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ÍNDICE
Introducción: el Programa Económico como pieza central para el
Desarrollo de la Argentina 4
Las principales enseñanzas del Programa de Desarrollo Económico 6
El Programa de Desarrollo Económico 10
I) El eje productivo 13
¿Por qué? 13
¿Qué? 14
Medidas transversales al entramado productivo 14
Perfil del entramado productivo que articule todas las políticas (visión de largo plazo) 14
Políticas concretas para lograr un entramado productivo inteligente 15
Competitividad sistémica 16
Productividad 18
Medidas específicas y sectoriales 20
Fomento de las PyMES y la inversión 20
Política de Vivienda 22
Identificación y estímulo de sectores puntuales en función de su ventaja relativa 24
Eje productivo: algunas políticas puntuales 25
II) El eje de los equilibrios macroeconómicos 27
¿Por qué? 27
¿Qué? 29
Combate a la Inflación 29
La política monetaria 31
La política fiscal 37
Lineamientos para la Política Fiscal 38
Lineamientos para la Reforma Tributaria 39
Estructura Óptima del Gasto Público 42
El financiamiento del déficit 48
La Política Exterior 49
Eje equilibrios macroeconómicos: algunas políticas puntuales 52
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III) El eje del Desarrollo Social 54
¿Por qué? 54
¿Qué? 55
La transformación de la política social 55
Eje Desarrollo Social: algunas políticas puntuales 56
Reflexiones finales: las condiciones para la “foja cero” 60
Principales políticas del Programa 62
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Introducción: el Programa Económico como pieza central para el
Desarrollo de la Argentina
El país del futuro tiene que transformarse en el país del presente. Dejar de
ser una promesa para efectivamente ser.
Con la dinámica de los últimos 40 años, la Argentina crece a un ritmo en el cual necesita
37 años para duplicar su producción. Con este Programa de Desarrollo apuntamos a que
la Argentina alcance una tasa de crecimiento sostenido de al menos 4%, es decir, que
duplique su producción cada 18 años o menos, lo cual le permitirá saldar su deuda interna
y recuperar las posiciones perdidas durante los largos años del “péndulo”.
Obviamente esto no es fácil, y siempre nos impresiona el contraste de fotos:
Pero más que el contraste de las fotos (que es un análisis estático) nos preocupa la
película (análisis dinámico), que no es ni más ni menos que una sucesión de fotos.
En la película argentina del último medio siglo hemos pasado de ser una sociedad
integrada y con procesos de movilidad ascendente a una sociedad fragmentada con
muchos segmentos experimentando procesos de movilidad descendente.
Por ello, para cambiar esto último no basta con políticas aisladas (no vamos a revertir esta
realidad tocando un punto la tasa de LEBAC) y se requiere un Programa de Desarrollo
integral y consistente, con un Proyecto de País bien claro como cabeza y un conjunto de
políticas multidimensionales que apunten hacia ese país.
Este Programa de Desarrollo Económico tiene como meta de fondo la generación de las
condiciones para que se revierta de manera sustentable el círculo descendente, se
generen las oportunidades y se asegure la calidad de vida de todos los argentinos.
Concretamente, el Programa propone avanzar en la dirección del fomento de la
producción y el trabajo, la justicia distributiva y la calidad institucional.
1974 2016
Pobreza 3,8% 30,3%
Desempleo 2,4% 8,5%
PBI Argentina (% PBI Mundial) 1,2% 0,7%
PBI Argentina (% PBI LATAM) 17,4% 10,9%
PBI Argentina (% PBI Brasil) 62,0% 30,3%
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Este Proyecto de País tiene que guiar el rumbo de todas las políticas que creemos
necesarias para volver a regenerar los círculos virtuosos de movilidad social ascendente:
● La política educativa
● La política de salud
● La política económica
● La política social y alimentaria
● La política energética
● La política sectorial (agropecuaria, industrial, tecnológica, etc.)
Dentro de este “mapa”, la política económica tiene un rol central, ya que es la que fija las
pautas para el desenvolvimiento de la economía, de la cual se va a desprender el nivel de
ingreso disponible, y cómo éste se distribuye social y regionalmente. Si la política
económica no apunta al Proyecto de País que planteamos (o lo hace
intermitentemente/desequilibradamente) habrá ganadores y perdedores, pero no
lograremos quebrar la tendencia de la movilidad social descendente como queremos.
Por esta razón, y entendiendo el “gap” existente entre el punto de partida y la visión del
futuro, del Proyecto de País, hay dos elementos cruciales para destacar: en primer lugar
es central contar con un Estado presente, ágil y sólido, que es distinto tanto de un Estado
ausente como de un Estado “grande y bobo”: el Estado no sólo debe ser eficiente
recaudando y transfiriendo dinero; debe ser promotor del desarrollo, equiparador de
realidades, transparente, mediador de conflictos y estabilizador de ciclos.
El segundo punto que debemos tener en claro es que solo con crecer no alcanza: ni el
crecimiento con acumulación de desequilibrios (2013, 2015) ni el crecimiento acotado,
concentrado y con baja creación de puestos de trabajo (2017) son pasos en dirección al
futuro que plantea el Proyecto de País.
La buena noticia es que el potencial argentino sigue allí. Tenemos todas las condiciones:
capital humano, territorio, recursos materiales, una matriz productiva con cierto grado de
diversificación y, por sobre todas las cosas, democracia. Si bien no es posible negar que el
país necesita un importante saneamiento y fortalecimiento institucional, la democracia es
un pilar que los argentinos no volveremos a resignar, y es en el marco de la democracia
que resolveremos los enormes desafíos que tenemos por delante.
En otras palabras, las piezas del rompecabezas están allí, desparramadas sobre una mesa
sólida, que es la democracia. Necesitamos sentarnos todos y lograr pisos básicos de
consensos para armarlo.
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Las principales enseñanzas del Programa de Desarrollo
Económico
En la elaboración del Programa de Desarrollo Económico se abordaron todas las
temáticas relevantes que hay que tener presente a la hora de delinear las propuestas y
estrategias para que la Argentina abandone definitivamente el “péndulo” del último
lustro, que la hizo perder posiciones frente a la región y el mundo y, peor aún, cristalizó
una dolorosa realidad social, donde la pobreza afecta a uno de cada tres argentinos.
A lo largo de este trabajo, las distancias entre el “ser” y el “deber ser” nos dejaron una
serie de enseñanzas centrales sobre las cuales este programa se basa. Creemos que son lo
suficientemente amplias para que los hacedores de política económica, sean del signo
que sean y adopten o no las medidas contenidas en este Programa, tengan muy presente,
para evitar que la Argentina del futuro, que hoy solo existe como representación, pueda
gradualmente convertirse en la Argentina del presente.
● Los programas recesivos no sirven para bajar la inflación y mejorar el déficit público.
La vía de las medidas de ajuste que redundan en impactos recesivos destinadas a ordenar
las variables macroeconómicas no dan resultado, y en su intento se carga con costos
sociales de relevancia. Así lo demuestra la propia historia argentina y sobrados ejemplos
en el mundo. Las necesarias correcciones macroeconómicas deben realizarse en un
marco de crecimiento.
● La única manera de resolver los desequilibrios y alcanzar una situación económica
durable es reconstruir los superávits gemelos (fiscal y de cuentas externas) y ello
requiere poner en marcha la economía, generar crecimiento.
Una vez que la economía está “en marcha” es habitual la tentación de posponer la
corrección de los problemas de fondo, y tendemos a ser procíclicos en fases expansivas.
El norte en materia económica, con una visión de largo plazo, pasa por recuperar los
equilibrios fiscal y externo, como condición necesaria para garantizar una baja
sustentable de la inflación en el tiempo.
● Poner en marcha la economía pasa por articular la reacción positiva del consumo y la
inversión. Alentar el consumo sin simultáneamente crear las condiciones para la
inversión (por inestabilidad jurídica, políticas anti-empresarias, etc.) solo conduce a
acelerar la inflación (error populista).
No podemos pensar al consumo sin la inversión, ni a la inversión sin el consumo. El error
de la década pasada (error populista) fue haber estimulado únicamente el consumo, por
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lo que la falta de acompañamiento en materia de inversión derivó en la acumulación de
desequilibrios que conocemos.
● Ignorar o subvalorar el consumo es, además de sus efectos socio-políticos, quitarle estímulos a la inversión, que no se guía por discursos sino por la posibilidad de generar rentabilidad (error conservador).
El error actual (error conservador) pasa por pensar que removiendo parte de las trabas que pesaban en las decisiones de inversión, pero desatendiendo el consumo (impactado por las políticas de ajuste destinadas a combatir la inflación y corregir el déficit fiscal), la inversión será el nuevo “motor” de la expansión. La economía es un complejo sistema de relojería, donde los componentes no son independientes, sino interdependientes.
● Una visión unilateral solo conduce a que esas políticas (error conservador y error populista) sean auto-destructivas.
● Un arranque articulado del consumo y la inversión asegura crecimiento, y por ende mejoras en los equilibrios macroeconómicos.
Entendiendo la interrelación entre consumo e inversión, y aplicando políticas integrales, es posible recrear el crecimiento en el corto plazo. A su vez, cada punto de crecimiento económico aporta al menos $25.000 millones de recaudación “extra” que puede aplicarse a la mejora del resultado fiscal (aliviando la necesidad de ajustes) al tiempo que una baja en la inflación, inseparable en el largo plazo de una saludable situación fiscal, va unida a un tipo de cambio real de largo plazo que asegura a su vez una mejoría en las cuentas externas. Este es el camino por el cual se van generando en el tiempo los superávits gemelos, o al menos un equilibrio.
● Las micro, pequeñas y medianas empresas (PyMES) son el corazón de la creación de empleo. Sin ellas no hay forma de absorber el desempleo y los 200.000 jóvenes que tienen derecho a ingresar al trabajo cada año.
En la Argentina las PyMES representan 99% de las unidades productivas formales, 40% de las ventas totales y 2/3 del empleo registrado. Y las PyMES, por escala, capacidad y acceso al crédito, son más vulnerables a los ciclos económicos negativos. La Argentina necesita generar trabajo no sólo para los que hoy enfrentan problemas, sino para los 200.000 jóvenes que todos los años se incorporan al mercado laboral. Por ello, este objetivo es impensable sin estimular a las PyMES.
● Los programas de ajuste no solo atacan a las PyMES sino que generan, aún sin quererlo, más economía informal e inflación.
En su difícil tarea de sobrevivir al achicarse el mercado hay una fase en la que las PyMES ajustan sus precios (alimentando la inflación) para sostener su relativamente altos costos fijos. Y entre despedir obreros o empleados y pagar impuestos excesivos deciden, con toda lógica, entrar en caminos de la economía informal o negra. Las PyMES reclaman un contexto de crecimiento como la única oportunidad de generar rentabilidad, bajar precios bajando costos por aumento de la producción y cumplir con sus impuestos.
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● Una presión impositiva excesiva como han sido los últimos 10 años destruye a las empresas de menor tamaño, concentra la oferta y por ende ayuda a la inflación, genera economía negra que expande el déficit fiscal y, lo que es peor, destruye empleo.
En relación a estar radicada en un país desarrollado, una empresa mediana argentina en
el sector formal soporta una presión tributaria más elevada y debe destinar el doble de
tiempo en trámites impositivos. Esto no sólo coloca a la PyME argentina en una posición
de desventaja relativa en relación al mundo, sino frente a las empresas grandes, que
tienen mayor espalda y estructura para adaptarse al contexto.
La concentración de la oferta en pocas manos va generando poder de mercado e
incidencia en la formación de los precios, cuyo abuso permite capturar el excedente de los
consumidores retrayendo la demanda global. El crecimiento asociado de la economía
informal, muchas veces como mera estrategia de supervivencia, retroalimenta las
condiciones de vulnerabilidad en vastos segmentos de la población, limita la base
tributaria y acota el espacio fiscal.
● Es imprescindible un cambio impositivo que rebaje la presión global, nacional,
provincial y municipal sobre las unidades productivas que hoy pagan, que reduzca a
cero todo impuesto ligado a la reinversión de utilidades en PyMES, que aporte a la
rentabilidad de las grandes empresas desgravando en alguna proporción las
inversión, y que considere la creación de trabajo nuevo, adicional al existente, bajo
normas de aportes y flexibilidad diferente a la rigidez actual.
La imprescindible reforma tributaria debe navegar entre el objetivo de que la estructura
impositiva deje de ser el condicionante que es hoy para la competitividad sistémica y la
productividad, y el criterio de suficiencia.
El único trayecto entre estas dos “balizas” es la concentración de las reformas en aquellas
que maximicen la inversión y creación de empleo, de tal forma que la base tributaria
pueda ampliarse y cumplir así el criterio de suficiencia.
● La formación de personal capacitado en escuelas técnicas y centros de formación en
oficios debe ser prioridad absoluta a partir del nivel educativo secundario.
El debilitamiento del vínculo entre educación y trabajo en la Argentina se evidencia con
mayor fuerza en los segmentos más vulnerables de la población, especialmente en la
etapa de la escuela secundaria: la proporción de personas con secundario completo en el
quintil más rico de ingresos duplica a la del primer quintil.
Para alcanzar la Argentina del futuro debe recrearse la cultura del trabajo, y para ello es
necesario fortalecer el vínculo entre educación y trabajo, con foco en donde más se
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necesita. El rol de las escuelas técnicas y centros de formación en oficios se vuelve
entonces fundamental para este objetivo.
● Solo la creación de empleo aporta recursos genuinos y valoriza a la mujer o al
hombre que hoy recibe subsidios.
Los programas de ajuste (error conservador) no generan crecimiento y por ende,
tampoco crean trabajo. Tampoco lo hacen, por otras razones (como la agresión a la
inversión), los programas populistas (error populista). En materia de creación de puestos
de trabajo, así como con el déficit fiscal y externo, ocurre que solo se reabsorben con
crecimiento. Una vez más, vuelve a destacarse la inseparable combinación de consumo-
inversión, que es el único marco para la solución.
● El agro y la agroindustria son la base extraordinaria de la presencia del país en el
mundo, pero solo la base.
A esta base hay que agregar otros sectores como servicios de valor agregado, industrias
de base científico-tecnológica, así como industrias menos competitivas a escala global
pero suficientemente competitivas en ámbitos regionales y acuerdos específicos de
complementación.
Una vez más, los costos impositivos ligados al empleo, resolver los condicionantes que
generan los costos logísticos de transporte y alcanzar un tipo de cambio de equilibrio de
largo plazo estable son condiciones ineludibles para el desarrollo argentino.
