008. demandas ciudadanas

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS Condiciones polticas para la igualdad de derechosDaniel Azpiazu Ernesto Bscolo Julin Bertranou Martn Bhmer Isidoro Cheresky Julin Gadano Daniel Kostzer Alejandro Morduchowicz Marcelo Sain Jos Luis Sersale

Las capacidades del estado y las demandas ciudadanas : condiciones polticas para la igualdad de derechos / dirigido por Isidoro Cheresky. - 1a ed. - Buenos Aires : Programa Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, 2008. v. 1, 344 p. ; 16x23 cm. ISBN 978-987-1560-01-1 1. Poltica Econmica. I. Cheresky, Isidoro, dir. CDD 320.6

ISBN: 978-987-1560-01-1 Copyright 2008 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Esmeralda 130, piso 13 C1035ABD, Ciudad Autnoma de Buenos Aires Argentina Publicado por Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Argentina Representante Residente Carlos Felipe Martnez Coordinador PAPEP Argentina Isidoro Cheresky Coordinacin Tcnica de la Publicacin Manuela Thourte Equipo PAPEP Argentina Isidoro Cheresky Alejandra Otamendi Manuela ThourteEl anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva o de sus Estados miembros. Esta publicacin fue realizada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de Argentina y es el resultado del trabajo de un equipo tcnico de profesionales. Todos los derechos estn reservados. Ni esta publicacin ni partes de ella pueden ser reproducidas mediante cualquier sistema o transmitidas, en cualquier forma o por cualquier medio, sea ste electrnico, mecnico, de fotocopiado, de grabado o de otro tipo, sin el permiso escrito previo del editor.

NDICE

Introduccin, Carlos Felipe Martnez ................................................... Prlogo, Dr. Juan Manuel Abal Medina ............................................... Presentacin. El Proyecto PAPEP.........................................................

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SECCIN 1 DEMANDAS CIUDADANAS

Percepciones ciudadanas sobre el rol del Estado y su funcionamiento, Isidoro Cheresky.................................................

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SECCIN 2 CAPACIDADES DEL ESTADO EN LA PROVISIN DE BIENES Y SERVICIOS BSICOS

Gobernabilidad, gobernanza y educacin en la Argentina, Alejandro Morduchowicz ...................................................................... Caractersticas institucionales del sistema de salud en la Argentina y limitaciones de la capacidad del Estado para garantizar el derecho de la salud de la poblacin, Ernesto Bscolo ........................................

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Estado y sociedad. El caso de los servicios pblicos privatizados en los aos noventa, Daniel Azpiazu ..................................................... 133

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

Distribucin del ingreso, crecimiento econmico y reduccin de la pobreza en la Argentina, Daniel Kostzer ...................................... 177

SECCIN 3 CAPACIDADES DEL ESTADO EN JUSTICIA, SEGURIDAD Y ADMINISTRACIN PBLICA

La situacin de la justicia argentina. Problemas y oportunidades del sistema de justicia argentino, Martn Bhmer ................................. 189 Condiciones institucionales de la seguridad pblica en la Argentina, Marcelo Sain y Jos Luis Sersale.......................................................... 221 De la regulacin dbil al decisionismo anmico? Acerca de las dificultades de la sobreabundancia normativa en la cultura institucional argentina. Dos casos, Julin Gadano ............................... 291

SECCIN 4 COMENTARIOS Y RELATORA DEL SEMINARIO. CONDICIONES POLTICAS PARA LA IGUALDAD DE DERECHOS EN LA ARGENTINA

Comentario, Julin Bertranou............................................................... 303 Relatora del Seminario Las condiciones polticas para la igualdad de derechos, Alejandra Otamendi y Manuela Thourte ..... 307 Anexo estadstico .................................................................................. 319 Resea de autores.................................................................................. 341

INTRODUCCINCarlos Felipe Martnez*

La Argentina, como la mayora de los pases de Latinoamrica, ha atravesado en los ltimos aos un proceso de transformaciones que tienen que ver bsicamente con la recuperacin y consolidacin de la democracia, la reconstitucin institucional y de la credibilidad poltica. A partir de la crisis de 2001 el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha cooperado con el gobierno argentino en el rea de gobernabilidad democrtica con el objeto de contribuir en el proceso de recuperacin institucional. El Proyecto Anlisis Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazo (PAPEP) se inscribe en este mbito de cooperacin y asistencia tcnica al gobierno nacional. Los resultados y objetivos del PAPEP responden plenamente a las prioridades del rea de gobernabilidad democrtica y prevencin de conflictos establecidas tanto en el Marco de la Estrategia Regional de la Direccin de Amrica Latina y el Caribe del PNUD (RBLAC) como en el Plan Estratgico 2008-2011 del PNUD, aprobado por la Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. El PAPEP elabora informes de coyuntura y construye escenarios que constituyen insumos significativos en el proceso de toma de decisiones de los gobiernos y otros actores nacionales. El Proyecto opera en una dimensin estratgica para los pases de la regin, fortaleciendo sus capacidades nacionales y brindando a los actores del desarrollo elementos de anlisis conducentes al dilogo y la concertacin. El objetivo fundamental del PAPEP en Argentina es contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en los momentos de oportunidad

* Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente del PNUD en la Repblica Argentina.

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y desarrollo que vive el pas. Su propsito es ofrecer insumos de anlisis claves a travs del estudio de las instituciones polticas, en particular de los poderes representativos y la ciudadana, y la centralidad que sta adquiere en el contexto de un espacio pblico y de una red de medios de comunicacin en expansin. El Proyecto se inici en la Argentina en 2005 y sus principales actividades se han dirigido a producir informacin, diagnsticos y recomendaciones sobre los temas claves de la coyuntura poltica argentina. Particularmente los anlisis se han centrado en las tendencias y orientaciones de los actores polticos y sociales, con el fin de alentar propuestas innovadoras para dar respuesta a los desafos de la representacin y participacin polticas y para contribuir al necesario debate y replanteo sobre las relaciones entre el Estado, la economa y la sociedad, a partir de un rol ms activo del Estado como instrumento fundamental para impulsar el desarrollo. La metodologa adoptada ha consistido en la produccin de informes de expertos, encuestas de opinin pblica, grupos focales, entrevistas en profundidad a lderes polticos y sociales, y la difusin de resultados a travs de seminarios, publicaciones e intercambios permanentes con el Gobierno Nacional y otros actores institucionales. En 2008, adems, el Proyecto inici estudios especficos en dos provincias argentinas con el fin de elaborar diagnsticos sobre las instituciones, los medios de comunicacin y la ciudadana, por un lado y sobre las capacidades de los estados provinciales y las demandas de la sociedad sobre su rol y funcionamiento, por el otro. Estas iniciativas sub-nacionales se realizan a requerimiento y con el pleno apoyo de los gobiernos provinciales involucrados.

PRLOGODr. Juan Manuel Abal Medina*

La cuestin de las capacidades del Estado se vincula ineludiblemente con todo el conjunto de dimensiones que hacen a la igualdad de derechos ciudadanos. El Estado tiene un rol fundamental como garante de la equidad en el acceso a los bienes pblicos, pero esa tarea slo puede ser desempeada si se cuenta con los recursos y los instrumentos adecuados para llevarla a cabo. En este punto, la discusin no refiere tanto al tamao que deba asumir el Estado, sino a la fortaleza y la agilidad que tenga para implementar las decisiones tomadas. La Argentina todava tiene un largo camino por recorrer en este aspecto. Las reformas de los aos noventa, tericamente dirigidas a transformar una administracin pblica burocratizada e ineficiente, en muchos casos agravaron los problemas existentes o crearon otros nuevos. La privatizacin de empresas pblicas sin la implementacin de adecuados marcos regulatorios; la descentralizacin de competencias hacia niveles subnacionales de gobierno carentes de imprescindibles capacidades de gestin; la proliferacin de modalidades de contratacin del personal por fuera de la carrera administrativa y, por ende, de las instancias de capacitacin y promocin; en definitiva, una serie de reformas que debilitaron la capacidad del Estado de brindar servicios de calidad a la ciudadana. Estas reformas estuvieron guiadas por un paradigma entonces dominante, el de la Nueva Gestin Pblica, cuyas ideas son hoy revisadas en todo el mundo. En algunos pases desarrollados donde este paradigma se aplic con mayor amplitud y radicalidad, con el tiempo se produjo una excesiva discrecionalidad y fragmentacin de la administracin pblica: la tendencia hacia la delegacin de funciones y responsabilidades en busca de la gestin por

* Secretario de Gabinete y Gestin Pblica de la Nacin.

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resultados conllev la diseminacin de unidades administrativas con sus propios objetivos, generndose problemas de coordinacin y trabajo conjunto entre las reas. En Amrica Latina hubo problemas an mayores. El enfoque de la Nueva Gestin Pblica haba surgido como respuesta a la excesiva rigidez del tradicional Estado burocrtico, y al ritualizado cumplimiento de normas y procedimientos en desmedro del logro de resultados. Pero ese Estado nunca haba existido plenamente en Amrica Latina: en nuestros pases, el mayor problema no era el rgido cumplimiento de las reglas establecidas. Por lo tanto, la adopcin de este paradigma implic que la flexibilidad buscada muchas veces se transformara en discrecionalidad y falta de control sobre la administracin. Hoy, desde la Secretara de Gabinete y Gestin Pblica se impulsa un enfoque distinto. Buscamos combinar la orientacin al logro de objetivos con la consolidacin de normas y procedimientos que nunca haban arraigado plenamente. Por eso hemos acordado con los trabajadores del Estado un Convenio Colectivo de Trabajo que garantiza la igualdad de oportunidades y de trato, al tiempo que provee estmulos al mrito para atraer y retener al personal ms calificado. Por eso implementamos innovaciones tecnolgicas, como la Firma Digital y el Sistema Electrnico de Contrataciones Pblicas, que dinamizan los procedimientos al interior del Estado y lo vuelven ms accesible y transparente para la sociedad. Por eso impulsamos buenas prcticas de gestin, con la planificacin estratgica y la Carta Compromiso con el Ciudadano. Por eso creamos nuevos mecanismos para la capacitacin y la formacin permanente de los trabajadores pblicos. Por eso trabajamos con provincias y municipios para que el fortalecimiento de las capacidades alcance los tres niveles de gobierno. En definitiva, si bien tenemos mucho por hacer, tambin es significativo lo que ya se ha hecho y lo que se est haciendo. Estas polticas apuntan a robustecer el Estado, a permitirle intervenir con eficacia y eficiencia donde se lo necesita; en definitiva, un Estado que pueda implementar y hacer cumplir las decisiones que toma. Y, bajo una idea de governanza, es fundamental tambin construir cooperacin y sinergias con otros actores, porque probablemente con el Estado slo no baste para hacer realidad la igualdad de derechos. sa es la concepcin que gua el actual proceso de modernizacin estatal, y los aportes recogidos en esta publicacin contribuyen a mejorar nuestro trabajo. Se trata de reflexiones que combinan solidez terica y conocimiento emprico de la realidad estatal, y que, por lo tanto, brindan valiosas miradas sobre el camino a seguir. Su lectura, entonces, es obligada para los acadmicos y los funcionarios pblicos que todos los das piensan cmo fortalecer al Estado, para hacerlo un efectivo garante de los derechos ciudadanos.

