajo, en la cual se identificara cuáles son de origen federal y cuáles de origen estatal.

La Secretaría de Salud no estableció de manera oportuna los mecanismos de coordinación para contar con la información de las entidades federativas y cumplir con el artículo 9, fracción IV, apartado B, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011.


60

La información proporcionada por la Secretaría de Salud incumplió las características y periodicidad establecidas en el DPEF 2011, ya que corresponde a la que de manera quincenal y desde ejercicios anteriores envían los Organismos Públicos Descentralizados de las entidades federativas a la Dirección General de Recursos Humanos de la Secretaría.

De conformidad con los “Acuerdos de Coordinación para la descentralización integral de los servicios de Salud” firmados en 1999 y lo informado por la SHCP mediante el oficio número 801.10370 de fecha 3 de mayo de 1999, las entidades federativas son responsables de la plantilla de personal de acuerdo con sus necesidades, por lo que la Secretaría de Salud no dispone de información actualizada para realizar las conciliaciones establecidas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011.

La información que remiten las entidades federativas a la Secretaría de Salud con una periodicidad quincenal, relativa a las nóminas cubiertas con recursos del FASSA, no es confiable ni homogénea, ya que cada estado utiliza diferentes formatos y estructura, lo que dificulta su análisis.

La información y comentarios manifestados por la Secretaría de Salud para sustentar las observaciones determinadas en la revisión del ejercicio fiscal 2011, corresponden a periodos y acciones encaminadas a la atención de las obligaciones que establece el artículo 10, fracción IV, base B, incisos a) y b), del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012.

Del análisis de los apartados específicos del presente informe, se desprende la existencia de importantes áreas de oportunidad de mejora, respecto a la transparencia en materia de ejecución del gasto destinado al pago del personal que atiende a los beneficiarios de este esquema de atención a la salud, y que representa el rubro que recibe una mayor asignación de recursos del fondo.

Es fundamental destacar la necesidad de que la dependencia del Gobierno Federal responsable del ramo y las correspondientes de las entidades federativas establezcan mecanismos eficaces de coordinación a efecto de que la información proporcionada a la Auditoría Superior de la Federación cumpla con los requisitos y la calidad necesaria que establece el mandato de la Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

La transparencia de las erogaciones en materia de servicios personales es fundamental para el desarrollo de estrategias y de toma de decisiones sobre la gestión de los recursos del fondo; sin embargo, los resultados de la auditoría arrojaron insuficiencias y falta de oportunidad en la entrega de información; falta de conciliación y diferencias en los datos y cifras reportados, deficiente coordinación entre los dos órdenes de gobierno; estatal y federal, e incumplimiento en la entrega de la información requerida por la H. Cámara de Diputados. Estos aspectos, además de que incumplen el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el


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Ejercicio Fiscal 2011, debilitan la transparencia y la confiabilidad de las fuentes de información y bases de datos en las cuales se soportan los cálculos del personal, elemento esencial en la atención de la salud de la población del país. Será preciso, en ese sentido, dar seguimiento a las acciones que promueva la Auditoría Superior de la Federación para abatir la recurrencia de este tipo de irregularidades y para promover las acciones preventivas y/o correctivas, como el fincamiento de responsabilidades administrativas sancionatorias que, en su caso, correspondan.

3.4 Auditorías al Fondo de Aportaciones Múltiples Después del análisis de los resultados de la fiscalización realizada por la Auditoría Superior de la Federación al Fondo de Aportaciones Múltiples, se concluye lo siguiente: Con base en el análisis al Informe que turnó la Auditoría Superior de la Federación a la Cámara de Diputados, se constata que al igual que ocurre con otros fondos del Ramo General 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, las entidades federativas del país desaprovechan significativamente las potencialidades que ofrece un uso oportuno y eficiente de los recursos asignados y revelan irregularidades muy importantes en su aplicación.

No obstante los beneficios que se han reportado en el componente de Asistencia Social del fondo a las entidades federativas, aún falta mayor nivel en la calidad de su gestión, así como una mejora en su operación, ya que no han disminuido las carencias locales y regionales que existen en la población.

En el componente de infraestructura educativa de los niveles básica y superior, no existe un mecanismo regulado de definición de las obras o acciones por programar con los recursos del FAM, como resultado de la falta de coordinación entre las secretarías de Finanzas y de Educación Estatales con la Secretaría de Educación Pública, ya que en la mayoría de los casos no se tienen identificados los proyectos autorizados ni el programa de inversión formalizado, por lo que se incumple con los requerimientos de atención y la priorización de las obras y acciones por financiar con estos recursos.

En la mayoría de las entidades federativas se registran debilidades en los controles del fondo o inexistencia de éstos para mejorar la gestión, por lo que se deben generar actividades de control para fortalecer los procesos operativos, administrativos y contables.

La distribución y calendarización de los recursos de los componentes de Infraestructura Educativa se publican en mayo, lo que origina subejercicios e incumplimientos de los objetivos y metas establecidos en este concepto, por lo que es necesario que los recursos se entreguen a las entidades federativas al inicio del ejercicio.