● No obstante el deterioro educativo promedio, el país cuenta con “bolsones” de
profesionales de primer nivel y ellos deben contar con un campo propicio para crear,
tanto desde el sector público como desde los sectores empresarios privados.
Pese a que los vaivenes del último lustro activaron circuitos de movilidad social
descendente, el país cuenta con importantes “bolsones” de primer nivel, que necesitan
contar con un contexto propicio para generar valor agregado y empleo.
● La deuda pública externa que hoy ayuda a moderar el grado del ajuste fiscal crece
rápidamente en dólares y en otras monedas, y con jurisdicciones legales múltiples.
Esto es una amenaza para el futuro: no hay que repetir la experiencia de finales de
los años 70 o durante los años 90.
Hay que rechazar el argumento de que la deuda es pequeña en relación al Producto
Bruto. La deuda son dólares concretos, el Producto Bruto es solo una figura estadística,
que se achica o se agranda según sea la manipulación cambiaria. Lo relevante es la
relación de los intereses de la deuda pública respecto del total.
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El Programa de Desarrollo Económico
El presente Programa de Desarrollo Económico apunta a orientar la cuestión económica
hacia la regeneración de un proceso de movilidad ascendente que garantice
oportunidades y bienestar para todos los argentinos, en el marco de un Proyecto de País
para todos.
La Argentina del futuro sólo podrá hacerse presente por medio del trabajo, y la cultura del
trabajo, que no sólo es la vía de superación personal y de dignidad de las personas, sino
que constituye el principal medio de integración social. El acceso al trabajo no sólo brinda
los medios para salir de la pobreza, y para ir gradualmente reduciendo la necesidad de la
hoy indispensable asistencia del Estado, sino que también alrededor del trabajo se
construyen los mecanismos de administración de riesgos sociales (enfermedad, vejez,
invalidez, etc.) y se lubrica todo proceso de movilidad social ascendente.
En este sentido, la Argentina necesita hacia adelante, en conjunto con un robusto sistema
político, económico y social, conformar un entramado productivo pujante, que permita
que el ingreso per cápita recupere las posiciones perdidas, y que pueda absorber la
totalidad del mercado laboral, pero no solo para los que hoy enfrentan dificultades para el
acceso, sino para todos los que año a año se incorporan (visión de futuro).
La realidad es que los puestos de trabajo asalariados en el sector privado, con
oscilaciones, se ubican desde hace un lustro en torno de 6,1/6,2 millones, incluso cuando
año a año se incorporan alrededor de 200.000 nuevos jóvenes al mercado de trabajo. Esto
sucedió con el gobierno anterior, y está sucediendo con el actual: en materia de creación
de puestos de trabajo, seguimos estancados.
Para ello, para crear trabajo, es crucial remover todas las trabas que hoy entorpecen
innecesariamente la producción y la inversión (en especial de las PyMES), reducir las
enormes asimetrías regionales (permitiendo la federalización del eje productivo) y
fomentar la productividad y la competitividad sistémica (reduciendo la dependencia de
las devaluaciones y de los precios de los commodities, como la soja).
Para el fomento del entramado productivo y garantizar la sustentabilidad de su
desempeño futuro, la Argentina necesita de un activo vital, que es una macroeconomía
sana. Por esto último nos referimos en primer lugar al combate a la inflación, ya que no
solo es el impuesto más perverso sino que provoca efectos redistributivos adversos y
nubla los horizontes de mediano y largo plazo. Este combate debe ser frontal y decidido
pero también mediante múltiples instrumentos: la dependencia de uno solo, como el
dólar en los ’90 o la tasa de interés hoy, no ayudan al objetivo productivo.
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Pero políticas de combate a la inflación “solas” no alcanzan ni para garantizar en el
tiempo la estabilidad de precios (y el valor de la moneda) ni para recrear las condiciones
sobre las cuales puedan desarrollarse con éxito las políticas productivas que proponemos.
Una macroeconomía sana requiere entonces de acciones que reorienten tanto la política
fiscal como la política monetaria, y este Programa Económico aborda propuestas en este
sentido.
Un “sistema” integral de políticas macro y micro, con orientación productiva, apunta a
que la Argentina abandone definitivamente el “péndulo” del último medio siglo para
ingresar en un sendero de crecimiento sostenido (de alrededor de 4%-5% por año) que
permita sentar definitivamente las bases para su desarrollo.
Finalmente, el impulso productivo y una macroeconomía sana lamentablemente no son
suficientes para garantizar igualdad de oportunidades, sino que se requiere en paralelo un
conjunto de políticas orientadas al desarrollo social en vistas a la inmensa y dolorosa
deuda social que hoy tenemos; incluso con un despegue que garantice varios años de
crecimiento equilibrado, a buen ritmo y con sesgo productivo, un importante sector
quedará al margen: la Argentina fragmentada de hoy separa las realidades con un “muro”
que necesita de políticas activas para ser derribado. Como en tantas ocasiones de la
historia, para avanzar necesitamos derribar muros.
Pero al desarrollo social hay que entenderlo en un sentido más amplio, ya que la
Argentina (al igual que los otros 194 países del mundo) no escapa a las tendencias
globales que existen en materia de la transición de los motores del crecimiento hacia la
tecnología, el conocimiento y la innovación. El desarrollo social, en sentido más amplio,
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no implica únicamente integrar a los excluidos, sino también prepararnos para que en el
futuro no volvamos a atrasarnos.
Por estas razones, el Programa de Desarrollo Económico tiene una mirada de futuro
pero con presente: cómo construir ese puente que traiga el futuro al día de hoy para
efectivamente comenzar a cambiar la realidad en la dirección que indica el Proyecto de
País.
El Programa se estructura alrededor de tres ejes centrales e interdependientes:
● El eje productivo
● El eje de los equilibrios macroeconómicos
● El eje del desarrollo social
Obviamente, no se puede trabajar sólo en uno, sino que el foco debe estar puesto en los
tres en simultáneo; asimismo, las acciones sobre uno tienen impactos sobre los otros.
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I) El eje productivo
¿Por qué?
En la cuestión productiva hay dos análisis transversales que se cruzan.
Por su dotación de recursos humanos y naturales la Argentina es naturalmente
competitiva en determinados sectores (agro, minería, energía) que son estratégicos para
el país y están en condiciones de abastecer al mundo pero por sí solos no alcanzan a
garantizar ocupación para el total de la población.
Argentina también tiene un vasto entramado de sectores industriales y de servicios de
todo tipo, que absorbe la mayor cantidad del mercado laboral, pero es el que más “sufre”
los vaivenes económicos, y por ende, el que debe estar atendido por la cuestión
productiva.
Cruzando al enfoque sectorial, el 99% de las unidades económicas en Argentina son
PyMES (tanto en los sectores competitivos como en los más vulnerables a vaivenes), y
por escala, costos de financiamiento o incluso poder de lobby son más endebles a los
cimbronazos.
Por ello el enfoque productivo debe ser integral: no es lo mismo la producción sojera de
Pergamino que la pequeña empresa industrial del GBA, pero tampoco es lo mismo una
gran empresa siderúrgica y una pequeña productora de arándanos.
Integral quiere decir no dejar de lado a las “grandes” para priorizar sólo a las PyMES, sino
lograr ensamblar las dos realidades (y que una no se apoye sobre la otra, asfixiándola),
lograr encadenamientos productivos armónicos, potenciando las sinergias y las
externalidades positivas. El camino que proponemos es el del escalonamiento y la
diversificación de la estructura productiva, por medio de mayores requerimientos de
conocimiento y tecnología, valor agregado e integración nacional (desarrollo de
proveedores).
Por ello, a la cuestión productiva primero debemos verla desde punto de vista macro:
necesitamos tener una visión sistémica de la economía, con el consumo interno (80% de
la demanda interna) como centro, pero también impulsando la inversión, que debe ser de
25% del PBI (hoy es 20%) para crecer de manera sostenida a la tasa deseada (4%-5%) sin
presiones inflacionarias. Y considerando las exportaciones que permiten desarrollar
sectores y zonas específicas, adquirir insumos y bienes sin tensiones estructurales.
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Combinando este objetivo macro con el punto de partida y de manera armónica con el eje
de Desarrollo Social, el “hilo común” del eje productivo es el fomento de las PyMES y el
fomento del empleo.
Para alcanzar este objetivo, dentro de este eje se abordan tres cuestiones, que deben ser
vistas desde un punto de vista integral y consistente:
● Medidas transversales al entramado productivo: comprende las cuestiones de
competitividad sistémica y productividad, que deben atravesar a la totalidad de
los sectores productivos de la economía (“elevar el piso para todos”).
● Medidas específicas y sectoriales: comprende las acciones que apuntan a
potenciar a los sectores con ventajas comparativas y reducir las desventajas
comparativas que presentan determinados sectores de la economía.
● Medidas puntuales: destinadas a atender problemáticas cuya resolución redunda
en impactos de significativa importancia para el eje productivo.
¿Qué?
Medidas transversales al entramado productivo
Perfil del entramado productivo que articule todas las políticas (visión de largo
plazo)
Argentina debe apuntar a reconvertir su estructura productiva, transformándose
gradualmente de un país no innovador primarizado a país innovador con producción de
mayor valor agregado.
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Para ello, debemos lograr una matriz productiva inteligente: que sea competitiva,
diversificada, de alta productividad y con mayor valor agregado, que asegure la eficiencia,
la productividad y la mejora continua de generación de bienes y servicios.
El entramado productivo debe estar vinculado a la innovación, entendiendo que será el
responsable de crear los trabajos del futuro.
Esta estructura, a su vez, es la que dará sustento a salarios elevados con mayores niveles
de formalización, mejorando la distribución del ingreso y consolidando el proceso de
crecimiento con eje en la demanda doméstica.
Políticas concretas para lograr un entramado productivo inteligente
Además de las medidas sistémicas propuestas en el presente Programa (en materia de
competitividad, productividad y PyMES) debemos potenciar la relación entre el Sector
Público y el Sector Privado (sectores primarios, secundarios y terciarios) para:
● Delinear y articular un Plan de Relanzamiento Productivo, con foco en potenciar los
sectores ganadores, reconvertir (brindado herramientas) aquellos que presenten
dificultades y desarrollar nuevos clusters (cadenas de valor), para lograr un despegue
productivo con equilibrio sectorial y territorial.
● Potenciar el Consejo de Monitoreo y Competitividad para las Micro, Pequeñas y
Medianas Empresas (creado por la Ley PyME que impulsamos pero aún no se ha
puesto en marcha) en sus funciones de seguimiento del nivel de crédito destinado a
MiPyMES, del nivel de comercio exterior (y su impacto en la producción y el empleo) y
del rol de las MiPyMES en las distintas cadenas de valor. El fortalecimiento de este
Consejo debe integrarse en la lógica de detección de las problemáticas del universo
MiPyME, y orientar allí las políticas del eje productivo, por lo cual deberá existir
también una articulación con las Agencias de Desarrollo Productivo Local, como parte
de un sistema institucional moderno, con procesos de coordinación intersectorial e
interjurisdiccional, creando a nivel nacional, regional, provincial y municipal las nuevas
condiciones de gobernabilidad, el liderazgo del Estado y la asociación público-privada
para concretar proyectos estratégicos.
● Potenciar los Polos Tecnológicos y Parques Industriales, ampliando el acceso a sus
beneficios y promoviendo su penetración, adaptando la legislación.
● Redefinir los Regímenes de Promoción Industrial, para ampliar su espectro (abarcar
servicios de alto potencial) e incorporar a los mismos una visión estratégica que
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atienda los objetivos del entramado productivo inteligente y velando la sostenibilidad
fiscal. El mismo debe sentar las bases para un programa de desarrollo integrador con
fuerte articulación con el Sistema Científico y Tecnológico.
● Adaptar el rol del Banco de Inversiones y Comercio Exterior (BICE), para que actúe en
conjunto con la Banca Pública como un verdadero Banco Nacional de Desarrollo
potenciando y apoyando emprendimientos productivos con visión de mediano y largo
plazo (ver Política Monetaria).
● Canalizar fuertes inversiones:
o Al sector transporte y logística, para anticipar posibles cuellos de botella
futuros (mayor volúmenes de producción demandarán mayores servicios de
transporte y logística), para aumentar los niveles de seguridad, para reducir los
costos logísticos y para avanzar hacia esquemas de transporte más
sustentables que reduzcan la huella de carbono.
o Al sector energético, en sus tres segmentos, con una visión de diversificación
de la matriz (donde el 90% de la producción primario es de origen fósil), y
apuntando hacia sustentabilidad económica y ecológica de largo plazo.
Competitividad sistémica
En una economía que necesita comerciar más y mejor con el mundo la competitividad se
vuelve un elemento central, ya que las estrategias económicas que llevan al
encarecimiento relativo de la Argentina en relación al mundo determinan trayectorias en
las cuales las exportaciones se primarizan (y no potencian el empleo) y las importaciones
se focalizan en productos finales.
Por ello, Argentina necesita ganar en competitividad, pero también en entender que no
toda la competitividad pasa por el tipo de cambio.
Obviamente que el nivel relativo del dólar es un concepto que no puede obviarse: si el
“costo argentino” se incrementa 4 veces más rápido que el de nuestros vecinos,
difícilmente podamos compensarlo con otras aristas de la competitividad. De hecho, la
inflación acumulada en los últimos 17 meses (casi 60%) prácticamente erosionó la suba
del dólar post-cepo. Con esto decimos que la devaluación no es el camino para ganar
competitividad; es meramente un atajo que, mal encarado, termina en un peor punto
de llegada.
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Por ello, lo que Argentina necesita primero es delinear una meta sostenible de
competitividad sistémica, identificando un nivel de tipo de cambio real macro/social de
equilibrio (TCRE).
Ese tipo de cambio hoy estaría mostrando un atraso relativo de alrededor de 32%, de
manera que el TCRE debería estar hoy en alrededor de 1,25 $/US$ (bilateral) y 1,60
(multilateral).
Pero, nuevamente, devaluar 30% con el consecuente impacto en la inflación, no es el
camino para recuperar competitividad. Para ello, necesitamos establecer mecanismos
para llegar gradualmente, entendiendo que a medida que se trabaje en las cuestiones
sistémicas, el TCRE puede ser más bajo; con una menor presión tributaria y ganancias de
productividad, en lugar de 1,25 podría ser 1,15.