PRESENTACIN. EL PROYECTO PAPEP

Las expectativas ciudadanas sobre el ejercicio de los derechos y sobre el rol del Estado para garantizarlos han cambiado significativamente desde el inicio del siglo XXI. Al mismo tiempo, los interrogantes y cuestionamientos sobre la modalidad de intervencin del Estado en los asuntos pblicos y sus capacidades, particularmente en la provisin de bienes bsicos (educacin, salud, educacin, seguridad y justicia) y en servicios pblicos son materia de debate pblico cotidiano. Este libro, centrado en las capacidades del Estado y los derechos y demandas ciudadanas, trata de ser una contribucin a ese debate y al mejoramiento de las polticas pblicas. Se ha prestado especial atencin a las capacidades administrativas, pero no con el propsito de resumir o complementar los numerosos y valiosos estudios existentes, sino de abordarlas desde el punto de vista de los derechos y demandas ciudadanas. Las contribuciones que rene esta publicacin fueron presentadas en una versin preliminar en un Seminario realizado con el auspicio conjunto del PNUD y FLACSO, en el Congreso de la Nacin, con participacin de representantes del Poder Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial, adems de acadmicos y actores de la sociedad civil. Las conclusiones y relatora de ese Seminario forman parte de este ejemplar. La informacin e interpretaciones que estn en la base de esas contribuciones son el resultado de un trabajo previo. Se encargaron estudios de expertos para que elaboraran diagnsticos sectoriales sobre las principales reas del Estado que se relacionan ms directamente con lo que puede denominarse la ciudadana social. Asimismo se realiz una encuesta nacional de 1200 casos en junio de 2007, para conocer las percepciones pblicas sobre el rol y funcionamiento del Estado (vese Anexo Estadstico) y 13 grupos focales en cuatro provincias. Esta linea de investigacin y promocin de intercambios con actores institucionales y sociales es parte de un proyecto ms amplio que se desarrolla en Argentina desde 2005 en el marco del Proyecto Regional de Anlisis

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Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazo (PAPEP) cuyo objetivo principal es contribuir al fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en los momentos de cambio y desarrollo por los que atraviesa el pas. Por ello, el Proyecto se focaliz en el estudio de las instituciones polticas, particularmente de los poderes representativos, as como tambin en la opinin y percepcin de la ciudadana sobre esas instituciones, para abordar el debilitamiento del lazo representativo y de la prdida de confianza en la capacidad de la democracia para proteger los derechos de sus ciudadanos. Los informes elaborados por el Proyecto PAPEP para Argentina abordan la acentuada fluctuacin ciudadana en sus identidades polticas y la consiguiente transformacin en los lazos de representacin. El predominio de los liderazgos personalistas y la conformacin de coaliciones polticas cambiantes y a veces efmeras constituyen tpicos principales de estudio que en este volumen solo se reflejan parcialmente. Esta lnea de anlisis sobre instituciones polticas y ciudadana dar lugar prximamente a una publicacin especfica.

SECCIN 1 DEMANDAS CIUDADANAS

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO Y SU FUNCIONAMIENTOIsidoro Cheresky

1. UNA NUEVA CIUDADANA

El anlisis de las actitudes ciudadanas que aqu se presenta,1 se orienta a proveer una mejor comprensin de las percepciones ciudadanas sobre el rol del Estado y sus desempeos en reas especficas. Se ha procurado vincular la valoracin de las prcticas estatales con las demandas y los derechos ciudadanos que se enuncian. La comprensin buscada de ese vnculo servira para la reflexin de los propios actores colectivos y en la definicin de polticas pblicas. La relacin entre el Estado y la ciudadana en la Argentina ha ido variando a lo largo del tiempo, condicionada por las transformaciones que uno y otra han experimentado. Una mutacin ha sido perceptible en las sociedades contemporneas y en particular en la Argentina de nuestros das, constituyendo esta evolucin general de la ciudadana un marco para la informacin y el anlisis especfico de lo que sucede en el tiempo presente. La ciudadana contempornea es crecientemente autnoma, ello quiere decir que debe ser entendida cada vez ms como conjunto de individuos, condicionados por cierto por tradiciones, lugares ms o menos permanentes en la divisin del trabajo, creencias transmitidas en sus mbitos culturales, pero con mayor frecuencia caracterizada por la fluctuacin en la definicin de valores e intereses y, en consecuencia, es cambiante en sus pertenencias corporativas y poltico-partidarias. En efecto, la autonoma ciudadana es una realidad nueva cuya contrapartida es el debilitamiento de los partidos polticos y las organizaciones corporativas. En el pasado no muy lejano, hasta hace dos o tres dcadas, ciudadana aluda sobre todo a una categora formal ms bien que a prcticas o sujetos, constituida por los individuos titulares de derechos ante todo polticos (en primer lugar el de elegir y ser elegidos), pero tambin civiles y

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sociales, variables segn el modo de organizacin de la sociedad. Pero en ese entonces la referencia ms frecuente a los individuos involucrados en la accin poltica y a su agrupamiento colectivo era la de pueblo. Por cierto, pueblo tena la connotacin de un sujeto unificado, un actor efectivo de acontecimientos polticos y sociales. Pero, en la medida en que se tratara de sociedades democrticas, ese pueblo era de hecho multiforme y en verdad dividido ya no slo en diferentes acepciones sino en agrupamientos distintos. A esa poca corresponde la inscripcin de los individuos en pertenencias o identidades duraderas. Las fluctuaciones, los cambios de preferencias y orientacin en los individuos eran en el pasado fenmenos generalmente perifricos, salvo cuando se producan grandes crisis y una recomposicin general de la sociedad. En los tiempos presentes la ciudadana puede ser considerada ya no simplemente como una categora formal que enumera los titulares de derechos, ni tampoco como un sujeto real o potencial (salvo en las figuraciones que le dan entidad al construir una configuracin ciudadana, como es el caso de los estudios de opinin). La ciudadana incluye a quienes poseen o bien reclaman derechos y participan de la comunicacin poltica. No es que hayan desaparecido los partidos y coaliciones polticas o que los individuos estn completamente desentendidos de sus pertenencias corporativas y sindicales, pero en la generalidad de los casos esos lazos de inclusin y de representacin se han distendido y, en consecuencia, nos explican menos lo que sucede en la vida pblica. Por supuesto estos fenmenos no son homogneos, sino que presentan significativas variaciones territoriales y socioculturales. Vnculos ms tradicionales coexisten con el individualismo acentuado de otros grupos. La autonoma ciudadana en expansin supone entonces la centralidad del espacio pblico, una centralidad nueva. En el pasado, la relacin entre partidos y entre corporaciones y, en la medida en que estuviera vigente la democracia, la consagracin electoral de gobernantes, eran dispositivos institucionales que canalizaban una participacin ciudadana o popular con frecuencia activa, pero a la vez encuadrada y, en algunos sentidos, ms identificable en sus condicionamientos. Ahora el desapego de los ciudadanos respecto a las representaciones de todo tipo se ha constituido en un dato permanente de la vida pblica. Todos los actores polticos estn pendientes de la evolucin de las preferencias ciudadanas sobre las que procuran influir, sin que ningn recurso d una efectiva capacidad de control sobre las mismas. En este contexto, la opinin pblica su medicin/constitucin se ha convertido en una brjula, difcil de escrutar por cierto, pero ineludible de tener en cuenta, y los estudios de opinin en un recurso permanente para los actores pblicos. Sin embargo la opinin pblica, referencia omnipresente, es un aspecto de la expansin de la ciudadana, el ms pasivo, puesto que se trata de una

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

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figuracin sostenida en tendencias efectivas pero construida por dispositivos externos a la propia ciudadana. La ciudadana autonomizada es ante todo electorado. Como nunca antes, las elecciones cuentan. Por una parte, porque otros modos de acceso no democrtico al poder estn descalificados y se han hecho inviables. La ciudadana pesa no slo porque el acceso al poder depende de su pronunciamiento por el voto, sino, cada vez ms, porque la propia configuracin de la oferta electoral se produce muy condicionada por la ponderacin ciudadana de los candidatos. Los lderes de popularidad se han convertido en instituyentes de opciones poltico-electorales merced a su vnculo directo con la ciudadana. Pero esta nueva ciudadana no agota su existencia en el pronunciamiento electoral. Las elecciones y la legalidad de la representacin que emana de ese pronunciamiento se han enraizado y son el sustento de la existencia de democracias efectivas pese a todas las contingencias institucionales y sociales. No obstante, una vez electos los gobernantes, sus decisiones principales (as como las de los lderes opositores) se convierten en materia eventual y frecuentemente efectiva de la comunicacin poltica y de las expresiones emergentes en el espacio pblico. Una ciudadana que no se reconoce mayoritariamente en identidades permanentes, es naturalmente vigilante de los actos de los gobernantes y en particular del Poder Ejecutivo. Es decir que se trata de una ciudadana informada y con frecuencia interesada en los asuntos pblicos. Su incidencia en la vida pblica puede ser indirecta por va de los organismos independientes (como contraloras, defensores del pueblo, calificadoras de riesgo, observatorios de variada naturaleza) o grupos de representacin virtual que vigilan diferentes aspectos de lo que sucede en la vida pblica y califican las acciones de unos y otros. Pero tambin se ha expandido una novedosa propensin a la autorrepresentacin, de modo que grupos de ciudadanos a veces de sensibilidades variadas se pronuncian, por lo general negativamente, sobre una decisin de gobierno o un hecho pblico. Esta expresin de veto ha adquirido una importancia creciente en nuestra sociedad y es un condicionante decisivo de las polticas pblicas. Aunque hemos puesto el acento en la creciente autonoma, es decir libertad, de la ciudadana, debe tomarse en cuenta sus condicionamientos. Los individuos, aunque en las sociedades modernas gozan de una gran electividad, estn condicionados, y en ello el propio Estado y sus redes institucionales, desempean un rol. Es decir que no podemos concebir una ciudadana portadora de derechos y de demandas sin percibir que ello es la contraparte de un Estado que ha intervenido en su configuracin. La refundacin democrtica iniciada en la Argentina en 1983 estuvo acompaada por la expansin de una ciudadana emancipada. Este proceso debilit los alineamientos antagnicos del pasado en que rega la confronta-