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No obstante que la Ley de Coordinación Fiscal estableció que a partir del 1 de enero de 2010, se incluirían en el destino los recursos de Infraestructura Educativa para el nivel Medio Superior, para los ejercicios 2010 y 2011 no se asignaron recursos para este nivel.

En cuanto a los registros y la información financiera, éstos son insuficientes y en ocasiones erróneos, además de existir diferencias entre los reportes e informes generados, debido principalmente a la falta de supervisión, a sistemas poco efectivos de control interno y a la falta de conciliaciones permanentes de las cifras del fondo.

En términos generales, se carece de una normativa local que fortalezca la entrega ágil de los recursos del fondo a las instancias ejecutoras, y que establezca una calendarización para su transferencia.

No se establece que los recursos se orienten exclusivamente al beneficio de grupos de población en pobreza extrema y desamparo, para lo cual es conveniente definir indicadores y características mínimas que la población debe presentar para ser considerada beneficiaria con las acciones del FAM, condiciones que deberán ser verificadas en el proceso de selección de las acciones y en la integración de sus programas de inversión.

La cobertura y particularidad de los proyectos de “asistencia social” atendidos con recursos del fondo debe estar definida claramente para evitar discrecionalidad en su aplicación e inversiones que no cumplan con sus objetivos.

Los DIF municipales no llevan un control de beneficiarios, de expedientes, ni un registro para atender las peticiones, recibir y entregar los insumos de cada programa, realizar visitas a las localidades para la promoción y seguimiento de los programas sociales, y tampoco tiene el personal suficiente para verificar en campo la entrega de los apoyos, lo que puede ocasionar discrecionalidad en la asignación de los apoyos.

El financiamiento de gastos indirectos de las obras ejecutadas con recursos del fondo en conceptos de: estudios, proyectos, fletes, supervisión, asesorías y dictámenes, obedece principalmente al desconocimiento de la normativa por parte de las instancias ejecutoras, ya que la Ley de Coordinación Fiscal no establece que se deban aplicar recursos del FAM en estos conceptos.

No obstante que el portal aplicativo de la SHCP incluye los apartados para registrar de manera trimestral la información cualitativa y cuantitativa respecto de la aplicación y avance de los recursos del fondo, la información reportada por las entidades federativas en general presenta inconsistencias, lo que limita la transparencia y rendición de cuentas.

En los estados fiscalizados, principalmente en los componentes de Infraestructura Educativa, se presentaron desfases (subejercicios) en el ejercicio de los recursos, lo que originó que éste se


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iguale con el del siguiente, dando lugar a un círculo vicioso que retroalimenta el atraso en la aplicación del fondo, lo que genera un efecto negativo en la población objetivo del fondo, al posponer sus beneficios y afectar la transparencia en su gestión.

La disponibilidad de recursos que las cuentas bancarias del fondo reportan al final del ejercicio, como resultado de los subejercicios, se debe entre otros aspectos a la falta de una reglamentación sobre la anualidad en la aplicación del gasto, que origina desfasamientos relevantes en la ejecución de la obra pública con el respectivo incremento en el costo de ésta; por lo que es necesario precisar en la normativa su aplicación durante el ejercicio fiscal correspondiente, y así evitar la conformación de áreas de opacidad y discrecionalidad.

A pesar de haber establecido acciones para mejorar el proceso de rendición de cuentas en los estados, en relación con los recursos del fondo, éstas no han sido suficientes, ya que la información sobre su ejercicio, destino y resultados no se presenta con oportunidad, congruencia y calidad que se requiere; además, la falta de evaluaciones con base en un sistema de indicadores no permite medir la eficacia en la aplicación del gasto y la eficiencia operativa del fondo.

De acuerdo con los resultados obtenidos, se puede considerar que los propósitos del Fondo de Aportaciones Múltiples en la mayoría de las entidades federativas se cumplieron parcialmente, debido, entre otros conceptos, a los subejercicios que se presentan principalmente en los componentes de Infraestructura Educativa Básica y Superior, que en promedio fueron del 37.5%, y en menor medida por la incorrecta e insuficiente aplicación de la normativa que regula el fondo, así como por la divergencia de criterios utilizados en la interpretación de la Ley de Asistencia Social, aspectos que además propician que se destinen recursos en conceptos no establecidos en la normativa.