Para que estos mecanismos graduales sean efectivos, primero es absolutamente central
atacar la inflación (ver Inflación). En segundo punto, debemos identificar qué sectores
serían ganadores (y potenciarlos dándole mejores herramientas) y perdedores (y
reconvertirlos) en el nivel de TCRE al que convergerá la Argentina.
En tercer lugar, mientras se baja la inflación, se deberán administrar vías (cambiarias,
fiscales, parafiscales, etc.) para ir convergiendo a ese tipo de cambio, siempre con la
restricción de evitar devaluaciones bruscas e inútiles que carecen de efecto real ya que se
trasladan a precios (como en 2014 o 2016). Pero evitar devaluaciones bruscas no quiere
decir utilizar al dólar como ancla cambiaria (como en el pasado) ni desplegando una
política inflacionaria que resulte necesariamente en una apreciación (como en el
presente).
Finalmente, y en paralelo, el foco debe estar puesto en complementar con otras aristas
de la competitividad:
● Política Tributaria (ver Política Fiscal).
● Infraestructura.
● Reducción del costo de capital (ver Política Monetaria).
● Servicios de logística.
● Recursos humanos (ver Desarrollo Social).
● Sistema financiero (ver Política Monetaria).
● Remover/minimizar trámites burocráticos.
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Productividad
Aumentar la productividad implica incrementar lo que cada trabajador produce, sea bien
o servicio, y el incremento de la misma depende tanto del factor trabajo como del factor
capital y el Estado. La productividad es uno de los principales motores del crecimiento
mundial.
En el último medio siglo, el crecimiento de la productividad laboral en la Argentina estuvo
muy por debajo de los principales países del mundo, incluso de nuestros vecinos
(Uruguay, Brasil, Chile).
En términos gráficos, en 1950 un trabajador argentino era 20% más productivo que un
europeo y 80% más productivo que uno latinoamericano; en 2016, un trabajador
argentino es sólo 40% más productivo que un latinoamericano, y la mitad de productivo
que uno europeo. Nuevamente, esto no obedece únicamente a la productividad del
sector trabajo, sino que es el resultado de las combinaciones productivas de ambos
factores.
Potenciar la productividad es crucial, ya que es el elemento que permitirá reducir el costo
laboral por unidad de producto incrementando los salarios (P) al tiempo que el fomento
del eje productivo incrementará la demanda de trabajo (Q). Este esfuerzo no debe
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provenir sólo de una de las “fuentes” de productividad, sino que se debe trazar una meta
integral y equilibrada que incluya al capital, al trabajo y al Estado.
Los dos factores que deben abordarse transversalmente (competitividad sistémica y
productividad) no son independientes entre sí: los países más productivos son, en
general, los mejores rankeados en materia de competitividad. De hecho, 20 países
figuran en el top 25° de ambos rankings mundiales, y esos países muestran un producto
per cápita que cuadruplica la media mundial.
Las mejoras de productividad surgirán como resultado de la aplicación del resto de las
medidas:
● Potenciar sectores más competitivos y reconvertir los menos competitivos.
● Remover las trabas que entorpecen la producción.
● Fomentar el uso racional y eficiente de la energía en los sectores productivos.
● Diseñar una estructura tributaria menos distorsiva y pesada para el sector productivo
(ver Política Fiscal).
● Fomentar el capital humano (ver Desarrollo Social).
Por Persona Por Hora Trabajada
China 783% -
Japón 330% 459%
España 238% 295%
Alemania 123% 233%
Estados Unidos 119% 141%
Chile 118% 146%
Uruguay 95% -
Brasil 79% 127%
Colombia 63% 102%
Ecuador 43% -
Guatemala 42% -
Argentina 39% 62%
Mexico 20% 25%Fuente: The Conference Board
Crecimiento de la Productividad mediaULTIMOS 50 AÑOS
2016 vs. 1966
20
● Que los agentes económicos tengan visiones estratégicas complementarias donde se
atiendan en conjunto las realidades tanto de las empresas como de los trabajadores
(de ahí la importancia del Acuerdo Económico y Social).
● Régimen de incentivos fiscales para las inversiones: debemos propender a internalizar
en los agentes económicos que la productividad debe ser un motor del crecimiento, y
que sean partícipes del producto de ese mayor crecimiento. La existencia del Régimen
constituye, asimismo, un importante estímulo para las acciones de capacitación, una
de las vigas centrales del eje de Desarrollo Social.
Medidas específicas y sectoriales
Fomento de las PyMES y la inversión
La meta del Programa de Desarrollo Económico es apuntar a una meta de inversión de
25% del PBI para crecer al menos al 4% de manera sostenible en el tiempo, sin presiones
inflacionarias.
Para ello, debemos dejar de tratar a la inversión productiva de igual modo que la
financiera/especulativa y a la reinversión de utilidades de la misma forma que su
distribución.
Más importante aún, no podemos seguir tratando a las PyMES como grandes empresas
en materia tributaria, financiera o en materia de apertura (igualar oportunidades +
fomento de la producción). Las PyMES deben ser el foco del eje productivo: generan 2 de
cada 3 empleos en la economía, y son estructuralmente más vulnerables a los bruscos
21
vaivenes de la economía. Más aún, la preponderancia de los factores fijos en su estructura
de costos (overhead) es uno de los factores que explica, entre otras cosas, la persistencia
de la inflación pese al contexto recesivo.
Para ello, debemos fortalecer a las PyMES mediante:
● Remover obstáculos “administrativos” de la Ley PyME: hoy solo el 37% de las
PyMES se registraron para acceder a los beneficios de la Ley N° 27.264 (Ley
PyME), y apenas 19% accede al IVA a 90 días; asimismo, existen trabas de índole
burocrático e informático para la registración, creando “barreras” para los
beneficios. El camino hacia los beneficios de la Ley PyME debe estar
completamente allanado.
● Fomento del mercado de capitales con orientación productiva, en particular
PyME: dirigir el “gap” que Argentina tiene en materia de profundidad financiera
hacia el sector real (ver Política Monetaria).
● Plan de Relanzamiento Productivo: Identificar los sectores ganadores y
perdedores: en un contexto de mayor apertura y mayores exigencias en materia
de productividad y competitividad (ver Sector Externo).
22
● Impulsar la reconversión productiva de los sectores perdedores (identificando qué
eslabones de dichos encadenamientos deben ser relanzados) y orientar el sistema
educativo hacia los sectores ganadores y mayores generadores de valor.
● Fomentar que grandes empresas que vienen por IED a sectores ganadores
generen encadenamiento de PyMES locales.
● Incentivar sectores de mano de obra intensivos y capital intensivos sustitutivos de
importaciones y generadores de exportaciones.
● Promoción de sectores de alta tecnología y valor agregado:
○ Incentivos sectoriales.
○ Reglas en materia de derechos de propiedad intelectual que garantice su
desarrollo y la innovación nacional.
● Desgravar la reinversión de utilidades en PyMES: no es lo mismo la reinversión
que la distribución de utilidades.
● Acciones de la política monetaria y fiscal en materia de orientación de la inversión:
○ Ver Política Monetaria y Política Fiscal.
● Entrelazar el sector productivo y el sistema científico-tecnológico:
○ Articulación entre las áreas científico-tecnológicas (INTA, INTI, etc.) con el
entramado productivo (en especial PyMES).
● Potenciar las acciones de capacitación e incorporación de tecnología:
○ Entendiendo que en el mundo que viene el conocimiento irá desplazando a
la producción en serie.
○ En Argentina 2/3 de los trabajos pueden ser reemplazados por robots en el
futuro según el Banco Mundial.
○ Orientar al sistema educativo (escuelas técnicas) y al científico tecnológico
hacia los empleos del futuro.
Política de Vivienda
En Argentina, de acuerdo con el censo 2010, existen 3,5 millones de hogares que padecen
algún déficit habitacional; el 62% de ellos sufre problemas de índole cualitativa. Esta
crisis, que debe ser superada en la visión de un Proyecto de País para todos, representa
también una oportunidad para estimular a la construcción, sector que explica el 7% de los
puestos de trabajo asalariado formal. Además, un fuerte impulso en la construcción
tracciona fuertemente sobre la industria manufacturera (hierros redondos, ladrillos, etc.).
23
En materia de política de vivienda, primero se necesita achicar la distancia que hizo que el
crecimiento intercensal de los inquilinos haya triplicado el del número de hogares (+75%
vs. +25%).
Para ello, es crucial:
● Impulsar el crédito hipotecario (ver Política Monetaria), que hoy representa solo
0,8% del PBI y 6% de los créditos totales al sector privado. Esto debe hacerse tanto:
● Por la vía macro: con eje en la reducción de la inflación (estimula el crédito a largo
plazo) y el marco de mayor estabilidad, previsibilidad y crecimiento al que apunta el
eje de los equilibrios macroeconómicos.
● Por la vía micro:
o Seguro de tasas: el BCRA puede mitigar parte del riesgo de tasa implícito en
los créditos a largo plazo para facilitar el acceso a distintos segmentos de la
población.
o Scoring: la elegibilidad para un crédito hipotecario está hoy atada a
prácticamente todos los factores que definen a la clase media-alta y alta; se
deben crear nuevos parámetros de scoring (con eje en la demostración de
capacidad de ahorro y de pago) para que el sistema financiero deje de
cristalizar el “muro” entre las distintas realidades que coexisten hoy en la
Argentina.
o Microcréditos para refacciones: como complemento natural del crédito
hipotecario, apuntamos a ampliar el acceso a créditos destinados a
mejoramientos y refacciones de viviendas, ya que la calidad de las mismas y el
hacinamiento forman parte del déficit habitacional.
● Canalizar fondos producto del desarrollo del mercado de capitales a la construcción
de viviendas (ver Política Monetaria)
● Contar con un marco de certidumbre y estabilidad, insumos necesarios para la
inversión de largo plazo
Censo 2001 Censo 2010 Var. (p.p.)
Total 100% 100% + 0,0%
Propietario de la vivienda y el terreno 71% 68% -2,9%
Propietario de la vivienda solamente 4% 4% + 0,1%
Inquilino 11% 16% + 5,0%
Ocupante por préstamo 8% 7% -1,3%
Ocupante por relación de dependencia 3% 2% -0,5%
Otra situación 3% 3% -0,4%Fuente: INDEC
Censo 2010 vs. Censo 2001
Crecimiento de la proporción de inquilinos
24
Identificación y estímulo de sectores puntuales en función de su ventaja relativa
● Sectores claves como insumo difundido:
o Química y plásticos.
o Maquinaria, equipos y material eléctrico y/o electrónico.
o Forestal, papel y madera.
o Siderúrgico.
● Sectores potenciadores de la innovación y el valor agregado:
o Agroalimentos.
o Biotecnología y Nanotecnología.
o Vaca Muerta: enorme potencial de desarrollo y valor agregado; requiere una
política de Estado, a 20 años vista.
o Energías renovables.
o Industria farmacéutica.
o Industria agroquímica.
o TIC’s.
o Tecnología aeroespacial.
o Tecnología nuclear.
o Tecnología satelital.
o Autopartes.
o Hilados.
o Servicios de alto valor agregado (arquitectura, diseño, software, etc.)
o Economías regionales.
● Sectores intensivos en empleo:
o Prendas de vestir.
o Calzado.
o Juguetes.
o Madera y muebles.
o Productos elaborados de metal, de uso estructural.
o Maquinaria de uso especial.
25
Eje productivo: algunas políticas puntuales
● Remover obstáculos “administrativos” de la Ley PyME
○ Allanar los obstáculos burocráticos e informáticos para que todas las PyMES
(y no el 37% como hoy) accedan a los beneficios de la Ley.
● Medidas de orientación del crédito hacia PyMES productivas
○ Ver Política Monetaria.
○ Mejoras en el financiamiento bancario y no bancario (rating crediticio).
○ Medidas para el Desarrollo del Mercado de Capitales con sesgo productivo.
● Estímulo a inversión PyME
○ Todas las PyME en la Ley PyME.
○ Establecimiento por Ley del Bono Fiscal de hasta 14% de la facturación para
bienes de capital.
○ Desgravación de reinversión de utilidades.
● Estímulo a las exportaciones PyME
○ Régimen automático de reintegro del IVA atribuible a exportaciones y
asimilables efectuados por PyME.
○ Régimen automático de devolución de “Draw-back”, reintegros y reembolsos
por las exportaciones efectuadas por PyME.
○ Exención de reintegros y reembolsos originados en exportaciones PyME del
Impuesto a las Ganancias.
○ Deducción especial adicional del 10% del Impuesto a las Ganancias para
PyMES exportadoras.
○ Exporta Fácil: permitir el desarrollo un servicio de exportación simplificada
para MIPYMES mediante la utilización de la infraestructura de los operadores
postales habilitados, que por su infraestructura física cuentan con los
atributos que permiten el desarrollo de una cadena de suministro eficaz y
eficiente a nivel mundial.
● Ley de Góndolas
○ Obligación a grandes cadenas de supermercados e hipermercados de exhibir
productos PyME regionales y aumentar la competencia (“romper” la
góndola).
● Fondo Financiero de Economías Regionales
○ Para la compra de bienes de capital, rediseño de procesos, reformulación de
productos, desarrollo de proveedores y gestión del riesgo.
● Nueva Ley de Defensa de la Competencia
○ Para reducir las barreras de entrada a las PyMES que la concentración que
existe en numerosos sectores en la economía permite.
● Instituto de “Inteligencia Competitiva”
26
○ Para que las PyMES puedan competir en todos los mercados (ver Política
Exterior).
● Establecimiento de la “factura conformada”
○ Tendiente a la reducción en los plazos de pago y a las mejoras en las
condiciones de financiamiento de las PyMES.
● Ley PyME Regional
○ Promover que las Provincias puedan adhieran a los beneficios de la Ley
Nacional con sus propios impuestos.
● Nueva Ley de Compre Nacional
○ Para priorizar a las empresas nacionales (en especial PyMES) en las grandes
compras que realiza el Sector Público Nacional (29% del PBI).
27
II) El eje de los equilibrios macroeconómicos
¿Por qué?
El deterioro social y económico de la Argentina coincidió con su persistente y recurrente
inflación: en los últimos 73 años la Argentina mostró una inflación promedio anual de 61%
(53% excluyendo la hiperinflación del ’89). Si bien en el último proceso inflacionario
(2007-2016) el promedio ha sido menor (27% anual), cabe señalar que se registró en un
proceso donde la inflación mundial (3,8% promedio anual) y en emergentes (5,8%
promedio anual) fue históricamente baja. De hecho, Argentina en la última década se
ubicó en el top 5° mundial en la materia.