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

cin peronismo/antiperonismo y permiti que los actores polticos se reconocieran mutuamente como legtimos y se alternaran en el poder. Pero la gran crisis de fines de 2001 constituy un punto de inflexin, la amplitud del descontento ciudadano en ese entonces y su incidencia en el desplazamiento del gobierno en ejercicio del poder ilustraron el inicio de una nueva poca. Inicialmente pudo considerarse que el que se vayan todos era la expresin de un descontento que se apaciguara con el paso del tiempo y la renovacin presidencial. De hecho, de la vasta movilizacin ciudadana de ese tiempo no emergieron nuevas fuerzas polticas ni nuevos dirigentes venidos de abajo. Sin embargo, las identificaciones partidarias quedaron permanentemente debilitadas, Hasta el punto que de modo estable dos tercios de los ciudadanos no se reconocen en los partidos polticos existentes. Lo que quiere decir que pueden votar por alguno de ellos, pero lo hacen en funcin de quines son los candidatos y cules las circunstancias. Esta fluctuacin ciudadana es ms notoria cuando se trata de elecciones presidenciales o de diputados nacionales y no tanto si se trata de elecciones locales, en las que el conocimiento de proximidad y la vinculacin con redes asociativas o de clientela desempean un rol ms significativo. Esa fluctuacin tampoco tiene en los pueblos del interior la intensidad de las grandes ciudades. Desde 2001, los procesos electorales, pero tambin los vaivenes en la popularidad de los lderes polticos, y expresiones espordicas como el asamblesmo y los estallidos de descontento sin las mediaciones institucionales tradicionales, han ilustrado este permanente estado de fluctuacin, sustentado en una actitud ciudadana de vigilancia y desconfianza. La normalizacin poltica e institucional encaminada con las elecciones del 22 de abril de 2003 tuvo caractersticas excepcionales, porque la salida de la crisis se produjo sobre la base de un poder presidencial que aunque haba sido legitimado ( si bien dbilmente) en las urnas tuvo como sustento principal a la opinin pblica. De ese modo se pudo ejercer el Poder Ejecutivo, y con una energa decisionista acorde con la crisis que se sobrellev, sin mayor recurso a las instancias parlamentarias y sin valerse de un sustento partidario. Pero una vez recuperado el crecimiento econmico y aliviados los padecimientos sociales ms agudos, el ejercicio del poder se encontr frente a la sociedad compleja que es la Argentina, en donde las decisiones requieren de la informacin y el consentimiento ciudadano; lo que debera conllevar un perfeccionamiento de las instituciones del Estado para dar cabida a la diversidad, elaborar la informacin pblica y favorecer la comunicacin. En tal tipo de Estado, el poder experimenta una dispersin, puesto que si las decisiones sern acordes a la complejidad social, habr una multiplicidad de intervinientes. Esta transformacin de la ciudadana ha ido acompaada de un viraje en sus orientaciones. En los aos noventa prosper un poltica favorable al

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

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Estado mnimo, que se tradujo en la reduccin de las regulaciones pblicas, la privatizacin de las empresas proveedoras de servicios bsicos y en la apertura a la economa mundial; ello pudo prosperar porque el estado de la opinin era favorable a esos cambios, bajo la influencia de una tendencia internacional dominante y de lo propiciado por las elites locales. Pero a inicios del siglo XXI hubo un cambio significativo propiciado, en particular, desde la presidencia de Nstor Kirchner, que atribuy centralidad al Estado y recuper alguna de sus funciones regulatorias abandonadas. Este giro fue acompaado por la opinin pblica, que ms all de sus preferencias partidarias, aparece como mayoritariamente favorable a un rol interventor del Estado con fines regulatorios y redistributivos. De modo que la opinin pblica, cuyas orientaciones se presentan aqu, tiene una significacin reveladora y puede ser situada en el contexto de una mutacin poltica en la que estos pronunciamientos electorales y no electorales tienen una centralidad indita.

2. EXPECTATIVAS CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

Las expectativas ciudadanas sobre el rol del Estado son definidas pero complejas, y la apreciacin sobre su eficiencia es variada. Prevalece una opinin que hace del Estado el garante de los derechos para todos, el usufructuario o regulador de las empresas proveedoras de servicios pblicos, y ello con el fondo de una percepcin mayoritaria que sostiene que la sociedad argentina es injustamente desigual. Funciones redistributivas y reguladoras del Estado y la aspiracin a una sociedad ms justa socialmente, aparecen asociadas. La corriente de opinin que concibe un Estado garante (es decir, interviniendo activamente en la distribucin) involucra a siete de cada diez individuos. Asimismo, una gran mayora atribuye al Estado un rol de gestin directa (46%) o bien de control (42%) de los servicios pblicos. Esta orientacin pro intervencin del Estado contrasta con el clima dominante a inicios de los aos noventa en el que las polticas neoliberales fueron saludadas por la mayora de los opinantes (vanse particularmente los estudios de Rosendo Fraga publicados por el Centro de Estudios Nueva Mayora). La opinin ciudadana no slo asigna un rol al Estado en la provisin de bienes bsicos, de gestin o control de los servicios pblicos, sino tambin se manifiesta favorable al control de precios de alimentos de consumo popular. Ello constituye un sustento firme para la idea de ciudadana social, es decir, de una condicin igual en el acceso a bienes bsicos derivados de la

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS CULES SON, EN SU OPININ, LAS RESPONSABILIDADES DEL ESTADO?

Asegurar educacin, salud y un bsico de ingresos para que los individuos puedan sentirse libres y seguros. 71%

NS/NC Garantizar la libertad y seguridad de los individuos para que cada persona se haga cargo de su educacin, su salud e ingresos monetarios por s misma 28%

2007

UD. CREE QUE EN ARGENTINA LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO ES RESPUESTA NICAInjusta, los sectores de ms recursos se quedan con gran parte de las riquezas del pas. Injusta, los sectores de ms recursos se quedan con gran parte de las riquezas del pas.

49%

35%

Justa, cada uno recibe lo que merece.

8%

Justa, el gobierno distribuye bien las riquezas que genera el pas.

4%

2007

NS/NC

4%

condicin de ciudadano. Es una demanda implcita de una expansin de la institucionalidad estatal, que la ciudadana estima pendiente. En el reciente conflicto agropecuario, esta posicin favorable a la inter-

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

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vencin estatal con fines redistributivos se manifest claramente (81% justificaba medidas en ese sentido). Pero tambin puso de relieve una orientacin ciudadana muy exigente sobre el destino de los fondos pblicos.2 Es decir que la intervencin estatal esperada est en cierto sentido bajo el escrutinio ciudadano y, en consecuencia, debera ser definida institucionalmente y con decisiones resultantes de la deliberacin pblica. De este modo podemos conciliar lo antedicho con una valoracin de los ciudadanos muy crtica del desempeo del Estado, en la cual slo existen matices ms benevolentes para lo realizado en educacin y salud. Los grupos focales permitieron identificar ms claramente la contraparte crtica del estatismo ambiente.3

UD. CREE QUE EN ARGENTINA LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO ES RESPUESTA NICAEducacin (escuelas, colegios, universidades). Salud pblica (hospitales, campaas de prevencin, etc.). Justicia (acceso a la justicia, rapidez, ecuanimidad). Seguridad (en las calles, en los domicilios, en los lugares pblicos) Ninguna Todas NS/NC 1% 1% 8% 8% Menciones sumadas 4% 18% 5% 14% 45% 45% 22% 36% 15% 35%

2007

Primer lugar

a) El Estado es percibido como defendiendo los intereses de la clase alta. Esta visin es muy generalizada en todos los grupos. b) Usurpacin del Estado por parte de la clase poltica para sus propios intereses o los de los grupos privados en connivencia con los polticos (es como que siempre hay un acuerdo entre el Estado y la empresa privada y lo arreglan entre ellos). c) Ineficiencia ligada a no saber hacer (el Estado es inservible para manejar a ciertas empresas, pero cuando las veo privatizadas tambin son un desastre, fijate los trenes, los subtes. El Estado no puede, se lo da a otro y tampoco puede porque tambin roban).

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

d) Imagen negativa de los empleados del Estado, aunque aquellos ms cercanos a la vida cotidiana son evaluados de manera ms positiva. Por otra parte se distingue entre el oqui y el empleado movido por pura vocacin (en primer lugar mdicos, enfermeros, y en menor medida las maestras). e) Desconfianza hacia el modo en que se practica el distribucionismo estatal y una cierta irritacin con la tolerancia hacia la ilegalidad, especialmente en los sectores medios (ejemplo: Soy de clase media pero estoy pagando la luz de los que estn enganchados porque hay villas en donde no paga nadie). Tambin ese descontento se expresa respecto a la protesta social no reprimida (El Estado no tendra que dejar que corten las calles o bien no me molesta que protesten pero s cuando estn molestando a un tercero).

3. LOS SERVICIOS PBLICOS

La valoracin de los servicios pblicos es positiva (con valores positivos en el 50% o ms de los entrevistados) sobre todo si se la compara con la de bienes bsicos (salud, educacin, seguridad, justicia) mencionada precedentemente. La valoracin positiva declina para los telfonos (40% de respuestas positivas) y, sobre todo, para el transporte pblico (22%).Y QU OPINA DE LA CALIDAD Y COSTO DE LOS SERVICIOS BSICOS QUE USTED CONSUME REGULARMENTE?