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4. ReflexionesparaelTrabajodeFiscalización

s indudable que los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios a través de los fondos del Ramo 33, constituyen una fuente indispensable de ingresos de los diferentes niveles de gobierno, aunque debe considerarse que ellos se encuentran

previamente etiquetados. Sin embargo, falta una normativa concisa que puntualice la operación correcta y adecuada, persistiendo la heterogeneidad y las limitaciones de la información disponible acerca del uso y destino de los recursos, lo que ha derivado en una nula o escasa documentación que acredite los resultados obtenidos mediante la utilización de los fondos respecto de su eficacia para satisfacer las demandas de la población. Los recursos referidos, particularmente las Participaciones Federales, constituyen el principal elemento diseñado por la Federación para avanzar en el federalismo, sin embargo, se aprecia que las decisiones se continúan tomando a nivel central y, en el caso de las aportaciones, presentan diversas limitaciones de carácter financiero y de lineamientos de operación. La información sobre los indicadores de desempeño de los fondos del Ramo 33 presenta carencias importantes, debido a que no todas las entidades federativas y municipios reportan los indicadores en el sistema establecido por la SHCP, y los que lo hacen, los informan incompletos y sin congruencia a lo largo del ejercicio fiscal, lo cual contraviene las disposiciones federales en la materia. El reto central es determinar con claridad una estrategia sólida para atender y evaluar asertivamente las políticas públicas instrumentadas para afrontar y superar la pobreza; el crecimiento sustentable de la economía, la creación de empleos de calidad bien remunerados, el impulso de una política social que garantice educación, salud y vivienda dignas.

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Por ello, la fiscalización en sus diversas modalidades y diferentes niveles de gobierno, tiene el reto de lograr aplicar una fiscalización orientada a evaluar el resultado y alcance de las políticas públicas e impulsar el cumplimiento de los objetivos de los fondos que les define la Ley y a combatir y revertir la reincidencia de irregularidades para que se propicie una inercia de mejora en la aplicación de sus recursos y la satisfacción de la población objetivo. Los avances importantes alcanzados con la entrada en vigor de la Ley Federal de Transparencia y acceso a la Información Pública, publicada en el DOF el 11 de junio de 2002, radica en que las instituciones están obligadas a proveer lo necesario para garantizar el acceso de toda persona a la información en posesión de los Poderes de la Unión, los órganos constitucionalmente autónomos o con autonomía legal, y cualquier otro ente federal. Sin embargo, se enfrenta el reto enorme, que bien puede ser por la diversidad de criterios existente o bien por el manejo discrecional de la información que se traduce en problemas de opacidad de la misma, o bien se pretende privilegiar el concepto transparencia sobre el acto mismo, dificultando sobremanera su análisis para efectuar diagnósticos sobre los problemas nacionales y sus implicaciones en las regiones. Dada la diversidad y heterogeneidad en la presentación de la información presupuestal y contable, se enfatiza la necesidad .de homologar y armonizar en materia presupuestal y de gasto público la relación entre el Gobierno Federal, las entidades federativas y los municipios, considerando que estos órdenes de gobierno tienen de primera mano los problemas y las necesidades de sus poblaciones y por consiguiente facilita la posibilidad de proponer políticas públicas con mayor asertividad. El Sistema Nacional de Fiscalización es un instrumento que debe apoyar estos esfuerzos y lograr consolidar la armonización por la vía de la Cuenta Pública, pero también debe incentivar una mayor transparencia y homologación de criterios y de información sobre el Presupuesto, materia pendiente en los procesos de homologación para la rendición de cuentas. La Auditoría Superior de la Federación y la Comisión de Vigilancia, con el apoyo de su Unidad de Evaluación y Control, deberán coordinar esfuerzos para garantizar un sistema incluyente, participativo, eficaz y eficiente, en donde la coordinación de la ASF con las Entidades de Fiscalización Superior Local, consideren las capacidades técnicas y la infraestructura con que cuentan las entidades federativas y municipios, pero que fomente la modernización de sus procesos y la profesionalización de sus cuadros técnicos. La Comisión de Vigilancia, deberá mantener un estricto proceso de vigilancia y evaluación para garantizar que dicho sistema logre sus objetivos. Por otro lado, una de las principales debilidades de las entidades es la baja recaudación propia, lo que se explica por la poca productividad y aplicabilidad de sus impuestos, la falta de


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actualización de sus catastros, pero también el insuficiente esfuerzo recaudatorio, lo que acentúa su dependencia de las participaciones y aportaciones federales. Aunado a lo anterior, la proporción de su gasto total que destinan a pagar la nómina burocrática, el creciente problema de las pensiones, las obligaciones financieras que han venido en aumento, la inseguridad que priva en el país, se convierten en situaciones que presionan las ya de por sí lesionadas economías locales y, manteniendo su limitada capacidad recaudatoria, las entidades se podrían ver obligadas a recortar gastos en infraestructura, salud y servicios. Como se aprecia, hay mucho que hacer; sin embargo, todas las estrategias deben iniciar con el compromiso de crear economías y sociedades abiertas, transparentes, pero sobre todo responsables. La lucha por combatir la corrupción y sus infinitos mecanismos, es ahora más que nunca necesaria. En la medida en que mejore la transparencia, se homologuen los sistemas de información presupuestal y contable, modernizando con ello las instituciones del estado, la eficacia de las entidades de fiscalización mejorara de manera radical. Mención aparte merece el análisis integral que debe efectuarse respecto de las obligaciones financieras de las entidades federativas, para evitar un posible riesgo de sobreendeudamiento.

03 gobierno y gasto federalizado - diputados.gob.mx · fortuito del delito, b) tiene dimensión...

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