El origen de la inflación elevada y persistente en la Argentina es la falta de equilibrios
macroeconómicos: necesitamos una política monetaria-fiscal consistente y orientada a
preservar el valor de la moneda.
Asimismo, el marco de estabilidad y previsibilidad es un insumo clave para que el proceso
de crecimiento se transforme en desarrollo, acorde con el Proyecto de País. Y en este
proceso de desarrollo, es la correcta articulación entre el consumo (como motor central),
la inversión (en 25% del PBI) y las exportaciones (que permitan ampliar las fronteras
productivas y lograr desarrollos sectoriales y regionales) como “lubricantes” para que ese
motor no “recaliente” con presiones inflacionarias o restricciones externas, la que va a
permitir la materialización de la meta productiva (duplicar el PBI cada 18 años).
Sólo estimulando el consumo caeremos nuevamente en la inconsistencia temporal. Y
solo apuntando a la inversión (y olvidándonos del 80% del mercado interno) generaremos
un entorno donde sólo pueden progresar algunos sectores concentrados. El Proyecto de
País de crecimiento equilibrado, armónico y apuntado al desarrollo, tiene en mente la
identidad básica de las cuentas nacionales.
Para transitar (y avanzar hacia) el sendero de los equilibrios macroeconómicos, el
Programa contiene propuestas concretas en 4 cuestiones centrales:
● Combate a la inflación: la inflación no solo es un impuesto perverso y regresivo,
que golpea a los que menos tienen, sino que genera efectos redistributivos
adversos y empaña el horizonte temporal (con inflación elevada no alcanzaremos
el 25% de inversión en relación al PBI). En este sentido proponemos equilibrios
macroeconómicos, pero acompañados con medidas micro.
28
● Política monetaria: el accionar de la política monetaria es acotado en la
Argentina por la baja profundidad del sistema financiero, pero puede ser
pernicioso para la actividad si se la utiliza solamente y aisladamente para reducir la
inflación. Proponemos ampliar el espectro y los instrumentos de la política
monetaria, con el objeto de establecer equilibrios macro que propendan a una
menor inflación pero también que profundice y oriente el sistema financiero hacia
la inversión productiva.
● Política fiscal: Argentina necesita un sistema tributario que aliente la producción,
la inversión y el superávit fiscal, de manera de poder constituir y administrar
recursos de manera anticíclica, y así atender el rol estabilizador d el Estado. En el
pasaje de la situación actual al estadio deseado existen acciones posibles en
materia de reforma tributaria, optimización del gasto y mejoras en el mix de
financiamiento; sin embargo, la solución estructural para la corrección de los
desequilibrios fiscales nunca pasa por el ajuste: los programas de ajuste y
equilibrio fiscal son “enemigos” entre sí. No se consigue equilibrio fiscal con
ajuste, o al menos, no sin costos sociales de magnitud. Por ello, el foco pasa por
recrear el crecimiento, insumo clave para la ampliación de la base tributaria.
● Política exterior: sin una política exterior inteligente, las presiones de un mundo
con sobreoferta de manufacturas como el actual llevan a la Argentina hacia una
estructura de comercio incompatible con el pleno empleo (exportaciones
primarizadas e importaciones de bienes finales). Argentina necesita una política
exterior clara y firme, alineada con el eje Productivo y de Desarrollo Social, que
se aplique siempre buscando acuerdos de cooperación mutua (con base en
MERCOSUR) y utilizando el más amplio set de herramientas posible.
29
¿Qué?
Combate a la Inflación
El mejor combate a la inflación (mantener la estabilidad de precios en el mediano y largo plazo) es el equilibrio macroeconómico (fiscal-monetario-externo): no hay inflación elevada y persistente, como la que tuvo Argentina en los últimos ¾ de siglo con equilibrios macroeconómicos.
Incluso la convertibilidad (que mantuvo la inflación baja por la caja de conversión) explotó por la falta de equilibrios macroeconómicos.
En este sentido, es fundamental apuntar en el mediano plazo a una configuración macro de equilibrios “gemelos” en un marco de tipo de cambio real en un nivel competitivo de largo plazo (como en 2003-2005).
Sin embargo, en el corto plazo necesitamos bajar de una inflación estructural elevada (25% anual) sin caer en los clásicos programas de estabilización con ancla cambiaria o de ajuste (ambos van en contra del objetivo productivo).
Por ello, a la par de un camino gradual de recuperación de los equilibrios macroeconómicos, necesitamos primero entender la naturaleza del fenómeno inflacionario.
La inflación se origina por los desequilibrios macroeconómicos, pero luego se propaga y mantiene en el tiempo por otros factores microeconómicos (como la inercia, los mecanismos indexatorios, las rigideces nominales y las expectativas) que le dan persistencia. En este sentido, combatir a la inflación únicamente con la tasa de interés, especialmente en un entorno de baja profundidad financiera, y sin atacar los factores micro, puede llevar mucho más tiempo y mayores costos en términos de actividad económica.
Por ello, proponemos que el combate a la inflación ocupe un rol central y prioritario
dentro del Programa Económico. Para ello, es crucial entender la totalidad de las
dimensiones del fenómeno inflacionario y atacar en simultáneo la totalidad de sus causas.
En este sentido, las políticas macroeconómicas prudentes (fiscal y monetaria) deben estar
acompañadas con un set de políticas microeconómicas (la “pata micro”) que la
complementen y ayuden, especialmente atacando los factores propagadores de la misma
(inercia y expectativas), que solamente con políticas macro (y menos aún con la política
monetaria actuando en forma aislada) no será posible de lograr, al menos sin incurrir en
significativos costos en materia de actividad y empleo.
El ataque a los factores propagadores debe hacerse por dos vías: en primer lugar, la
coordinación de las distintas variables que actúan sobre los precios, y en segundo lugar,
con políticas “micro” de shock, que tengan un efecto tangible sobre los precios en el corto
plazo.
30
Para la coordinación, es absolutamente central la conformación de un Acuerdo
Económico y Social, en los cuales los principales actores de la economía (Estado –
empresas – sindicatos – organizaciones sociales y de la sociedad civil) definan metas
precisas y plurianuales de las principales variables que inciden sobre la inflación (precios,
salarios, costos, impuestos), con objetivos concretos de política económica, tales como
evitar pérdida de poder adquisitivo de los salarios, preservar niveles razonables de
rentabilidad empresaria, etc.
La coordinación de variables es un insumo fundamental para alinear expectativas de
inflación, ya que hacerlo únicamente mediante una meta por parte del BCRA corre el
riesgo de que shocks exógenos o derivados de la falta de coordinación redunden tanto en
“sobrerreacciones monetarias” (con impacto en la economía) como en la erosión de la
credibilidad del BCRA.
La acción del Acuerdo Económico y Social en materia de coordinación se verá
complementada además con la implementación de políticas microeconómicas de shock,
de efecto acotado en lo temporal, que ayuden a cortar la inercia, aplacar las expectativas
y moderar los mecanismos indexatorios.
En este sentido es clave el Plan Bajemos los Precios en un doble sentido. En primer
lugar, porque con una rápida baja en precios sensibles (alimentos de la canasta básica y
una extensión a medicamentos), y una estabilización de los mismos en el lapso de un año,
ayuda a que las expectativas de inflación de los agentes económicos (hoy en 20% a nivel
nacional pero 25% en GBA) se reduzcan.
Con una menor expectativa de inflación, las tasas de interés no tienen que ser tan
elevadas como lo son hoy para que sean positivas en términos reales: por ejemplo, a
principios de 2003 la tasa BADLAR estaba en 25%, y luego de cinco meses tranquilos en
materia de inflación (promedió 0,4% por mes en enero-mayo) experimentó una
pronunciada baja hasta menos de 10%.
En definitiva, un plan antiinflacionario que no sea un programa clásico de estabilización
(anclar el tipo de cambio o ajustar) tiene que contemplar la multicausalidad del fenómeno
inflacionario y atacarlo en sus fundamentos macro (que lo originan) y micro (que lo
propagan). Solo con lo macro será, obviamente, más costoso.
La combinación macro-micro en el programa anti-inflacionario es la que permite una
trayectoria descendente de la inflación, en forma gradual (3 años hasta una tasa
convergente con el mundo emergente), pero en el marco de un crecimiento con
desarrollo; un plan focalizado en la baja gradual solo con la tasa de interés corre el riesgo
de resignar el objetivo del crecimiento productivo (fomenta en exceso la especulación
financiera) y, peor aún, puede incluso no lograrse.
31
Pero en segundo lugar, la baja de precios inicial en los alimentos de la canasta básica
permitirá que los sectores de mayor propensión marginal a consumir tengan un impacto
positivo en el bolsillo (de aproximadamente $ 800), volviendo a mover la “maquinaria” del
mercado interno.
Complementando al Plan Bajemos Los Precios, para el corto plazo el Programa propone
limitar la suba de tarifas al incremento de los salarios. Las correcciones agudas de precios
relativos, en un marco de metas de inflación con manejo únicamente de las tasas de
interés, generan “sobrerreacciones monetarias” que atentan contra la actividad
económica. Asimismo, creemos que la baja en los subsidios que dejarían de generarse
por la vía del precio pueden compensarse por otras vías (ver Política Fiscal).
Finalmente, el sector público en su conjunto debe ayudar en la tarea de coordinación para
la moderación de expectativas: si se plantea una meta anual de 17%, no es comprensible
que impuestos específicos como el ABL se incrementen 38%.
Asimismo, las medidas de fomento a las PyME contenidas en el eje productivo
(especialmente en materia de financiamiento) apuntan también a desactivar el efecto de
los factores fijos sobre los costos, elemento que también propaga la inflación.
Con los precios básicos estabilizados y las tarifas e impuestos topeados, es posible
comenzar a desarticular los mecanismos micro que mantienen viva la inflación pese a la
estricta política monetaria.
Y las expectativas de mayor actividad y menores precios son el combustible esencial para
que efectivamente se materialicen (se autocumplan).
Las medidas que en el corto plazo sirven de shock, en el mediano y largo plazo servirán
para comenzar a desandar las elevadas distorsiones que la Argentina tiene en muchas de
sus cadenas de valor (especialmente las relativas a la competencia).
De hecho, la resolución del problema de la inflación no debe pensarse aisladamente del
objetivo del desarrollo contenido en el Proyecto de País: se debe resolver en el marco de
un programa de medidas que estimule la capacidad de producción a partir de la inversión,
compatibilizando así reducción de inflación con mayores tasas de crecimiento, de empleo
y de exportaciones.
La política monetaria
La política monetaria debe ser independiente del Poder Político pero coherente con la
visión de largo plazo del gobierno. En este sentido, ni debe ser dominada por la política
fiscal, ni debe actuar aisladamente.
32
Sus misiones esenciales son preservar el valor de la moneda y garantizar la estabilidad
financiera, pero estos objetivos no deben ser dicotómicos con la política económica en su
conjunto, sino que deben actuar coordinadamente con el eje productivo y de desarrollo
social.
La política monetaria debe garantizar una inflación baja en el tiempo, pero no debe
hacerlo sola; debe estar acompañada por el resto de las políticas, tanto fiscal como
sectoriales.
Creemos en una política monetaria con una “caja de herramientas” más amplia. Esta
“caja de herramientas” apunta a quitar presión sobre las tasas de interés, ya que sus
vaivenes (provocados hoy por ser el único instrumento que el gobierno utiliza contra la
inflación) dañan al consumo y al aparato productivo, y priorizan la inversión financiera-
especulativa por sobre la productiva.
Por ende, para el corto plazo (cuando hay necesidad de bajar la inflación desde niveles
altos) proponemos algunas medidas para una política monetaria más articulada con el eje
productivo:
● Realizar un “shock micro” sobre los precios (ver Inflación): este shock opera tanto
en el nivel del IPC en el corto plazo como en las expectativas de inflación.
● Bajar las tasas de interés en la economía: El shock “micro” sobre los precios y el
resto de las medidas contenidas en materia de política monetaria, provocará que
la tasa de interés de referencia para los productos financieros pueda ser más baja
(y seguir siendo real positiva) y de esta manera dinamizar el aparato productivo.
● Limitar la especulación (“bicicleta”) financiera:
o El conjunto de acciones de la política monetaria debe estar orientado a sus
misiones centrales (valor de la moneda + estabilidad financiera) y
sistémicas (productiva + macroeconómica + desarrollo social).
o Para ello, las regulaciones normativas, y especialmente por la vía fiscal
(incrementando los recursos para la transición fiscal) deben orientar las
conductas de canalización de fondos priorizando la inversión reproductiva
por sobre la especulativa, con especial foco en la que genera distorsiones
cambiarias (carry trade).
● Diversificar las herramientas para la esterilización: el control de los agregados hoy
se realiza únicamente mediante LEBACs y pases, por lo que el BCRA retira pasivos
no remunerados (esteriliza) colocando pasivos remunerados, generando un
abultado costo cuasi fiscal (y una elevada tasa) en pos del control de la inflación,
que para colmo no está logrando. Creemos que el herramental de esterilización
puede diversificarse, utilizando por ejemplo:
33
o Política de encajes: el BCRA puede limitar legalmente la fracción de los
depósitos a colocar, inmovilizando liquidez y acotando la creación
secundaria de dinero.
o Operaciones de mercado abierto: el BCRA puede regular la liquidez del
sistema comprando y vendiendo títulos ya emitidos (por ejemplo bonos
del Gobierno Nacional), los cual permitiría ampliar el menú de opciones
para esterilizar. En este sentido, puede pensarse cambiar las “Letras
Intransferibles” (hoy en US$ 48.700 M) por títulos negociables, con este
propósito.
o Limitación a la entrada de capitales especulativos: mediante encajes o
impuestos específicos, el BCRA puede limitar la entrada de capitales
especulativos, que en el corto plazo ingresan masivamente por los
elevados rendimientos en dólares, presionando a la baja al dólar y hacia
arriba a la emisión.
● Incrementar el margen de acción del BCRA saneando su hoja de balance (reducir
el déficit cuasifical): la política de esterilización le cuesta al BCRA $ 15.000 millones
mensuales, en gran parte porque por la corta vida de las LEBACS y pases (la
duración promedio del stock es 40 días) obliga a una permanente refinanciación.
Estirando el plazo de las LEBACS (siempre se puede operar en el mercado
secundario por cuestiones de liquidez) brindará mayor margen de acción al BCRA.