Agua y servicios sanitarios

54%

17%

Gas

51%

15%

Correo

50%

13%

Electricidad

48%

19%

Telfonos Transportes Pblicos (subtes, ferrocarriles, transporte areo)

40%

21%

22%

50%

2007

Positivo

Negativo

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

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Es notorio, y apareci as en los grupos focales, el descontento con el funcionamiento de los transportes pblicos, que es para la mayora de los ciudadanos el resultado de una experiencia cotidiana. La responsabilidad respecto a esta situacin es asignada prioritariamente a los agentes pblicos (51%) y se la considera crnica. Una vez ms se percibe la tensin entre la expectativa de una gestin o un control pblicos sobre las empresas proveedoras y la desconfianza hacia los agentes pblicos.

4. EDUCACIN Y SALUD

La afirmacin de la educacin (90% de respuestas afirmativas) y de la salud (89% de respuestas afirmativas) como dos derechos bsicos que deben ser efectivizados por el Estado asegurando su financiamiento, revela un verdadero consenso colectivo.

CONSIDERA QUE LA EDUCACIN?Es un derecho que el Estado debe asegurar a todos los argentinos destinando los fondos necesarios para que as sea.

90%

Es un derecho pero cada uno o cada familia debe hacerse cargo de los gastos.

7%

Es una decisin de cada uno educarse o no.

2%

Ns/Nr NS/NC 1%

2007

La educacin y la salud son bienes universalmente requeridos. Respecto a la educacin, los grupos focales ilustraron la persistencia de una percepcin que la considera un recurso que puede posibilitar el ascenso social. En cuanto a la escuela pblica, quienes la consideran buena y quienes la descalifican tienen una magnitud equivalente. Pero entre unos y otros un sector significativo considera que ha empeorado.

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS USTED PIENSA QUE LA SALUD?Es un derecho, pero los pacientes deben contribuir con los gastos. Debe ser cuidada 7% por cada uno segn sus posibilidades. 2% NS/NC 2%

Es un derecho que el Estado debe asegurar a todos los argentinos, destinando los fondos necesarios para que as sea. 89%

2007

No obstante, tal como se observ en los grupos focales, la educacin privada no es considerada una garanta de calidad. Ms bien, la percepcin que se desprende es la de un deterioro general de la educacin, atribuido a causas diversas, entre las que se mencionan el debilitamiento de las exigencias escolares y la deficiente capacitacin y los bajos salarios de los docentes (sobre los docentes las apreciaciones en los grupos de opinin fueron dispares). En cuanto a los problemas educativos, los entrevistados les atribuyen causas variadas, aunque la ms invocada es la de las limitaciones presupuestarias (51%), seguida por la formacin docente (25%) y la desmoralizacin de los jvenes (11%). Respecto a los servicios de salud existe un alto nivel de satisfaccin. Pero en verdad la satisfaccin vara segn el nivel socioeconmico y el tipo de cobertura que tiene cada individuo. Entre los que se valen de una prepaga la satisfaccin es del 92%, en obra social, el 88%, en hospital pblico, el 77%. En las reacciones espontneas recogidas en los grupos focales se expres una alta satisfaccin con el hospital pblico, que es evaluado como lugar de excelencia profesional. Se ha constatado que incluso una parte de los que estn inscriptos en una prepaga o en una obra social suelen concurrir al hospital en caso de urgencia.

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO EST SATISFECHO CON LA ATENCIN QUE RECIBE?Es mediocre. 9% Es mala. 7% S, pero podra ser mejor. 49% NS/NC 3%

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S, completamente. 32%

2007

Sin embargo, una minora de los entrevistados manifiesta razones de disconformidad con el sistema de salud: dificultad en obtener turnos, espera para la atencin e incluso mala atencin. Especficamente sobre el sistema hospitalario se reclama por la insuficiente cantidad de hospitales y por la precariedad de la estructura. En cuanto al personal existe una valoracin opuesta entre los profesionales (con valoracin positiva) y los funcionarios (con valoracin negativa).

5. SEGURIDAD

La seguridad es una gran preocupacin ciudadana, pues para la mayora ha empeorado con el tiempo (56%), en tanto que una proporcin menor considera que est igual (37%). Y esta percepcin negativa es ms acentuada en los sectores medios y populares. Existen tambin diferencias segn los sectores sociales en el modo de abordar el delito. En los sectores populares existe una mayor expectativa de mejorar la justicia y aumentar las penas; en cambio, en los sectores de mayor nivel socioeconmico mencionan ms polticas educativas y sociales, y evitar la corrupcin en la justicia. Todos los sectores sin distincin dan una importancia prioritaria a la reforma de la polica.

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS RESPECTO A LOS TEMAS DE LA SEGURIDAD EN LOS BARRIOS Y LUGARES PBLICOS, CMO VE LA SITUACIN EN ESTE MOMENTO CON RELACIN AL PASADO? TOTAL ABC1 Ha mejorado Est igual Ha empeorado NS/NC 7% 37 % 53 % 3% 9% 49 % 37 % 5% NSE C2/C3 6% 37 % 55 % 2% DE 7% 36 % 55 % 2%

Porcentual Reformando la polica para evitar la corrupcin y la complicidad con el delito. Mejorando la justicia para que sea ms rpida. Reformando la justicia para evitar la corrupcin y la complicidad con el delito. Aumentando las penas para los delitos. Con polticas sociales que disminuyan la pobreza. Con polticas educativas que formen a los nios y a los jvenes. Mejorando la polica para que investigue y prevenga. Aumentando los sueldos de la polica. Otros. NS/NC

Total

ABC1

C2/C3

DE

46 42

49 33

46 43

45 43

39 38 31 31 30 11 1 3

42 36 34 46 24 12 3

45 33 32 35 31 11 1 3

34 43 29 26 31 10 2 3

En los grupos focales se denot una percepcin diferenciada de la violencia en un doble sentido: los sectores con menos recursos son ms fcilmente vctimas de la violencia y la inseguridad (En este pas, el que tiene ms poder y el que se rob todo es el que mejor est [ms seguro] y no [debe ser] as); por otra parte, habra una impunidad de los que ms tienen (Y delincuencia hay de bajo nivel [el que roba], tambin hay delincuentes de guante blanco que son los que la justicia no investiga, los que no van presos, o que van presos y salen porque tienen plata).

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

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6. JUSTICIA

La opinin negativa sobre la justicia y su evolucin es muy mayoritaria (casi el 80% de los entrevistados).

COMPARANDO LA SITUACIN ACTUAL CON LA DE HACE ALGUNOS AOS, USTED PIENSA QUE:La justicia ha empeorado. 24%

La justicia est igual, es deficiente. 55%

NS/NC. 7%

La justicia ha mejorado. 4%

2007

La justicia est igual, es eficiente. 10%

Pero esta percepcin cambia un poco cuando se trata del desempeo de los jueces, pues, aunque el 56% menciona que no son imparciales, casi el 50% o bien cree que no son todos lo mismo o que son imparciales, sosteniendo la otra mitad que favorecen a los poderosos o al poder poltico.

7. A MODO DE CONCLUSIN

A) Se constata la primaca de una concepcin amplia favorable a los derechos ciudadanos, no individualista. En los grupos focales, la referencia a los derechos iba con frecuencia asociada a la queja por la desproteccin del Estado. Esta responsabilizacin del Estado y la reivindicacin de su rol garantevan acompaadas con frecuencia de la crtica al empleo de subsidios y paliativos sociales. En los sectores medios se expresa discon-

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

formidad por la deficiencia en el control y uso de los beneficios para los sectores carenciados. Sin embargo, en trminos generales se le asigna al Estado un rol garante de los derechos e interventor en las provisiones bsicas (aunque se registra como lo confirman datos provenientes de otros estudios realizados una creciente resistencia al decisionismo, es decir, a la falta de consulta, de deliberacin y de argumentacin). B) Se registra un predominio de opiniones reformistas, favorables a polticas redistributivas de ingresos y de garantas en la provisin de bienes bsicos para todos, que apuntan a un umbral de igualdad ciudadana (ciudadana social). C) Se percibe un Estado deficitario en garantizar la provisin de bienes bsicos de calidad y para todos y en asegurar la calidad de los servicios. Estas apreciaciones reconocen matices: Se registra satisfaccin con los servicios de salud (con crticas parciales). El hospital pblico es apreciado. Sobre la educacin pblica, las opiniones estn divididas. Se formulan crticas a los recursos internos de la educacin pblica. Entre los servicios pblicos, los transportes son el gran punto de insatisfaccin. En particular en el rea metropolitana. La falta de seguridad urbana es el principal aspecto de descontento ciudadano con las polticas pblicas. Y no se manifiesta optimismo para el futuro. Las polticas esperadas son por orden de mencin: reforma policial, mejora de la justicia, incremento de las penas, polticas sociales y educativas. Como se ve, priman las demandas de reforma del Estado en esta rea. El descontento masivo con la justicia es compatible con el reclamo de seguridad, aunque lo excede. La crtica apunta al sistema judicial en tanto tal, pues la opinin sobre el desempeo de los jueces es matizada y una parte de ella manifiesta reconocimiento positivo.NOTAS 1. La informacin contenida en este informe forma parte de un estudio especfico del programa PAPEP del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sobre las opiniones ciudadanas y la concepcin de derechos respecto al Estado en general y sus funciones, llevada a cabo por medio de una encuesta nacional en mayo de 2007 y actualizada parcialmente un ao despus, y en grupos focales efectuados en julio de 2007. 2. En principio, el 81% est de acuerdo con las retenciones, pero con condicio-

PERCEPCIONES CIUDADANAS SOBRE EL ROL DEL ESTADO

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nantes. De ese 81%, el 22% las justifica aunque considera que hay que explicar mejor el destino de los fondos; el 25% las justifica para distribuir la riqueza entre los que menos tienen y ayudar a los pequeos productores; el 18% las justifica para mejorar la distribucin, pero opina que en la prctica no se est distribuyendo; el 16% las justifica pero cree que no deberan ser tan altas. 3. Las observaciones siguientes tienen como fuente la sntesis del anlisis de los grupos focales efectuados en agosto/septiembre de 2007 y elaborada por la licenciada Manuela Thourte.

SECCIN 2 CAPACIDADES DEL ESTADO EN LA PROVISIN DE BIENES Y SERVICIOS BSICOS

GOBERNABILIDAD, GOBERNANZA Y EDUCACIN EN LA ARGENTINAAlejandro Morduchowicz

Este trabajo se estructura en dos partes. En la primera se repasan, cuantitativa y cualitativamente, las principales dimensiones del sistema educativo argentino; es decir, su organizacin institucional, la cobertura, el desempeo de su eficiencia interna, los resultados en sus pruebas de aprendizaje y la estructura de su financiamiento y asignacin de recursos. En la segunda, se presenta el accionar de algunos actores en particular, gobierno, familias y sindicatos a la vez que se analiza su involucramiento en el sistema educativo argentino y el grado en que condicionan y posibilitan la accin poltica y social.

1. BREVE CARACTERIZACIN DEL SECTOR EDUCATIVO EN LA ARGENTINA

Durante las ltimas dcadas del siglo XX y los primeros aos del siglo XXI en la Argentina se ha registrado una tendencia sostenida al crecimiento general de la escolarizacin en todos los niveles. Este incremento es particularmente notorio en las franjas de edades de 3 a 5 aos (educacin inicial) y de 13 a 18 aos (nivel secundario). La mayor cobertura estuvo acompaada por una prolongacin del perodo de escolarizacin obligatoria, adelantando la educacin inicial, por un lado, y extendindola ms all del nivel primario, por el otro. En este caso, niveles educativos como el secundario, que tuvieron en sus inicios una racionalidad claramente selectiva, hoy se han convertido en gran medida obligatorios y forman parte de la educacin bsica y comn. A partir de la sancin de la Ley Nacional de Educacin, la obligatoriedad llega hasta la finalizacin del nivel medio superior. En la actualidad el sistema educativo, en todos sus niveles no universita-

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

rios, tiene una organizacin federal, de manera que la responsabilidad principal por la prestacin del servicio est en manos de las provincias, lo que implica una distribucin de responsabilidades entre los distintos niveles de la administracin. En contraste, el sistema universitario es responsabilidad del gobierno nacional.

1.1. Estructura y organizacin del sistema educativoLa educacin bsica: a diez aos de sancionada la Ley Federal de Educacin y a unos meses de la Ley de Educacin Nacional, se observa un perodo de transicin en el cual coexisten, en muchas provincias (y aun dentro de una misma), diferentes estructuras. En particular, la surgida a partir de la Ley Federal de Educacin se encontraba organizada en tres niveles (Nivel Inicial, Educacin General Bsica EGB y Educacin Polimodal) y comenz a aplicarse gradualmente en 1996 con la transformacin del ltimo ao de la Educacin Inicial y de los tres primeros aos (primer ciclo) de la EGB. Cada provincia ha tenido diferentes ritmos de aplicacin de esa estructura. En la actualidad, el Nivel Inicial y los dos primeros ciclos de la EGB poseen una implementacin masiva en el pas. Por el contrario, con el ltimo ao de la escuela primaria y los dos primeros del secundario (equivalente al tercer ciclo de la EGB) existen diversos y heterogneos modos de aplicacin que no se reducen slo a su localizacin espacial sino a las estructuras curriculares, cargas horarias, condiciones laborales de los docentes y modelos institucionales. Esta heterogeneidad aparece, tambin, reflejada en la Educacin Polimodal que coexiste con la educacin secundaria. Dada la atomizacin de modelos organizativos, la Ley de Educacin Nacional, vigente a partir de 2007, se propone ordenar el sistema educativo en cuatro niveles y ocho modalidades. A su vez, se estableci que cada provincia tendr slo dos opciones para decidir la estructura de los niveles primario y secundario: a) una de seis aos para cada uno de ellos o, b) una de siete para el primero y de cinco para el segundo. La educacin tcnica: esta modalidad de enseanza merece un desarrollo particular dado que fue considerada la rama olvidada de la reforma educativa de los aos noventa y hoy es depositaria de crecientes expectativas por ser, en el marco de un desarrollo con mayores niveles de inclusin y equidad social, un factor clave para el crecimiento econmico sostenido y sustentable del pas, en trminos regionales y locales. Tiene, adems, fuerte relacin con la productividad y, la actividad econmica y la competitividad territorial. Los procesos de reforma educativa producidos en los noventa desarmaron la estructura de la enseanza media y fijaron como prioridad la forma-

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cin de carcter general por encima de la especializacin tcnica o profesional, al mismo tiempo que han incidido en una acentuada atomizacin del sistema de educacin tcnico profesional (hasta el punto que hoy no puede considerarse un sistema) y un debilitamiento institucional de los centros educativos que imparten ese tipo de formacin, generando una oferta formativa, en muchos casos, desactualizada en relacin con los requerimientos actuales. Ante la situacin descripta, la actual gestin educativa del Estado nacional comenz a trabajar en la actualizacin del funcionamiento de las tradicionales escuelas tcnicas y aprobar las nuevas orientaciones y perfiles a los que deberan ajustarse las instituciones que ofrecen esta modalidad de enseanza. La educacin superior: el sistema de educacin superior en la Argentina constituye un conglomerado institucional complejo y heterogneo, conformado por establecimientos de nivel terciario no universitario y por instituciones universitarias. El sistema de educacin superior no universitario est compuesto por institutos de formacin docente para los distintos niveles de enseanza e institutos especializados de orientacin tcnica. Las instituciones pblicas dependen en su gestin y financiamiento de los gobiernos provinciales. Por su parte, las instituciones universitarias oficialmente reconocidas en el pas configuran un mapa cuyos rasgos ms caractersticos son la complejidad, la diversidad, y una heterognea multifuncionalidad. Esto significa que la misma universidad lleva a cabo mltiples misiones o funciones, como por ejemplo ensear, entrenar profesionales, investigar, desarrollar la cultura local y ofrecer servicios a la comunidad, al sector empresario, etc. Dos dimensiones organizan el anlisis en muchos debates sobre el papel de las instituciones universitarias: la calidad acadmica y su pertinencia social. En ocasiones, estas dimensiones se presentan en oposicin; por el contrario, si se piensa en la recuperacin de la mejor tradicin de esta institucin, es imprescindible abordar la implicacin mutua de estas dos dimensiones. Cada uno de los dos ejes, excelencia y pertinencia, debe actuar de manera complementaria: as como la pertinencia agrega riqueza y complejidad a la excelencia, no podra alcanzarse la pertinencia si se renunciara a la excelencia. Si tal principio se extiende a cualquier universidad, de manera muy particular aplica para las universidades en el pas. La demanda creciente en las ltimas dcadas se ve acompaada de un proceso de creacin de diversos tipos de instituciones de educacin superior, lo que genera una fuerte diversificacin de la oferta, con un simultneo crecimiento del sector privado y gran heterogeneidad en los niveles de calidad. Debe sumarse asimismo un fuerte crecimiento de las ofertas de posgrado aun cuando los cuerpos de docentes e investigadores con dicha formacin estn

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

desigualmente distribuidos. La falta de polticas de desarrollo y promocin del personal de las instituciones de educacin superior es otra de las caractersticas del sector en la regin. Acompaando el crecimiento del subsistema, y en la medida en que los procesos de rendicin de cuentas son requeridos, se generan distintas instancias (ya sea sistemas o agencias) para su evaluacin y acreditacin. Un enfoque integral acerca de la calidad e innovacin es un tema que est lejos an de obtener cierto consenso, lo cual significa revisar la pertinencia social de la universidad. La formacin docente: los procesos de formacin de maestros y profesores comprenden dos instancias: la formacin inicial o de grado, y la formacin dirigida al desarrollo profesional de los docentes en ejercicio. En el pas, la formacin docente inicial o de grado se desarrolla en dos contextos institucionales y organizacionales diferenciados: los Institutos de Formacin Docente no Universitarios dependientes de las jurisdicciones provinciales y las Universidades o Institutos Universitarios. La formacin del magisterio del Nivel Inicial y de la EGB 1 y 2/Primaria se concentra mayoritariamente en los Institutos de Formacin Docente, mientras que la formacin de profesorado para la enseanza media y polimodal recae, sobre todo, en las Universidades. Con respecto a la formacin permanente, la Red Federal de Formacin Docente Continua (RFFDC), creada en 1994, institucionaliz las propuestas formativas de los docentes en ejercicio. Esta Red constituye una extendida base administrativa, regulativa y de recursos humanos, y se organiza a partir de una cabecera nacional y 24 cabeceras jurisdiccionales. Cada una de stas, junto con la cabecera nacional, disea, organiza y lleva adelante la gestin de las propuestas de capacitacin en su jurisdiccin. La capacitacin no es ajena a los procesos de fragmentacin que recorren el sistema. El credencialismo y la regulacin profesional a travs de las propuestas formativas son algunos de los principales problemas a resolver en un panorama nacional heterogneo, en el cual la capacidad de gestin efectiva de las jurisdicciones es altamente desigual. Adems de la fragmentacin de la oferta de formacin y sus instituciones, otro de los problemas que enfrenta el campo de la formacin docente es la debilidad de la regulacin y el importante vaco de normativa en la mayora de las provincias. En el caso de la formacin inicial, en no pocas de ellas, las carencias tienden a resolverse aplicando normas antiguas o de otros niveles educativos, o formulando una larga lista de decretos que slo resuelven situaciones coyunturales. En los pocos casos que existe alguna normativa especfica, presentan lagunas y falta de reglamentacin. En cuanto a las acciones de formacin continua, se encuentran normadas por un conjunto de

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disposiciones que, al no conformar un corpus ordenado, dificultan el control del sistema, sesgan los estudios sobre las instituciones oferentes y limitan las posibilidades de sostener acciones de monitoreo pblico. Sumada a la escasa articulacin entre las cabeceras provinciales de la RFFDC, entre los institutos de formacin docente no universitarios y las universidades, y al interior de stos, entre departamentos, facultades y carreras, tambin se observa una escasa coordinacin entre estas instituciones, las escuelas y las organizaciones sociales locales. La vinculacin de los institutos de formacin con estas dos ltimas instancias dara la posibilidad de construir criterios consensuados con los niveles educativos para los cuales se forman docentes as como de acercar la formacin del profesorado a su estratgica contribucin social, cultural y educativa para el desarrollo educativo local.