Asimismo, la política monetaria debe garantizar la estabilidad financiera (evitar crisis
sistémicas) pero en pos de los objetivos productivos debe utilizarse para profundizar la
intermediación financiera y orientarla a la producción:
● Políticas Financieras: orientar los fondos del sistema bancario y no bancario hacia
el crédito productivo:
o Necesitamos que los recursos que capte el sistema se orienten a la
producción y no a la renta financiera.
o Por ello, por un lado el foco está puesto en la baja de la inflación y que la
tasa de interés real positiva no sea tan elevada medida en dólares, de
manera de propender a estirar el plazo medio de los depósitos (hoy 10%
está colocado hasta 90 días, en el pasado llegó a 20%).
o Por el otro lado, orientando vía la política fiscal la colocación de esos
fondos en la producción.
34
o Para ello, debemos mejorar las condiciones financieras por el escenario de
certidumbre y consistencia económica. La reducción de la inflación facilita
la baja de tasas y el alargamiento de los plazos crediticios.
o Necesidad de recurrir a fondos previsionales para financiar proyectos de
infraestructura intergeneracionales.
o Garantizar créditos en moneda local y tasas fijas en base aplicar seguros de
tasas por parte del BCRA: así como para el financiamiento al Tesoro
proponemos utilizar únicamente los Adelantos Transitorios (ver Política
Fiscal), las utilidades del BCRA deben destinarse a financiar el seguro de
tasas, con prioridad en la PyMES.
o Desarrollo de instrumentos financieros que permitan mayor acceso al
crédito por parte de las PyMES y Económicas Regionales, orientados a
proyectos productivos y capitalización de las cadenas de valor.
o Promover esquemas de desarrollo del mercado de capitales local
incrementando el volumen de mercado de instrumentos como el de los
Descuentos de Cheques y las ON (obligaciones negociables) PyME, que
siguen siendo marginales en relación al financiamiento global.
o Promover el desarrollo y la expansión de las SGR en todo el país.
● Estimular el uso del sistema financiero:
o Extender el uso del sistema financiero es un insumo crítico no sólo para
canalizar un mayor ahorro hacia la necesaria inversión sino también para
eliminar la informalidad y ampliar la base tributaria.
35
o Los depósitos privados (hoy 16% del PBI) pueden al menos ser duplicados.
Para ello necesitamos campañas de educación financiera (especialmente
en sectores vulnerables) e incentivos para el uso de medios electrónicos
(con políticas de oferta y demanda).
o Utilizar mecanismos de scoring para facilitar el acceso de los amplios
segmentos hoy excluidos de los productos financieros formales.
● Crédito hipotecario:
o En vistas al enorme problema habitacional que tiene la Argentina,
necesitamos que la política de créditos hipotecarios sea política de
Estado. En materia de créditos hipotecarios es donde hay más espacio para
crecer: en la década del ’90 eran seis veces lo que son hoy.
o Esto no quiere decir que hay que volver a las políticas de los ’90 para que
haya crédito hipotecario, sino reforzar la importancia de erradicar la
inflación como insumo central del crédito a largo plazo.
o En este sentido coincidimos en la aplicación de nuevos esquemas que
contemplen el otorgamiento de préstamos en unidades de cuenta
ajustables (UVI, UVA), pero como prerrequisito para ello debe atacarse la
inflación (ver Inflación). De manera tal de evitar el descalce crediticio del
sector privado, especialmente en los segmentos de ingresos fijos y con
menor capacidad de ahorro. Asimismo, estos esquemas tendrán mayor
sustentabilidad en la medida que se alineen con las pautas salariales y de
precios que surjan del Acuerdo Económico y Social.
36
o Más allá de esto, y especialmente en los primeros años, se necesita
también la orientación del crédito para facilitar el acceso hacia los
segmentos de mayor vulnerabilidad.
o Para esto, en los primeros años, hasta que baje la inflación, el BCRA puede
destinar sus utilidades para dar seguro de tasa, y que sea posible el crédito,
en lugar de financiar al Tesoro.
o Asimismo, y trascendiendo la coyuntura, se debe establecer un mecanismo
que garantice una tasa baja y fija para sectores independientes.
● Potenciar la banca pública como eje rector de la orientación productiva:
o En los bancos públicos, el stock de LEBAC equivale a 63% de los préstamos
al sector privado, cuando en los bancos privados esta relación es apenas
24%. Necesitamos que la banca pública esté al servicio de la producción y
no de la esterilización.
o Con una mayor “caja de herramientas” y mayor acompañamiento para
hacer política monetaria, los bancos públicos pueden potenciarse para
otorgar créditos privados, especialmente en aquellos sectores (como
PyMES exportadoras) y regiones donde la banca privada tiene poca
presencia.
● Robustecer el Rol del Banco de Inversiones y Comercio Exterior (BICE): con
medidas claras de capitalización y fondeo como base, conformando
departamentos técnicos de evaluación técnica, económica y financiera de los
proyectos.
● Desarrollar el mercado de capitales, orientado al sector productivo: el mercado de
capitales tiene un gran espacio para crecer (sólo igualarnos a Perú en materia de
capitalización de acciones implicaría triplicar el mercado) y con todo por delante,
tenemos la oportunidad de canalizarlo hacia el sector real.
o Proponemos mejorar la regulación existente, haciéndola más amigable al
inversor (especialmente minorista) y potenciando la figura del Fondo de
Inversión Cerrado, pero con una CNV independiente del poder político (su
directorio debe estar nombrado con acuerdo del Senado) y fuerte poder de
policía.
o Proponemos una revisión de la tributación sobre el sector, haciendo más
atractivos a los productos financieros con subyacente real (en desmedro
del financiero), de manera de canalizar los fondos hacia la inversión.
37
o El desarrollo del mercado de capitales, a su vez, operará como
competencia para el financiamiento bancario. La mayor competencia, al
igual que en materia de la concentración que existe en el mercado de
bienes, opera como un “techo” para las tasas de interés.
● Masificar el microcrédito (ver Desarrollo Social)
o Apuntado especialmente al financiamiento de refacciones y pequeñas
obras, en segmentos de clase media-baja.
● Política macroprudencial: evitar el descalce de monedas
● Las metas de inflación en un contexto de fuerte suba de precios garantizan tasas
altas y masiva entrada de divisas, apreciando el tipo de cambio y volviendo más
atractivo el endeudamiento en dólares.
o Los préstamos en dólares a empresas crecen al 144%, cuando en
noviembre de 2015 caían al 20%.
o Este relajamiento puede ser tentador, pero termina mal: la Argentina debe
evitar volver a caer en el riesgo de “descalce de monedas”, que ocurre
cuando los pasivos en moneda extranjera superan a los activos en divisas, y
las oscilaciones del tipo de cambio afectan la cadena de pagos.
La política fiscal
La política fiscal es el conjunto de acciones que lleva a cabo el gobierno en todos sus
niveles en materia de captación de recursos y aplicación de gastos para el cumplimiento
de los objetivos primordiales del sector público: asignación, distribución y estabilización.
Las principales herramientas de la política fiscal comprenden a:
● La política tributaria: es el conjunto de normas y acciones de administración que
establecen de qué forma el sector público capta recursos para financiar sus
actividades. Pero la política tributaria es en sí misma una herramienta de política
fiscal, ya que el diseño y el nivel de la carga impositiva tiene efectos en materia de
eficiencia del sector productivo y redistribución del ingreso.
● La política de gastos: para llevar a cabo sus objetivos, su función social y
económica, y su propia administración, el sector público realiza erogaciones, que
en la Argentina representan 4 de cada 10 pesos que se gastan en la economía.
Definir, en un marco de recursos escasos, las prioridades de gasto es
absolutamente central.
38
● El financiamiento: en sus primeros 100 años, sólo en 12 el sector público registró
superávit. En los segundos 100, la mitad (sólo 6). Más aún, en la actualidad, el
déficit primario consolidado del sector público supera los 5% del PBI, los que
sumando intereses sobrepasan los 7 puntos del producto.
Por su magnitud, el financiamiento de esta brecha fiscal lógicamente tiene
impactos en las variables macroeconómicas (tasa de interés, inflación, agregados
monetarios, etc.).
A lo largo de la historia, esta brecha ha sido financiada puramente con fuentes
internas (presionando a la inflación) o fuertemente sesgada a las externas
(incrementando la deuda externa, los servicios y el balance de pagos).
La política de financiamiento debe ser previsible, ordenada y alineada con el
objetivo de equilibrios macroeconómicos, de manera tal que el accionar del
sector público no condicione ni los objetivos productivos ni los de desarrollo
social.
El déficit fiscal no es per se ni bueno ni malo, sino que depende del contexto. De
todas formas, la macroeconomía sana sobre la cual se basa este Programa se
asienta sobre la existencia de superávit fiscal, que permita acumular
anticíclicamente para tener espacio fiscal para aplicar políticas expansivas en
momentos negativos del ciclo (cuando en general aumenta la tasa de interés).
Asimismo, la existencia de superávit fiscal facilita el control monetario de la
inflación, al tiempo que permite ir reduciendo la carga de la deuda, dando
sustentabilidad al balance de pagos.
Lineamientos para la Política Fiscal
En la Argentina hoy se discute la magnitud del “ajuste fiscal necesario” para alcanzar la
sostenibilidad. El actual Programa no niega que hay determinadas áreas del gasto que,
sin dudas, pueden optimizarse. Pero lo que de ninguna manera creemos es que se puedan
corregir 6 puntos del PBI de rojo fiscal por la vía del ajuste; el camino para hacerlo debe
Primario Fiscal Primario Fiscal
Nación -4,3% -5,9% -5,6% -7,2%
Provincias -0,9% -1,3% -0,9% -1,3%
Consolidado -5,2% -7,2% -6,5% -8,5%
Fuente: MECON
Resultado fiscal 2016 (% PBI)
Oficial Sin Blanqueo
39
ser el del crecimiento. No es casualidad que los superávits gemelos se lograron en un
marco de fuerte expansión.
Cada punto de crecimiento aporta, en términos de recaudación tributaria, $25.000
millones anuales, que se potencian al tomarse acumulativamente: creciendo al 4% en
lugar de al 2,5%, el sector público nacional contaría con $195.000 millones (a precios de
2016) de recaudación extra en tres años. Este impulso, en conjunto con la optimización y
la priorización de los gastos, es lo que permite cerrar la brecha fiscal.
La vía del ajuste no funciona, porque implica subir impuestos, recortar gastos y abusar de la “ortodoxia” para acceder al financiamiento externo que financie la diferencia. Y son todas medidas que impactan en la actividad económica, bajando la base (PBI) y alejando la meta de déficit en relación al producto.
Pero además, a medida que crece el endeudamiento para financiar la brecha fiscal (si es
que el mismo se recuesta solo en esa fuente), sube la carga de intereses y esa suba obliga
a “reajustar” la meta de déficit primario. Es un círculo vicioso.
Por ejemplo, entre 1999 y 2001 el gobierno nacional recortó el gasto primario en 9% (el
equivalente a recortar hoy $ 183.000 millones), pero en un marco de recesión, el déficit
primario se deterioró en 0,6 p.p. del PBI. Peor aún, la carga de intereses aumentó en dos
años de 2,7% a 3,5% del PBI, desnudando la inviabilidad del esquema.
Brasil hoy atraviesa una situación similar (ajuste fiscal con la peor recesión desde la Gran
Depresión). Por su parte, Grecia entre 2009 y 2011 aumentó fuertemente su presión
tributaria (en 4 puntos del PBI) y ajustó su gasto en 12%, mejorando su resultado primario
en 7 puntos del PBI. Sin embargo, la economía (en parte por esas políticas de ajuste) se
contrajo fuertemente esos dos años (el PBI acumuló una baja de 13%), y un tercio de la
reducción del déficit primario se evaporó por la suba en el pago de intereses; en 2012,
debió finalmente reestructurar su deuda.
Por esta razón, nosotros apostamos a la vía del crecimiento con eje central de la
sustentabilidad de las cuentas públicas. Pero para el trayecto hacia el equilibrio, será
necesario abordar las cuestiones de reforma tributaria (que la forma de recaudar no
impida el crecimiento), del gasto público (optimizar y priorizar) y el financiamiento (la
forma de financiar el “puente” no es inocua).
Lineamientos para la Reforma Tributaria
En 2017-2018 se discutirá en Argentina una profunda reforma tributaria y en este
Programa están contenidos los lineamientos centrales por los cual el espacio trabajará en
el Congreso.
40
Conceptualmente, el esquema tributario actual en la Argentina tiene origen en la
“acumulación de parches” y es elevado, distorsivo y regresivo. La discusión de la
estructura tributaria óptima no es importante solo para las cuentas fiscales, sino que es
central para el Proyecto de País. Un aspecto muy gráfico es, por ejemplo, la complejidad
que hoy tiene producto de la acumulación de parches: una empresa argentina hoy destina
un mes más que una empresa en un país de la OECD solo al tiempo destinado a pagar
impuestos.
La presión tributaria en la Argentina es muy elevada (alrededor de 30% del PBI,
excluyendo el blanqueo), lo cual la ubica en línea con los países de la OECD (34% del PBI),
con el agravante de que en Argentina recae con mucho mayor peso sobre el sector formal
(la presión sobre el sector formal asciende a 50%). De hecho, una empresa mediana en un
país de la OECD paga en concepto de impuestos el 40% de su ganancia antes de
impuestos (suponiendo un margen de 20%), mientras que en la Argentina esa misma
empresa pagaría la totalidad de su rentabilidad.
Además, la misma se concentra excesivamente en la tributación sobre bienes y servicios
(54% del total vs. 32% en la OECD): de hecho, la recaudación de IVA como porcentaje del
PBI en Argentina supera a la de los países desarrollados (7,2% vs. 6,8%).
OECD Argentina
2014 2016
TOTAL (sin blanqueo) 34,2% 30,2%Sobre las Rentas 11,5% 5,4%
Personas Humanas 8,4% 2,2%
Personas Jurídicas 3,1% 3,3%
Sobre los Patrimonios 1,9% 1,4%
Sobre Bienes y Servicios 11,0% 16,2%
IVA 6,8% 7,2%
Ventas 3,3% 7,3%
Comercio Exterior 0,1% 1,6%
Otros 0,7% 0,0%
Sobre la Masa Salarial 9,5% 6,9%
Otros 0,4% 0,3%
Recursos del Blanqueo 0,0% 1,3%
TOTAL (sin blanqueo) 34,2% 31,4%
Rentas + Patrimonios / Total sin blanqueo 39% 22%
Bienes y Servicios / Total sin blanqueo 32% 54%
Fuente: MECON y OECD
Estructura de la presión tributaria% PBI
41
Como contrapartida, la presión sobre rentas y patrimonios es acotada tanto como
fracción del total (22% vs. 40%), como en porcentaje del PBI (6,8% vs. 13,4%).