1.2. La dimensin cuantitativaEn la actualidad, asisten a los niveles inicial, primario, medio y superior no universitario ms de 10.500.000 alumnos distribuidos en ms de 44.000 establecimientos y atendidos por ms de 825.000 docentes. Para el ao 2005, esa matrcula representaba alrededor del 25% de la poblacin total. En cuanto al sistema superior universitario, en el pas hay 100 instituciones universitarias a las que asisten 1.600.000 alumnos aproximadamente. Evolucin reciente: en el ltimo cuarto de siglo, los mayores incrementos de alumnos correspondieron al nivel inicial y superior (el primero sextuplic al poblacional y el segundo fue doce veces mayor) y el menor al nivel primario/EGB 1 y 2. Como consecuencia del cambio en la cantidad de alumnos, en veinticinco aos el crecimiento acumulado de la matrcula total de todos los niveles y modalidades fue de ms del doble. En trminos generales, a lo largo del ltimo siglo el crecimiento de los alumnos en la educacin no universitaria respondi, salvo en aquellos casos en que la poblacin global creci influenciada por corrientes migratorias internas, a polticas de mejora de la cobertura de la escolaridad obligatoria, materializadas en una importante inversin en construccin de escuelas, en la provisin de equipamiento escolar y en la designacin de personal docente y de apoyo para su funcionamiento. En sntesis, uno de cada cuatro habitantes es atendido por el sistema educativo, lo que permite apreciar la magnitud y alcance del servicio. Sin embargo, esa cifra no refleja la dispersin provincial que se extiende desde un mnimo de uno de cada cinco habitantes en la ciudad de Buenos Aires hasta uno de cada tres en Tierra del Fuego. Estos valores distintos se deben a la diferente cobertura del servicio y a las distintas estructuras etarias de la poblacin (mayor o menor proporcin de poblacin joven).

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

Cobertura: La cobertura total de la educacin primaria argentina es un objetivo prcticamente alcanzado ya que slo resta incorporar una pequea franja (2%) del grupo de poblacin en edad obligatoria. Los nios que se encuentran fuera del sistema, ya sea porque nunca ingresaron o bien porque lo abandonaron antes de su finalizacin, pertenecen a sectores socioeconmica y culturalmente desfavorecidos; en tal sentido, las soluciones para su escolarizacin no pueden ser pensadas aisladamente desde el sector. Por eso mismo, la incorporacin de estos grupos de poblacin al sistema educativo significar un esfuerzo marginal ms que proporcional al realizado, en las ltimas dcadas, de elevar la escolarizacin. Durante los noventa creci la proporcin de poblacin escolarizada sobre el total para todos los rangos de edad relevantes. Sin embargo, el sistema educativo tiene todava un importante desafo por delante: incorporar y retener a la poblacin mayor de 13 aos, generando la adquisicin de capacidades y habilidades para su inclusin social y laboral (en el nivel medio, la tasa neta de escolarizacin es de poco ms del 70%). En la franja de edad de 13 a 19 aos, la mayor parte del crecimiento de la escolarizacin se debe a la incorporacin de los grupos menos favorecidos de la poblacin (en trminos de posicin en la estructura de distribucin del ingreso). En especial, los grupos que antes no accedan al nivel medio tienden actualmente a permanecer ms aos en el sistema educativo hasta alcanzar niveles (como el Bachillerato, por ejemplo) antes reservados exclusivamente a los hijos de las clases ms favorecidas de los grandes centros urbanos. Cabe sealar que, en el contexto de sociedades extremadamente desiguales, el aumento de la escolarizacin en el nivel medio se acompaa de una fuerte acentuacin del carcter estratificado de la oferta institucional de enseanza. Mientras las elites tradicionales o modernas escolarizan a sus hijos en colegios de jornada completa y con una oferta curricular bilinge (por lo general espaol/ingls) al mismo tiempo ms rica y ms variada en contenidos, los sectores populares (ya sea de la ciudad o de mbitos rurales) tienden a frecuentar instituciones con mayores carencias en trminos de infraestructura, oferta curricular y recursos en general. El carcter territorial de la oferta educativa refuerza esta tendencia a la segmentacin escolar. En ciertos contextos, la fragmentacin y jerarquizacin de los sistemas escolares ha alcanzado tal magnitud y calidad que resulta cada vez ms difcil pensarlo en trminos tradicionales como un sistema homogneo que tiende a cumplir las mismas funciones y a alcanzar los mismos objetivos. La desigualdad de la escolarizacin en el nivel medio determina fuertemente la probabilidad de acceso y terminacin de estudios en el nivel universitario. Acceso y permanencia por grupo de edad y provincias: los datos revelan que hay alrededor de 3,5 millones de nios y jvenes entre 5 y 24 aos que

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deberan (o podran) estar incluidos en el sistema educativo y no lo estn. Sin embargo, hay que destacar que ms del 80% de ellos son jvenes de entre 18 y 24 aos. El acceso y la permanencia en el nivel secundario no es slo una cuestin de adolescentes. La deuda educativa aparece an ms complicada cuando se observa que entre los jvenes de 20 a 29 aos los que tienen el secundario incompleto son ms de la mitad: alrededor del 52%. Muchas debilidades caracterizan la oferta educativa en este nivel dentro del pas: los centros de educacin de jvenes y adultos constituyen la oferta tradicional; el tema tiene escasa visibilidad pblica y no existen estudios diagnsticos exhaustivos que pongan de manifiesto su situacin general. Para los diferentes grupos de edad, las cifras referidas al pas en su conjunto se agravan cuando se analiza lo que sucede en algunas provincias. En varias de ellas, para los nios de 5 aos, el porcentaje que no asiste a la escuela es superior al 30% y alcanza el 40% de la poblacin de esa edad en algunas (30% y ms: Misiones, Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Mendoza, Salta, La Pampa, Catamarca). Por su parte, para el tramo entre 13 y 17 aos, la proporcin de jvenes que no asisten a la escuela supera el 20% en Santiago del Estero, Misiones, Tucumn y Chaco. Finalmente, ms de las tres cuartas partes de la poblacin en el tramo entre 18 y 24 aos no est incorporada al sistema educativo en algunas provincias (Santiago del Estero, Misiones, Tucumn, Chaco, Corrientes, Formosa, Entre Ros, San Luis, Salta y La Pampa). Acceso a los niveles educativos por quintiles de ingreso: pero las brechas no son slo entre edades y provincias. En la Argentina, como en la mayor parte de la regin, los alumnos provenientes de estratos sociales ms bajos presentan un menor desempeo en relacin con los nios de estratos sociales ms altos. Esto se ve reflejado en mayores ndices de repitencia, abandono, menores calificaciones, etc. Las tasas de escolarizacin en el nivel primario permiten observar que el acceso a este nivel no establece diferencias significativas entre estratos de ingresos. Sin embargo, se pueden detectar sntomas de iniquidad si se analiza la finalizacin del nivel y el retraso escolar diferencial. En efecto, la incorporacin inicial a la escuela primaria presenta una cobertura casi universal, no obstante, su finalizacin en la edad terica en que deben concluirse, vara notablemente de acuerdo al estrato social de pertenencia. As, por ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires y en el Gran Buenos Aires, el 10% de los jvenes de 13 a 17 aos del primer quintil de ingresos se encuentra todava cursando el nivel primario en tanto que los del quintil ms alto que estn en igual situacin son slo el 1%. Las cifras y brechas se acentan en otros conglomerados urbanos (por ejemplo, en Mendoza, el 28% de ese grupo eta-

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LAS CAPACIDADES DEL ESTADO Y LAS DEMANDAS CIUDADANAS

rio perteneciente al primer quintil se encuentra en situacin de rezago escolar; en cambio, los del quinto quintil son slo un 3,5%). Sobre el particular, la tasa de escolarizacin primaria para el tramo de edad de 13 a 17 aos es particularmente significativa porque permite medir el retraso ms all del perodo social/idealmente esperado. Esta permanencia denota problemas tales como repitencia, ingreso tardo, abandono y reingreso al sistema educativo. Otro hito de diferenciacin en la poblacin lo constituye el acceso al nivel secundario. En este caso, las diferencias segn quintiles de ingresos s son significativas ya que, salvo en el rea metropolitana (en la que en el primer quintil accede el 80% de los adolescentes), en otras localidades slo accede el 50% (o menos) de la poblacin del estrato de menores ingresos, la cobertura para el quintil ms alto es casi universal. Asimismo, las diferencias entre quintiles son igualmente significativas. Estas brechas se amplan en el nivel superior: cuanto mayores son los ingresos familiares, la variacin en la tasa de escolarizacin es sensiblemente mayor que en los otros niveles. Como resultado de ello, el porcentaje de alumnos respecto de la poblacin de esa franja etaria perteneciente al ltimo quintil es entre nueve y treinta veces ms alta que la del primero segn la ciudad. En sntesis, a medida que se asciende en el nivel educativo, se acenta el acceso diferencial por estrato. Estos datos abonaran a favor de la hiptesis de que existe relacin entre clase social y participacin en niveles de educacin superior. An ms, los hijos de padres pertenecientes a estratos ms altos de ingresos parecen tener una mayor posibilidad de acceder a niveles ms altos de estudios y, por esa va, a mayores ingresos. Ms all de estos diferentes grados de acceso, a medida que se pasa de un nivel educativo a otro y de un quintil de ingresos a otro, llama la atencin que ello no garantice un buen desempeo de los estudiantes universitarios. En la Argentina, uno de los mayores problemas de eficiencia interna de este nivel son sus altos niveles de abandono y rezago respecto del tiempo terico de la carrera. Como consecuencia, su duracin real termina siendo un 60% ms alta que su duracin terica y, en las universidades nacionales, de cada 100 alumnos que ingresan slo se gradan 20. La educacin rural: en el pas, la poblacin rural es de 3.800.000 habitantes, lo que equivale a poco ms del 10% de la poblacin total. En lo que refiere a la poblacin escolarizada, el 14% de los nios que cursan los dos primeros ciclos de EGB lo hace en reas rurales, mientras que los que asisten a la EGB3 y polimodal representan el 8% de la matrcula nacional. Aproximadamente el 50% de las escuelas de EGB 1 y 2 del total del pas son rurales. Este porcentaje asciende al 73% en la zona del Noroeste

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Argentino (NOA) y del Noreste (NEA). Cabe destacar que, en la mayora de los casos, las unidades de Nivel Inicial y de EGB3 pertenecen al mismo establecimiento educativo que las de EGB 1 y 2, y que el 30% de las unidades educativas rurales de EGB1 y EGB2 unas 3.400 cuenta con un solo maestro. Las siguientes caractersticas de las comunidades, escuelas, docentes y alumnos que se observan con regularidad en las zonas rurales de la Argentina, dan cuenta de sus necesidades educativas, as como de las oportunidades y dificultades para resolverlas: En un alto porcentaje, los nios y jvenes que concurren a las escuelas rurales pertenecen a los sectores ms pobres de cada zona. Las escuelas rurales se constituyen en un lugar de referencia para las comunidades a las que pertenecen, siendo, en muchos casos, la nica institucin oficial de la zona. Es posible reconocer modelos organizacionales propios de estos contextos: cuando la matrcula es escasa, se agrupa a los alumnos de diferentes aos de escolaridad en plurigrados, quedando constituidas unidades educativas uni, bi o tridocentes. La potencialidad pedaggica que ofrece el plurigrado coexiste con la complejidad para plantear situaciones de enseanza en las que se dote de sentido a distintas formas de agrupamiento de los alumnos. Los docentes generalmente deben afrontar en soledad la toma de decisiones que su tarea requiere y es menos habitual que tengan la oportunidad de participar en instancias de encuentro con otros docentes. Por otra parte, son escasas las alternativas que contemplan especficamente a la ruralidad en la formacin docente inicial, en las instancias de capacitacin posteriores y en las iniciativas de desarrollo curricular. Adems, en las zonas rurales es donde generalmente se localizan las comunidades aborgenes de diversas etnias.

En el mbito rural, es frecuente que los nios ingresen tardamente a la escuela, entre otros aspectos, por la escasa oferta educativa para el Nivel Inicial, por las condiciones de vida particulares de las familias y por las grandes distancias a recorrer para llegar a la escuela. En diferentes momentos del ao, un importante nmero de nios y jvenes se ausenta de la escuela por perodos prolongados, por razones climticas, por incorporacin a trabajos temporarios junto a sus familias o por tener que cuidar a sus hermanos menores en ausencia de sus padres. La educacin privada: a partir de la segunda mitad del siglo XX, la educacin privada se ha ido extendiendo en el pas. Independientemente del origen de esa expansin, los diferentes gobiernos estuvieron presentes de uno u

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otro modo en su relacin con el sector; ya sea, promoviendo ese desarrollo o interviniendo una vez que sta se encontraba afianzada. Los servicios educativos de gestin privada se encuentran sujetos al reconocimiento previo y a la supervisin de las autoridades educativas oficiales independientemente de que reciban subsidios estatales o no. En este sentido, los agentes que tienen derecho a prestar servicio son la Iglesia Catlica y dems confesiones religiosas inscriptas en el Registro Nacional de Cultos; las asociaciones, fundaciones y dems entidades con personera jurdica y las personas de existencia visible. Dichos agentes poseen el derecho a crear, organizar y sostener escuelas. Entre sus principales obligaciones se encuentran la de responder a los lineamientos de la poltica educativa y brindar toda la informacin necesaria para el control pedaggico, contable y laboral por parte del Estado. Las provincias reconocen la validez de los estudios y los ttulos que expidan los establecimientos que, incluso, adoptan y desarrollan planes propios, siempre que estos incorporen los contenidos mnimos vigentes para los servicios educativos estatales. Las escuelas privadas poseen mayores mrgenes de accin que sus pares estatales para disear una oferta educativa que satisfaga la demanda escolar y, a su vez, al seleccionar a los docentes pueden hacerlo a partir de su ideario. Este ltimo se expresa a travs de una serie de principios que representan el marco ms amplio a partir del cual la institucin construir su proyecto educativo. No obstante, dicho proyecto debe estar encuadrado dentro de los lineamientos curriculares. Tambin, a diferencia de las escuelas estatales que estn obligadas a recibir en la escuela al docente que la eligi, pueden seleccionar a sus docentes en funcin del perfil institucional del establecimiento. Cabe sealar que las escuelas que tienen el 100% de subsidio estatal y no cobran arancel estn prcticamente en la misma situacin que las estatales, pues no tienen medios para pagar a los mejores ni echar a los que no se adecuan al perfil del establecimiento, aunque s tienen la flexibilidad en la seleccin y contratacin de su personal; situacin que, aun as, marca una diferencia sustancial. En la Argentina, uno de cada cuatro alumnos concurre a establecimientos privados no universitarios. Cerca de la mitad de estos estudiantes asiste al nivel primario, una tercera parte al nivel medio y el resto al inicial y al superior no universitario. La distribucin de esos estudiantes entre las provincias no es homognea: el grupo que forman las ms desarrolladas concentra el 80% del total del pas. A su vez, dentro de stas, la ciudad de Buenos Aires es la que tiene la mayor participacin de alumnos en escuelas privadas (el 50%); le siguen en orden de importancia Crdoba, la provincia de Buenos Aires y Santa Fe con alrededor del 30% cada una. A medida que se avanza en los niveles educativos se observa una mayor

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tendencia hacia el consumo de la educacin brindada por el sector privado. En el nivel superior no universitario se localiza la mayor participacin de la matrcula privada. Le sigue el nivel medio y luego el primario. La nica excepcin la constituye el nivel inicial, con un porcentaje que lo ubica entre el nivel medio y superior no universitario. Esto ltimo se debe, en gran medida, a la escasez de oferta estatal para ese nivel. Por su parte, para el conjunto del sistema, ms de la mitad (57,1%) de los alumnos que estudian en escuelas privadas concurre a establecimientos catlicos (no se dispone la informacin correspondiente a otros cultos religiosos). En el pas, la ayuda estatal y sistemtica a las escuelas privadas existe desde hace casi sesenta aos y estos subsidios se hacen para financiar las plantas docentes de las escuelas. Estas transferencias representan, en promedio, poco menos del 15% del gasto pblico provincial en educacin (alrededor de 2.400 millones de pesos) y, de ese monto, el 85% se destina a los establecimientos de los niveles primario y medio. Sin embargo, como en otros indicadores, el promedio oculta las diferencias interprovinciales. Por ltimo, esas asignaciones representan el 35% de los recursos de los establecimientos de gestin privada: el resto corresponde al pago que realizan las familias en concepto de aranceles, contribuciones, etc. Eficiencia interna. Durante la ltima dcada, los indicadores de eficiencia interna han tenido una evolucin despareja. As, en primer lugar, la repitencia se increment en los tres niveles educativos. En cuanto a la tasa de abandono interanual, disminuy levemente en la EGB 1 y 2, se redujo en ms de un 50% en la EGB 3 y aument en el nivel polimodal. La repitencia: en la EGB 1 y 2, el porcentaje de los repitentes es del 6,6%. En el pas, tradicionalmente, el mayor nmero de recursantes se verifica en el primer grado y tiende a diminuir a medida que se avanza en los distintos grados de estudio. Existen diferencias muy marcadas entre los alumnos de las distintas jurisdicciones: las provincias menos desarrolladas presentan hasta cinco veces ms de repitentes en trminos relativos que algunas de las ms avanzadas. En lo que atae a la EGB 3 y al Polimodal, sus tasas de repitencia son del 12% y del 8% respectivamente, no existiendo disparidades significativas entre los distintos grupos de provincias. A su vez, el porcentaje ms alto de los alumnos que deben cursar nuevamente un ao se encuentra en el octavo y noveno ao de la EGB 3 (o 1 y 2 de la educacin secundaria) y el primero y segundo ao del Polimodal. El abandono: el 8% de los estudiantes que ingresaron a primer grado dejan sus estudios antes de finalizar la EGB. Aqu tambin las disparidades

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provinciales son significativas. Por eso, si bien la tasa de abandono es una medida tradicional de eficiencia interna, por lo que representa y las disparidades entre provincias que manifiesta, constituye, en verdad, un indicador de la iniquidad de los resultados educativos en el pas. A su vez, el porcentaje de los estudiantes que comenzaron la EGB 3 y no la finalizaron se aproxima al 10% y el del Polimodal, al 20%. Al igual que con la repitencia, en este indicador las diferencias entre los grupos de provincias son poco significativas, aunque existen grandes disparidades entre las jurisdicciones individualmente consideradas como la ciudad de Buenos Aires con un abandono interanual en el Polimodal del 12% y la provincia de Buenos Aires con uno del 25%. Como se puede ver, el comentario sobre la utilizacin de este indicador como una medida de la iniquidad se mantiene, al tiempo que este problema se acenta en este nivel. Por su parte, los problemas ms significativos que se detectan en las escuelas insertas en contextos rurales son la menor capacidad de retencin y de promocin efectiva. Mientras que la tasa de abandono interanual en este medio alcanza el 11,6% en la EGB1 y la EGB2 contra el 2,3% a nivel nacional y el 28,3% en la EGB3 frente al 8% del total pas, la tasa de promocin es menor que la media nacional para todos los ciclos y niveles: en el caso de la EGB3, el ndice apenas supera el 66% contra un 84,3% a nivel pas y se acerca al 75% en el caso del Polimodal frente a casi el 81% del total nacional. Con respecto a la tasa de graduacin en el nivel universitario, si bien en las universidades estatales es del 20%, en el caso de las universidades privadas este porcentaje asciende al 25%. Sin embargo, si se compara este valor para los aos 1999 y 2003, se observa una tasa de crecimiento medio anual del 10,6% para las universidades estatales y del 4,6% para las privadas. La eficiencia interna segn condicin socioeconmica: otra dimensin crtica del sistema educativo es la que se pone de manifiesto con el anlisis de los datos sobre el desempeo de los alumnos segn su condicin de pobreza. En este sentido, desde el punto de vista de la equidad, las disparidades de resultados en el rendimiento escolar expresan la desigualdad en las oportunidades de adquisicin de aprendizajes efectivos. Los datos correspondientes a establecimientos educativos clasificados segn la magnitud de matrcula escolar en condicin de pobreza que asiste a ellos muestran la asociacin inversa que existe entre pobreza y eficiencia interna. Para el total del pas, la tasa de repitencia alcanza a casi el 10% de los nios que concurren a las escuelas con alta presencia de matrcula escolar pobre, mientras que slo representa el 2% en las de baja participacin. En el mismo sentido, la promocin efectiva esto es, el porcentaje de nios que no han repetido ni abandonado se mueve en proporcin inversa a la incidencia