Finalmente, en los recursos obtenidos del mercado laboral puede verse el “costo” de la
informalidad (en la OECD la recaudación alcanza 9,5% del PBI vs. 6,9% en la Argentina).
Por ello, apuntamos a que la Reforma Tributaria incorpore como lineamientos centrales:
● Queremos una estructura impositiva que aliente la inversión y la creación de
empleo, sin atentar contra el criterio de suficiencia (que alcance para financiar
el gasto público).
● El motor del aumento en los recursos públicos no debe ser, como hasta ahora,
la suba en la alícuota efectiva de los que “ya pagan”, sino la ampliación de la
base tributaria: quien hoy paga pagará menos, quien hoy no paga pasará a
pagar. Para esto último, es esencial que la estructura impositiva no implique
que su aplicación lleve a la quiebra al contribuyente.
● La estructura impositiva debe ganar en progresividad: los impuestos a la renta
y al patrimonio deben reemplazar a los impuestos distorsivos sobre el
consumo, que al ser indirectos (y por ende trasladables) terminan recayendo
sobre los sectores más vulnerables. En este punto, el principal camino es
avanzar sobre los sectores y conceptos de elevada renta y patrimonio hoy
exentos.
o Reducción de impuestos indirectos (IVA, internos) sobre servicios
esenciales (alimentos, medicamentos, tarifas).
o Incremento de impuestos directos (Ganancias) sobre rentas financieras
o especulativas y sectores concentrados.
● La estructura impositiva debe ganar en especificidad, debiendo haber trato
diferenciado entre:
o PyME y empresa grande.
o Inversión y remisión de utilidades.
o Inversión financiera e inversión productiva.
● La estructura impositiva debe ganar en simplicidad: en Argentina una empresa
destina 359 horas al año a pagar impuestos vs. 163 en las economías de la
OECD. Es decir, en Argentina una empresa formal tiene 25 días menos al año a
causa de los impuestos. Simplicidad es sinónimo de productividad.
42
Estructura Óptima del Gasto Público
En vistas al nivel y la persistencia del déficit fiscal, tanto el debate como la política
económica se centran en la magnitud del “recorte” necesario que debe haber en el gasto
público consolidado, teniendo en cuenta que el mismo creció en 15 puntos del producto
desde 2007. Detrás de ese recorte, suele introducirse la discusión sobre el “tamaño
óptimo” del Estado.
Nuestra visión es que la política fiscal es central para el desarrollo de las distintas políticas
contenidas en este Programa, al tiempo que con una visión de largo plazo no creemos ni
en el Estado ausente ni en el Estado “grande y bobo”.
En cuanto a la discusión sobre el nivel y estructura óptima del gasto público, necesitamos
que el Estado vuelva a priorizar los gastos en función de los objetivos planteados,
cortando la “inercia” acumulada. En lugar de mayor o menor gasto, Argentina debe tener
mejor gasto.
Por ello, la política de gasto público no puede ser homogénea sino que debe enmarcarse
en los objetivos centrales del Programa:
Excl. Blanqueo Blanqueo TOTAL
Ingresos 18,9% 1,3% 20,2%Tributarios 10,8% 1,3% 12,1%
Seguridad Social 6,9% - 6,9%
Otros 1,2% - 1,2%
Gastos Primarios 24,5% - 24,5%Jubilaciones y pensiones 8,1% - 8,1%
Subsidios 3,6% - 3,6%
Salarios 3,3% - 3,3%
Obras Públicas 2,3% - 2,3%
AAFF y AUH 1,3% - 1,3%
Pensiones No Contributivas 1,0% - 1,0%
Bienes y Servicios 1,0% - 1,0%
PAMI 1,0% - 1,0%
Transferencias corrientes a Provincias 0,9% - 0,9%
Universidades 0,8% - 0,8%
Programas Sociales 0,4% - 0,4%
Déficit Empresas Públicas 0,1% - 0,1%
Resto 0,7% - 0,7%
Resultado primario -5,6% 1,3% -4,3%Intereses 1,6% - 1,6%
Resultado fiscal -7,2% 1,3% -5,9%Fuente: MECON
Ingresos y gastos del sector público nacional, 2016En % del PBI
43
● Sistema previsional: en la Argentina, el régimen de Reparto (nacional + ex cajas)
y las pensiones no contributivas representan 28% del gasto consolidado, pero 40%
del gasto nacional.
A nivel nacional, la recaudación por aportes y contribuciones asciende a 6,9% del
PBI y el gasto a 9,1%: por la baja tasa de dependencia (alrededor de 1,5) el déficit
previsional puro (sin financiamiento de fuente tributaria) explica la mitad del rojo
nacional.
Pese a esta inversión, el 70% de los haberes (6,7 millones) corresponden al haber
mínimo. Lógicamente, esto responde a la preponderancia de las moratorias: en
2006-2015 sólo 1 de cada 5 altas correspondió a una jubilación ordinaria (30 años
de aportes y por ende un haber más elevado), lo cual es en simultáneo un gran
logro (la cobertura previsional supera el 95%) pero también reflejo de los
problemas que el mercado laboral viene arrastrando en las últimas décadas.
La Reparación Histórica lamentablemente no está funcionando en materia de
reducción de la litigiosidad y las mejoras en los haberes no están alcanzando a los
segmentos más vulnerables de la clase pasiva. Por su parte la Pensión Universal,
destinada a reemplazar a las moratorias, tiene un problema central, que es que
iguala a los afiliados con cero y veintinueve años de aportes.
En este sentido, el Programa tiene tres vectores para la mejora en los haberes en
conjunto con el saneamiento y la sustentabilidad del sistema previsional:
● Reforma del régimen previsional:
○ Tender a la unificación de los regímenes que cohabitan en el
sistema nacional, desde los especiales hasta los autónomos y las
rentas vitalicias.
○ Para las altas de jubilaciones que no cumplan los parámetros del
sistema, se establecerán dos caminos: un “plan de pagos”, para que
las personas próximas a jubilarse puedan adelantar años
pendientes de aportes en su vida activa, y una proporcionalidad (en
forma de descuento), que corrija gradualmente el “salto” que hoy
da la Pensión Universal.
● Mejora en el poder adquisitivo:
○ Mejorar la tasa de sustitución: resulta lógico que con la baja tasa de
dependencia resulta difícil contar con las fuentes de financiamiento
para mejorar estructuralmente el piso de los haberes jubilatorios.
De todas formas, a medida que la base tributaria se vaya
ampliando, es posible considerar la inyección de los recursos
44
adicionales a la mejora de los haberes, a fin de equilibrar la relación
entre haberes jubilatorios, canastas de consumo y tasas de
sustitución.
○ Haber 14: dado lo expuesto anteriormente, resulta necesario aplicar
medidas correctivas de corto plazo. Por ello, proponemos el pago
de un haber extraordinario equivalente a un salario mínimo,
financiado con rentas del FGS, toda vez que la movilidad jubilatoria
resulte en un deterioro del poder adquisitivo. Esta medida no sólo
apunta a recomponer el poder adquisitivo de la clase pasiva y
apuntalar el consumo (por la elevada propensión marginal al
consumo que tiene esta inversión social), sino que tiene un fuerte
sesgo progresivo: representa el 100% del haber para el tramo del
haber mínimo, y 14% del haber para el caso del haber máximo.
● Sustentabilidad previsional:
○ Revisión de la estructura de las contribuciones sociales: como parte
de la Reforma Tributaria, no persigue sólo fines recaudatorios sino
que apunta a darle mayor progresividad a las contribuciones
sociales, lo cual incluye la revisión de las heterogeneidades
existentes en el SUSS.
○ Incremento del componente previsional en monotributo
(excluyendo monotributo social).
○ Formalización de la economía: como resultado de los ejes
productivo, macroeconómico y de desarrollo social, y de políticas
específicas, la Argentina debería avanzar en materia de
formalización de su mercado laboral. Con pleno empleo, existe
potencial para acercarse a los niveles de recaudación previsional de
la OECD: es decir, incorporar 2,6 puntos del producto, el
equivalente al rojo previsional puro actual.
● Gasto en Personal: el gasto en salarios representa 29% del gasto consolidado,
pero alcanza 48% en el nivel provincial: de hecho, un tercio del trabajo asalariado
en la Argentina pertenece al sector público.
En este aspecto, el Programa se estructura alrededor de que con el desarrollo de
los ejes productivo y de desarrollo social la creación de puestos de trabajo
formales en el sector privado permitan que la proporción de empleo privado sobre
el total se incremente. Y que el empleo público deje de operar como alternativa
ante la falta de trabajo, para que sea realmente para el cumplimiento de las
funciones centrales que tiene el Estado en la economía.
45
De esta forma, el peso de la masa salarial pública (que pasó de 6,7% del PBI en
2004 a 12% del PBI en 2016) dejará de imponer una excesiva presión en las
cuentas fiscales.
● Obras públicas: el Sector Público ocupa un rol clave en materia de inversión y de
cara al desafío de “recapitalizar” a la Argentina, su espacio no debe verse
menguado, pese a que hay ganancias de eficiencia posible con un Estado más
inteligente que construya a menores costos.
Sin embargo, resulta claro que en un entorno estable, con visión productiva de
largo plazo, con mejores condiciones de financiamiento y tratamiento impositivo
favorable a la inversión, es el sector privado quien será preponderante en el
“delta” necesario en materia de inversión (por ejemplo, el 15% del gasto de capital
nacional se destinó a viviendas, dada la imposibilidad del sector privado de
acceder a crédito hipotecario o construir).
● Subsidios: si bien en el largo plazo el Estado siempre tendrá la necesidad de
realizar subsidios de carácter económico a sectores puntuales, resulta claro que el
nivel actual debe ser reducido. Sin embargo, también resulta claro que en el corto
plazo los subsidios no pueden eliminarse y uno de los ejes del Programa en
materia de las herramientas micro para frenar la inflación (ver Inflación) es acotar
la suba de tarifas a la dinámica salarial.
Además, la discusión actual se centra únicamente en la reducción de subsidios y
no en la calidad de los servicios. Esas dos discusiones deben ser simultáneas.
En este marco, se deben explorar otras vías para contener el gasto en subsidios,
tales como mejoras en auditorías (hubo poca transparencia en la asignación
pasada de subsidios que se puede corregir), perfeccionar su direccionamiento
(avanzar en subsidios a la demanda en lugar de la oferta en determinados
servicios), ligarlos a compromisos claros y cumplibles de inversiones (para mejorar
los servicios y aliviar las inversiones a cargo del sector público) y explorar la
posibilidad de renegociar los contratos con las prestadoras.
En esencia, el monto pagado en subsidios por unidad consumida es el resultado
del costo de provisión y de reposición menos la tarifa. Con una trayectoria
moderada (y en línea con los salarios) de las tarifas, existe margen para trabajar
sobre el costo de provisión (mejorando la eficiencia del gasto energético, de
transporte de agua, etc.) para acotar el gasto en subsidios. La meta es que en un
lustro el peso de este rubro sea marginal y focalizado en la población vulnerable.
Todos los países otorgan subsidios. La meta, consistente con el Proyecto de País,
es mejorar la forma de otorgarlos y auditarlos, de manera que dejen de
46
convertirse en un “lastre” para pasar a ser una herramienta más de la política fiscal
y que puedan ser financiados.
● Programas sociales: Observando el derrotero de la política social en la era
democrática, vemos que comenzó a masificarse con las cajas PAN (que llegaron a
cubrir a 500.000 personas). Luego, en los ’90, la política social se extendió aunque
con sesgo focalizado primero, y tercerizado en las ONG después.
En lo peor de la crisis (2002), con el Plan Jefas y Jefes la cobertura subió a 2
millones de personas y durante el kirchnerismo (especialmente con la
implementación de la AUH) a 8 millones de personas. El actual gobierno, con la
extensión de la AUH, llevó la cobertura a 9 millones. Esto representa alrededor de
1,8% del PBI.
La extensión de la cobertura de la política social es una buena noticia en el sentido
que el Estado llega a donde antes no llegaba, pero también es indicativa de los
problemas con el mercado laboral. Tenemos hoy más programas sociales pero
también más dificultades.
La política social obviamente no solo no debe ser reducida sino ampliada, pero
más importante aún, transformada. Los programas sociales no deben ser
únicamente mitigadores del riesgo social sino que deben servir de “puente” hacia
el trabajo y la formalidad.
Reconvirtiendo y rediseñando la política social (ver Desarrollo Social), la
Argentina puede transformar gradualmente a los beneficiarios en trabajadores. Y
por ende los receptores pueden transformarse en contribuyentes, coadyuvando a
la sostenibilidad de las cuentas públicas.
● PAMI: el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
representa el 7% del gasto social nacional y 10% del gasto en salud a nivel país. El
Instituto tiene 5 millones de afiliados, a los que otorga medicamentos y
prestaciones médicas y sociales.
Al acumular varios años de deterioro en su situación financiera, los servicios que
presta el Instituto (ente financiador, no prestador de servicios de salud) incurren
en deficiencias de calidad y la insuficiencia de recursos está llevando al recorte en
las cantidades.
El PAMI necesita una refundación cimentada sobre varias aristas:
o Normalización de su situación institucional, ya que hace años se encuentra
intervenido. Asimismo, y si bien es un ente público no estatal, hoy no está
47
sujeto a ningún control específico (más allá de SIGEN y AGN) como la
Superintendencia de Servicios de Salud.
o Integración al Presupuesto Nacional y mayores controles: el Presupuesto
del PAMI equivale al 5% del Presupuesto Nacional (triplica por ejemplo al
de Vialidad Nacional) y está por fuera del sistema presupuestario (por ser
un ente público no estatal), con todos los controles que ello implica.
o Reformulación de su contrato con la industria farmacéutica, delegando (en
conjunto con el IOMA y hospitales públicos) esta potestad en una Oficina
Nacional que realice compras a nivel centralizado, con mayor poder en
materia de fijación de precios y suministro. Esto permitirá, a su vez,
entregar medicamentos genéricos gratuitos a pacientes con enfermedades
crónicas.
o Fortalecimiento de la Red de Atención: el PAMI debe formar parte de los
nuevos lineamientos que deben hacerse en el sector salud en la Argentina,
donde se fortalezca la atención primaria que evite el colapso de los
hospitales. Asimismo, se debe avanzar en incrementar la capacidad de
efectores propios (lo que le permitirá al Instituto disminuir la dependencia
de los prestadores privados), en la Historia Clínica Electrónica y ampliar la
mirada gerontológica en su política general de salud.
o Incremento de Presupuesto: Incorporar pagos de autónomos y
monotributistas, que hoy no aportan al PAMI pese a lo establecido en la
Ley N° 19.032.