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de la pobreza en las escuelas. A su vez, el abandono interanual casi se triplica en las escuelas con alta presencia de matrcula escolar pobre y la sobreedad afecta a uno de cada tres nios que asisten a aqullas, mientras que esta ltima alcanza valores promedio del 8% en los establecimientos educativos entre los que predomina una matrcula compuesta por no pobres. Por ltimo, los resultados de las pruebas de aprendizaje muestran las disparidades en los rendimientos escolares, con brechas similares tanto para matemtica como lengua entre los tres grupos de establecimientos. De este modo, las disparidades segn la condicin socioeconmica de la matrcula escolar sugieren que las instituciones escolares tienen serias dificultades para superar la influencia adversa de los factores externos sobre el rendimiento escolar, consolidando circuitos escolares diferentes y reproduciendo las desigualdades ya existentes entre los distintos grupos sociales. Las pruebas de aprendizaje. La Argentina debe enfrentar dos problemas al mismo tiempo. Por una parte debe facilitar, como ya se ha dicho, la inclusin escolar de nios de 3 a 5 aos y de adolescentes de 13 a 18 aos. Pero, por la otra, debe prestar atencin al mejoramiento de la calidad de la educacin. Todo parecera indicar que es ms fcil avanzar en lo primero que realizar progresos significativos en lo segundo. Como resultado de las condiciones (sociales y pedaggicas) en que se llev a cabo la masificacin de la escolaridad, la distancia entre los ttulos y certificados que distribuyen los sistemas educativos y los conocimientos efectivamente incorporados por los alumnos, tendi a ampliarse. Las diferentes pruebas de evaluacin de la calidad de la educacin mostraron desigualdades profundas en los logros alcanzados por los estudiantes al terminar determinados niveles o ciclos. Los resultados en el pas: en el primero y segundo ciclo de la EGB, las escuelas urbanas estatales presentan similares resultados a los de las rurales (alrededor de un 55% en los promedios de lengua y matemtica). A su vez, las privadas superan a ambos tipos de establecimientos (66,7%). Por su parte, en el tercer ciclo de la EGB y en el Polimodal, los resultados de las privadas tambin son superiores a las estatales (51,5%). Respecto de las diferencias provinciales en el interior del pas, en los dos primeros ciclos de la EGB, las disparidades no son significativas. Sin embargo, stas se tornan marcadas para niveles ms altos de estudio: la diferencia en el rango entre las provincias con ms altos y ms bajos puntajes es de ms de diez puntos en el EGB 3 y Polimodal. Los resultados locales en el contexto internacional: por su parte, los resultados de las evaluaciones internacionales permiten, tambin, ubicar al

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pas en el contexto internacional. Los datos disponibles de los pases que participaron del estudio Programme for International Student Assessment (PISA), que comparan el desempeo de los alumnos, parecen apuntar hacia la idea de que los pases ms ricos, aunque con algunas excepciones, son los que han logrado reducir en mayor grado las desigualdades, alcanzando un mayor nivel en los resultados. La diferencia entre el puntaje de la Argentina y el promedio de los pases de la OECD es significativa: casi 80 puntos por debajo en las pruebas de lectura, y ms de 100 puntos por debajo en las pruebas de matemtica y ciencias. Las condiciones sociales del aprendizaje. Los resultados de la reforma educativa argentina no fueron satisfactorios. La pobreza material de las familias y sus consecuencias en el plano de los comportamientos, los valores y otros recursos culturales disminuy drsticamente su capacidad para acompaar la escolarizacin de sus hijos. En la mayora, el empobrecimiento de las familias limita las oportunidades de aprendizaje de los nios y jvenes, los cuales, pese a permanecer en la escuela, no aprenden lo que se supone deben aprender de acuerdo con el programa escolar. En otros casos por ejemplo los jvenes y los adolescentes de los sectores en mayores condiciones de pobreza, la consecuencia fue la lisa y llana exclusin escolar (Tenti Fanfani, 2007). En este contexto, varios pases de la regin (Chile y la Argentina son casos paradigmticos) no slo vivieron la experiencia de reformas educativas muy ambiciosas, sino que tambin incrementaron el monto absoluto de la inversin educativa. Pero este relativo aumento no pudo compensar el empobrecimiento de la demanda. Esto explica, en gran parte, que los resultados de las pruebas de evaluacin de rendimiento educativo no muestren mejoras sustantivas y sostenidas a lo largo del perodo. Por otra parte tampoco se producen reducciones de peso en las desigualdades que se observan en los aprendizajes logrados. Esta contradiccin objetiva entre las inversiones y los esfuerzos desplegados en el marco de las reformas educativas y los pobres resultados alcanzados tiende a deteriorar el clima de optimismo pedaggico que prevaleci durante la ltima dcada del siglo XX (Tedesco y Tenti Fanfani, 2004). Para no adjudicar a la poltica educativa y la escuela toda la responsabilidad del comportamiento de los resultados de aprendizaje se recurre, muchas veces, a explicaciones ya clsicas en ciertas corrientes de la sociologa de la educacin de los aos sesenta, al sealarse que el aprendizaje no depende slo de los factores escolares, sino que los factores sociales que bsicamente se resumen en los diferentes tipos de capital (cultural, econmico, simblico, social, afectivo, etc.) que las familias estn en condiciones de invertir en la

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educacin de sus hijos se encuentran relacionados con los resultados obtenidos (Brunner, 2003). La calidad del aprendizaje es siempre el resultado de una combinatoria de factores escolares y sociales relacionados entre s. Adems de las condiciones sociales y familiares, hay condiciones de aprendizaje que son fundamentales, como el inters o la motivacin por aprender que no pueden colocarse lisa y llanamente en el campo de la demanda, ya que en gran medida (en especial en el caso de los sectores ms desposedos de capital cultural) son un producto de una buena prctica escolar. A ello se suman otros factores sistmicos (recursos, edificios, equipamiento, condiciones laborales docentes, diseos curriculares actualizados y pertinentes) como una buena escuela, docentes con una buena formacin, estrategias y mtodos didcticos adecuados a las caractersticas de la poblacin de estudiantes, etc.

1.3. Caractersticas generales del financiamiento sectorialEl criterio dominante aunque no nico de asignacin general de recursos a la educacin entre niveles educativos que permite explicar la magnitud de recursos para la educacin en la Argentina, es la restriccin presupuestaria. En los ltimos aos, las provincias destinaron al sector educativo, en promedio, entre el 25% y el 30% del gasto pblico total. En la actualidad, el gasto pblico educativo consolidado asciende a alrededor de 35.800 millones de pesos (poco ms del 5% del PBI). La asignacin de recursos del Estado nacional: como resultado de la reforma educativa y la transferencia de las escuelas en los aos noventa, la asignacin de los recursos del ministerio nacional destinados a la educacin no universitaria vari sustancialmente en los ltimos lustros. De solventar (parte de) los gastos recurrentes del sistema, comenz a financiarse acciones especficas que no se vinculan con la prestacin corriente (al menos en un sentido tradicional), del servicio educativo. Sin embargo, a partir de 1999, como resultado de un largo conflicto docente, el Estado nacional comenz, nuevamente, a financiar gastos salariales provinciales a travs del llamado Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID). A pesar del significativo crecimiento de los recursos pblicos del Estado nacional para el sector, la mayor parte de su presupuesto se destina al pago de nminas salariales de los diferentes niveles. Con el objetivo de coadyuvar a la gobernabilidad del sistema, complementando los deteriorados salarios de los docentes provinciales e incrementando los de las universidades, esas necesidades restaron margen de accin financiera para la prosecucin de acciones de poltica ms activamente. Adems del Fondo citado, el mayor esfuerzo del gobierno nacional

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durante los ltimos aos se volc a incrementar la nmina salarial de la enseanza superior universitaria, a acciones en ciencia y tecnologa y, a partir de 2006, a la educacin tcnica (en cumplimiento de la ley sancionada a tal fin). Cabe recordar que en la Argentina la mayor parte del presupuesto de las universidades es atendido con recursos del Tesoro Nacional. A su vez, la mayor parte de las erogaciones de ese nivel de estudios se asigna a la partida de personal (docente y no docente). En sntesis, estas cuestiones explican que, aunque el Ministerio de Educacin nacional aparece financiando diversos tipos de programas, en los hechos, buena parte de sus recursos tienen por destino ltimo el pago de salarios (esencialmente, FONID y universidades). Mientras, ello rest recursos al gobierno nacional para desarrollar acciones educativas del resto de los niveles y modalidades que requieren de financiamiento. Entre stas, se pueden destacar la distribucin de recursos materiales y pedaggicos que buena parte de las provincias, por la carga que significa el sostenimiento recurrente de sus sistemas educativos o por, directamente, insuficiencia de recursos monetarios, no pueden solventar. En la actualidad, el Ministerio de Educacin nacional asigna anualmente alrededor de 900 millones de pesos (un 10% del presupuesto nacional, pero menos del 3% del total de los recursos destinados a la educacin en el pas) a becas escolares, infraestructura, libros, material didctico, equipamiento informtico y capacitacin docente. La asignacin de recursos de las provincias: dentro del gasto sectorial, el 50% del financiamiento pblico provincial al sector se destina a la educacin pre-primaria y primaria, el 32% a la educacin media y el 5 % a la educacin terciaria no universitaria. El resto del gasto pblico provincial sectorial se encuentra imputado a gastos sin discriminar. El gasto pblico educativo est concentrado en el pago de salarios: tradicionalmente, el rango de la participacin de los gastos en la partida de Personal del sector ha oscilado entre un 80% y un 90% (segn la provincia). En cuanto a los gastos de capital, representan aunque con significativas variaciones entre aos y provincias menos del 5% del gasto pblico educativo total. Su evolucin evidencia la oscilacin de los gastos de capital como consecuencia de la restriccin presupuestaria y/o escasa o nula programacin de la inversin educativa en edificacin escolar. La relacin del gasto educativo estatal con la demanda permite observar un promedio actual para el total del pas de casi 3.000 pesos anuales por alumno. En particular, cabe resaltar el hecho de que el gasto en el nivel superior no universitario es levemente mayor que el universitario. En principio, esto se encontrara asociado a que no pocos de los institutos (de formacin docente y tcnicos) que conforman a aquel nivel tienen una muy baja matr-

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cula que torna, de ese modo, el gasto por establecimiento (y por alumno) muy alto. Aun cuando se trata de un coeficiente precario, el gasto por alumno es uno de los indicadores por antonomasia para analizar el esfuerzo financiero en educacin. Cuando comparamos los datos provinciales podemos ver que en la Argentina: a) no existe una correlacin clara de este indicador con la densidad poblacional ya que hay provincias con caractersticas poblacionales similares con dispersiones significativas, y b) no hay una correlacin clara entre el grado de desarrollo de una provincia y su costo por alumno. El gasto