● Gasto en bienes y servicios: el gasto en bienes y servicios creció de 2,1% a 2,5%
del PBI en los últimos 13 años. En este rubro existen mejoras posibles en cuanto a
eficiencia (comprar mejor) y transparencia (acotar la contratación de servicios
reemplazables y conseguir mejores precios en grandes compras por licitaciones).
Este proceso debe ser gradual: hoy se necesita invertir en subsidios y planes sociales en
un marco en que la presión tributaria sobre el sector formal debe ser reducida, pero en el
futuro tendremos más contribuyentes y menores necesidades de “paliativos”. Si
logramos revertir el círculo serán menos necesarios, pero su “lugar” será gradualmente
compensado con otras prioridades (ej: reforma del sistema de salud, modernización de la
infraestructura). Por ello reafirmamos la visión del Programa por la cual la única forma de
alcanzar la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo es por la vía del crecimiento y no la
del ajuste.
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El financiamiento del déficit
Si queremos una reforma tributaria que “pese menos” sobre el sector privado, y
queremos un Estado presente, podemos caer en una “trampa” de inconsistencia
temporal.
Por ello, a nivel de recursos, necesitamos que la estructura tributaria amplíe su base (hoy
recae con más fuerza sobre el 60% de la economía), y necesitamos un entorno de
crecimiento al 4%-5% por año todos los años.
El desequilibrio fiscal, dado el punto de partida, debe ser entonces transitorio y
decreciente. Esto obliga entonces a pensar entonces en la forma de financiar
óptimamente el déficit.
El gobierno confía excesivamente en la deuda externa (que se contrae en divisas) debido
a la escasa capacidad del sistema financiero y a las bajas tasas de interés globales. En
cuanto a su sustentabilidad intertemporal, confía en que la deuda con privados y
organismos (hoy en 24% del PBI) no superará 50% del PBI hacia fin del actual “ciclo de
endeudamiento”. Sin embargo, recostarse plenamente sobre este instrumento conlleva
con el doble riesgo de incrementar fuertemente los servicios año a año, y subestimar el
peso de la deuda en relación al producto por los abultados ingresos de divisas financieras
en el corto plazo.
Por ello, creemos que así como el desequilibrio fiscal debe ser transitorio y decreciente, su
financiamiento debe ser decreciente y mixto.
En este sentido, debe evitar caer en el extremo de financiar la totalidad del desequilibrio
con una sola fuente: ni todo emisión, ni todo deuda externa:
● Parte del incremento de la capacidad prestable del sistema local debe canalizarse
a financiar el déficit, entendiendo que el mismo funcionará a modo de “puente”
hasta llegar al equilibrio fiscal.
● El financiamiento con deuda externa debe limitarse a obras de infraestructura. Si
bien esto puede no ser posible en el corto plazo dada la magnitud del déficit, en la
medida que se vaya revirtiendo la situación fiscal sobre la base de la ampliación de
la economía y la base tributaria, los primeros excedentes anticíclicos deberían
aplicarse en su totalidad a la reducción de la deuda externa, de manera de dejarla
en un nivel equivalente al de haberla contraído únicamente para obras de
infraestructura los primeros años.
● El financiamiento interno (vía emisión monetaria) debe limitarse a los Adelantos
Transitorios y no a las utilidades, ya que los primeros representan un activo del
BCRA mientras que las últimas, al estar únicamente constituidas por diferencias
49
de cotización (maquillando un déficit cuasifiscal de 2,6% del PBI), representan un
incremento directo del pasivo de la autoridad monetaria.
● Utilizar a los organismos internacionales como mecanismos de garantía que
permitan reducir el costo de financiamiento.
● Cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal, comenzando por la Nación.
● Limitación de los DNU en materia presupuestaria (en los últimos años se utilizaron
para aumentar el déficit y el endeudamiento).
● No volver al FMI con acuerdos stand-by.
La Política Exterior
La Argentina viene perdiendo participación en el comercio global, en gran parte por la
falta de competitividad sistémica y en parte por la errática política exterior que exhibió
durante las últimas décadas, alternando apertura indiscriminada (como mecanismo para
domesticar la inflación interna) con proteccionismo mal entendido (en momentos de
escasez de divisas).
Para la consecución de los objetivos del Programa, entendemos que la Argentina necesita
tener una política exterior inteligente, lo cual supone cuatro lineamientos centrales:
● Lograr un comercio exterior diversificado y sostenible: los complejos oleaginosos
y cerealeros pasaron de representar 30% a 50% de las exportaciones totales entre
2005 y 2016. Si bien es deseable continuar potenciando a los sectores agrícolas y
su cadena de valor –con importante impacto en el interior del país- Argentina
necesita avanzar hacia una diversificación de su estructura de exportaciones, de
manera de simultáneamente agregar cada vez mayor valor y capacidades
tecnológicas, y reducir su dependencia de factores exógenos como el clima o los
precios de determinadas commodities. La sostenibilidad que puede brindar una
diversificación del comercio exterior obedece a reducir las probabilidades de sufrir
situaciones de restricción externa, como tantas veces en nuestra historia.
● Potenciar el valor agregado en las exportaciones: los rubros del comercio exterior
que más crecieron en 2016 fueron los productos primarios (exportaciones) y los
bienes de consumo final (importaciones). Argentina, en sintonía con los
lineamientos centrales del Programa, debe apuntar su estrategia comercial en
sentido inverso: incrementar el valor agregado y las capacidades tecnológicas en
sus ventas al exterior, y focalizar las compras al exterior en los insumos y bienes
que permitan incrementar la capacidad productiva futura. En otras palabras,
50
aumentar la participación de bienes finales en las exportaciones y no en las
importaciones.
Para el corto plazo, la prioridad debe estar puesta en canalizar el exceso de divisas
financieras hacia la importación de bienes de capital (por sobre otras salidas
comerciales como importación de bienes finales o turismo), de manera tal de
direccionar los recursos provenientes del endeudamiento hacia aquellas
aplicaciones que redunden en ampliaciones de la capacidad productiva, que en
última instancia es la que garantizará el repago de los “créditos puente”.
● Clarificar una estrategia clara de relacionamiento, con eje en el MERCOSUR:
o Mercosur:
▪ Política de Estado.
▪ Agenda conjunta para desarrollo de sectores.
▪ Negociaciones en bloque.
▪ Preservar instrumentos al interior del bloque.
▪ Potenciar mecanismos de integración.
▪ Diferenciar políticas sectoriales.
o Unión Europea:
▪ Resguardar cadena autopartista y sectores PyMES.
▪ Garantizar acceso de mercado de agroindustria.
▪ Acuerdos de transferencia de tecnología.
o China
▪ Alcanzar una relación win-win buscando acuerdos de agregado de
valor.
2005 2016
Complejo Oleaginoso y cerealero 30% 50%
Oleaginoso 23% 34%
Cerealero 8% 16%
Manufacturas Industriales 30% 29%
Resto 40% 21%
Fuente: INDEC
Participación en las exportacionesen %
51
▪ Equilibrar la balanza comercial, “desprimarizando” exportaciones y
volviendo más productivas las importaciones.
o Chile
▪ Acuerdos para armar un corredor bioceánico.
o Política exterior de promoción y de apertura de nuevos mercados
▪ Acuerdos comerciales regionales (LATAM, China, UE).
▪ Acuerdos de transferencia tecnológica.
▪ Acuerdos financieros para desarrollo productivo.
● Delinear una estrategia de “administración sofisticada de comercio”:
o Utilizar mecanismos de defensa comercial de la OMC (paneles,
salvaguardias, dumping).
o Protección a sectores de PyMES para fomentar empleo e inversiones (no
para atenuar la “falta de competitividad de la economía”).
o Establecer un sistema selectivo de licencias no automáticas de importación
con capacidad del Estado para definir y monitorear objetivos sectoriales.
o Libre ingreso de insumos importados y bienes donde no hay producción
local suficiente.
o Propiciar incentivos para apertura de mercados: financieros, impositivos,
promoción comercial. Apoyar a la PyME en su salida externa.
La mayoría de los países del mundo aplican medidas de administración de comercio, pero
con una mirada en los impactos de esos flujos sobre sus estructuras productivas y no
como mero paliativo de situaciones de restricción externa. En un marco en que el
volumen total de comercio del mundo está estancado (está en similares niveles que
2010), la apertura comercial sería un error con costos en términos de daño sobre el
aparato productivo que costará mucho revertir.
Para lograr una política exterior inteligente, cimentada en estos tres lineamientos, el
Programa propone:
● Desarrollo de un Mapa Productivo: en el marco de un Acuerdo Económico y
Social, y del Plan de Relanzamiento Productivo, los sectores público y privado
deben avanzar en el delineamiento de un “mapa productivo” que identifique,
entre otras cosas, qué sectores están en mejores condiciones de exportar valor
agregado y capacidades tecnológicas (y potenciarlos). Y qué sectores son los más
52
expuestos ante la suba de importaciones, para concentrar allí tanto el
proteccionismo sofisticado como su reconversión.
● Trazar estrategias comerciales multilaterales: Argentina carece de estrategias
concretas para la colocación de productos en el exterior. El país necesita una
agenda comercial de largo plazo (que tenga en cuenta la trayectoria de desarrollo
de sus sectores de mayor valor agregado) y “engarzar” esa agenda en
negociaciones internacionales. Importante en este aspecto será que Argentina no
se aísle, sino que adopte posturas comunes con el Mercosur, especialmente Brasil:
para los distintos bloques del mundo es distinto negociar con el 0,7% que con el
3,3% del PBI global.
● Intensificar relaciones con organismos multilaterales (BID, FONPLATA, CAF, CDB
etc.): Para financiar obras que diversifiquen y potencien el desarrollo productivo.
● Fomentar las exportaciones de las PyMES: A través de la políticas específicas(ver
eje productivo) y distintas medidas de competitividad sistémica, uno de los
objetivos del Programa es el desarrollo de las PyMES. Actualmente, las PyMES
participan con sólo el 10% de las exportaciones totales: el impulso al incremento
en su participación se alinea con el objetivo de diversificación y valor agregado.
● Alentar la relocalización de empresas on-shore
Eje equilibrios macroeconómicos: algunas políticas puntuales
● Plan Bajemos los Precios
● Limitar la especulación (“bicicleta”) financiera
● Bajar la tasa de interés en la economía para dinamizar la producción
○ Shock “micro” del Plan Bajemos los Precios.
○ Diversificar los instrumentos de esterilización.
○ Saneamiento del balance del BCRA (ampliar margen de maniobra).
● Políticas de orientación de crédito y saneamiento del balance del BCRA
○ Masificación del microcrédito.
○ Seguro de tasa y nuevo scoring.
● Optimización del gasto público
○ Subsidios: transparencia, auditorías, perfeccionamiento en su
direccionamiento, compromisos claros y cumplibles de inversiones,
explorar la posibilidad de renegociar los contratos con las prestadoras.
○ Sector privado como motor de la creación de puestos de trabajo (menor
presión sobre empleo público).
53
○ Mayor transparencia y eficiencia en compras públicas.
○ Jubilaciones:
■ Ampliación de la base de aportantes.
■ Haber 14.
■ Plan de pagos y proporcionalidad en el haber inicial.
○ PAMI:
■ Normalizar situación institucional, mayores
controles.
■ Compra centralizada de medicamentos.
■ Mejoras en la Red de Atención y orientación
gerontológica.
■ Aporte de monotributistas.
● Desarrollar el mercado de capitales, orientado al sector productivo
● Reforma tributaria, con eje en la ampliación de la base tributaria y aumentar la
progresividad
○ Ejemplo, “Tasa Cero” de IVA a alimentos, medicamentos Y tarifas e
Impuesto a la renta especulativa, en especial la “bicicleta” financiera.
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III) El eje del Desarrollo Social
¿Por qué?
Cuando hablamos de Desarrollo Social, o Política Social, parecería que nos estamos
refiriendo a planes sociales (como Asignación Universal o Argentina Trabaja) u otros
mecanismos de promoción y asistencia social por parte del Estado (asistencia a
comedores, distribución de leche fortificada, etc.).
En parte esto es así y tiene que ser así: la fragmentación social que tiene la Argentina, con
la mitad de sus menores de 14 años en situación de pobreza, así lo requiere.
Pero las políticas de Desarrollo Social, además de sociales deben ser de desarrollo:
necesitamos acciones concretas para trabajar en dos frentes en simultáneo.
El primero, para derribar el “muro” entre las dos Argentinas, que sin acciones decididas y
articuladas sólo tenderá a replicarse en el futuro.
El segundo, para fortalecer el capital humano (de todas las Argentinas), para adaptarnos
a los cambios globales y evitar nuevos cimbronazos, que restan sustentabilidad al modelo
de desarrollo y se pagan con pobreza.
55
¿Qué?
La transformación de la política social
En la Argentina del futuro, el pleno empleo es el vehículo que, vía el robustecimiento del
mercado interno, motoriza en paralelo la producción y el cumplimiento de los derechos
sociales.
En la Argentina del presente sólo 6 de los 20 millones de personas activas tienen trabajo
asalariado formal en el sector privado: el sector público (3 millones), los asalariados
informales (3 millones), los autónomos y monotributistas (2,5 millones), los
cuentapropistas (4 millones) y los desocupados (1,5 millones) poseen realidades muy
diversas. Hoy casi la mitad de los chicos no terminan la secundaria y la gran mayoría no
están formados para trabajar. Tenemos una generación de jóvenes y de adultos sin
formación laboral. Lamentablemente, el Gobierno a veces se confunde al trabajo con un
costo, y no tiene política educativa ni política de formación laboral. Lo más importante
para una persona y para una familia es, y debe ser, el trabajo.
Por ello, para traer la Argentina del futuro al presente, necesitamos fortalecer el
Desarrollo Social sobre dos vectores:
1) Poner en pie de igualdad a todos, derribando el “muro” que hoy existe entre dos
Argentinas contrapuestas (Sub-eje Social).
2) Fortalecer el capital humano de toda nuestra fuerza laboral (presente y futura)
para que los efectos de las tendencias globales (empleos del futuro) no solo no
redunden en “adaptaciones traumáticas” sino que podamos apalancarnos para
recuperar las posiciones perdidas en el pasado (Sub-eje Desarrollo).
Para el primer lineamiento, debemos fortalecer al que estudia, al que se forma y al que
trabaja. Para reducir la pobreza debemos extremar el vínculo entre educación y trabajo.
Sin terminar la secundaria y sin formarse para el trabajo hay una generación de jóvenes
condenado a la pobreza.
Las políticas sociales están agotadas, hay que reconvertirlas y transformarlas.
Necesitamos masificar las políticas educativas y laborales.
Tenemos que transformar la enorme inversión social (que ya se hace) en un motor para la
inserción social y el fortalecimiento del capital humano, con el trabajo como centro:
● Cambiar el enfoque de los programas sociales para que permitan “superar”, y no
sólo “mitigar”, la situación de pobreza.
● Utilizarlos para orientar a los beneficiarios hacia el mercado laboral, en sectores
estratégicos.
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Para el segundo lineamiento (capacitar a la fuerza laboral en vistas al futuro),
necesitamos orientar al sistema educativo y productivo a los cambios globales, donde el
empleo manual y en serie irá perdiendo protagonismo frente al trabajo intelectual y
motorizado por el conocimiento (cuarta revolución industrial).
El sistema educativo y productivo deben estar integrados, a su vez, con el sistema
científico y tecnológico, entendiendo que la innovación y la productividad serán los
motores del crecimiento y las nuevas commodities.
A su vez, necesitamos desarrollar una red programática de capacitación bajo la órbita de
una Agencia Nacional de Capacitación, que abarque a toda la fuerza laboral y con
acciones segmentadas para los distintos estadios de la vida laboral de los individuos.
Dicha Agencia debe indicar cuales son los sectores estratégicos y con mayor potencial de
creación de empleo, de manera de orientar coordinadamente no solo la red programática
sino también las prioridades del sistema educativo y científico-tecnológico.
Como puede verse, es inseparable de la Cuestión Productiva:
● Necesitamos estímulos específicos para que todos los nuevos trabajos sean
formales (proyecto empleo informal).
● Necesitamos un programa específico para insertar en el circuito formal al
segmento cuentapropista que no es “elegible” para programas sociales.
● Permite la tan mentada “ampliación de la base tributaria”.
Eje Desarrollo Social: algunas políticas puntuales
● Poner al desempleo en 5% como meta a alcanzar. El desempleo y el
empobrecimiento de los trabajadores es una cuestión de mayorías y no se arregla
con pequeños programas focalizados.
Como antes se masificaron las políticas sociales, hay que masificar ahora las
políticas laborales buscando maximizar la creación de empleos formales con
salarios dignos, con la garantía de ningún tipo de precarización y flexibilización
laboral, por medio de la construcción masiva de viviendas sociales; el “puente”
entre planes sociales y trabajo, programas específicos con un fuerte sesgo en la
capacitación, la cultura tributaria y la inclusión financiera para atacar el flagelo de
la informalidad en el empleo asalariado, en el segmento cuentapropista, en el
empleo adulto y en el empleo con discapacidad. Para nosotros el derecho al
trabajo debe contar con todos los beneficios y todas las protecciones que
garantiza el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
57
● Emergencia alimentaria: por la situación social, en 2016 las ayudas a comedores
indigentes (en cantidades) debieron aumentarse 25%, pero el presupuesto
destinado para este fin, descontando la inflación, sólo aumentó 10%,
evidenciando un “ajuste real” en las raciones. En 2017 la inflación en alimentos
continuó en niveles elevados y la situación social no mejoró.
Lo que proponemos es duplicar la importancia presupuestaria de la ayuda a
comedores escolares (de 0,23% a 0,5% del Presupuesto), de forma tal de
garantizar la seguridad alimentaria en todo el país.
● Masificación del microcrédito: El aumento de las tasas de interés de los créditos
es un “corralito social” a las personas y a las familias que quieren trabajar y que
quieren emprender. Proponemos masificar los microcréditos con intereses
subsidiados del 10% anual para la compra de máquinas, insumos, motores y
herramientas. También proponemos créditos con intereses subsidiados para
rescatar a las familias que están sobreendeudadas y la prohibición por Ley de los
créditos con intereses usureros que destruyen la economía de las familias.
● Red de 20.000 Tutores de Inclusión Educativa y Laboral de los Jóvenes: El
Estado tiene el deber de organizar y de financiar una red de Tutores que tengan la
misión de ir a buscar y acompañar a los jóvenes que abandonaron la secundaria y
que no se están formando para el trabajo. Podrán ser Tutores las/os docentes;
trabajadoras/es sociales; técnicos de clubes; curas y pastores, que sean de los
barrios donde viven los jóvenes y sean creíbles para ellos. Cada Tutor estará a
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cargo de acompañar y asesorar a 15 jóvenes y así poder ayudar a incluir y a
promover a 300.000 jóvenes en situación de alta vulnerabilidad social.
● Sistema dual “Educación + Trabajo”: Hoy va surgiendo una nueva generación de
jóvenes sin formación laboral y existe un abismo entre la escuela y el trabajo. El
Gobierno no tiene una política integral de formación laboral y ello genera las
condiciones para la reproducción intergeneracional de la pobreza. Proponemos un
nuevo sistema dual que vincule la educación con el trabajo durante los dos últimos
años de la escuela secundaria. Esa educación dual debería incluir: pasantías,
prácticas o capacitaciones laborales específicas, para generar un vínculo entre
educación y trabajo, generar un mecanismo de acompañamiento para el primer
empleo o políticas socioeducativas de promoción y vinculación entre universidad y
empleo. Este sistema educativo dual se complementa con el acompañamiento y el
asesoramiento de los Tutores de Inclusión Educativa y Laboral de los jóvenes y
con un sistema de promoción del desarrollo local, para identificar las fortalezas y
las debilidades de la inserción laboral local.
● Fortalecimiento de la Red de Servicios de Cuidado: La endeble red de servicios
de cuidado constituye un desaliento a la participación en el mercado de trabajo y
amplía la brecha de género. El fortalecimiento de la Red no solo permite la
creación de puestos de trabajo directos, sino que apunta a la inclusión en el
mercado laboral a los segmentos de clases vulnerables y clases medias-bajas.
● Plan Nacional de Capacitación: Agencia de Capacitación y Seguro de
Formación Laboral: El Gobierno no tiene una política masiva e integral de
formación laboral. Nosotros proponemos establecer por Ley el Seguro de
Formación Laboral para garantizar a cada argentino el derecho a estar formado
para trabajar y para acceder a un trabajo formal con salarios dignos. Creemos en
una formación laboral personalizada, permanente, progresiva, certificada y
bonificada, como una herramienta clave para acceder, para permanecer y para
progresar en el trabajo, en especial ante los nuevos desafíos y oportunidades del
siglo XXI. Asimismo, proponemos crear un Centro de Formación Laboral cada
20.000 habitantes para garantizar que la formación laboral de acuerdo al perfil
local llegue a cada pueblo, a cada ciudad y a cada barrio de la Argentina.
● Régimen de participación de los trabajadores en las utilidades producto de los
aumentos en la productividad: los esfuerzos tienen que ser compartidos; el
trabajador debe capacitarse y empeñarse en mejorar la productividad y el
empresario debe recompensar ese esfuerzo.
● Desarrollo de Programas Público/Privados: que permitan reducir la brecha de
género.
59
● Planes de fomento del empleo formal, del empleo adulto y con discapacidad:
apuntan a transformar a los programas sociales en “puente” a la formalidad, y a
atender problemáticas no atendidas del mercado laboral.
● Programa de inclusión formal para cuentapropistas informales: este programa
apunta a crear las herramientas necesarias para que el segmento cuentapropista
informal, que no es elegible para la política social, pueda incluirse al circuito de la
economía formal, facilitando el acceso a beneficios esenciales (cobertura médica y
de riesgos del trabajo, acceso al sistema financiero que permita prescindir de
servicios usureros, asignaciones familiares, etc.). Para ello, se obliga a los
contribuyentes a inscribirse en el monotributo y comenzar a facturar en blanco. Se
los hace elegibles para préstamos de muy bajo costo de un Fondo Estabilizador,
que les permita financiar sus irregulares “ciclos financieros” sin tener que volver a
salir al circuito informal. Asimismo, los que ingresen al Programa tendrán acceso a
cuentas bancarias gratuitas y posibilidad de comprar herramientas sin IVA, de
manera de fomentar la inclusión financiera.
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Reflexiones finales: las condiciones para la “foja cero”
El presente Programa de Desarrollo Económico busca las formas concretas, en las
distintas temáticas que aborda, para que la Argentina pueda sentar las bases para
ingresar definitivamente de una senda de desarrollo sostenido, equilibrado e inclusivo,
que le permita saldar la dolorosa deuda social que acumuló con la errática dinámica
pendular del último lustro. En otras palabras, con este trabajo pretendemos hacer un
aporte para la solución de los problemas que ya no pueden seguir esperando.
Obviamente que en cuanto al diagnóstico y las formas de encarar los problemas que aquí
se plantean puede haber matices y diferencias, y es lógico que las haya. Pero, a diferencia
de lo que ocurrió en los últimos 50 años, los argentinos debemos dejar de estar motivados
por lo que nos desune y debemos pasar a estar motorizados por la búsqueda de pisos
básicos de consenso, para sobre ellos comenzar a transitar la senda del desarrollo. De
hecho, este trabajo es un reflejo de los consensos a los que se puede llegar partiendo de
las diferencias, ya que los pensamientos de los numerosos equipos técnicos que
estuvieron involucrados en su armado no son lógicamente homogéneos.
En este sentido, creemos que este trabajo es un aporte para una discusión mayor que
tiene que haber en la Argentina acerca del rumbo para los próximos 5, 10, 20 y 50 años,
que necesariamente tiene que ser distinto del que venimos transitando. Y para ello,
queremos destacar las condiciones para la “foja cero” que hay que garantizar a la hora de
trazar el mapa que unirá a la Argentina del presente con la del futuro.
En primer lugar, que los pisos básicos de consensos implican abandonar la lógica de
extremos que predominó en el último lustro, alternando el “error populista” con el “error
conservador”, la apertura indiscriminada por el proteccionismo sin lógica productiva, el
Estado ausente con el Estado “grande y bobo”.
En segundo lugar, que si queremos una Argentina para todos, entonces todos debemos
comprometernos: Estado, empresarios, trabajadores, sindicatos y organizaciones
sociales. Sentar las bases para el desarrollo social no se logra imponiendo visiones.
En tercer lugar, que frente a la realidad social que tenemos no podemos perder un minuto
en discusiones acerca de la “grieta”. La única grieta que tenemos que cerrar es la que
separa al presente del futuro.
Desde este espacio, siempre estaremos dispuestos a discutir propuestas, tanto las
vertidas en este documento como las que provengan de cualquier espacio político, para
enmarcarlas en este objetivo en el que todos debemos estar de acuerdo. Estando la
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capacidad y los recursos sobre la mesa, el “rompecabezas” sólo se armará con la voluntad
de todas las partes.
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Principales políticas del Programa
Remover obstáculos “administrativos” de la Ley PyME
Medidas de orientación del crédito hacia PyMES productivas
Mejoras en el financiamiento bancario y no bancario (rating crediticio)
Medidas para el Desarrollo del Mercado de Capitales con sesgo productivo
Estímulo a inversión PyME
Todas las PyME en la Ley PyME
Establecimiento por Ley del Bono Fiscal de hasta 14% de la facturación para bienes de capital
Desgravación de reinversión de utilidades
Estímulo a las exportaciones PyME
Régimen automático de reintegro del IVA atribuible a exportaciones y asimilables efectuados por PyME
Régimen automático de devolución de “Draw-back”, reintegros y reembolsos por las exportaciones efectuadas por PyME
Exención de reintegros y reembolsos originados en exportaciones PyME del Impuesto a las Ganancias
Deducción especial adicional del 10% del Impuesto a las Ganancias para PyMEs exportadoras
Exporta Fácil
Ley de Góndolas
Nueva Ley de Defensa de la Competencia
Fondo Financiero de Economías Regionales
Instituto de “Inteligencia Competitiva”
Establecimiento de la “factura conformada”
Ley PyME Regional
Nueva Ley de Compre Nacional
Plan Bajemos los Precios
Limitar la especulación “bicicleta” financiera
Bajar la tasa de interés en la economía para dinamizar la producción
Shock “micro” del Plan Bajemos los Precios
Diversificar los instrumentos de esterilización
Saneamiento del balance del BCRA (ampliar margen de maniobra)
Políticas de orientación de crédito y crédito hipotecario
Orientación del crédito a las PyME
Otorgar volumen a mecanismos de financiamiento PyME (Cheques de Pago diferido, SGR, etc.)
Reforma del mercado de capitales con orientación productiva (en especial PyMEs)
Masificación del microcrédito para refacción
Seguro de tasa y nuevo scoring
Optimización del gasto público
Subsidios: transparencia, auditorías, direccionamiento, compromisos
Mayor transparencia y eficiencia en empleo, obras y compras públicas
Jubilaciones
Ampliación de la base de aportantes
Haber 14
Plan de pagos y proporcionalidad en el haber inicial
PAMI
Normalizar situación institucional, mayores controles
Compra centralizada de medicamentos
Mejoras en la Red de Atención y orientación gerontológica
Aporte de monotributistas
Reforma tributaria
Mix de financiamiento del déficit
Diversificar crédito externo e interno, "adelantando" el Fondo Anticíclico
Meta de desempleo en 5%
Emergencia alimentaria: gasto en seguridad alimentaria en 0,5% del Presupuesto Nacional
Red de 20.000 Tutores de Inclusión Educativa y Laboral de los Jóvenes
Sistema dual “Educación + Trabajo”
Régimen de participación de los trabajadores en las utilidades producto de los aumentos en la productividad
Fortalecimiento de la Red de Servicios de Cuidado
Plan Nacional de Capacitación: Agencia de Capacitación y Seguro de Formación Laboral
Desarrollo de Programas Público/Privados
Planes de Fomento del Empleo Formal, del empleo adulto y con discapacidad (proyectos ya presentados):
Programa de inclusión formal para cuentapropistas informales
Fondo de Estabilización del Trabajo Independiente (para evitar financiamiento a sola firma a tasas usurarias)
Compra de herramientas sin IVA